Rb. Den Haag, 30-03-2016, nr. C/09/505973 / KG ZA 16-233

Het verloop van de procedure blijkt uit:

- de dagvaarding, met producties;

- de brief van de Staat van 18 maart 2016, met producties;

- de brief van de Stichting van 23 februari 2016, met producties;

- de op 22 maart 2016 gehouden mondelinge behandeling, waarbij door beide partijen pleitnotities zijn overgelegd.

Ter zitting is vonnis bepaald op heden.

Het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie ('VwEU') bepaalt onder meer:

"Artikel 2

1. In de gevallen waarin bij de Verdragen op een bepaald gebied een exclusieve bevoegdheid aan de Unie wordt toegedeeld, kan alleen de Unie wetgevend optreden en juridisch bindende handelingen vaststellen, en kunnen de lidstaten zulks slechts zelf doen als zij daartoe door de Unie gemachtigd zijn of ter uitvoering van de handelingen van de Unie.

(…)

5. Op bepaalde gebieden en onder de bij de Verdragen gestelde voorwaarden is de Unie bevoegd om het optreden van de lidstaten te ondersteunen, te coördineren of aan te vullen, zonder evenwel de bevoegdheid van de lidstaten op die gebieden over te nemen.

(…)

Artikel 3

1. De Unie is exclusief bevoegd op de volgende gebieden:

a. de douane-unie;

b. de vaststelling van mededingingsregels die voor de werking van de interne markt nodig zijn;

c. het monetair beleid voor de lidstaten die de euro als munt hebben;

d. de instandhouding van de biologische rijkdommen van de zee in het kader van het gemeenschappelijk visserijbeleid;

e. de gemeenschappelijke handelspolitiek.

2. De Unie is tevens exclusief bevoegd een internationale overeenkomst te sluiten indien een wetgevingshandeling van de Unie in die sluiting voorziet, indien die sluiting noodzakelijk is om de Unie in staat te stellen haar interne bevoegdheid uit te oefenen of wanneer die sluiting gemeenschappelijke regels kan aantasten of de strekking daarvan kan wijzigen.

(…)

Artikel 217

De Unie kan met één of meer derde landen of internationale organisaties akkoorden sluiten waarbij een associatie wordt ingesteld die wordt gekenmerkt door wederkerige rechten en verplichtingen, gemeenschappelijk optreden en bijzondere procedures.

Artikel 218

1. Onverminderd de bijzondere bepalingen van artikel 207 wordt bij het onderhandelen over en het sluiten van overeenkomsten tussen de Unie en derde landen of internationale organisaties de volgende procedure gevolgd.

2 De Raad verleent machtiging tot het openen van de onderhandelingen, stelt de onderhandelingsrichtsnoeren vast, verleent machtiging tot ondertekening en sluit de overeenkomsten.

(…)

5. De Raad stelt op voorstel van de onderhandelaar een besluit vast waarbij machtiging wordt verleend tot ondertekening van de overeenkomst en, in voorkomend geval, in afwachting van de inwerkingtreding, tot de voorlopige toepassing ervan."

De Wet raadgevend referendum ('Wrr') houdt onder andere het volgende in:

"Artikel 2

In de in deze wet omschreven gevallen wordt een referendum gehouden, indien na een inleidend verzoek van ten minste tienduizend kiesgerechtigden ten minste driehonderdduizend kiesgerechtigden daartoe bij een definitief verzoek de wens kenbaar hebben gemaakt.

Artikel 3

De uitslag van een referendum geldt als een raadgevende uitspraak tot afwijzing, indien een meerderheid zich in afwijzende zin uitspreekt en de opkomst bij het referendum ten minste dertig procent van het totale aantal kiesgerechtigden bedraagt.

(…)

Artikel 9

Indien een inleidend verzoek tot het houden van een referendum over een wet onherroepelijk is toegelaten, vervalt hetgeen in die wet omtrent de inwerkingtreding is geregeld van rechtswege.

Artikel 10

Indien onherroepelijk is vastgesteld dat geen referendum zal worden gehouden of dat een referendum niet heeft geleid tot een raadgevende uitspraak tot afwijzing, wordt de inwerkingtreding bij koninklijk besluit opnieuw geregeld.

Artikel 11

Indien onherroepelijk is vastgesteld dat een referendum heeft geleid tot een raadgevende uitspraak tot afwijzing, wordt zo spoedig mogelijk een voorstel van wet ingediend dat uitsluitend strekt tot intrekking van de wet of tot regeling van de inwerkingtreding van de wet."

Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting wordt in dit geding van het volgende uitgegaan.

Het doel van de Stichting is het bevorderen van debat over de Nederlandse democratie en het bepleiten van een referendum over de voortgang van het Europese integratieproces.

Een associatieverdrag in de zin van artikel 217 VwEU heeft een 'gemengd karakter', aangezien het onderwerpen bestrijkt die deels tot de exclusieve bevoegdheid van de Europese Unie en deels tot die van de individuele lidstaten behoren. Dit brengt mee dat het verdrag moet worden goedgekeurd door zowel de Europese Unie als de afzonderlijke lidstaten volgens hun nationale procedures.

Op 27 juni 2014 is - op de voet van het bepaalde in artikel 217 VwEU - een Associatieverdrag tot stand gekomen met Oekraïne (hierna 'het Associatieverdrag'). Het Europees Parlement en het parlement van Oekraïne hebben het Associatieverdrag op 16 september 2015 goedgekeurd. Voor zover hier van belang bepaalt het Associatieverdrag:

"Artikel 486 Inwerkingtreding

1. Deze overeenkomst wordt door de partijen volgens hun eigen procedures geratificeerd of goedgekeurd. De akten van bekrachtiging of goedkeuring worden neergelegd bij het secretariaat-generaal van de Raad van de Europese Unie.

2. Deze overeenkomst treedt in werking op de eerste dag van de tweede maand volgende op de datum waarop de laatste akte van ratificatie of van goedkeuring is neergelegd.

3. Onverminderd lid 2 passen de Unie en Oekraïne deze overeenkomst op voorlopige basis ten dele toe, zoals door de Unie gespecificeerd, overeenkomstig het bepaalde in lid 4 van dit artikel en overeenkomstig hun interne procedures en wetgeving.

4. De voorlopige toepassing is van kracht vanaf de eerste dag van de tweede maand volgende op de datum waarop de depositaris het volgende heeft ontvangen:

- de kennisgeving van de Unie dat de voor de voorlopige toepassing vereiste procedures zijn voltooid, waarin wordt vermeld welke delen van de overeenkomst op voorlopige basis worden toegepast; en

- de indiening door Oekraïne van zijn ratificatie-instrument, overeenkomstig de procedures en wetgeving van Oekraïne.

(…)

7. Elke partij kan door middel van een schriftelijke kennisgeving de depositaris in kennis stellen van het voornemen om de voorlopige toepassing van de overeenkomst te beëindigen. De beëindiging van de voorlopige toepassing wordt zes maanden na de datum van ontvangst van die kennisgeving door de depositaris van kracht. "

Bij raadsbesluiten van 17 maart 2014, 23 juni 2014 en 29 september 2014 zijn - op de voet van artikel 218 lid 5 VwEU en met inachtneming van artikel 486 leden 3 en 4 van het Associatieverdrag - bepaalde delen van het Associatieverdrag voorlopig toegepast. Het besluit van 29 september 2014 houdt mede in dat de voorlopige toepassing van de handelsdelen van het Associatieverdrag wordt uitgesteld tot 1 januari 2016. De voorlopige toepassing betreft in totaal ongeveer 70% van de bepalingen van het Associatieverdrag.

Op 7 april 2015 is de goedkeuringswet betreffende het Associatieverdrag (hierna 'de Goedkeuringswet') aangenomen door de Tweede Kamer. Op 7 juli 2015 gebeurde dat door de Eerste Kamer.

Mede op initiatief van de Stichting zijn in 2015 (ruim) voldoende handtekeningen verzameld voor het houden van een raadplegend referendum in de zin van de Wrr met betrekking tot de Goedkeuringswet. Het referendum zal plaatsvinden op 6 april 2016.

Op 31 december 2015 heeft de Europese Commissie in een persbericht - onder andere - het volgende bekendgemaakt:

"On 1 January 2016, the European Union (EU) and Ukraine will start applying the Deep and Comprehensive Free Trade Area (DCFTA) which forms part of the Association Agreement signed in June 2014. The rest of the Association Agreement has already been in force since November 2014."

De passage in het persbericht luidend "has already been in force since November 2014" is - kort na publicatie - gewijzigd en luidt thans: "The rest of the Association Agreement, containing political land cooperation provisions, has already been provisionally applied since November 2014".

De Stichting vordert:

I. het Associatieverdrag - voor zover het de Nederlandse participatie daarin betreft - buiten werking te stellen, althans de Staat daartoe te veroordelen;

II. de Staat te verbieden uitvoering te geven aan het Associatieverdrag, dan wel daaraan mee te werken, in afwachting van de voltooiing van het ratificatieproces;

III. de Staat te gebieden om op de eerstvolgende vergadering van de raad van Europa, althans op een in goede justitie te bepalen moment vóórafgaand aan het referendum, het volgende onderwerp te agenderen: "de gevolgen van de heroverweging van het associatieverdrag voor de uitvoering van het associatieverdrag";

een en ander met veroordeling van de Staat in de proceskosten, te vermeerderen met de wettelijke (handels)rente.

Daartoe voert de Stichting - samengevat - het volgende aan.

Vanwege het feit dat op 6 april 2016 een referendum zal worden gehouden, is de inwerkingtreding van de Goedkeuringswet van rechtswege komen te vervallen op grond van artikel 9 Wrr. De indruk bestaat dat desondanks volledige uitvoering wordt gegeven aan het Associatieverdrag. Zolang het verdrag niet is geratificeerd, is dat echter niet toegestaan. Daarmee wordt de democratische rechtsstaat geweld aan gedaan. Het woord is nu eerst aan de kiezer, die zich bij het referendum op 6 april 2016 kan uitspreken over het Associatieverdrag. Ook de voorlopige uitvoering van een groot deel van het Associatieverdrag verhoudt zich niet met de democratische beginselen. Het is bovendien strijdig met de Wrr. Daarnaast weigert de Staat ten onrechte de gevolgen van een non-ratificatie van het Associatieverdrag op de agenda van de raad van Europa te plaatsen, waardoor de Nederlandse kiezer dienaangaande in het ongewisse wordt gelaten en de Staat zijn plicht om de belangen van de Nederlandse burgers te behartigen in de Europese Unie verzaakt.

De Staat voert gemotiveerd verweer, dat - voor zover nodig - hierna zal worden besproken.

Vooraf

De Stichting heeft nagelaten zich expliciet uit te laten over de juridische grondslag van haar vorderingen. Op grond van de (feitelijke) stellingen van de Stichting gaat de voorzieningenrechter ervan uit dat de vorderingen zijn gebaseerd op - vermeend - onrechtmatig handelen van de Staat.

De vordering sub I

De vordering sub I van de Stichting strekt tot buitenwerkingstelling van - de Nederlandse participatie in - het Associatieverdrag. Dienaangaande overweegt de voorzieningenrechter het volgende.

De (onherroepelijke) toelating van het verzochte referendum brengt mee dat de bepalingen in de Goedkeuringswet met betrekking tot de inwerkingtreding ervan van rechtswege zijn vervallen (art. 9 Wrr). Nadat het referendum op 6 april 2016 is gehouden, zal allereerst moeten worden beoordeeld of sprake is van een geldige raadgevende uitspraak tot afwijzing in de zin van artikel 3 Wrr. Dat is enkel het geval indien een meerderheid van de kiezers zich in afwijzende zin uitspreekt en de opkomst bij het referendum ten minste dertig procent van het totale aantal kiesgerechtigden bedraagt. In de situatie dat onherroepelijk is vastgesteld dat het referendum niet heeft geleid tot een raadgevende uitspraak tot afwijzing, zal de inwerkingtreding van de Goedkeuringswet bij Koninklijk Besluit opnieuw worden geregeld (art. 10 Wrr). Indien onherroepelijk is vastgesteld dat het referendum wel heeft geleid tot een raadgevende uitspraak tot afwijzing, zal zo spoedig mogelijk een wetsvoorstel worden ingediend dat uitsluitend strekt tot intrekking van de Goedkeuringswet of tot regeling van de inwerkingtreding van de Goedkeuringswet.

De onderhavige vordering moet reeds worden afgewezen omdat - mede gelet op het voorgaande - het Associatieverdrag nog niet in werking is getreden, zodat het ook niet buiten werking kan worden gesteld.

De vordering sub II

Door middel van haar vordering sub II beoogt de Stichting te bewerkstelligen dat de Staat geen (verdere) uitvoering geeft aan het Associatieverdrag.

Voor wat betreft die vordering moet onderscheid worden gemaakt tussen enerzijds het deel van het Associatieverdrag dat ingevolge de raadsbesluiten van 17 maart 2014, 23 juni 2014 en 29 september 2014 voorlopig wordt toegepast, ook wel aangeduid (door met name de Stichting) als het "Europese gedeelte" en anderzijds het deel van het Associatieverdrag dat niet voorlopig wordt toegepast, ook wel aangeduid (door met name de Stichting) als het "Nederlandse gedeelte".

Aan het Nederlandse gedeelte van het Associatieverdrag mag pas uitvoering worden gegeven, nadat het verdrag in werking is getreden overeenkomstig het bepaalde in artikel 486 lid 2 juncto lid 1 van het verdrag. Dit staat op zichzelf ook niet ter discussie tussen partijen. Uit hetgeen hiervoor met betrekking tot de vordering sub I is overwogen, volgt dat het Associatieverdrag niet in werking is getreden. Volgens de Stichting bestaat echter de indruk dat toch uitvoering wordt gegeven aan het Nederlandse gedeelte van het Associatieverdrag. In dat verband verwijst zij naar (i) de inhoud van het onder 3.7 vermelde persbericht van de Europese Commissie, (ii) een 'Twitterbericht' van de president van Oekraïne, Porosjenko en (iii) antwoorden van de minister van Buitenlandse Zaken op vragen van leden van de Tweede Kamer.

De Stichting kan echter niet worden gevolgd in voormelde - door de Staat gemotiveerd weersproken - stelling. Daarvoor is het volgende van belang. Voor zover uit het aanvankelijke persbericht van de Europese Commissie volgde dat vanaf 1 januari 2016 volledige uitvoering wordt gegeven aan het Associatieverdrag - dus ook voor wat betreft het Nederlandse gedeelte ervan - is van belang dat het persbericht kort na publicatie is gewijzigd en (geheel) in overeenstemming is gebracht met de (juridisch) werkelijke stand van zaken. Voorts is een Twitterbericht van de Oekraïnse president - inhoudend: "Brussels Parliament ratified EU-Ukraine Association Agreement. All#EU countries completed the ratification process!" - onvoldoende om aan te nemen dat volledige uitvoering wordt gegeven aan het Associatieverdrag. Verder valt uit de antwoorden van de minister van Buitenlandse Zaken op kamervragen geenszins op te maken dat het Nederlandse gedeelte van het Associatieverdrag al wordt uitgevoerd. Tot slot, maar zeker niet in de laatste plaats, is van belang dat de Stichting - daarnaar gevraagd - op de zitting heeft aangegeven geen concrete uitvoeringshandelingen van het Nederlandse gedeelte van het verdrag te kunnen aangeven. Op grond van een en ander kan evenmin worden aangenomen dat de Staat het Nederlandse gedeelte van het verdrag zal gaan uitvoeren vóór de eventuele inwerkingtreding van het Associatieverdrag.

Het Europese gedeelte van het Associatieverdrag wordt thans voorlopig toegepast, in afwachting van de (eventuele) inwerkingtreding van het Associatieverdrag. Het bepaalde in de artikelen 218 lid 5 VwEU en 486 lid 3 van het Associatieverdrag biedt daartoe uitdrukkelijk de mogelijkheid. Gesteld noch gebleken is dat bij de effectuering van die voorlopige toepassing de daarvoor geldende regels niet in acht zijn genomen. Voor zover de Stichting heeft betoogd dat de voorlopige toepassing van het Europese gedeelte van het verdrag in strijd is met de Wrr (en in het verlengde daarvan de democratische beginselen), stuit die stelling reeds af op het beginsel dat nationale wetgeving moet wijken voor een verdrag. Voorts is van belang dat besluiten tot voorlopige toepassing (exclusief) zijn voorbehouden aan (de raad van) de Europese Unie en dat de Staat gehouden is daaraan mee te werken. Bovendien heeft het referendum van 6 april 2016 slechts betrekking op de Goedkeuringswet en kan het - dus - ook slechts van invloed zijn op het Nederlandse ratificatieproces met betrekking tot het Associatieverdrag. Het referendum laat de voorlopige toepassing van het Europese gedeelte van het verdrag derhalve onverlet. Hoe dan ook: niet kan worden aangenomen dat de Staat onrechtmatig handelt jegens de Stichting, voor zover het de voorlopige toepassing van het Europese gedeelte van het Associatieverdrag betreft. Voor zover de Stichting heeft beoogd met haar vordering te bewerkstelligen dat de Staat, op de voet van artikel 486 lid 7 van het Associatieverdrag, de voorlopige toepassing van het verdrag beëindigt, moet - bezien in het licht van al het voorgaande - worden geoordeeld dat niet kan worden aangenomen dat de Staat onrechtmatig handelt door dat na te laten.

De vordering sub III

De vordering sub III van de Stichting komt neer op een gebod tot agendering van de (mogelijke) gevolgen van het referendum voor de uitvoering van het Associatieverdrag. Ook die vordering komt niet voor toewijzing in aanmerking. Zoals de Staat terecht heeft aangevoerd, heeft de Staat een grote beleidsvrijheid voor wat betreft zijn buitenlands beleid, zodat grote terughoudendheid moet worden betracht bij de beoordeling van die vordering. Daar komt bij dat aangenomen moet worden dat de Europese Unie op de hoogte is van het referendum dat op 6 april 2016 plaatsvindt, alsmede van de mogelijke gevolgen daarvan voor de (verdere) uitvoering c.q. inwerkingtreding van het Associatieverdrag. Bij die stand van zaken valt niet in te zien welk belang de Stichting heeft bij toewijzing van de vordering.

Afronding

De slotsom is dat de vorderingen van de Stichting zullen worden afgewezen.

De Stichting zal, als de in het ongelijk gestelde partij, worden veroordeeld in de kosten van dit geding.

De voorzieningenrechter:

wijst de vorderingen van de Stichting af;

veroordeelt de Stichting in de kosten van dit geding, tot dusverre aan de zijde van de Staat begroot op € 1.435,--, waarvan € 816,-- aan salaris advocaat en € 619,-- aan griffierecht.

Dit vonnis is gewezen door mr. M.E. Groeneveld-Stubbe en in het openbaar uitgesproken op 30 maart 2016.

jvl