CBb, 24-06-2008, nr. AWB 07/758, nr. AWB 07/759

Bij uitspraken van 16 augustus 2002 (AWB 01/125 en 01/126) heeft het College de besluiten van verweerder van 9 januari 2001, inhoudende de niet-onvankelijkverklaring van de bezwaren van appellanten tegen ten aanzien van hen afzonderlijk genomen besluiten op grond van het inmiddels vervallen Besluit hardheidsgevallen herstructurering varkenshouderij (hierna: Bhv), vernietigd. Bij twee afzonderlijke besluiten van onderscheidenlijk 5 en 6 september 2007 heeft verweerder opnieuw op de bezwaren van appellanten beslist.

Appellanten hebben ieder voor zich bij brieven van 11 oktober 2007, bij het College binnengekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld tegen voormelde besluiten.

Op 21 november 2007 hebben appellanten de gronden van hun beroepschriften ingediend.

Bij brief van 23 januari 2008 heeft verweerder in beide zaken gezamenlijk een verweerschrift ingediend.

Op 14 april 2008 heeft het onderzoek ter zitting ter zitting plaatsgehad, waarbij de beide zaken gevoegd zijn behandeld en partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten nader uiteen hebben gezet.

Ingevolge artikel 25 van de met ingang van 1 januari 2006 vervallen Wet herstructurering varkenshouderij (hierna: Whv) konden bij algemene maatregel van bestuur, voor bepaalde groepen van gevallen waarbij de bepaling van de hoogte van het varkensrecht of fokzeugenrecht overeenkomstig hoofdstuk II en artikel 24 leidde tot onbillijkheden van overwegende aard, regels worden gesteld omtrent een van hoofdstuk II en artikel 24 afwijkende bepaling van de hoogte van deze rechten. Deze algemene maatregel van bestuur is het eveneens met ingang van 1 januari 2006 vervallen Bhv, waarvan artikel 9 voor zover hier van belang als volgt luidde.

Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaken de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.

Bij de bestreden besluiten heeft verweerder — onder meer — het volgende overwogen.

Hardheidscategorie 3 van het Bhv is bedoeld voor bedrijven die blijkens een na 1992 en voor 10 juli 1997 (aangevraagde of) verleende milieuvergunning investerings-verplichtingen zijn aangegaan met betrekking tot het uitbreiden van de varkenshouderij binnen voorheen niet benutte mestproductierechten. De voor toepassing van artikel 9 Bhv vereiste milieuvergunning is in dit geval verleend aan E die zelf niet over latente grondgebonden mestproductierechten beschikte.

Als niettemin sprake is van een duidelijke relatie tussen de milieuvergunning en de op het bedrijf van appellanten (voorheen) rustende latente mestproductierechten, kunnen toch met toepassing van artikel 9 Bhv varkensrechten worden toegekend. Dat is het geval als de inrichting waarvoor de milieuvergunning is verleend vóór 10 juli 1997 reeds zozeer behoorde tot het bedrijf van appellanten, dat het geheel geacht moet worden ‘het desbetreffende bedrijf’ als bedoeld in artikel 9 Bhv te zijn.

Uit dossieronderzoek en hetgeen naar voren is gebracht in bezwaar is niet gebleken dat de bedrijven van appellanten geacht moeten worden ‘het desbetreffende bedrijf’ te zijn.

De maatschap van C en A noch A persoonlijk hebben zelf investeringen gepleegd; zij hebben slechts een deel van de door C gerealiseerde stal gepacht. Voorts is gebleken dat niet de maatschap of A, doch C als de feitelijke houder van de in de stal aan de G-straat in H moet worden aangemerkt, waartoe verweerder het volgende van belang acht. Uit de verzorgingsovereenkomst tussen A en C blijkt dat laatstgenoemde de eigenaar van de varkens is en blijft en dat A geen enkele zeggenschap over de varkens heeft. Hij mag de toevertrouwde dieren in geen enkele vorm en onder geen enkele voorwaarde in de macht stellen van derden of verwijderen van de plaats waar zij zijn ondergebracht. Bij beslissingen omtrent de voeding van de varkens dient A door C gestelde voorschriften in acht te nemen en het voer wordt geleverd door het voederbedrijf van C. Verder blijkt uit de door C tegenover de AID afgelegde verklaringen dat de aan- en afvoer van de varkens door hem wordt bijgehouden en geregeld en dat A daar geen enkele bemoeienis mee heeft.

Verweerder concludeert aan de hand van het AID-rapport en de overige in bezwaar gebleken feiten en omstandigheden dat feitelijk sprake (was en) is van twee afzonderlijke bedrijven, namelijk het akkerbouwbedrijf van A en het varkensbedrijf van C en dat daarin door de diverse tussen hen gesloten overeenkomsten geen wijziging is gekomen. Derhalve is er in ieder geval voor 10 juli 1997 naar zijn opvatting geen sprake (geweest) van een duidelijke relatie tussen de latente mestproductierechten behorende bij de in eigendom en pacht van A zijnde oppervlakten landbouwgrond in B en de voor de stal in H verleende milieuvergunning.

Beide bezwaarschriften zijn derhalve ongegrond.

Appellanten hebben — samengevat — het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.

Er is sprake van een onredelijk lange proceduretermijn, reden waarom appellanten reeds in bezwaar een beroep hebben gedaan op het van rechtswege toegekend zijn van varkensrechten.

Van een schijnconstructie is geen sprake en dit volgt ook niet uit het AID rapport.

Vaststaat dat de samenwerking tussen C en A ruim voor het in werking treden van de Whv is geformaliseerd, zodat evenmin sprake is van door verweerder niet wenselijk gevonden anticipatie. Voorts zijn de aan de samenwerking voorafgaande stukken aan het voormalige Bureau Heffingen voorgelegd en blijkens de brief van 7 maart 1997 positief beoordeeld. Het tussen C en A aangegane samenwerkingsverband voldoet aan de daaraan te stellen eisen, zodat reeds om die reden sprake is van een productie-eenheid waaraan op grond van artikel 9 Bhv varkensrechten moeten worden toegekend. Uit de aan de verschillende documenten te ontlenen gegevens volgt overduidelijk dat sprake is van een duidelijke relatie tussen voorheen niet benutte mestproductierechten en de milieuvergunning.

De (grote) afstand tussen het akkerbouwbedrijf in B en het varkensbedrijf in H levert geen problemen op aangezien door C en A voor het verzorgen van de varkens gebruik wordt gemaakt van derden: aanvankelijk J en nadien K. C en A hebben evenveel zeggenschap over het personeel en naar hun opvatting staat niets eraan in de weg de feitelijke verzorging van de dieren op deze wijze in te richten.

Verweerder concludeert ten onrechte op grond van het AID-rapport dat C als de feitelijke houder van de varkens moet worden aangemerkt. Het rapport, waarin geen stelling wordt genomen tegen het voldoende feitelijk zijn van de samenwerking, bevat voor die conclusie onvoldoende aanknopingspunten. Ook in dit verband is van belang dat het voormalig Bureau Heffingen kennis heeft kunnen nemen van de tussen partijen gesloten overeenkomsten en deze positief heeft beoordeeld. In die overeenkomsten is niets vermeld over directe of indirecte verzorging van de varkens, zodat het feit dat die verzorging door appellanten aan derden wordt uitbesteed hun niet kan worden tegengeworpen, terwijl ook het Denkavit-arrest volgens appellanten niet dwingt tot de conclusie dat zij niet als houder(s) van de varkens kunnen worden aangemerkt. Voorts heeft verweerder in de bestreden besluiten ten onrechte aan appellanten tegengeworpen dat A — al dan niet in het kader van de maatschap — niet zou zijn betrokken bij beslissingen omtrent het varkensvoer. A onderhoudt daarover contact met C en bovendien is het in de branche volstrekt gebruikelijk dat de voerleverancier, die als geen ander de samenstelling van het voer kent, aanwijzingen geeft aan de varkenshouder.

Verder is het volstrekt logisch dat C als eigenaar van de varkens verantwoordelijk is voor de aan- en afmeldingen in het I&R-systeem.

Anders dan verweerder in de bestreden besluiten concludeert, is er in de feitelijke situatie door de samenwerking wel degelijk iets veranderd. Waar C voorheen uitsluitend de leiding had over de varkenshouderij, heeft hij thans zowel in maatschapsverband als op grond van de verzorgingsovereenkomst A naast zich gekregen. Verder is er in tegenstelling tot hetgeen in de verzorgingsovereenkomst is bepaald, feitelijk geen sprake van een vaste vergoeding maar is die vergoeding afhankelijk van het aantal gehouden varkens. A draagt derhalve mede risico voor de varkenshouderij. Appellanten stellen tenslotte dat hun investeringen bestaan uit hun inbreng in de maatschap, onderscheidenlijk de samenwerking met C.

In geschil is of verweerder zich op goede gronden op het standpunt heeft gesteld dat de vóór 10 juli 1997 aangegane samenwerking tussen A en C niet van dien aard is dat de door appellanten gepachte staldelen van de varkenshouderij te H samen met het akkerbouwbedrijf te B moeten worden aangemerkt als ‘het desbetreffende bedrijf’ in de zin van artikel 9, eerste lid, Bhv.

Het College stelt, onder verwijzing naar zijn uitspraak van 14 april 2008 (AWB 07/413, LJN: BD1922), voorop dat de in artikel 9 Bhv vervatte uitzondering op het uitgangspunt van de Whv — geen omzetting van in de referentiejaren niet-benutte mestproductierechten in varkensrechten — beperkt moet worden uitgelegd. Dat de vóór de inwerkingtreding van de Whv geldende Meststoffenwet, naar appellanten stellen, voorzag in de mogelijkheid van een samenwerkingsverband als het onderhavige, doet daaraan niet af. Overigens verschilt de Meststoffenwet, zoals die destijds luidde, op dit punt niet essentieel van de Whv.

Op grond van beide wetten blijft steeds de mogelijkheid bestaan dat een samenwerkingsverband op grond van feiten en omstandigheden, zoals die blijken aan de hand van (nader) onderzoek door de AID, niet kan worden aangemerkt als mestproducent.

Ook in de brief van Bureau Heffingen van 7 maart 1997 waarop appellanten zich beroepen, is hierop gewezen.

Naar het oordeel van het College heeft verweerder zich op grond van de feiten en omstandigheden, zoals die voorafgaand aan de bestreden besluiten mede aan de hand van het AID-rapport zijn komen vast te staan, terecht op het standpunt gesteld dat de samenwerking tussen C en A in ieder geval op 10 juli 1997 nog niet zodanig gestalte had gekregen dat de oppervlakte landbouwgrond in B en de gepachte staldelen in H samen konden worden aangemerkt als ‘het desbetreffende bedrijf’ in de zin van artikel 9 Bhv.

Daargelaten of in de situatie van appellanten kan worden gesproken van investeringen, die voor 10 juli 1997 zijn aangegaan ter benutting van latente mestproductierechten, staat op grond van het AID-rapport vast dat pas vanaf 5 maart 1998, onderscheidenlijk 27 mei 1998, biggen zijn geplaatst in de door de maatschap en A gepachte staldelen aan de G-straat te H. Reeds op die grond komt het College tot de slotsom dat het samenwerkingsverband dat appellanten weliswaar op papier voor 10 juli 1997 zijn aangegaan, voor die datum nog niet zodanig vorm had gekregen dat het geheel van productie-eenheden op dat moment zou kunnen worden aangemerkt als ‘het desbetreffende bedrijf’ in de zin van artikel 9, eerste lid, Bhv.

De bestreden besluiten zijn dan ook op goede gronden genomen.

Met betrekking tot de lange duur van de onderhavige procedures stelt het College voorop dat dit, anders dan appellanten kennelijk willen, niet kan leiden tot een aanspraak op varkensrechten waarin de toepasselijke wetgeving niet voorziet.

Gelet op hetgeen appellanten in dit verband subsidiair ter zitting hebben aangevoerd, overweegt het College dat ingevolge artikel 6, eerste lid, EVRM, voor zover thans van belang, een ieder bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen recht heeft op een behandeling van zijn zaak binnen een redelijke termijn.

Sinds de uitspraken van het College van 16 augustus 2002 op de eerdere beroepen van appellanten, heeft het tot 30 november 2004 geduurd alvorens verweerder de AID om het instellen van een onderzoek naar de feitelijke situatie op de bedrijven van appellanten heeft verzocht. De AID heeft het afdoeningsrapport dat op 11 april 2005 is opgemaakt, op 26 april 2005 bij verweerder ingediend. Daarna heeft verweerder gewacht tot onderscheidenlijk 5 en 6 september 2007 met het nemen van een nieuwe beslissing op de bezwaren van appellanten.

Naar het oordeel van het College heeft verweerder de redelijke termijn aldus ruimschoots overschreden. Uitgaande van een jaar als redelijke termijn voor het doen verrichten van AID-onderzoek en het op grond daarvan nemen van een nieuwe beslissing op de bezwaren van appellanten, concludeert het College dat die termijn medio augustus 2003 is verstreken. Gezien de datum waarop de bestreden besluiten zijn genomen is de redelijke termijn derhalve met ruim vier jaar overschreden.

Uit de jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: EHRM), onder meer uit de uitspraak van het EHRM van 29 maart 2006 (Pizzati, JB 2006, 134), volgt dat bij overschrijding van de redelijke termijn voor het nemen van een besluit, behoudens bijzondere omstandigheden, spanning en frustratie als grond voor vergoeding van immateriële schade wordt verondersteld. Slechts wanneer het bestuursorgaan concrete omstandigheden aandraagt die aanleiding vormen om te twijfelen aan de aanwezigheid van spanning en frustratie, of wanneer de rechter zelf dergelijke omstandigheden onderkent, zal de rechter op dit punt onderzoek moeten verrichten. Aangezien verweerder omstandigheden als hier bedoeld niet heeft aangevoerd en het College ook zelf dergelijke omstandigheden niet aanwezig acht, is bij appellanten als gevolg van de overschrijding van de redelijke termijn sprake geweest van spanning en frustratie die als immateriële schade op voet van artikel 8:73 Awb voor vergoeding in aanmerking komt. Aangezien slechts ten aanzien van natuurlijke personen sprake kan zijn van dergelijke spanning en frustratie gaat het College in dit verband uit van immateriële schade aan de zijde van zowel A als C.

Het vorenstaande in aanmerking genomen is het College van oordeel dat de Staat der Nederlanden (het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) dient te worden veroordeeld tot vergoeding van immateriële schade ten bedrage van in totaal € 8.000,- namelijk € 4.000,- voor appellant A en € 4.000,- voor de vennoot van appellante sub 2 C.

Het beroep dient voor zover het schending van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, EVRM betreft, gegrond te worden verklaard.

Aangezien is gebleken dat de bestreden besluiten voor het overige rechtmatig zijn, ziet het College aanleiding om, met toepassing van artikel 8:72, derde lid, Awb, te bepalen dat de rechtsgevolgen van de te vernietigen besluiten in stand blijven.

Het College acht termen aanwezig verweerder met toepassing van artikel 8:75 Awb te veroordelen in de door appellanten in beroep gemaakte proceskosten. Deze worden op voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht voor hen gezamenlijk vastgesteld op € 644,- (1 punt voor het indienen van de twee vrijwel gelijkluidende beroepschriften en 1 punt voor het verschijnen ter zitting van het College, met een wegingsfactor 1, ad € 322,- per punt). Voorts dienen de door appellanten voor hun beroep betaalde griffierechten ten bedrage van in € 143,- voor appellant A en € 285,- voor de maatschap, derhalve totaal € 428,-, aan hen te worden vergoed.

Het College:

Aldus gewezen door mr. M.A. van der Ham, in tegenwoordigheid van mr. A. Bruining als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 24 juni 2008.

w.g. M.A. van der Ham

w.g. A. Bruining