HvJ EU, 05-04-2016, nr. C-404/15, nr. C-659/15 PPU

In de toepassing van het beginsel van wederzijdse erkenning moest worden voorzien om de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht te verwezenlijken, hetgeen de Unie zich bij artikel 3, lid 2, VEU en artikel 82 VWEU ten doel heeft gesteld.

De lidstaten hebben, door dit beginsel als ‘hoeksteen’ van deze ruimte vast te leggen, duidelijk gemaakt dit beginsel te willen nakomen zonder noodzakelijkerwijs eerst de nationale strafwetten te hebben geharmoniseerd. Uit de ervaringen uit het verleden was afdoende gebleken dat deze werkwijze weliswaar de meest logische was, maar dat zij uiteindelijk de zekerste weg was om tot een impasse te komen. De lidstaten hebben die impasse dus willen vermijden, zonder evenwel de idee op te geven dat een harmonisatie nog steeds nodig kan blijken, zij het dat deze harmonisatie dan slechts een bijkomstige rol zou spelen.

Die vaststelling is zeker geen standpunt uit de rechtsleer, maar kan zeer duidelijk worden afgeleid uit de bewoordingen van artikel 82, leden 1 en 2, VWEU.

Het Hof heeft deze logica ontegenzeglijk in zijn rechtspraak geïntegreerd, zelfs nog vóór de opstelling van het Verdrag van Lissabon, wanneer het — in het kader van de toepassing van het beginsel ne bis in idem — het beginsel van wederzijdse erkenning heeft gedefinieerd in zijn arrest Gözütok en Brügge.23. Het beginsel ne bis in idem kan slechts grensoverschrijdend worden toegepast indien de rechterlijke beslissingen van de verschillende lidstaten niet principieel worden geïgnoreerd zijn in de andere lidstaten, en zij onder de door het Hof gestelde voorwaarden worden erkend en er de door het Hof bepaalde gevolgen aan worden verbonden. De wederzijdse erkenning houdt dus noodzakelijkerwijs in dat de lidstaten, ongeacht de wijze waarop een straf wordt opgelegd, wederzijds vertrouwen hebben in hun respectieve strafrechtssystemen en dat elke lidstaat de toepassing van het in de andere lidstaten geldende strafrecht aanvaardt, ook indien de toepassing van zijn eigen nationale recht tot een andere oplossing zou leiden.24.

In de verhouding wederzijdse erkenning/wederzijds vertrouwen brengt de wederzijdse erkenning voor de lidstaten dus de verplichting tot wederzijds vertrouwen mee. Zodra het beginsel van wederzijdse erkenning geldt en de ‘wezenlijke regel’ vormt waarop de justitiële samenwerking berust25., moeten de lidstaten elkaar wederzijds vertrouwen schenken.

Het lijdt volgens mij geen twijfel dat de bewoordingen van artikel 82 VWEU een impliciete bevestiging vormen van de rechtspraak van het Hof, die bij de opstelling van het Verdrag van Lissabon gemakkelijk had kunnen worden overruled. Ik herinner eraan dat dit artikel in lid 2 een rechtsgrond biedt om de nationale wetgevingen te harmoniseren teneinde de wederzijdse erkenning te vergemakkelijken.

De prejudiciële vragen die in het kader van de tenuitvoerlegging van Europese aanhoudingsbevelen zijn gesteld, hebben het Hof de mogelijkheid geboden om de regels te bepalen die leiden tot de totstandbrenging en de handhaving van de Europese strafrechtelijke justitiële ruimte, en om het beginsel van wederzijdse erkenning zijn volle werking en betekenis te verlenen.

Het Hof heeft dit beginsel sinds zijn arrest Gözütok en Brügge26. steeds erg strikt uitgelegd, met name wat het feit betreft dat een gezochte persoon automatisch moet worden overgeleverd wanneer geen uitzondering op die overlevering kan worden aangevoerd op basis van een uiterst strikte toepassing van de beginselen van wederzijdse erkenning en wederzijds vertrouwen en met het oog op de bevordering van de doeltreffende en snelle werking van het overleveringsmechanisme uit het kaderbesluit.

Wanneer een rechterlijke autoriteit van een lidstaat verzoekt om overlevering van een persoon op grond van een definitieve veroordeling of op grond dat deze persoon strafrechtelijk wordt vervolgd, moet zijn beslissing bijgevolg automatisch door de uitvoerende lidstaat worden erkend en is deze laatste lidstaat overeenkomstig artikel 1, lid 2, van het kaderbesluit gehouden om gevolg te geven aan dit aanhoudingsbevel, met dien verstande dat hij de tenuitvoerlegging ervan enkel kan weigeren in de gevallen die exhaustief zijn opgesomd in de artikelen 3 tot en met 4 bis van dat besluit.27. Daarenboven mag de uitvoerende lidstaat de tenuitvoerlegging van dit aanhoudingsbevel slechts afhankelijk stellen van de in artikel 5 van het kaderbesluit vermelde voorwaarden.

Aldus heeft het Hof, teneinde ‘de overlevering van gezochte personen, in overeenstemming met het […] beginsel van wederzijdse erkenning [te faciliteren]’28. en ‘de bij [het] kaderbesluit ingestelde overleveringsregeling ten gunste van een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid [te versterken]’29. — beide geijkte uitdrukkingen — de lidstaten in het kader van zijn arrest Wolzenburg (C-123/08, EU:C:2009:616) aangemoedigd om de situaties waarin zij de tenuitvoerlegging van een Europees aanhoudingsbevel kunnen weigeren zoveel mogelijk te beperken en de lidstaten ook uitgenodigd om niet noodzakelijk alle mogelijkheden op het gebied van facultatieve weigeringsgronden te benutten die artikel 4 van het kaderbesluit hun geeft, hoe belangrijk de met dat artikel nagestreefde doelstellingen ook zijn.30. Zo heeft het Hof verklaard dat de in artikel 4, punt 6, van het kaderbesluit31. bedoelde doelstelling de gezochte persoon sociaal te re-integreren weliswaar belangrijk is32., maar dat de lidstaten overeenkomstig het beginsel van wederzijdse erkenning de situaties moeten kunnen beperken waarin de overlevering van een dergelijk persoon kan worden geweigerd.

In zijn arrest West (C-192/12 PPU, EU:C:2012:404) heeft het Hof — opnieuw teneinde de overlevering te faciliteren en de regeling van het Europees aanhoudingsbevel te versterken — in de context van opeenvolgende overleveringen van eenzelfde persoon het begrip ‘uitvoerende lidstaat’ beperkt tot de lidstaat die als laatste de betrokkene heeft overgeleverd, zodat het aantal gevallen werd beperkt waarin de nationale rechterlijke autoriteiten kunnen weigeren om in te stemmen met de tenuitvoerlegging van een Europees aanhoudingsbevel.33.

Het beginsel van wederzijds vertrouwen tussen de lidstaten is thans een van de fundamentele beginselen van het Unierecht, net als de beginselen van voorrang en rechtstreekse werking.

In zijn advies 2/13 (EU:C:2014:2454) heeft het Hof, in voltallige zitting, nogmaals bevestigd dat ‘het Unierecht voorschrijft dat de lidstaten onderling [het beginsel van wederzijds vertrouwen moeten eerbiedigen]’ en dat dit beginsel ‘van wezenlijk belang’ is, aangezien het ‘de mogelijkheid biedt om een ruimte zonder binnengrenzen te verwezenlijken en in stand te houden’ en de naleving ervan essentieel is ter bewaring van ‘het evenwicht waarop de Unie berust’.34.

Wat de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht betreft, heeft het Hof dit beginsel aldus gedefinieerd dat op grond daarvan elk van de lidstaten, behoudens uitzonderlijke omstandigheden, ervan moet uitgaan dat alle andere lidstaten het Unierecht, en meer in het bijzonder de door dat recht erkende grondrechten, in acht nemen.35.

Het beginsel van wederzijds vertrouwen verzet zich er volgens het Hof dus tegen dat een lidstaat nagaat of een andere lidstaat in een concreet geval daadwerkelijk de door de Unie gewaarborgde grondrechten heeft geëerbiedigd, aangezien dat ‘het evenwicht waarop de Unie berust [in gevaar zou brengen]’36..

Het wederzijds vertrouwen tussen de lidstaten berust op verschillende factoren.

Ten eerste lijkt het vertrouwen dat elke lidstaat moet hebben in de respectieve strafrechtssystemen van de andere lidstaten het logische en absoluut onvermijdelijke resultaat van het verdwijnen van de binnengrenzen en de instelling van een gemeenschappelijke ruimte van vrijheid, veiligheid en recht.

Ten tweede berust dit vertrouwen, zoals het Hof in zijn advies 2/13 (EU:C:2014:2454) heeft opgemerkt, op de fundamentele premisse dat elke lidstaat met alle andere lidstaten een reeks gemeenschappelijke waarden deelt waarop de Unie berust, en dat elke lidstaat ook erkent dat de andere lidstaten deze waarden met hem delen.37. Het gaat dan bijvoorbeeld om de in artikel 2 VEU opgesomde waarden van eerbied voor de menselijke waardigheid, vrijheid, democratie, gelijkheid, de rechtsstaat alsook eerbiediging van de mensenrechten. Zo hebben alle lidstaten, wanneer zij de Europese Gemeenschappen hebben opgericht of ertoe zijn toegetreden, aangetoond dat zij een rechtsstaat zijn die de grondrechten eerbiedigt.

Ten derde berust dit vertrouwen op het feit dat alle lidstaten verplicht blijven tot eerbiediging van de grondrechten, zoals die in het EVRM, het Handvest of hun nationale recht zijn verankerd, en dit zelfs in het kader van het materiële of formele strafrecht, dat niet binnen de werkingssfeer van het kaderbesluit en het Unierecht valt.38.

Hoewel het materiële en formele strafrecht thans niet uitgebreid zijn geharmoniseerd binnen de Unie, zijn de lidstaten dus tot de overtuiging gekomen dat de gezochte personen in de andere lidstaten worden vervolgd, berecht en, in voorkomend geval, vastgehouden onder voorwaarden die de rechten van deze personen eerbiedigen en hen in staat stellen zich naar behoren te verdedigen.

Omdat op elk van de lidstaten deze verplichting tot eerbiediging van de grondrechten rust, moeten de lidstaten — naar het oordeel van het Hof — erop vertrouwen dat ‘hun respectieve nationale rechtsordes in staat zijn een effectieve en gelijkwaardige bescherming te bieden van de op Unieniveau, in het bijzonder in het Handvest van de grondrechten, erkende grondrechten’.39.

Overeenkomstig deze beginselen heeft het Hof derhalve in zijn arrest F. (C-168/13 PPU, EU:C:2013:358)40. geoordeeld dat ‘de personen tegen wie een Europees aanhoudingsbevel is uitgevaardigd dus binnen de rechtsorde van de uitvaardigende lidstaat eventuele rechtsmiddelen kunnen aanwenden ter betwisting van de rechtmatigheid van de procedure van strafvervolging of van uitvoering van een tot vrijheidsbeneming strekkende straf of maatregel, dan wel van de strafprocedure ten gronde, die tot die straf of maatregel hebben geleid’41..

Eveneens overeenkomstig deze beginselen heeft het Hof in zijn arrest Melloni (C-399/11, EU:C:2013:107)42. geoordeeld dat de overlevering zelfs dan een automatisme moet zijn wanneer het recht op een eerlijk proces strenger wordt opgevat in de constitutionele orde van de uitvoerende lidstaat.

Wanneer de uitvoerende rechterlijke autoriteit zich niet kan beroepen op een van de gronden tot weigering van de tenuitvoerlegging die in de artikelen 3 tot en met 4 bis van het kaderbesluit limitatief zijn opgesomd, moet hij de gezochte persoon dus overleveren aan de uitvaardigende rechterlijke autoriteiten, ook al biedt zijn — al dan niet grondwettelijk — nationaal recht een hoger niveau van grondrechtenbescherming dan het kaderbesluit.

In de zaak die aanleiding heeft gegeven tot het voornoemde arrest heeft het Hof aldus geoordeeld dat indien een lidstaat zou worden toegestaan een veroordeelde slechts dan over te leveren wanneer het hogere niveau van grondrechtenbescherming in acht werd genomen dat in zijn eigen rechtsorde geldt, zou worden afgedaan aan de beginselen van wederzijdse erkenning en wederzijds vertrouwen, die ten grondslag liggen aan het kaderbesluit, en derhalve de doeltreffendheid van dat besluit in gevaar zou worden gebracht.

Deze verplichting inzake de eerbiediging van de grondrechten rechtvaardigt volgens het Hof tot slot de bewoordingen van overweging 10 van het kaderbesluit, volgens welke de toepassing van het Europees aanhoudingsbevel slechts kan worden opgeschort in geval van een ernstige en voortdurende schending door een lidstaat van de in artikel 6, lid 1, EU neergelegde beginselen, die door de Europese Raad is geconstateerd overeenkomstig artikel 7, lid 2, EU, met de in lid 3 van dat laatste artikel bedoelde gevolgen.43.

Diezelfde verplichting vormt, opnieuw volgens het Hof, dus een bevestiging van het beginsel van wederzijdse erkenning, waarop de regeling van het Europees aanhoudingsbevel overeenkomstig artikel 1, lid 2, van het kaderbesluit is gebaseerd.

Na deze analyse kan duidelijk worden ingezien dat een grond tot weigering van de tenuitvoerlegging die gebaseerd is op het risico dat de grondrechten van de over te leveren persoon zouden worden geschonden in de uitvaardigende lidstaat, een ernstige aantasting zou inhouden van de vertrouwensband waarop de in het kaderbesluit bedoelde samenwerking tussen rechters wordt geacht te berusten, en derhalve het beginsel van wederzijdse erkenning van de rechterlijke beslissingen volledig zou uithollen.

Gelet op het aantal lidstaten waar het gevangenissysteem gebrekkig functioneert, en inzonderheid waar de gevangenissen structureel overbevolkt zijn, zou een dergelijke uitlegging — zoals hierboven is uiteengezet — leiden tot de invoering van een grond waarop de tenuitvoerlegging van Europese aanhoudingsbevelen die door deze staten zijn uitgevaardigd systematisch zou kunnen worden geweigerd, wat het mechanisme van het Europees aanhoudingsbevel zou lamleggen.

Bovendien staat vast dat de uitvoerende rechterlijke autoriteiten de gezochte persoon dan niet meer zouden kunnen overleveren met het oog op strafvervolging of uitvoering van een vrijheidsstraf.

De lamlegging van het mechanisme van het kaderbesluit zou in feite inhouden dat een van de doelstellingen van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht niet meer zou worden gerealiseerd, namelijk ervoor zorgen dat criminele activiteiten binnen de Unie worden bestraft, en dit niet alleen in het gemeenschappelijke belang van alle lidstaten maar ook in het belang van de slachtoffers, aangezien de uitvoerende rechterlijke autoriteiten dan, in gevallen waarin het Europees aanhoudingsbevel is uitgevaardigd met het oog op strafvervolging, in beginsel niet meer bevoegd zouden zijn om de betrokkene in plaats van de uitvaardigende rechterlijke autoriteiten te berechten, gelet op het beginsel van de territorialiteit van de strafwet. In de gevallen waarin zij daarentegen wel over deze bevoegdheid beschikken, wat in casu zo lijkt te zijn, zouden naar de mening van het openbaar ministerie van Bremen heel wat moeilijkheden rijzen en zouden buitensporig veel middelen moeten worden ingezet.

Het staat niet aan de uitvoerende lidstaat, zelfs niet in het kader van zijn in artikel 4, lid 3, VEU bedoelde plicht tot solidariteit, om vanwege de gebrekkige werking van het gevangenissysteem van de uitvaardigende lidstaat zelf de aan de gezochte persoon opgelegde straf uit te voeren, met alle lasten van dien, tenzij een dergelijke overname van de strafuitvoering geboden is in het kader van de sociale re-integratie van de betrokkene — een geval waarvoor het kaderbesluit in de mogelijkheid tot overname voorziet. In de andere gevallen is het geen oplossing de overbevolking in de gevangenissen van de ene lidstaat te verminderen en ze in een andere lidstaat te laten toenemen.

Voorts moet eraan worden herinnerd dat het hier gaat om de voorkoming van een risico en niet om de vaststelling en bestraffing van een inbreuk. Dat er structurele tekortkomingen bestaan, is weliswaar een legitieme reden om vraagtekens te plaatsen bij de detentieomstandigheden van overgeleverde personen, maar deze vaststelling, die een momentopname vormt, kan op zich geen grond opleveren voor de a-prioriveronderstelling dat de grondrechten van de overgeleverde personen worden geschonden en kan evenmin rechtvaardigen dat een grond tot ‘stelselmatige’ weigering van de tenuitvoerlegging wordt ingesteld die ervoor zorgt dat het stelsel van wederzijdse erkenning wordt lamgelegd.

Zou het Hof tot slot aannemen dat het bestaan van structureel gebrekkige detentieomstandigheden een grond tot weigering van de tenuitvoerlegging van een Europees aanhoudingsbevel oplevert, dan zou dit eveneens een grond tot weigering van de overbrenging in de zin van kaderbesluit 2008/909 uitmaken.

Gelet op al hetgeen het beginsel van wederzijdse erkenning inhoudt en met zich brengt, kunnen de uitvoerende rechterlijke autoriteiten dus enkel de in de artikelen 3 tot en met 4 bis van het kaderbesluit bedoelde gronden tot verplichte of facultatieve weigering van de tenuitvoerlegging aanvoeren, en moeten zij — indien zij geen van deze gronden kunnen aanvoeren — de gezochte personen overleveren op grond van het wederzijdse vertrouwen dat zij de uitvaardigende rechterlijke autoriteiten moeten schenken.

Ingevolge de aldus beziene logica van het systeem moet aan de verwijzende rechter derhalve worden geantwoord dat hij in beginsel gehouden is de in casu aan de orde zijnde Europese aanhoudingsbevelen ten uitvoer te leggen.

Kan dan worden geconcludeerd dat een blinde verplichting tot tenuitvoerlegging van Europese aanhoudingsbevelen bestaat, ook als die tenuitvoerlegging zou leiden tot onevenredige resultaten, zoals die welke in de verwijzingsbeslissing zijn beschreven?

Mijns inziens niet.

In uitzonderlijke omstandigheden44., zoals die van de hoofdgedingen, waarin het EHRM het bestaan van structureel gebrekkige detentieomstandigheden in de uitvaardigende lidstaat heeft vastgesteld, mag de uitvoerende rechterlijke autoriteit zich op goede gronden afvragen of de over te leveren persoon daadwerkelijk ‘het gevaar loopt’ om in de door het EHRM aangehaalde omstandigheden te worden vastgehouden.

Derhalve moet de uitvoerende rechterlijke autoriteit in het kader van de samenwerking tussen rechters informatie opvragen, en in het licht van de door de uitvaardigende rechterlijke autoriteit verstrekte inlichtingen beoordelen of de overgeleverde persoon daadwerkelijk zal worden vastgehouden in omstandigheden die niet onevenredig zwaar zijn.

Het evenredigheidsbeginsel kent op gerechtelijk gebied een bijzonder belangrijke toepassing, die ‘individualisering’ van de straf wordt genoemd.

De individualisering van de straf heeft twee dimensies: zij vindt plaats in de fase waarin de straf wordt opgelegd, maar ook in de fase waarin deze wordt uitgevoerd.

In de fase waarin de straf wordt opgelegd sluit het beginsel van individualisering de toepassing van het beginsel van automatische en reeds volledig vooraf bepaalde straffen uit. De rechter bepaalt de straf op basis van de persoonlijkheid van de dader, zoals die met name blijkt uit de aard van de begane feiten, de omstandigheden waarin deze zijn gepleegd, een persoonlijkheidsonderzoek, getuigenverklaringen, psychologische en psychiatrische deskundigenonderzoeken, en op basis van de mogelijkheden tot re-integratie waarover de betrokkene, gelet op zijn persoonlijkheid, beschikt.

Wanneer de rechter een vrijheidsstraf oplegt, moet hij ter bepaling van de duur ervan rekening houden met de omstandigheden waarin die straf zal worden uitgevoerd, en in het bijzonder met de mogelijke zwaarte van die omstandigheden. De doelstelling bestaat er immers in te vermijden dat de opsluiting van de overgeleverde persoon voor hem onevenredig zware gevolgen zou hebben.

In dit kader dient uiteraard rekening te worden gehouden met de opvangcapaciteit van de gevangenissen en met het eventuele feit dat het systeem, als gevolg van de structurele overbevolking van de gevangenissen, niet in staat is om aanvaardbare detentieomstandigheden te waarborgen.

Dit beginsel van individualisering is eveneens, en des te nadrukkelijker, van toepassing in de fase waarin de straffen ten uitvoer worden gelegd, met andere woorden de fase van ‘strafuitvoering’. In deze fase dienen de materiële detentieomstandigheden in aanmerking te worden genomen, en wel om twee belangrijke redenen, die losstaan van de aspecten in verband met de menselijke waardigheid.

Ten eerste wordt in de hedendaagse criminologie unaniem beklemtoond dat een situatie waarin mensen dicht op elkaar gepakt zitten, nadelige gevolgen heeft. Zij is namelijk schadelijk voor de geestelijke gezondheid van de betrokkenen. Het onrechtvaardigheidsgevoel dat uit de ondergane vernederende behandeling voortvloeit, duwt de gedetineerde nog verder weg van de maatschappij en vergroot dus op exponentiële wijze het gevaar dat hij zal recidiveren. De verwezenlijking van het uiteindelijke doel van de straf, namelijk van de veroordeelde een beter mens maken en hem re-integreren in de maatschappij, wordt dan kennelijk in het gedrang gebracht.

Voorts mag de sanctie geen vernedering worden. Buitensporig zware detentieomstandigheden geven de straf een gestrengheidsaspect dat de rechter niet heeft gewild en dat het hierboven beschreven onrechtvaardigheidsgevoel versterkt.

Dezelfde evenredigheid moet in acht worden genomen wanneer een Europees aanhoudingsbevel wordt uitgevaardigd met het oog op strafvervolging.

In die situatie zet het op de vervolgde persoon rustende vermoeden van onschuld op zich immers reeds aan tot gematigdheid. Bovendien is de hechtenis waarin de betrokkene dan op basis van het Europees aanhoudingsbevel wordt geplaatst, in feite vergelijkbaar met een voorlopige hechtenis in afwachting van een vonnis, aangezien de duur ervan in mindering wordt gebracht van de straf die na afloop van de procedure wordt uitgesproken. Derhalve is het gewettigd om een Europees aanhoudingsbevel enkel uit te vaardigen in gevallen waarin het, gelet op de objectieve aard van de begane feiten, waarschijnlijk is dat een straf zal worden opgelegd.

Het is juist dat geen enkele bepaling van het kaderbesluit uitdrukkelijk een evenredigheidstoetsing voorschrijft. Daar het evenredigheidsbeginsel echter een algemeen beginsel van Unierecht vormt, kan het als zodanig worden tegengeworpen aan de lidstaten, wanneer deze het Unierecht — waartoe ook het kaderbesluit behoort — ten uitvoer brengen.

Bovendien is de beoordelingsvrijheid die door de artikelen 4 en 5 van het kaderbesluit aan de uitvoerende rechterlijke autoriteiten wordt toegekend, niets anders dan een toepassing van het evenredigheidsbeginsel. Deze vrijheid voor de rechter die het Europees aanhoudingsbevel ten uitvoer moet leggen, heeft in feite tot doel hem de mogelijkheid te geven de dwangmaatregelen, ongeacht of deze strekken tot strafvervolging of tot uitvoering van een vrijheidsstraf, te wijzigen om te vermijden dat door de automatische en blinde tenuitvoerlegging een situatie zou ontstaan waarin de betrokkene nog verder van de maatschappij wordt weggeduwd.

Gelet op een en ander is het mijns inziens noodzakelijk dat een evenredigheidstoetsing plaatsvindt.

Anderen lijken die opvatting te delen, ook al steunen zij deze op andere gronden, zoals met name gronden in verband met de vrijheid van verkeer, die in feite nochtans wel complementair zijn aan de door mij aangehaalde gronden.

Aldus nodigt het Europees handboek voor het uitvaardigen van een Europees aanhoudingsbevel46. de uitvaardigende rechterlijke autoriteiten zeer duidelijk uit een dergelijke toetsing te verrichten. In dit handboek wordt benadrukt dat de tenuitvoerlegging van een Europees aanhoudingsbevel zwaarwegende gevolgen heeft voor de vrijheid van verkeer van de gezochte persoon, en dat dit bevel daarom ‘op een doelmatige, doeltreffende en evenredige wijze’ moet worden ingezet, teneinde te waarborgen dat ‘zware en schadelijke delicten’ worden vervolgd.

In zijn resolutie van 27 februari 2014 met aanbevelingen aan de Commissie betreffende de herziening van het Europees aanhoudingsbevel47. heeft het Parlement de rechterlijke autoriteiten eveneens aangeraden om bij de uitvaardiging van een dergelijk bevel ‘zorgvuldig de noodzaak van de verzochte maatregel [te onderzoeken] op basis van alle relevante factoren en omstandigheden, waarbij rekening wordt gehouden met de rechten van de verdachte of beklaagde en de beschikbaarheid van een passende, minder indringende maatregel om de beoogde doelstellingen te verwezenlijken’48..

In een aanzienlijk aantal lidstaten voeren de uitvaardigende rechterlijke autoriteiten deze toetsing reeds uit alvorens zij een Europees aanhoudingsbevel uitvaardigen49., hetzij op grond van de handeling ter omzetting van het kaderbesluit50., hetzij ingevolge hun eigen praktijk51..

Ik sluit mij aan bij de zienswijze van het Parlement, de Raad en de Commissie dat de evenredigheidstoetsing dient te gebeuren bij de uitvaardiging van het Europees aanhoudingsbevel.

Uit de geest van het systeem vloeit immers noodzakelijkerwijs voort dat deze toetsing moet worden verricht door de uitvaardigende rechterlijke autoriteit, aangezien het Europees aanhoudingsbevel aan de voorwaarde van evenredigheid moet voldoen alvorens het de nationale grenzen oversteekt.

Dit gebeurt echter niet altijd, en wel om verschillende redenen.

In bepaalde nationale wettelijke regelingen wordt een dergelijke toetsing met name verboden op grond van het beginsel van verplichte vervolging. Dat is het geval voor Hongarije en Roemenië52., die bij hun toetreding tot de Unie verplicht zijn geworden om dit beginsel strikt toe te passen.

Dit beginsel verbiedt in de fase waarin het besluit tot vervolging wordt genomen en in de fase waarin een gerechtelijke beslissing ten uitvoer wordt gelegd, iedere evenredigheidsbeoordeling, teneinde de volledige onafhankelijkheid van de rechterlijke autoriteiten te waarborgen. Met dit beginsel, dat ook geldt voor niet-rechtsprekende gerechtelijke instanties, wordt een zeer lovenswaardig doel nagestreefd, namelijk door de invoering van een automatisme garanderen dat externe — en met name politieke — actoren zich niet met de rechtsgang kunnen bemoeien.

Door de toepassing van het voornoemde beginsel ontstaat een automatisme dat tot meedogenloosheid bij de tenuitvoerlegging van beslissingen kan leiden, in die mate zelfs dat het mechanismen als dat van het Europees aanhoudingsbevel in diskrediet kan brengen. Dit automatisme leidt er immers toe dat op systematische en soms ongerechtvaardigde wijze Europese aanhoudingsbevelen worden uitgevaardigd met het oog op de overlevering van personen die worden gezocht voor vaak lichte strafbare feiten53., zoals de diefstal van 2 m² vloertegels of van een fietswiel. De Commissie heeft die praktijk overigens zelf aangeklaagd in haar verslag dat in voetnoot 16 hierboven is vermeld.

Om die redenen acht ik het gerechtvaardigd dat de kwestie van de evenredigheid van het Europees aanhoudingsbevel kan worden opgeworpen voor de uitvaardigende rechterlijke autoriteit.

Ik wil zeker het beginsel van de procedurele autonomie niet ter discussie stellen.

Evenwel moet de beslissing van de uitvaardigende rechterlijke autoriteit, wanneer zij het nationale grondgebied — waar zij als enige uitvoerbaarheid geniet — verlaat en van toepassing wordt in de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht, conform zijn aan de regels en de algemene beginselen die deze gemeenschappelijke gerechtelijke ruimte beheersen en de uniforme toepassing van het beginsel van wederzijdse erkenning mogelijk maken.

De uitvoerende lidstaat moet aan de ‘buitenlandse’ beslissing weliswaar dezelfde rechtskracht toekennen als aan zijn eigen beslissingen, zelfs al zou zijn eigen nationale recht tot een andere oplossing hebben geleid, maar hij is niet verplicht om een Europees aanhoudingsbevel ten uitvoer te leggen dat niet voldoet aan de vereisten die expliciet of impliciet worden gesteld door het kaderbesluit, dat een specifiek aspect van de wederzijdse erkenning regelt.

Volgens mijn analyse moet deze situatie worden onderscheiden van die waarin de uitvoerende rechterlijke autoriteit de rechtmatigheid van het Europees aanhoudingsbevel wil beoordelen uit het oogpunt van het niveau van grondrechtenbescherming dat in zijn eigen lidstaat wordt geboden, voor welk geval met name in het arrest Melloni (C-399/11, EU:C:2013:107) regels zijn gesteld. Het gaat er immers om te bepalen of de kwestie van de evenredigheid op het specifieke domein van het strafrecht moet worden opgeworpen in het kader van de ‘horizontale’ dialoog tussen soevereine rechtsprekende instanties.

Ik wil in dit verband meteen preciseren dat het evenredigheidsbeginsel een algemeen beginsel van Unierecht is, en dat volgens mij daarom het Hof — en alleen het Hof — bevoegd is om zo nodig de draagwijdte en de contouren ervan te bepalen. Het staat derhalve aan de uitvoerende rechterlijke autoriteit om het Hof hierover in voorkomend geval een prejudiciële vraag te stellen.

Thans dient nog te worden bepaald op welke manier de evenredigheidstoetsing kan verlopen.

Wanneer de uitvoerende rechterlijke autoriteit op basis van betrouwbare feitelijke gegevens vaststelt dat de detentieomstandigheden in de uitvaardigende lidstaat structureel gebrekkig zijn, moet zij — in het licht van de concrete omstandigheden van elk individueel geval — kunnen beoordelen of de gezochte persoon aan onevenredig zware detentieomstandigheden zou worden blootgesteld indien hij zou worden overgeleverd.

Daartoe moet de uitvoerende rechterlijke autoriteit de uitvaardigende rechterlijke autoriteit kunnen verzoeken om alle inlichtingen die zij nuttig acht. Ingevolge het beginsel van scheiding der machten moet de uitvoerende rechterlijke autoriteit zich volgens mij richten tot zijn bevoegde nationale autoriteit, zodat deze rechtstreeks contact kan opnemen met de bevoegde nationale autoriteit van de uitvaardigende lidstaat, en de antwoorden moeten haar dan via dezelfde weg worden meegedeeld.

Europese aanhoudingsbevelen die zijn uitgevaardigd met het oog op de uitvoering van een vrijheidsstraf moeten mijns inziens evenredig worden geacht wanneer de uitvoeringsomstandigheden niet leiden tot een bestraffing die zo zwaar is dat zij niet te vergelijken is met die waarvan sprake zou zijn geweest indien de opgelegde straf ten uitvoer was gelegd in normale omstandigheden.

Europese aanhoudingsbevelen die zijn uitgevaardigd met het oog op strafvervolging zijn evenredig indien de omstandigheden waarin zij ten uitvoer worden gelegd verenigbaar zijn met de loutere noodzaak de gezochte persoon ter beschikking te houden van de gerechtelijke instanties. In zijn arrest Ladent/Polen54. heeft het EHRM overigens geoordeeld dat de uitvaardiging van een Europees aanhoudingsbevel wegens een inbreuk waarvoor voorlopige hechtenis normaal gezien als ongepast zou worden beschouwd, de vrijheid van de gezochte persoon onevenredig zwaar kan inperken en derhalve een schending van artikel 5 EVRM kan opleveren.55.

Tot slot is het duidelijk dat de door de artikelen 4 en 5 van het kaderbesluit geboden mogelijkheden systematisch moeten worden onderzocht.

Indien de uitvoerende rechterlijke autoriteit in het kader van de evenredigheidstoetsing wordt geconfronteerd met een specifiek beoordelingsprobleem, is zij gehouden dit voor te leggen aan het Hof, dat als enige bevoegd is om dit vraagstuk van Unierecht te beslechten.

Hoe dan ook mag niet uit het oog worden verloren dat de evenredigheidstoetsing in de eerste plaats een taak is van de uitvaardigende rechterlijke autoriteit. In dit kader moet hij het Unierecht ten uitvoer leggen, ook al dient hij daarvoor zijn nationale wettelijke regelingen buiten toepassing te laten waarin het beginsel van verplichte vervolging geldt, aangezien zijn uitspraak in overeenstemming moet zijn met het Unierecht, dat voorrang heeft. Deze voorrang geldt dus ook voor de bepalingen van het kaderbesluit.

Indien deze toetsing werd verricht, zouden kwesties als die welke in de onderhavige zaken aan de orde zijn, overigens maar zeer zelden meer voorkomen.

Ik ben mij ervan bewust dat mijn voorstel aan het Hof om het hierboven uiteengezette standpunt in te nemen, in zekere zin erop neerkomt dat ik het Hof verzoek om op te treden zoals een mensenrechtenhof dat zou doen. Op het domein van het strafrecht zal die weg volgens mij ooit eens moeten worden ingeslagen.

Evenwel kan niet worden verzwegen dat de huidige situatie ook is veroorzaakt doordat zowel de lidstaten als de instellingen van de Unie jammer genoeg hebben nagelaten te handelen.

Ten overvloede wil ik er in dit verband nog aan herinneren dat elk van de lidstaten overeenkomstig artikel 6 VEU de grondrechten moet eerbiedigen. Die verplichting moet, zoals ik hierboven heb uiteengezet, worden nageleefd in het kader van het wederzijdse vertrouwen, maar ook in het kader van het beginsel van loyale samenwerking.56. Het ene is onlosmakelijk verbonden met het andere. Ik breng ook in herinnering dat het Hof in zijn arrest Pupino (C-105/03, EU:C:2005:386) uitdrukkelijk heeft verklaard dat ‘[h]et […] voor de Unie moeilijk [zou] zijn haar taak doeltreffend te vervullen indien het beginsel van loyale samenwerking, dat onder meer inhoudt dat de lidstaten alle passende algemene en bijzondere maatregelen treffen om de nakoming van de voor hen uit het [Unierecht] voortvloeiende verplichtingen te verzekeren, niet tevens gold in het kader van de politiële en justitiële samenwerking in strafzaken, die overigens volledig is gegrondvest op de samenwerking tussen de lidstaten en de instellingen’.57.

Het beginsel van wederzijds vertrouwen impliceert dat indien van de uitvoerende rechterlijke autoriteiten wordt verlangd dat zij de gezochte persoon in omstandigheden als die van de hoofdgedingen overleveren, de uitvaardigende rechterlijke autoriteiten waarin het vertrouwen wordt gesteld en in het bijzonder de lidstaat waaraan de gezochte persoon zal worden overgeleverd, van hun kant alle nodige maatregelen moeten treffen, waaronder de nodige hervormingen op het gebied van het strafbeleid, om ervoor te zorgen dat de betrokkene zijn straf zal uitzitten in omstandigheden waarin zijn grondrechten worden geëerbiedigd en alle beschikbare rechtsmiddelen zal kunnen aanwenden om zijn individuele vrijheden te beschermen.

In dit verband kan ik mij alleen maar verheugen over de toezeggingen die Hongarije en Roemenië in die zin hebben gedaan.

Ik stel eveneens vast dat er bij het EHRM zeer veel individuele verzoeken worden ingediend vanuit Hongarije en Roemenië, wat betekent dat de in die twee landen ter beschikking gestelde rechtsmiddelen degenen die worden blootgesteld aan materiële detentieomstandigheden die in strijd zijn met de door artikel 3 EVRM geboden waarborgen, in staat stellen om te verzekeren dat hun grondrechten worden beschermd.

Tot slot bestaat er volgens mij geen andere oplossing dan dat de instellingen van de Unie stappen ondernemen teneinde de regeling van het Europees aanhoudingsbevel te versterken. De Commissie heeft in 2011 weliswaar de betreurenswaardige detentieomstandigheden in bepaalde lidstaten vastgesteld en zij heeft gewezen op de gevolgen daarvan voor de toepassing van het kaderbesluit, maar noch zij noch de Raad heeft enige actie ondernomen om ervoor te zorgen dat de lidstaten aan al hun verplichtingen zouden voldoen, of minstens de nodige maatregelen in die richting zouden nemen.

Artikel 82 VWEU biedt hun daartoe nochtans een rechtsgrond.