HvJ EU, 29-07-2019, nr. C-620/17

Verweerder meent dat de door de verwijzende rechter voorgelegde vragen niet-ontvankelijk zijn. In de verwijzingsbeslissing wordt niet aangegeven waarom het Unierecht in deze zaak moet worden uitgelegd. Evenmin wordt daarin het verband uiteengezet tussen de toepasselijke Unierechtelijke bepalingen en de litigieuze nationale wetgeving.

Volgens vaste rechtspraak rust er een vermoeden van relevantie op de vragen betreffende de uitlegging van het Unierecht die de nationale rechter heeft gesteld binnen het onder zijn eigen verantwoordelijkheid geschetste wettelijke en feitelijke kader, ten aanzien waarvan het niet aan het Hof is de juistheid te onderzoeken. Ingeval de voorgelegde vragen de uitlegging van een Unierechtelijke regel betreffen, dient het Hof in beginsel dan ook een beslissing te geven.8. Daarbij dient het Hof de nationale rechter een voor de oplossing van het bij hem aanhangige geding nuttig antwoord te geven.9.

Ik moet toegeven dat deze beginselen in deze zaak om een aantal redenen nogal op de proef worden gesteld. In tegenstelling tot verweerder ben ik evenwel van mening dat alle vragen van de verwijzende rechter, na herformulering, ontvankelijk zijn, met uitzondering van de zevende en negende vraag.

Ten eerste zijn de door de verwijzende rechter voorgelegde vragen inderdaad op een ingewikkelde en enigszins onduidelijke manier opgesteld. Na een herformulering lijken deze vragen evenwel betrekking te hebben op de volgende drie reeksen vraagstukken.

De vierde en vijfde vraag hebben in wezen betrekking op de verenigbaarheid met het Unierecht van diverse nationale beperkingen bij het doorlopen van verschillende fasen van de nationale gerechtelijke procedures. Het lijkt erop dat deze procedureregels de volledige uitvoering van eerder in de loop van het hoofdgeding gegeven prejudiciële beslissingen zou kunnen beperken.

Met de derde en zesde vraag wordt in wezen onderzocht of het met het gelijkwaardigheids- en doeltreffendheidsvereiste verenigbaar is om een voordien in het kader van het hoofdgeding gegeven prejudiciële beslissing van het Hof, die in dat geding niet is uitgevoerd, niet te beschouwen als een mogelijke grond voor herziening.

De eerste, tweede, achtste en tiende vraag hebben betrekking op verscheidene aspecten van lidstaataansprakelijkheid voor vermeende vergissingen van de nationale rechters, met name van de Fővárosi Törvényszék.

Ten tweede moet bij het hergroeperen en herschrijven van de vragen eveneens worden benadrukt dat de aldus geherformuleerde vragen uitsluitend betrekking hebben op de uitlegging van het Unierecht. De vragen zoals zij door de verwijzende rechter zijn geformuleerd, bevatten een aantal vooropgezette feitelijke of omstandige beoordelingen en conclusies. Door op die manier gestelde vragen te beantwoorden zou het Hof dan ook daadwerkelijk worden verzocht om een bepaalde lezing van de feiten of van het nationale recht te beoordelen of zelfs om de ideeën over bepaalde nationale praktijken te onderschrijven. In het kader van een prejudiciële procedure is dat evenwel niet de taak van het Hof. Het staat enkel aan de verwijzende rechter om de feiten vast te stellen.10. Ik wens dan ook duidelijk te benadrukken dat de antwoorden die in deze zaak aan de orde zijn, louter zien op de door de verwijzende rechter met de drie hierboven geïdentificeerde reeksen vraagstukken opgeworpen Unierechtelijke aspecten. Op geen enkele manier kunnen zij als goedkeuring of onderschrijving worden beschouwd van de in de oorspronkelijk geformuleerde vragen vervatte feitelijke verklaringen en beoordelingen.

Ten derde is een andere mogelijke ontvankelijkheidskwestie de relevantie van sommige vragen voor het hoofdgeding. Volgens vaste rechtspraak van het Hof kan dat Hof weigeren uitspraak te doen op een verzoek van een nationale rechter om een prejudiciële beslissing, wanneer duidelijk blijkt dat de gevraagde uitlegging van Unierecht geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, of wanneer het vraagstuk van hypothetische aard is of het Hof niet beschikt over de gegevens, feitelijk en rechtens, die noodzakelijk zijn om een zinvol antwoord op de gestelde vragen te geven.11.

Zoals ter terechtzitting werd bevestigd, gaat het in de onderhavige zaak strikt genomen om de schade die door de Fővárosi Törvényszék — die als rechter (in laatste instantie) over de heropening van de zaak heeft geoordeeld — zou zijn veroorzaakt, zowel doordat deze heeft geweigerd de zaak te heropenen als doordat deze, voorafgaand aan die weigering, geen nieuw verzoek om een prejudiciële beslissing heeft ingediend. Bijgevolg zou kunnen worden gesteld dat de vragen die geen rechtstreeks verband houden met de voor de verwijzende rechter aanhangige vordering wegens aansprakelijkheid, niet-ontvankelijk moeten worden verklaard om reden dat zij geen rechtstreeks deel uitmaken van het specifieke voorwerp van het geschil waarover de verwijzende rechter zich moet uitspreken.

Ik kan een dergelijke strikte logica moeilijk aanvaarden. Structureel staat zij haaks op de veeleer ruime benadering die dit Hof hanteert met betrekking tot de relevantie van de door de nationale rechters voorgelegde vragen.12. Op die manier zou het Hof in plaats van in een ‘geest van samenwerking’ en uitgaand van het ‘vermoeden van relevantie’ zelf daadwerkelijk het voorwerp waarover de nationale rechter zich kan uitspreken en de toepasselijke procedure uitleggen en, op grond van die uitlegging (van het nationale recht en de feiten), beslissen welke vragen die rechter kan voorleggen.

Wat voorts de zaak zelf betreft, zou dergelijke benadering ook nauwelijks recht doen aan de specifieke context van deze zaak. De door de verwijzende rechter voorgelegde vragen maken immers deel uit van onderling verbonden en ingewikkelde gerechtelijke procedures. Het is niet eenvoudig om louter op basis van de verwijzingsbeslissing alle complicaties van de nationale procedurele achtergrond in deze zaak te doorzien en te ontwarren, met name wat het verloop van het geding zelf betreft. A fortiori kan het dan zelfs nog moeilijker zijn om categorisch te stellen welke van deze procedurele fasen voor een mogelijke vordering wegens aansprakelijkheid al dan niet relevant zijn.

Zoals reeds aangestipt in de inleiding van deze conclusie, was er inderdaad sprake van drie ‘rondes’13. van procesvoering. De eerste ronde omvatte een aantal beslissingen ten gronde. Hij bestond uit de (administratieve) toetsing voor de arbitragecommissie, gevolgd door de beslissingen in eerste en tweede aanleg en nadien door het cassatieberoep bij de Kúria en de grondwettelijke klacht. De tweede ronde omvatte het verzoek tot herziening, alsook de procedure in hoger beroep ter zake. De derde ronde betreft de vordering in het hoofdgeding, namelijk lidstaataansprakelijkheid wegens vermeende fouten van de nationale rechters.

Door alle drie de rondes loopt een gemeenschappelijke rode draad: de vermeende niet-uitvoering door de nationale rechters, gedurende al deze verschillende rondes, van de door het Hof in de loop van de eerste ronde gegeven prejudiciële beslissing. Zonder de vermeende inbreuk in de loop van de eerste ronde zou er geen sprake zijn geweest van een tweede en a fortiori niet van een derde ronde. Om de — thans aanhangige — derde ronde en meer algemeen de gevolgen van de vermeende niet-uitvoering van de prejudiciële beslissing uit de eerste ronde te behandelen, moet dan ook absoluut worden gekeken naar de nationale procedures in hun geheel. Doordat eventuele onregelmatigheden uit de eerste ronde doorwerken naar de tweede ronde en deze uit de tweede ronde naar de derde ronde, zou het immers lastig zijn om de procedures kunstmatig op te delen. Of omgekeerd, wanneer er volgens het Unierecht geen sprake is van een verplichting tot herziening, heeft de derde ronde van procesvoering de facto geen zin meer. Sterker nog, indien in de eerste ronde geen potentiële fout zou zijn gemaakt, zouden de twee andere rondes zinloos zijn en elke verdere uitlegging van het Unierecht door het antwoord met betrekking tot de verplichtingen van de nationale rechters in die eerste ronde overbodig worden gemaakt.

Voorts is het eveneens lastig om de blik te richten op de rechter in tweede aanleg (bij ontvangst van de prejudiciële beslissing) zonder eveneens rekening te houden met de administratieve toetsing door de arbitragecommissie, omdat de onvolledige toepassing van de prejudiciële beslissing van het Hof voornamelijk te maken lijkt te hebben met de procedureregel die de omvang van het gerechtelijk geschil beperkt tot hetgeen oorspronkelijk voor die commissie is aangevoerd.14. Volgens die regel dienen alle aanspraken met betrekking tot een vermeende onverenigbaarheid van de openbare aanbestedingsprocedure met het Unierecht reeds voor de arbitragecommissie te zijn opgeworpen. Naderhand kan er bij de rechters die de beslissing van deze laatste onderzoeken, zoals in deze zaak de rechters in eerste en tweede aanleg, geen nieuwe vordering worden ingesteld.

In dergelijke omstandigheden is het voor mij moeilijk om categorisch te stellen dat de vragen met betrekking tot de eerste en de tweede ronde van nationale procesvoering niet-ontvankelijk zijn op grond dat zij geen enkel verband zouden houden met het bij de verwijzende rechter aanhangige geding. Dat doen zij duidelijk wel.

Dit gezegd zijnde, kan enkel worden herhaald dat het zeker niet aan dit Hof staat om vast te stellen of de nationale rechters het Unierecht — laat staan het nationale recht — in elk van de rondes juist hebben toegepast. Evenmin is het de taak van dit Hof om te beoordelen of de door Hochtief Hongarije gekozen procedurele route al dan niet de juiste was dan wel of zij na de eerste ronde rechtstreeks tegen de Kúria een vordering wegens aansprakelijkheid had moeten instellen, zoals de Hongaarse regering ter terechtzitting heeft aangegeven.

Op basis van de toepassing van de vaste rechtspraak van het Hof15. en overeenkomstig de herformulering en het begrip van de vragen zoals hierboven aangegeven16., zijn de door de verwijzende rechter voorgelegde vragen mijns inziens dan ook ontvankelijk, met uitzondering van de zevende en negende vraag.

De zevende vraag betreft specifiek de mate van nauwkeurigheid waarmee de bij de arbitragecommissie ingediende verzoeken om (administratieve) toetsing moeten zijn opgesteld. Met deze vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of dergelijke verzoeken de schending uitdrukkelijk moeten omschrijven en nauwkeurig moeten aangeven welke specifieke bepaling is geschonden, terwijl het in elke andere administratieve en burgerlijke procedure volstaat om de feiten en het bewijsmateriaal ter onderbouwing daarvan over te leggen.

Ondanks bovenstaande opmerkingen, zie ik niet op welke manier de zevende vraag van enig belang kan zijn voor de beslechting van onderhavig geschil. Geen enkele partij, ook Hochtief Hongarije niet, heeft gesuggereerd dat de litigieuze regel zo strikt was opgesteld dat het daardoor onmogelijk of uiterst moeilijk was om het Unierecht toe te passen, met name in de vorm van een voordien door het Hof gewezen arrest, of om inzake overheidsopdrachten het recht op doeltreffende voorziening in rechte te waarborgen. Er is eenvoudigweg geen verdere informatie beschikbaar over hoe die regel voor deze zaak van belang kan zijn.

De negende vraag betreft de kwestie of volgens het Unierecht de nationale autoriteiten en gerechten de door Hochtief Hongarije ingestelde vorderingen consequent kunnen afwijzen in een context waarin die vorderingen duur en tijdrovend zijn en waarin de toepasselijke nationale wetgeving eraan in de weg zou staan dat verzoekers schadevergoeding vragen voor de door de nationale rechters in de uitoefening van hun rechtsprekende functie veroorzaakte schade.

Met deze vraag legt de nationale rechter geen echte vraag voor, maar beoogt hij veeleer de bevestiging te krijgen van een aantal (veeleer verregaande en radicale) feitelijke veronderstellingen.

In de Engelse (alsook in sommige andere) versies van de vragen zoals zij zijn bekendgemaakt in het Publicatieblad17., wordt voor de verwijzing naar de verschillende soorten in deze zaak besproken rechtsmiddelen gebruikgemaakt van het woord ‘review’. Het probleem met het ongenuanceerd gebruik van dergelijk generiek begrip is dat het precisie ontbeert inzake het soort rechtsmiddel dat (en welke ronde die) wordt bedoeld, met name wanneer een onderscheid wordt gemaakt tussen de eerste ronde van procesvoering (rechterlijke toetsing ten gronde in de eigenlijke zin) en de tweede ronde van procesvoering (heropening of herziening). Overal in deze conclusie zal verder dan ook de hiernavolgende terminologie worden gebruikt.

‘Administratieve toetsing’ verwijst naar de procedure voor de arbitragecommissie, die klaarblijkelijk als eerste instantie de rechtmatigheid van het economisch vereiste heeft beoordeeld.

‘Rechterlijke toetsing’ verwijst naar de rechterlijke controle die de nationale rechters in het kader van de eerste ‘ronde’, waarin over de grond van de zaak werd beslist, uitoefenen op de door de arbitragecommissie gegeven administratieve beslissing. Zij omvat uiteraard de procedures in eerste en in tweede aanleg. Zij slaat eveneens op het cassatieberoep als buitengewoon rechtsmiddel. Ondanks zijn specifiek karakter heeft dat laatste rechtsmiddel immers nog steeds betrekking op het (voornaamste) voorwerp van de zaak, namelijk de rechtmatigheid van de door de arbitragecommissie gegeven beslissing.

‘Herziening’ zal worden gebruikt om te verwijzen naar het buitengewone rechtsmiddel dat in de tweede ‘ronde’ centraal staat. Het houdt normaliter de heropening en de herziening van de zaak in, wanneer achteraf blijkt dat ondanks het bestaan van een in de eerste ‘ronde’ gegeven definitieve beslissing ten gronde die in kracht van gewijsde is gegaan, met bepaalde aspecten geen rekening is gehouden. In de context van deze zaak duidt ‘herziening’ op de in artikel 260 van het wetboek burgerlijke rechtsvordering vastgestelde procedure.

Een prejudiciële beslissing van het Hof is volgens vaste rechtspraak bindend voor de nationale rechter bij de beslechting van het hoofdgeding, wat de uitlegging of de geldigheid van de betrokken handelingen van de instellingen van de Unie betreft.19.Artikel 267 VWEU vereist van de verwijzende rechter dat hij volle werking verleent aan de door het Hof gegeven uitlegging van het Unierecht.20.

Behalve dat soort bindend effect van een prejudiciële beslissing, dat als inter partes kan worden aangemerkt, heeft de rechtspraak van het Hof enkel de bindende kracht erga omnes van ongeldigverklaringen van Unierechtelijke bepalingen uitdrukkelijk bevestigd.21.

Dezelfde logica inter partes kan echter ook volledig worden doorgetrokken naar alle daaropvolgende gerechtelijke fasen binnen hetzelfde hoofdgeding. Wanneer bijvoorbeeld een rechter in eerste aanleg om richtsnoeren van dit Hof verzocht, zal een rechter in hoger beroep of de hoogste rechter waarbij dezelfde zaak in een later stadium aanhangig wordt gemaakt, derhalve eveneens zijn gebonden door de door het Hof in die zaak aangereikte richtsnoeren. Het gaat daarbij mijns inziens om een uitbreiding van het bindend effect inter partes omdat ter beslechting nog steeds dezelfde zaak met dezelfde feiten en rechtsvragen voorligt. Het gaat niet om het (van nature ‘soepelere’) effect erga omnes in andere zaken die andere feiten en partijen betreffen, maar waarin dezelfde wettelijke bepalingen van het Unierecht worden uitgelegd.22.

In de praktijk houdt dat met name in dat ingeval de nationale rechter op grond van de interpretatieve verklaring in een prejudiciële beslissing een bepaald soort beoordeling moet uitvoeren, hij daartoe moet overgaan teneinde de correcte uitvoering van dat arrest en derhalve de juiste toepassing van het Unierecht te verzekeren.23. Dat geldt a fortiori wanneer het Hof het in het dictum van het arrest uitdrukkelijk aan de verwijzende rechter overlaat om bepaalde elementen tot vaststelling van de verenigbaarheid van het nationale recht met het Unierecht na te gaan.

In haar opmerkingen heeft de Hongaarse regering zich in belangrijke mate gebaseerd op het beginsel van de nationale procedurele autonomie om te benadrukken dat het aan elke lidstaat staat om zijn procedureregels en rechtsmiddelen vorm te geven. Voorts betoogt zij dat het Hof in voorgaande zaken, waaronder in een uitspraak met betrekking tot Hochtief AG24., verschillende procedurele beperkingen op de rechterlijke toetsing heeft aanvaard met betrekking tot het tijdstip waarop en de voorwaarden waaronder een vordering kan worden ingesteld.

Het is inderdaad vaste rechtspraak dat het bij gebreke van een Unieregeling ter zake krachtens het beginsel van de procedurele autonomie een zaak is van elke lidstaat om de bevoegde hoven en rechtbanken aan te duiden en de gedetailleerde procedureregels vast te stellen voor rechtsvorderingen die worden ingediend ter bescherming van de rechten die de justitiabelen aan het Unierecht ontlenen. Het is evenwel eveneens vaste rechtspraak dat de gedetailleerde procedureregels voor vorderingen die worden ingediend ter bescherming van de rechten die de justitiabelen aan het Unierecht ontlenen, in overeenstemming met het in artikel 4, lid 3, VEU neergelegde beginsel van loyale samenwerking niet ongunstiger mogen zijn dan die voor soortgelijke nationale vorderingen (gelijkwaardigheidsvereiste) en de uitoefening van de door het Unierecht verleende rechten niet in de praktijk onmogelijk of uiterst moeilijk mogen maken (doeltreffendheidsvereiste).25.

Daarnaast is elke bepaling van een nationale rechtsorde en elke wetgevende, bestuurlijke of rechterlijke praktijk die ertoe zou leiden dat aan de doeltreffendheid van het Unierecht wordt afgedaan doordat aan de voor de toepassing van dit Unierecht bevoegde rechter de bevoegdheid wordt ontzegd terstond al het nodige te doen om de nationale wettelijke bepalingen die de volle werking van de Unieregels zouden kunnen verhinderen, buiten toepassing te laten, onverenigbaar met de vereisten die in de aard van het Unierecht besloten liggen.26. Met name mogen nationale procedureregels geen afbreuk doen aan de bevoegdheid en de verplichtingen die een nationale rechter krachtens artikel 267 VWEU toekomen.27.

Wat de kwestie van de opzet van de nationale beroepsstelsels en rechtsmiddelen betreft, eerbiedigt de rechtspraak van het Hof in belangrijke mate de verschillende nationale rechtstradities en de diversiteit aan administratieve en gerechtelijke systemen van de lidstaten. Een nationaal gerechtelijk systeem kan dus meer inquisitoir of meer accusatoir zijn en uitmaken in welke mate de regel iura novit curia van toepassing is. Evenzo kan de omvang van de rechterlijke toetsing normaliter worden beperkt tot de middelen die de partijen in het stadium van de administratieve toetsing hebben aangevoerd.

Zoals het Hof heeft aangegeven, vereist het Unierecht niet dat een nationale rechter een aan de schending van bepalingen van dat recht ontleende rechtsgrond ambtshalve in het geding brengt, wanneer hij voor het onderzoek van die rechtsgrond buiten de grenzen van de door partijen afgebakende rechtsstrijd zou moeten treden door zich te baseren op andere feiten en omstandigheden dan die welke de partij die bij de toepassing van voormelde bepalingen belang heeft, aan haar vordering ten grondslag heeft gelegd.28. Met name houdt ‘het doeltreffendheidsbeginsel voor de nationale rechter niet de verplichting in om ambtshalve een aan een communautaire bepaling ontleende grond, ongeacht het belang daarvan voor de communautaire rechtsorde, te onderzoeken, wanneer de partijen daadwerkelijk de mogelijkheid hebben om voor de nationale rechter een op het gemeenschapsrecht gebaseerde grond aan te voeren’.29.

Het Hof heeft recent in de context van de rechterlijke toetsing op het gebied van overheidsopdrachten bevestigd dat lidstaten procedureregels mogen vaststellen die de rechterlijke toetsing met het oog op een doeltreffende en snelle toetsing beperken in de tijd of wat de omvang ervan betreft, mits zij daarbij de uitoefening van het vorderingsrecht niet in de praktijk onmogelijk of uiterst moeilijk mogen maken.30. Volgens het Hof verzet het Unierecht zich in het kader van een vordering tot schadevergoeding dan ook niet tegen een nationale procedureregel die het rechterlijk toezicht op de uitspraken van een arbitragecommissie die in eerste aanleg toezicht moet uitoefenen op de besluiten van de aanbestedende diensten inzake procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten, beperkt tot het onderzoek van enkel de middelen die voor deze commissie zijn aangevoerd.31.

Hieruit volgt mutatis mutandis dat een soortgelijke procedurele beperking in de context van een beroep tot nietigverklaring als datgene wat in de eerste ronde van deze zaak werd ingesteld, over het algemeen eveneens mogelijk zou moeten zijn; volgens het Unierecht kunnen nationale rechters die de beslissingen moeten toetsen van een arbitragecommissie die is belast met het onderzoek van beroepen tot nietigverklaring van door aanbestedende diensten in het kader van procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten vastgestelde besluiten, elk nieuw middel dat niet voor die commissie is aangevoerd, niet-ontvankelijk verklaren.

Onder de in het voorgaande deel geschetste voorwaarden zijn dat soort procedurele beperkingen over het algemeen en in gevallen waarin van een prejudiciële beslissing van het Hof geen sprake is — te weten wanneer een zaak op een normale manier het nationale administratieve en gerechtelijke systeem doorloopt — dan ook wel degelijk mogelijk. De situatie is echter wezenlijk anders wanneer het Hof in het kader van dergelijke procedure richtsnoeren aanreikt in de vorm van een prejudiciële beslissing.

In tegenstelling tot wat de Hongaarse regering meent, is een dergelijke zaak niet langer een zaak die voornamelijk draait om procedurele beperkingen in de sfeer van de nationale procedurele autonomie, waarop de in het voorgaande deel besproken rechtspraak automatisch zou kunnen worden toegepast. In plaats daarvan wordt het een zaak die de uitvoering van een arrest van het Hof betreft.

Wat houdt een dergelijke andere context nu in voor een zaak als de onderhavige? Wat betekent hij met name voor de door de verwijzende rechter aangevoerde kwesties, zoals nationale regels die eraan in de weg staan dat op een bepaald toetsingsniveau met nieuwe feiten rekening wordt gehouden (vierde vraag) en/of de onmogelijkheid om in een later toetsingsstadium nieuwe rechtsvragen aan te voeren die niet reeds voor de administratieve autoriteit naar voren werden gebracht(vijfde vraag)?

Allereerst wens ik op te merken dat, wat de vijfde vraag betreft, in de context van onderhavige situatie blijkt dat partijen het argument inzake de ongeschiktheid van het economisch vereiste — wat het centrale discussiepunt is — naar behoren voor de arbitragecommissie hebben aangevoerd.32.

Zelfs wanneer dat niet feitelijk zou zijn vastgesteld — wat uiteraard aan de nationale rechter staat om na te gaan — is het principiële antwoord op de beide vragen van de verwijzende rechter mijns inziens betrekkelijk eenvoudig: dergelijke nationale beperkende regels kunnen vanzelfsprekend behouden blijven zolang wordt gegarandeerd dat een nationale rechter de door het Hof aangereikte richtsnoeren in de zaak waarin om de prejudiciële beslissing is verzocht, zal uitvoeren en volledig zal toepassen.

Dit kan op een aantal manieren gebeuren. Wanneer de nationale rechter die dit Hof om de prejudiciële beslissing heeft verzocht, op grond van het nationale recht over de nodige bevoegdheid beschikt om dat soort toezicht uit te oefenen (zoals om de geschiktheid van het economisch vereiste te beoordelen), moet hij dat onderzoek zelf uitvoeren en in zijn motivering daarvan blijk geven. Wanneer die rechter niet over een bevoegdheid in die zin beschikt omdat hij bijvoorbeeld een rechter in hoger beroep of een hoogste rechter is wiens toetsingsbevoegdheid beperkt is en/of die geen nieuw bewijsmateriaal kan beoordelen, terwijl een dergelijke beoordeling voor het geval in kwestie nog steeds van belang is, beschikt een dergelijke nationale rechter mogelijk over meerdere opties. Ten eerste zou hij de beslissing in kwestie kunnen vernietigen en de zaak kunnen terugverwijzen naar de aangewezen administratieve of rechterlijke autoriteit die krachtens het nationale recht wel bevoegd is om de geschiktheid van het economisch vereiste in overeenstemming met de prejudiciële beslissing te onderzoeken (te weten de rechter in eerste aanleg, voor zover hij bevoegd is om feitenkwesties te beoordelen, dan wel de arbitragecommissie). Als alternatief moet de nationale rechter in kwestie de nationale procedureregels die zijn bevoegdheid beperken, opzijschuiven en dergelijke beoordeling zelf uitvoeren. De keuze tussen deze verschillende opties blijft voorbehouden aan elke lidstaat, op voorwaarde dat een nationale autoriteit — een administratieve of een rechterlijke — uiteindelijk de correcte toepassing van de prejudiciële beslissing van het Hof waarborgt.33.

Wat echter zeker niet mag gebeuren, is dat door de mechanische toepassing van nationale beperkende regels de uitvoering van het arrest van dit Hof op nationaal niveau uitmondt in de spreekwoordelijke catch-22-situatie, waarin niemand de verantwoordelijkheid op zich neemt om de effectieve uitvoering van een prejudiciële beslissing van het Hof te waarborgen.

Uit één en ander volgt dat artikel 4, lid 3, VEU en artikel 267 VWEU vereisen dat een nationale rechter die een prejudiciële beslissing waarom het Hof eerder is verzocht, uitvoert, de daarin opgenomen richtsnoeren volledig moet uitvoeren. Indien de toepassing van de richtsnoeren van het Hof een bepaald soort of een zekere mate van beoordeling vereisen die normaliter niet door de verwijzende rechter in kwestie wordt uitgevoerd, moet deze rechter de nationale procedureregels die zijn bevoegdheid ter zake beperken, buiten toepassing laten dan wel de beslissing vernietigen en de zaak terugverwijzen naar het aangewezen rechterlijke, of zelfs administratieve, niveau waar een dergelijk beoordeling volledig kan worden uitgevoerd.

Zoals geschetst in het voorgaande deel van deze conclusie, zijn nationale rechters verplicht het antwoord op een door henzelf bij het Hof ingediend verzoek om een prejudiciële beslissing uit te voeren (bindende kracht inter partes). Voorts dienen zij evenzeer de rechtspraak van het Hof inzake de uitlegging of de geldigheid van het Unierecht waarop de bij hen aanhangige zaak betrekking heeft, te eerbiedigen (bindende effecten erga omnes). Deze twee gevallen hebben met elkaar gemeen dat de in aanmerking te nemen beslissingen van het Hof op het moment waarop de nationale rechter uitspraak doet, bestaan.

Daarentegen bestaat er op grond van het Unierecht in beginsel geen verplichting om op definitief geworden nationale rechterlijke beslissingen die voorafgaand aan een prejudiciële beslissing van het Hof zijn gegeven, terug te komen, zelfs niet indien een met het Unierecht strijdige nationale situatie met de heropening van de zaak zou kunnen worden opgeheven.

Het is inderdaad vaste rechtspraak dat het rechtszekerheidsbeginsel en het beginsel van eerbiediging van het gezag van gewijsde dat er de uitdrukking van vormt34., zowel in de rechtsorde van de Unie als in de nationale rechtsorden van het grootste belang zijn.35. In het licht van deze beginselen heeft het Hof geoordeeld dat het Unierecht niet vereist dat een rechterlijke instantie uit principe terugkomt op haar in kracht van gewijsde gegane beslissing om rekening te houden met de uitlegging die het Hof na vaststelling van die beslissing aan een relevante bepaling van het Unierecht heeft gegeven.36. Aldus bestaat er over het algemeen geen verplichting om op definitief geworden rechterlijke uitspraken die met een latere beslissing van het Hof in strijd zijn, terug te komen.

Het is juist dat het Hof heeft erkend dat er op het beginsel dat voor de naleving van het Unierecht op definitieve beslissingen niet hoeft te worden teruggekomen, twee uitzonderingen bestaan.

Een eerste uitzonderingssituatie, die uit het arrest Kühne & Heitz voortvloeit, betreft de verplichting die op administratieve instanties rust om onder bepaalde voorwaarden definitief geworden administratieve beslissingen opnieuw te onderzoeken teneinde rekening te houden met de uitlegging die het Hof achteraf heeft gegeven.37. Deze uitzondering houdt evenwel enkel een verplichting in om terug te komen op definitief geworden administratieve beslissingen, niet op dergelijke rechterlijke beslissingen.38.

De tweede uitzonderingssituatie is door het Hof uiteengezet in het arrest Lucchini, waarin het heeft geoordeeld dat het Unierecht zich verzet tegen de toepassing van een nationaalrechtelijke bepaling waarin het beginsel van eerbiediging van het gezag van gewijsde is neergelegd, voor zover toepassing daarvan in de weg staat aan de terugvordering van staatssteun die in strijd met het Unierecht is verleend.39. De achterliggende gedachte van die uitzondering was dat de nationale beslissing doordat zij in strijd met de verdeling van de bevoegdheden tussen de lidstaten en de Europese Unie was gegeven, zelfs niet in kracht van gewijsde kon zijn gegaan. Het Hof heeft vervolgens het uitzonderlijke karakter van de zaak Lucchini benadrukt en daarbij opgemerkt dat over die zaak was beslist in een zeer bijzondere context die met de voornoemde verdeling van bevoegdheden te maken had.40.

Geen enkele van deze uitzonderingen blijkt voor onderhavige zaak meteen relevant te zijn. Het uitgangspunt is dan ook dat voor deze zaak wordt teruggevallen op de algemene regel: er bestaat geen algemene verplichting om terug te komen op definitief geworden rechterlijke beslissingen teneinde ze in overeenstemming te brengen met een latere beslissing van het Hof.41.

Hoewel het Unierecht lidstaten niet verplicht nieuwe rechtsmiddelen in te voeren42., dient het nationale recht ingeval het in een dergelijke mogelijkheid voorziet, evenwel niet enkel met het gelijkwaardigheidsvereiste maar eveneens met het doeltreffendheidsvereiste in overeenstemming te zijn.43. Het is dus noodzakelijk om een beroep te doen op het rechtsmiddel van een herziening naar nationaal recht.

Onder Hongaars recht lijkt de mogelijkheid van een herziening te worden geregeld door § 260, lid 1, onder a), en lid 2, van het wetboek burgerlijke rechtsvordering. Volgens de Hongaarse regering zijn de regels inzake herziening in gevallen als het onderhavige niet van toepassing omdat dat rechtsmiddel enkel is bedoeld om rekening te houden met nieuwe feitelijke elementen, en niet met nieuwe juridische elementen. Hochtief Hongarije voert daarentegen aan dat een herziening kan dienen om een prejudiciële beslissing uit te voeren die door het Hof in de loop van het hoofdgeding was gegeven maar waarmee om procedurele redenen geen rekening was gehouden. De Commissie van haar kant laat het aan de verwijzende rechter over om vast te stellen of § 260, lid 1, van het wetboek burgerlijke rechtsvordering een herziening toestaat ingeval nationale rechters niet naar behoren met een prejudiciële beslissing van het Hof rekening hebben gehouden.

Ik ben het helemaal eens met het standpunt van de Commissie. Het staat aan de verwijzende rechter, die als enige gezaghebbende het nationale recht kan uitleggen, om vast te stellen of, in het geval waarin met een op het moment van de definitieve beslissing ten gronde bestaande prejudiciële beslissing niet naar behoren rekening zou zijn gehouden, op grond van die bepalingen een herziening mogelijk is.

Ik zou slechts twee opmerkingen willen maken. Mijns inziens ziet het (buitengewone) rechtsmiddel van herziening over het algemeen veeleer enkel op gevallen waarin, nadat een nationale beslissing definitief is geworden, blijkt dat de nationale rechter op het moment van deze beslissing met bepaalde feiten geen rekening heeft gehouden of heeft kunnen houden.

Het zou enigszins verrassend zijn om die logica toe te passen op een uitleggingsarrest van het Hof dat op het moment waarop de voorgaande beslissing ten gronde was gegeven, bestond en bekend was. Ten eerste kan een dergelijke beslissing moeilijk als een nieuw feit worden beschouwd. Ten tweede is het ongetwijfeld zo dat die beslissing op het moment van de oorspronkelijke beslissing ten gronde bestond en bekend was en dan ook moeilijk als iets nieuw dat pas later aan het licht is gekomen, kan worden aangemerkt.

Op het eerste gezicht en op grond van wat over het algemeen onder een herziening dient te worden verstaan, is het derhalve moeilijk te zien hoe dat buitengewone rechtsmiddel moet worden aangewend om vermeende tekortkomingen bij de juiste toepassing van interpretatieve juridische richtsnoeren die duidelijk reeds bestonden en bekend waren op het moment waarop de oorspronkelijke nationale beslissing werd gegeven, op te heffen.

In deze context dient evenwel een aanvullend argument te worden behandeld: de gelijkwaardigheid ten aanzien van grondwettelijke klachten. Hochtief Hongarije stelt dat in de omstandigheden van deze zaak herziening had moeten worden toegestaan op grond dat een prejudiciële beslissing van het Hof niet in aanmerking was genomen omdat het nationale recht voorziet in een herziening wanneer de Alkotmánybíróság een regel die een gewone rechter in zijn definitief geworden rechterlijke beslissing heeft toegepast, achteraf ongrondwettelijk verklaart. In deze context verwijst de nationale rechter in zijn zesde vraag naar het arrest van het Hof in de zaak Transportes Urbanos y Servicios Generales.

Ik moet toegeven dat de zaak Transportes Urbanos y Servicios Generales enige gelijkenissen vertoont met onderhavige zaak. In dat arrest heeft het Hof geoordeeld dat het Unierecht, en met name het gelijkwaardigheidsbeginsel, in de weg staat aan de toepassing van een regel op grond waarvan een vordering wegens overheidsaansprakelijkheid die is gebaseerd op een bij een arrest van het Hof vastgestelde schending van dit recht, onderworpen is aan de voorwaarde dat voorafgaand alle rechtsmiddelen tegen de schadeveroorzakende administratieve handeling zijn uitgeput, terwijl dergelijke vorderingen die op een door het grondwettelijk hof vastgestelde schending van de grondwet zijn gebaseerd, niet aan dergelijke voorwaarde zijn onderworpen.44. Opgemerkt zij dat het Hof tot deze slotsom was gekomen na te hebben geconstateerd dat het enige verschil tussen deze twee vorderingen erin bestond dat de schendingen van het recht waarop zij steunden respectievelijk door het Hof en door het grondwettelijk hof waren vastgesteld. Het Hof heeft geconcludeerd dat deze omstandigheid op zich, bij gebreke van enig ander onderscheid tussen beide vorderingen, niet kan volstaan om met het oog op het gelijkwaardigheidsbeginsel daartussen een onderscheid te maken.45.

In de zaak XC e.a. heeft het Hof recent benadrukt dat het voor de toepassing van het gelijkwaardigheidsbeginsel van belang is dat de litigieuze vorderingen, gelet op het voorwerp, de oorzaak en de voornaamste kenmerken ervan, een onmiskenbare gelijkenis vertonen.46. Het Hof heeft vervolgens in het licht van deze elementen onderzocht of enerzijds een vordering op grond waarvan een strafprocedure die met een in kracht van gewijsde gegane beslissing is afgesloten, op basis van de vaststelling achteraf van een schending van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van en de fundamentele vrijheden (EVRM) of een van de protocollen daarbij kan worden overgedaan, en anderzijds een vordering ter bescherming van de rechten die de justitiabelen aan het Unierecht ontlenen, als soortgelijke vorderingen kunnen worden beschouwd.

Het Hof heeft geconcludeerd dat de verschillen tussen deze twee vorderingen van dien aard zijn dat zij niet als soortgelijk kunnen worden beschouwd. Het heeft met name geconstateerd dat de eerstgenoemde vordering in wezen was ingevoerd om te kunnen terugkomen op in kracht van gewijsde gegane beslissingen. Het constitutionele kader van de Europese Unie waarborgt daarentegen dat eenieder de mogelijkheid heeft om de hem door de rechtsorde van de Unie verleende rechten daadwerkelijk te beschermen, zelfs voordat een nationale beslissing met gezag van gewijsde wordt uitgesproken.47.

Net als in de zaak XC e.a. is de in onderhavige zaak ingeroepen nationale bepaling op grond waarvan, zoals bepaald in § 361, onder a), van het wetboek burgerlijke rechtsvordering, ten gevolge van een nieuwe beslissing van het grondwettelijk hof op een definitief geworden nationale beslissing kan worden teruggekomen, een gevolg van het mechanisme van grondwettigheidstoetsing. Deze bepaling, die voorziet in een uitzonderlijk rechtsmiddel om rekening te houden met een beslissing van het grondwettelijk hof, kan namelijk enkel worden toegepast ten aanzien van de specifieke beslissing die nadat zij definitief is geworden aanleiding heeft gegeven tot de grondwettelijke klacht. Met andere woorden, in zaken waarin een dergelijke (abstracte) grondwettigheidstoetsing enkel en alleen mogelijk is na een definitief geworden rechterlijke beslissing, kan die grondwettelijke toetsing alleen worden uitgevoerd en kan de ongrondwettigheid in een concrete zaak alleen worden opgeheven door deze te heropenen.

Het mechanisme en de logica van dat vereiste om terug te komen op een beslissing onderscheiden zich sterk van het mechanisme van de prejudiciële verwijzing, dat per definitie van toepassing is terwijl de nationale procedure nog loopt en voordat enige definitieve nationale beslissing kan worden gegeven. Om met de richtsnoeren van het Hof rekening te kunnen houden, is het dan ook niet nodig om op een definitief geworden beslissing terug te komen.

Zoals ik recent in de zaak Călin uitvoeriger heb betoogd, zijn de uitvoering en de bindende effecten inter partes van een prejudiciële beslissing van dit Hof enerzijds en een in het kader van een grondwettigheidstoetsing gewezen arrest van een nationaal grondwettelijk hof anderzijds (of overigens een uitspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens die in de zaak op nationaal niveau tot een klacht aanleiding heeft gegeven) om deze redenen structureel verschillende rechtsmiddelen.48. Het voorwerp, de oorzaak en de voornaamste kenmerken ervan zijn eenvoudigweg verschillend.

Daaraan kan worden toegevoegd dat de situatie mogelijk anders zou zijn wanneer een nationale rechter op grond van het nationale recht de Alkotmánybíróság zou kunnen verzoeken om een prejudiciële grondwettigheidstoetsing. Als ik haar argument juist heb begrepen, heeft de Hongaarse regering ter terechtzitting daarbij kennelijk aangevoerd dat een herziening eveneens kon worden toegestaan wanneer de beslissing van de Alkotmánybíróság niet was gegeven na de definitief geworden rechterlijke uitspraak in het hoofdgeding maar ervoor, in de loop van dat geding ten gronde.49.

Ik moet bekennen dat ik dat punt niet helemaal kan volgen. Indien dat het geval is — en een aantal nationale constitutionele systemen erkennen inderdaad (eveneens) de mogelijkheid van een prejudiciële grondwettigheidstoetsing, die doorgaans op verzoek van de nationale (gewone) rechter plaatsvindt — kan ik moeilijk inzien hoe de regels voor een herziening in dergelijke zaken relevant zouden zijn. Men zou toch verwachten dat de gewone rechter na een dergelijk verzoek om een prejudiciële grondwettigheidstoetsing de beslissing van het grondwettelijk hof afwacht en vervolgens, wanneer die beslissing is gegeven, het oorspronkelijk geschil beslecht en daarbij tegelijkertijd het arrest van het nationaal grondwettelijk hof uitvoert. In die omstandigheden zou een dergelijke prejudiciële grondwettigheidstoetsing inderdaad functioneel gelijkwaardig kunnen zijn aan een bij dit Hof ingediend verzoek om een prejudiciële beslissing. Evenwel zou er voor dat soort procedures weinig behoefte zijn aan specifieke regels voor een herziening.

Hoe het ook zij, indien de verwijzende rechter zou vaststellen dat (i) de beslissingen van de Alkotmánybíróság die in de loop van het hoofdgeding zijn gegeven, dat wil zeggen vóór de definitieve beslissing ten gronde van de gewone rechter, eveneens onder de nationale regels voor een herziening vallen, en dat (ii) wanneer de in dit deel geschetste criteria betreffende het vereiste van gelijkwaardigheid worden toegepast, een dergelijke toetsing inderdaad gelijkwaardig is aan de uitvoering van een in het kader van een verzoek om een prejudiciële beslissing gegeven eerdere beslissing van het Hof, dan zou op grond van het gelijkwaardigheidsvereiste ook voor de laatste soort situaties een herziening moeten worden toegestaan.

Een laatste met betrekking tot een herziening te bespreken punt betreft het arrest Kühne & Heitz50.. Dat arrest is inderdaad uitvoerig aangehaald door de verwijzende rechter evenals door de partijen in de schriftelijke en mondelinge procedure voor het Hof.

In die zaak wordt op grond van het Unierecht een verplichting vastgesteld om definitief geworden administratieve beslissingen opnieuw te onderzoeken wanneer (i) de administratieve instantie naar nationaal recht bevoegd is om op dat besluit terug te komen; (ii) het in geding zijnde besluit definitief is geworden ten gevolge van een uitspraak van een nationale rechter waarvan de beslissingen niet vatbaar zijn voor hoger beroep; (iii) voormelde uitspraak, gelet op latere rechtspraak van het Hof, berust op een onjuiste uitlegging van het Unierecht, gegeven zonder dat het Hof is verzocht om een prejudiciële beslissing, en (iv) de betrokkene zich tot de administratieve instantie heeft gewend onmiddellijk nadat hij van die rechtspraak kennis heeft genomen.51.

Terwijl Hochtief Hongarije betoogt dat deze tendens in de rechtspraak naar analogie ook op definitief geworden rechterlijke beslissingen moet worden toegepast, heeft de Commissie ter terechtzitting gesteld dat een rechtstreekse toepassing van die logica misschien zou kunnen worden overwogen ten aanzien van de (administratieve) beslissing van de arbitragecommissie. Ik zal in dit deel beide scenario's onderzoeken.

Wat ten eerste een mogelijke toepassing naar analogie (of bij uitbreiding) van het arrest Kühne & Heitz op onderhavige zaak betreft, beogen de door het Hof in dat arrest genoemde voorwaarden duidelijk een verschillend en vrij specifiek scenario, namelijk een scenario waarin na een latere prejudiciële beslissing van het Hof wordt teruggekomen op een definitief geworden administratieve — en geen rechterlijke — beslissing.

Zelfs indien ervan wordt uitgegaan dat dezelfde logica van toepassing zou kunnen zijn op definitief geworden rechterlijke beslissingen52., dan zou op zijn minst nog steeds niet zijn voldaan aan de eerste en derde door het Hof in dat arrest vastgelegde voorwaarde: een herziening is naar nationaal recht weliswaar een mogelijk rechtsmiddel maar het is kennelijk niet ontworpen om te worden aangewend in een situatie als die welke in de onderhavige zaak ter discussie staat; voorts heeft het Hof zijn beslissing niet na de definitief geworden rechterlijke beslissing gegeven, maar ervoor.

Hoewel dat niet uitdrukkelijk als één van de voorwaarden wordt aangegeven, heeft de in het arrest Kühne & Heitz genoemde verplichting om op nationale administratieve beslissingen terug te komen, bovendien steeds iets weg gehad van een indirecte sanctie die de nationale rechter die dat besluit heeft onderzocht, krijgt opgelegd doordat hij de verplichting niet is nagekomen om een verzoek om een prejudiciële beslissing in te dienen. In onderhavige zaak daarentegen heeft de Fővárosi Ítélőtábla wel een dergelijk verzoek ingediend.

Ten slotte en subsidiair, wanneer het arrest Kühne & Heitz wordt gelezen in het licht van de recentere benadering die het Hof in de zaak XC e.a. met betrekking tot het heropenen van rechterlijke beslissingen heeft gehanteerd, dient het eerste geval inderdaad een uitzondering te blijven die slechts ten aanzien van administratieve autoriteiten geldt. Met de weg die in het arrest XC e.a. is ingeslagen, wordt bevestigd dat de balans in de wisselwerking tussen een doeltreffende handhaving van het Unierecht enerzijds en de eerbiediging van het rechtszekerheidsbeginsel en het beginsel van gezag van gewijsde van (rechterlijke) beslissingen anderzijds, duidelijk doorslaat in het voordeel van dat laatste beginsel.

Ik ben derhalve van oordeel dat een verdere uitbreiding van het arrest Kühne & Heitz(of de toepassing naar analogie ervan op definitief geworden rechterlijke beslissingen) niet aan de orde is.

Wat ten tweede het standpunt van de Commissie betreft volgens hetwelk in de context van onderhavige zaak door een rechtstreekse toepassing van het arrest Kühne & Heitz op de definitief geworden administratieve beslissing, namelijk die van de arbitragecommissie, kan worden teruggekomen53., ook daarvan ben ik niet overtuigd. Behalve dat dit helemaal niet ter discussie staat, en gelet op het ontbreken van informatie inzake eventuele nationale rechtsregels die in de mogelijkheid voorzien om op administratieve beslissingen terug te komen, zijn de feiten van onderhavige zaak kennelijk wezenlijk verschillend van de feiten van de zaak Kühne & Heitz.

In de zaak Kühne & Heitz werd de kwestie van het eventuele bestaan van een verplichting om met een arrest van het Hof rekening te houden, opgeworpen op het moment waarop zowel de administratieve procedure als de daaropvolgende rechterlijke procedure waren afgesloten. Alle in de loop van deze procedures gegeven beslissingen waren dan ook definitief geworden. In onderhavige zaak is de prejudiciële beslissing van het Hof daarentegen gegeven op het moment waarop enkel de administratieve procedure was afgerond en de administratieve beslissing dus definitief was geworden. De gerechtelijke procedure liep echter nog. Om deze reden, maar tevens gelet op de feitelijke omstandigheden van deze zaak, blijkt uit de uiterst gedetailleerde voorwaarden die het Hof ter rechtvaardiging van de verplichting om op een administratieve beslissing terug te komen in het arrest Kühne & Heitz heeft geformuleerd, dat aan deze voorwaarden niet is voldaan.

In het licht van bovenstaande overwegingen kom ik tot de slotsom dat het beginsel van doeltreffende voorziening in rechte niet vereist dat in de omstandigheden van onderhavige zaak een herziening als buitengewoon rechtsmiddel wordt toegestaan, teneinde een in het hoofdgeding gegeven prejudiciële beslissing van het Hof waarmee in het kader van die procedure ten gronde niet volledig rekening zou zijn gehouden, uit te voeren. Wanneer een nationale regeling evenwel in een rechtsmiddel voorziet waarmee op definitief geworden beslissingen die in soortgelijke gevallen op nationaal niveau zijn gegeven, kan of zelfs moet worden teruggekomen, dient een dergelijke mogelijkheid op grond van het gelijkwaardigheidsvereiste eveneens open te staan voor niet-uitvoeringen met betrekking tot eerder in dezelfde zaak gegeven prejudiciële beslissingen van het Hof.