Rb. Amsterdam, 01-10-2014, nr. AMS - 13 -5366

Bij besluit van 19 december 2012 heeft de deelraad van het Stadsdeel de uitvoering van vrijwilligersactiviteiten in 2013 aan de exploitanten van de buurthuizen, de zogeheten Huizen van de Wijk, overgedragen. In de wijk Osdorp-West en De Aker is de exploitant Stichting Impuls Nieuw-West (hierna: Impuls).

Blijkens het ‘Voorstel overdracht financiering vrijwilligersactiviteiten 2013 naar het Huis van de Wijk’ van 5 november 2012 (Voorstel) is de achterliggende gedachte van deze overdracht dat de besluitvorming over de verdeling van de middelen bij bewoners van de buurt zelf wordt ondergebracht. Aanvragen van bewoners en vrijwilligersorganisaties voor middelen voor activiteiten worden dan via het plaatselijke Huis van de Wijk behandeld.

Aan Impuls is voor 2013 een projectsubsidie verleend ter financiering vrijwilligersactiviteiten (bewonersinitiatieven). Bij deze aan Impuls gerichte subsidiebeschikking hoort het Kader bewonersinitiatieven 2013 (Kader 2013). Het Kader 2013 specificeert op welke manier de regeling voor bewonersinitiatieven door de exploitanten van de Huizen van de Wijk wordt uitgevoerd en op welke manier de verslaglegging en verantwoording richting het Stadsdeel worden gedaan. In het Kader 2013 wordt onder meer het doel van de besteding van het budget uiteengezet, namelijk het vergroten van de betrokkenheid van bewoners en het stimuleren van bewoners om bij te dragen aan leefbaarheid en sociale cohesie en aan een duurzame verbetering van de buurt. Bij de omschrijving van een bewonersinitiatief staat, voor zover hier van belang, dat het stadsdeelbestuur of een andere stakeholder een appèl mogen doen voor inzet op een bepaald thema of een bepaald initiatief, maar dat het belangrijk is dat het een bewonersinitiatief blijft. Het Kader 2013 bevat voorts richtlijnen voor de Huizen van de Wijk. Hierin staat vermeld dat in elk Huis van de Wijk een Regiegroep wordt opgericht die uit acht bewoners bestaat. De Regiegroep behandelt en beslist over aanvragen inzake bewonersinitiatieven waarvan het budget minder dan € 5.000,- bedraagt. De Regiegroep beslist zelfstandig over de toewijzing dan wel afwijzing van aanvragen van bewonersinitiatieven die aan haar voorliggen. De bewonersvergadering, waaraan elke bewoner van de wijk kan deelnemen, beslist over aanvragen waarvan het budget meer dan € 5.000,- bedraagt.

Voor het Huis van de Wijk Osdorp West en de Aker is de Regiegroep Osdorp West en de Aker voor bewonersinitiatieven (hierna: de Regiegroep) opgericht. Impuls heeft daarbij een ondersteunende en uitvoerende rol en legt de uiteindelijke financiële verantwoording over de besteding van de projectsubsidie af aan het Stadsdeel.

Eiser heeft de Regiegroep verzocht om een bijdrage voor de activiteiten vrijdagse taalles, vrijdagse computerles en vrijdagavondactiviteiten. Deze door eiser ingediende bewonersinitiatieven zijn gedeeltelijk gehonoreerd. Eiser heeft zich uiteindelijk tot de rechter gewend omdat hij het inhoudelijk niet eens is met deze beslissing. Hij komt op bij de bestuursrechter tegen wat hij duidt als een weigering om subsidie te verlenen.

2. Bevoegdheid van de bestuursrechter

De eerste vraag die bij de bestuursrechter voorligt, is of de Awb van toepassing is op de ingediende bewonersinitiatieven van eiser. Impuls en de Regiegroep menen dat dat niet het geval is. Eiser meent dat hij bij de bestuursrechter terecht moet kunnen omdat het om overheidsgeld gaat dat in het verleden als subsidie is aangeduid.

De rechtbank heeft voorts het Stadsdeel, vanwege haar betrokkenheid bij de vormgeving van de financiële ondersteuning van de bewonersinitiatieven in de gelegenheid gesteld om op de voet van artikel 8:45 van de Awb aan het geding deel te nemen en inlichtingen te verschaffen.

Standpunten van partijen en het Stadsdeel

Eiser stelt dat Impuls dan wel de Regiegroep als bestuursorgaan moet worden aangemerkt. Hij betoogt hiertoe allereerst dat het gaat om publiek geld dat wordt aangewend voor een publieke taak. Daarnaast moet een indiener van een bewonersinitiatief zich wenden tot de Regiegroep om in aanmerking te komen voor het krijgen van dit overheidsgeld voor zijn of haar bewonersinitiatief. De Regiegroep bepaalt dus aan welke bewonersinitiatieven overheidsgeld wordt besteed. Ook Impuls kan als bestuursorgaan worden aangemerkt omdat Impuls verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de regeling voor bewonersinitiatieven draagt. Impuls kan bovendien worden aangesproken door het Stadsdeel als het kader bewonersinitiatieven niet wordt nageleefd. Voorts is er wel voorzien in een mogelijkheid om een heroverweging te vragen van beslissingen van de Regiegroep, maar die heroverweging is beperkter van karakter dan een volledige heroverweging in bezwaar. Daardoor is beroep bij de rechter de enige mogelijkheid om inhoudelijke bezwaren te laten beoordelen. Als deze mogelijkheid er niet is, omdat de Awb niet van toepassing zou zijn, dan is er geheel geen rechtsbescherming tegen inhoudelijke beslissingen van de Regiegroep. Er is bijvoorbeeld ook niet voorzien in een (onafhankelijke) bezwarencommissie. Eiser heeft de rechtbank uitdrukkelijk verzocht duidelijkheid te bieden, ook voor de toekomst; om toekenning van de door hem gevraagde bedragen en/of een geldelijke compensatie.

De Regiegroep stelt zich op het standpunt dat zij geen bestuursorgaan is en ook niet als zodanig kan worden aangemerkt. Zij kan ook niet voldoen aan de eisen die aan een bestuursorgaan worden gesteld. Immers, de Regiegroep bestaat uit acht bewoners uit de wijk, die daarvoor de kennis en de professionaliteit ontberen.

Impuls stelt zich daarnaast op het standpunt dat zij niet kan worden aangemerkt als bestuursorgaan omdat zij niet de inhoudelijke beslissing neemt voor toewijzing dan wel afwijzing van de aanvragen van bewoners. Haar rol is enkel ondersteunend aan de Regiegroep. Zo verzorgt Impuls wel trainingen voor de leden van de Regiegroep om hun vaardigheden te versterken om op zorgvuldige wijze tot besluitvorming te komen. Een inhoudelijke bemoeienis met de besluitvorming heeft Impuls echter niet en mag zij ook niet hebben.

Het Stadsdeel heeft toegelicht dat het uitdrukkelijk niet de bedoeling is om de Awb van toepassing te laten zijn. Doel is om te komen tot dejuridisering en bewoners zelf te laten bedenken en bepalen wat hun buurt nodig heeft, om dit vervolgens ook samen uit te voeren. Impuls schept daartoe enkel randvoorwaarden. Zo moet Impuls ervoor zorgen dat bewoners in gesprek gaan en blijven met elkaar. Gelet op deze rol ziet Impuls er alleen op toe dat procedures, zoals uiteengezet in het Kader 2013, worden nageleefd.

Ter zitting is voorts toegelicht dat destijds bij het opzetten van deze constructie de vraag of het mogelijk was om de Awb niet van toepassing te laten zijn wel is gerezen, maar dat hierop geen duidelijk antwoord is gekomen. Wel is vervolgens gekozen voor de huidige constructie. Het Stadsdeel kan inzien dat er wellicht een gat is in de regeling met betrekking tot rechtsbescherming. In dit kader ziet het Stadsdeel voor de toekomst mogelijkheden in bijvoorbeeld het instellen van een (onafhankelijke) geschillencommissie of bezwaarcommissie, met betrokkenheid uit de buurt.

Juridisch kader

Artikel 4:21, eerste lid, van de Awb bepaalt dat onder subsidie wordt verstaan: de aanspraak op financiële middelen, door een bestuursorgaan verstrekt met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager, anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten.

Artikel 1:1, eerste lid, van de Awb, bepaalt dat onder bestuursorgaan wordt verstaan (a) een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld, of (b) een ander persoon of college, met enig openbaar gezag bekleed.

Beoordeling door de rechtbank

De rechtbank stelt voorop dat onbetwist sprake is van financiële middelen die beschikbaar zijn gesteld door een bestuursorgaan zoals bedoeld in artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb (a-orgaan). Het Stadsdeel heeft immers financiële middelen vrijgemaakt en ter beschikking gesteld ter besteding aan bewonersinitiatieven.

Blijkens de brief van 26 februari 2013 van het Stadsdeel aan Impuls inzake de verlening van de projectsubsidie (subsidiebrief) wordt, indien de Regiegroep een bewonersinitiatief honoreert, de projectsubsidie hiervoor aangewend. Dit betekent dat de aan Impuls verstrekte projectsubsidie één op één wordt gebruikt voor het financieren van de bewonersinitiatieven.

De gelden die door het Stadsdeel aan Impuls zijn verstrekt zijn blijkens de subsidiebrief specifiek bestemd voor de uitvoering van de nieuwe werkwijze voor bewonersinitiatieven zoals beschreven in het (door het Stadsdeel opgestelde) Kader 2013. De gelden moeten daarmee worden aangewend voor het doel dat in het Kader 2013 staat omschreven, namelijk het vergroten van de betrokkenheid van bewoners en het stimuleren van bewoners om bij te dragen aan leefbaarheid en sociale cohesie en aan een duurzame verbetering van de buurt.

Er is dus sprake van gelden, afkomstig van een bestuursorgaan (het Stadsdeel), van inhoudelijke betrokkenheid en van procedurele sturing van het Stadsdeel inzake de besteding van de beschikbaar gestelde financiële middelen. Deze elementen passen in een subsidieverlening. In dit verband wijst de rechtbank ook naar overweging 5.1 in de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van

17 september 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:3379), en de daarin geformuleerde criteria voor het door een bestuursorgaan verstrekken van geldelijke uitkeringen.

De vraag die moet worden beantwoord is vervolgens of het doel van het Stadsdeel om te komen tot grotere bewonersbetrokkenheid en de daarbij gekozen – privaatrechtelijke – structuur met de daarin voorziene rol van Impuls en de Regiegroep leidt tot het oordeel dat desalniettemin van subsidieverlening door een bestuursorgaan geen sprake is.

In dat kader stelt de rechtbank voorop dat ook indien het doel om te komen tot grotere bewonersbetrokkenheid als maatschappelijk aanvaardbaar of zelf gewenst zou worden gezien, blijft staan dat de wijze waarop dat doel vorm wordt gegeven niet in strijd mag komen met de wet.

Dat niet het Stadsdeel beslist over de toekenning van gelden in individuele gevallen, staat niet in de weg aan het oordeel dat toch sprake is van subsidiëring door een bestuursorgaan van bewonersinitiatieven. Ook in dit verband verwijst de rechtbank naar overweging 5.1 in genoemde Afdelingsuitspraak van 17 september 2014.

Ter zitting is toegelicht dat aanvragen worden beoordeeld door middel van een te hanteren puntentoedeling voor bepaalde inhoudelijke thema’s die door de Regiegroep zijn vastgesteld. Deze thema’s (en daarmee de te kiezen activiteiten) passen echter in de doelstellingen zoals geformuleerd in het Kader 2013. De wijze van besluitvorming dwingt dus ook meer inhoudelijk bezien niet tot de conclusie dat geen sprake is van subsidie.

In het Kader 2013 is verder voorzien in de mogelijkheid voor het Stadsdeel om Impuls aan te spreken op de rechtmatigheid van de besteding van de subsidiegelden. Daaronder valt uitdrukkelijk het naleven van in het Kader 2013.

Naast de doelen die zijn neergelegd in het Kader 2013, omvat het Kader 2013 een uitgebreide omschrijving van een bewonersinitiatief. Ook is onder meer in het Kader 2013 in detail uitgewerkt de werkwijze en samenstelling van de Regiegroep. Ook in dat opzicht heeft het Stadsdeel in beslissende mate de criteria voor het verstrekken van de geldelijke uitkering bepaald.

Dat betekent dat noch Impuls, noch de Regiegroep vrij is om te beslissen over de verschafte financiële middelen, maar dat zij gebonden zijn dan wel zich gebonden achten aan het Kader 2013. Onder die omstandigheden kan de gekozen – privaatrechtelijke – structuur niet leiden tot het oordeel dat van subsidieverlening geen sprake is.

Uit het bovenstaande volgt dat er sprake is van subsidiebesluiten, en dat de bestuursrechter bevoegd is.

Bepaling verwerend orgaan

De volgende vraag die moet worden beantwoord is wie dan als verwerend bestuursorgaan moet worden aangemerkt.

Daarbij neemt de rechtbank tot uitgangspunt dat het Stadsdeel uitdrukkelijk heeft gekozen voor een andere verantwoordelijkheidsverdeling ten aanzien van de gelden hier in geding dan tot 2013 het geval was, waarbij het Stadsdeel sinds 2013 zelf niet (meer) beslist over toekenning van gelden aan bewonersinitiatieven. Een dergelijke keuze is op zich ook niet strijdig met de wet. Dat leidt ertoe dat dan wel een ander persoon of college, met enig openbaar gezag bekleed moet worden aangewezen als bevoegd orgaan, als genoemd onder artikel 1:1, aanhef en onder b van de Awb. Indien geen sprake zou zijn van een dergelijk orgaan als verwerend orgaan, zou immers de facto geen sprake kunnen zijn van rechtsbescherming onder de Awb.

De Regiegroep beslist over de toekenning dan wel afwijzing van de aanvragen en over de heroverweging. Eiser heeft zelf ook de Regiegroep als verwerende partij genoemd. De Regiegroep heeft echter geen formele juridische status en is ook geen vereniging met volledige rechtsbevoegdheid. Zij beschikt evenmin over een eigen administratie. Deze wordt immers verzorgd door Impuls.

Impuls bezit als stichting wel rechtspersoonlijkheid en beschikt wel over een eigen administratie, en kan dus ook effectief worden aangesproken op de naleving van een rechterlijke uitspraak. Tussen het Stadsdeel en Impuls ligt bovendien een directe financierings- en verantwoordingsrelatie, die de betrokkenheid van Impuls illustreert. Voorts heeft Impuls ter zitting toegelicht dat als een aanvraag is ingediend, een overeenkomst wordt getekend door de betreffende bewoner en Impuls inzake de afspraken ten aanzien van die aanvraag. Impuls houdt vervolgens ook toezicht of deze bewoner zich aan de tussen partijen gemaakte afspraken houdt. Ten slotte is Impuls in haar ondersteunende rol financieel en procedureel verantwoordelijk voor de uitvoering van de bewonersinitiatieven.

Onder deze omstandigheden dient niet de Regiegroep, maar Impuls te worden aangemerkt als het verwerend orgaan in deze procedure.