EHRM, 18-05-2010, nr. 16021/02

La requérante fait valoir qu'au moment de l'introduction de sa demande d'augmentation des subventions, la législation en vigueur lui conférait un droit à l'obtenir. Dès lors, et à la lumière des principes dégagés par la Cour dans l'affaire Ambruosi c. Italie (n^o 31227/96, 19 octobre 2000), elle soutient que cette augmentation doit être considérée comme un ‘ bien ’ au sens de l'article 1 du Protocole n^o 1.

Or, la loi n^o 488 de 1992 a été à tort appliquée de manière rétroactive, c'est-à-dire à des demandes qui, comme celle de la requérante, avaient été formulées avant son entrée en vigueur. L'intéressée affirme que, le 21 février 1989, l'agence avait donné son aval au plan visant à perfectionner le projet industriel litigieux (paragraphe 12 ci-dessus). Ainsi, elle a reconnu qu'il s'agissait d'un ‘ perfectionnement ’ du projet initial et non d'un nouveau projet (qui aurait impliqué une augmentation de la capacité de production ou du nombre d'employés, et qui aurait dû être soumis à une nouvelle procédure d'approbation). De plus, les travaux avaient été terminés le 30 juin 1990 (paragraphe 13 ci-dessus).

Dans le cadre de la procédure pour l'octroi des subventions, les autorités administratives ne jouiraient d'aucun pouvoir discrétionnaire d'appréciation. En effet, une telle procédure, minutieusement décrite par la loi, se fonderait uniquement sur les critères objectifs fixés par celle-ci et, après la décision d'octroyer les subventions, l'entreprise demanderesse aurait un véritable ‘ droit subjectif ’ (diritto soggettivo) vis-à-vis l'agence, sous réserve de la réalisation des œuvres programmées. La requérante s'appuie sur la jurisprudence en ce sens de la sixième section du Conseil d'Etat (arrêt n^o 3470 du 16 avril 2002) et des sections réunies de la Cour de cassation (arrêts n^os 3600 du 28 mai 1986, 4480 du 7 juillet 1988, 8585 du 5 septembre 1997 et 225 du 25 mai 2001). Dans le cadre des interventions pour encourager le développement du Sud de l'Italie, une marge de pouvoir discrétionnaire existerait uniquement au moment de la fixation des objectifs de la politique industrielle, des programmes y relatifs et des critères à remplir pour bénéficier des subventions. L'agence avait pour seule mission de vérifier si les projets industriels des particuliers correspondaient aux critères et directives fixés par le législateur. La décision d'octroyer les subventions avait été qualifiée de ‘ provisoire ’ (paragraphe 9 ci-dessus) seulement en ce qu'elle se basait sur une estimation du montant de l'investissement.

La requérante en déduit qu'elle avait une créance certaine et exigible, à travers son droit à l'augmentation proportionnelle de la subvention, et estime que la suppression de cette créance s'analyse en une violation de l'article 1 du Protocole n^o 1.

Par ailleurs, l'administration est responsable du retard dans la vérification du bon fonctionnement de l'établissement industriel ; le Gouvernement lui-même admet que le contrôle de l'établissement a été retardé dans l'attente de l'adoption du décret-loi n^o 415 de 1992 (paragraphe 33 ci-dessus). Quant à la possibilité de solliciter les autorités administratives afin d'accélérer leurs démarches, la requérante fait valoir qu'elle ne pouvait pas prévoir l'entrée en vigueur de la nouvelle législation.

Le Gouvernement observe que dans sa note du 21 février 1989 (paragraphe 12 ci-dessus), l'agence avait soumis à certaines conditions la demande de la requérante d'obtenir une augmentation proportionnelle de la subvention. Cette note n'était qu'un simple acte de la procédure d'instruction du dossier, posé par le bureau chargé d'une première évaluation des pièces soumises par l'intéressée, qui ne préjugeait en rien l'issue de la demande.

La subvention litigieuse ne saurait être considérée comme un ‘ bien ’ au sens de l'article 1 du Protocole n^o 1, car elle est octroyée à la suite d'une procédure au cours de laquelle les autorités administratives ont un pouvoir discrétionnaire d'appréciation. Le droit à l'obtenir ne naîtrait qu'au moment où la procédure prend fin dans le cas où toutes les conditions préalables sont réunies. En l'espèce, la requérante n'avait aucune espérance légitime quant à la subvention demandée ; elle ne constituait pas un bien présent, mais plutôt un bien futur, qui n'est pas protégé en tant que tel par l'article 1 du Protocole n^o 1.

De plus, aucune décision, même provisoire, n'avait été prise par l'administration à l'égard de l'augmentation de la subvention. L'issue de la demande de la requérante dépendait également de la disponibilité des fonds que, d'année en année, l'Etat italien a mis à disposition pour le soutien aux initiatives industrielles (et donc d'une décision éminemment politique relative à la destination du budget de l'Etat).

En tout état de cause, l'application de la loi n^o 488 de 1992 serait compatible avec le droit de la requérante au respect de ses biens. La nouvelle législation ne saurait être qualifiée de ‘ rétroactive ’, étant donné que le droit à l'obtention des subventions est né seulement à l'issue de la procédure. La loi litigieuse était d'application immédiate aux procédures en cours, mais elle n'avait aucune incidence sur l'octroi des subventions déjà accordées au moment de son entrée en vigueur. De plus, à supposer même que la loi n^o 488 de 1992 soit rétroactive, cela ne serait pas en soi contraire à la Convention. Par ailleurs, l'Etat avait des raisons impérieuses d'intervenir afin de limiter le poids que pouvait représenter pour les finances publiques une augmentation incontrôlée des subventions accordées aux entreprises.

Pour ce qui est du retard dans la vérification du bon fonctionnement de l'établissement industriel, le Gouvernement fait valoir qu'en conséquence des travaux d'agrandissement de celui-ci, le dossier de la requérante n'est parvenu à l'agence qu'en juin 1992 et que le retard a été ensuite provoqué par un fait imprévu, à savoir le désistement du président de la commission (paragraphe 14 ci-dessus). En tout cas, cette vérification a mis en évidence que l'augmentation de l'investissement réalisé ne répondait pas aux conditions nécessaires à l'obtention des subventions. Entre le 3 juillet 1991 (date à laquelle le dossier complet est parvenu à l'agence) et le 22 octobre 1992 (date d'entrée en vigueur de la nouvelle législation), personne ne pouvait savoir avec certitude si et quand des nouvelles règles en matière de subventions seraient adoptées et quel serait leur contenu. Après l'entrée en vigueur de la nouvelle législation, toute accélération de la démarche administrative aurait été dépourvue d'effet utile pour la requérante.

Il ressort d'une note du ministère des Activités productives du 26 janvier 2005 (n^o 1070616) qu'à l'époque où le président de la commission a déclaré qu'il ne pouvait pas accepter son mandat (juin 1992 — paragraphe 14 ci-dessus), l'agence avait connaissance de l'intention du législateur de limiter le financement des activités industrielles dans le Sud de l'Italie. Dès lors, les procédures concernant la subvention des dépenses supplémentaires furent de facto suspendues, dans l'attente des décisions du Gouvernement et du Parlement en la matière. Il s'ensuit que même si la commission s'était acquittée de sa tâche avec la diligence ‘ normale ’ (en règle générale, les rapports de vérifications sont déposés dans les six mois suivant l'attribution du mandat), le dossier de la requérante aurait de toute manière été examiné sur la base des nouvelles dispositions.

La note du ministère des Activités productives précitée spécifie également que la demande d'augmentation de la requérante aurait dû être rejetée aussi pour d'autres raisons, indépendantes de l'entrée en vigueur de la loi n^o 488 de 1992. En particulier, contrairement à ce qui est indiqué dans la note de l'agence du 21 février 1989 (paragraphe 12 ci-dessus), la capacité de production de l'établissement avait augmenté de manière significative ; de plus, une augmentation d'environ 80% de l'investissement prévu ne constitue pas un perfectionnement du projet initial, mais une modification de celui-ci. Il s'ensuit que le temps écoulé pour les vérifications était totalement indifférent aux fins de l'issue de la démarche administrative.

La Cour note que les parties ont des vues divergentes quant à la question de savoir si la requérante était ou non titulaire d'un bien susceptible d'être protégé par l'article 1 du Protocole n^o 1. Par conséquent, elle est appelée à déterminer si la situation juridique dans laquelle s'est trouvée la requérante est de nature à relever du champ d'application de cette disposition.

S'agissant de la portée autonome de la notion de ‘ bien ’, la Cour se réfère à sa jurisprudence bien établie (Iatridis c. Grèce [GC], n^o 31107/96, § 54, CEDH 1999-II, et Beyeler c. Italie [GC], n^o 33202/96, § 100, CEDH-2000-I). Elle rappelle, en particulier, que la notion en question peut recouvrir tant des ‘ biens actuels ’ que des valeurs patrimoniales, y compris des créances, en vertu desquelles un requérant peut prétendre avoir au moins une ‘ espérance légitime ’ d'obtenir la jouissance effective d'un droit de propriété (Kopecký c. Slovaquie [GC], n^o 44912/98, § 35, CEDH 2004-IX, et Association nationale des pupilles de la Nation c. France (déc.), n^o 22718/08, 6 octobre 2009).

Il importe donc d'examiner, dans chaque affaire, si les circonstances, considérées dans leur ensemble, ont rendu la partie requérante titulaire d'un intérêt substantiel protégé par l'article 1 du Protocole n^o 1 (Bozcaada Kimisis Teodoku Rum Ortodoks Kilisesi Vakfi c. Turquie, n^os 37639/03, 37655/03, 26736/04 et 42670/04, § 41, 3 mars 2009). Dans cette optique, la Cour estime qu'il y a lieu de tenir compte des éléments de droit et de fait suivants.

Dans le cadre d'une politique visant à encourager les investissements productifs dans le Sud de l'Italie, l'Etat défendeur a prévu un système de financement des projets industriels qui satisfont à certaines conditions. La société requérante, entreprise fabricant des produits manufacturés, avait sollicité et obtenu de l'agence, ‘ de manière provisoire ’, l'octroi de subventions publiques, son projet ayant été considéré conforme aux exigences de la loi (paragraphe 9 ci-dessus). Dans ces circonstances, la Cour est d'avis que la requérante avait une ‘ espérance légitime ’ d'obtenir les subventions litigieuses, et était donc titulaire d'un ‘ bien ’ au sens de l'article 1 du Protocole n^o 1. Elle rappelle qu'aux termes des articles 72 § 6 et 75§ 1 du décret présidentiel n^o 218 de 1978 (paragraphe 21 ci-dessus), l'avis de conformité, que le ministre pour le Midi aurait dû émettre sur la base des vérifications faites par l'agence, était contraignant pour toute administration intéressée et valait ‘ titre pour la jouissance ’ des subventions destinées aux entreprises.

Il reste cependant à vérifier si la requérante avait une telle espérance aussi par rapport à l'augmentation proportionnelle des subventions en conséquence des modifications qu'elle avait apportées au projet initialement approuvé.

A cet égard, la Cour relève que l'article 8 § 7 du décret ministériel du 28 juin 1979 prévoit que si, au cours de la réalisation d'un projet industriel financé par l'agence, il s'avère que les coûts sont supérieurs à ceux initialement prévus, la subvention octroyée est revue à la hausse, à condition que les variations n'entraînent pas de modifications substantielles du projet (paragraphe 21 ci-dessus). Le 19 février 1988, la requérante a formulé une demande dans ce sens (paragraphe 11 ci-dessus) ; par une note du 21 février 1989, l'agence a reconnu que le changement s'analysait en un simple perfectionnement du projet pour lequel elle ‘ pouvait ’ octroyer une augmentation proportionnelle de la subvention.

Aux yeux de la Cour, à condition de respecter les termes de son engagement tels que résultant de son projet industriel révisé, à partir de ce moment la requérante pouvait légitimement s'attendre à bénéficier de la hausse proportionnelle des subventions. Il convient aussi de noter que, comme il résulte de la vérification accomplie par la commission le 28 juillet 1994, il y avait correspondance entre le coût des travaux effectués (terminés le 30 juin 1990) et les documents produits par l'intéressée, qui avait satisfait à toutes les obligations prescrites par la loi (paragraphe 14 ci-dessus). Enfin, la Cour doit tenir compte du rôle de la requérante, une entreprise qui planifie l'étendue de ses projets industriels sur la base de la rentabilité de ces derniers, qui ne peut que dépendre, entre autres, de leur coût, dans le calcul duquel entrent également en compte les éventuels financements publics promis par les autorités.

Par conséquent, eu égard à la législation interne pertinente, à la position prise par l'agence et à l'activité de la requérante, la Cour estime que, dès fin juin 1990, cette dernière pouvait légitimement croire avoir effectué tout ce qui était nécessaire pour bénéficier de l'augmentation qu'elle sollicitait. Cet intérêt patrimonial était suffisamment important pour constituer un intérêt substantiel, donc un ‘ bien ’ au sens de la norme exprimée dans la première phrase de l'article 1 du Protocole n^o 1, laquelle est par conséquent applicable en l'espèce (voir, mutatis mutandis, Bozcaada Kimisis Teodoku Rum Ortodoks Kilisesi Vakfi précité, § 50).

L'intérêt substantiel mentionné ci-dessus a été frustré par l'entrée en vigueur d'une nouvelle législation (à savoir, le décret-loi n^o 415 du 22 octobre 1992, converti en la loi n^o 488 du 19 décembre 1992) prévoyant que les subventions devaient être impérativement calculées sur la base du montant de l'investissement planifié par l'entreprise, sans possibilité d'ajustement en cas d'augmentation de l'investissement en cours de travaux. A cet égard, la Cour relève que la décision du ministre de l'Industrie de calculer le montant des subventions sur la base de l'investissement initial se fondait sur la note de la commission du 13 octobre 1994, qui mentionnait expressément la nouvelle législation (paragraphes 14–16 ci-dessus). De plus, cette même législation a constitué la base juridique sur laquelle le TAR et le Conseil d'Etat se sont fondés pour rejeter le recours de la requérante (paragraphes 18–20 ci-dessus). Elle ne saurait donc souscrire à la thèse du Gouvernement selon laquelle la demande d'augmentation de la requérante se heurtait à d'autres motifs d'irrecevabilité (paragraphes 32 et 34 ci-dessus).

Il ne fait aucun doute que ingérence de l'autorité publique dans la jouissance, par la requérante, de son droit au respect de ses biens avait une base légale en droit italien. Il reste à déterminer si elle a respecté les autres exigences de l'article 1 du Protocole n^o 1.

A cet égard, la Cour rappelle que le second alinéa de cette disposition doit se lire à la lumière du principe consacré par la première phrase de l'article. Il s'ensuit qu'une mesure d'ingérence doit ménager un ‘ juste équilibre ’ entre les exigences de l'intérêt général de la communauté et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l'individu (Tre Traktörer AB c. Suède, 7 juillet 1989, § 59, série A n^o159) et doit éviter d'imposer à la personne en cause une charge excessive ou exorbitante.

La législation litigieuse poursuivait les buts légitimes de réduire les dépenses publiques et d'éviter une augmentation incontrôlée des subventions accordées aux entreprises. Le Gouvernement le souligne à juste titre (paragraphe 31 ci-dessus). Dans un domaine aussi complexe que la gestion du budget de l'Etat, toute décision implique normalement une appréciation des problèmes politiques, économiques et sociaux que la Convention laisse à la compétence des Etats parties, car les autorités internes sont manifestement mieux placées que la Cour pour apprécier ces problèmes. Les Etats disposent donc en la matière d'un large pouvoir d'appréciation.

La Cour estime que la loi n^o 488 de 1992 s'inscrit dans cette marge d'appréciation de l'Etat, et que, par conséquent, elle ne saurait être considérée en tant que telle comme arbitraire. Il est vrai que, adoptée le 19 décembre 1992, elle a été appliquée au cas d'espèce bien qu'entrée en vigueur après l'émission de la note du 21 février 1989, par laquelle l'agence avait communiqué à la requérante qu'elle pouvait lui octroyer une augmentation proportionnelle de la subvention (paragraphe 12 ci-dessus), et après l'achèvement des travaux et la reprise de l'activité productive de l'établissement de la requérante (faits remontant, respectivement, au 30 juin et au 15 décembre 1990 — paragraphe 13 ci-dessus). Cependant, elle était déjà en vigueur le 28 juillet 1994, lorsque la commission a procédé au contrôle de l'établissement et le 28 juin 1995, lorsque le ministre de l'Industrie a octroyé définitivement à la requérante la subvention directe et la contribution sur les intérêts (paragraphes 14 et 16 ci-dessus). En tout état de cause, une éventuelle application rétroactive de la loi n^o 488 de 1992 au cas de la requérante n'aurait pas constitué per se une violation de l'article 1 du Protocole n^o 1, car cette disposition n'interdit pas, en tant que telle, l'application rétroactive d'une loi en matière de subventions publiques (voir, en matière fiscale, Di Belmonte c. Italie (n^o 1), n^o 72638/01, § 42, 16 mars 2010 ; voir également Di Belmonte c. Italie (n^o 2) (déc.), n^o 72665/01, 3 juin 2004, et M.A. et autres c. Finlande (déc.), n^o 27793/95, 10 juin 2003).

La question qui se pose est celle de savoir si, dans les circonstances concrètes de l'affaire, l'application de la loi n^o 488 de 1992 a imposé à la requérante une charge excessive.

A cet égard, la Cour observe d'abord qu'avant l'entrée en vigueur de la loi n^o 488 de 1992, les subventions octroyées aux entreprises investissant dans le Sud de l'Italie étaient revues à la hausse en cas d'augmentation de l'investissement en cours des travaux à condition que les modifications apportées au projet n'en constituent qu'un simple perfectionnement.

De plus, elle relève que la loi n^o 488 de 1992 est entrée en vigueur presque deux ans et six mois après la date à laquelle les travaux d'agrandissement de l'établissement industriel de la requérante se sont terminés (30 juin 1990) et environ deux ans après la date à laquelle ledit établissement a entamé sa production à plein régime (15 décembre 1990). A cet égard, il convient de rappeler qu'aux termes des dispositions internes pertinentes (articles 12 § 2 et 13 du décret ministériel du 28 juin 1979 et article 73 § 3 du décret présidentiel n^o 218 de 1978 — paragraphe 21 ci-dessus), après le début de la production, l'agence doit procéder à une vérification et doit ensuite, sur la base des résultats de la vérification en question, verser le solde des subventions dues à l'entreprise demanderesse dans les six mois à partir du dépôt des documents relatifs à l'achèvement des travaux. En l'espèce, cependant, la vérification n'a eu lieu que le 28 juillet 1994, et la commission n'a déposé son rapport certifiant le ‘ résultat positif ’ des contrôles effectués que le 13 octobre 1994 (paragraphe 14 ci-dessus), soit presque trois ans et dix mois après la date à laquelle l'établissement industriel en cause avait entamé sa production à plein régime.

Dans ces circonstances, la Cour estime que le retard de l'administration publique dans l'accomplissement des formalités devant précéder le versement du solde des subventions a eu une influence déterminante sur l'application des nouvelles règles introduites par la loi n^o 488 de 1992. En effet, si l'exécution de ces formalités avait été régulière et ponctuelle, le financement accordé à la requérante n'aurait pas été assujetti à la règle selon laquelle aucun ajustement n'était envisageable en cas d'augmentation de l'investissement en cours des travaux. La réticence de l'administration à procéder au versement du solde dans la perspective d'appliquer le moment venu une règlementation alors en cours d'élaboration et défavorable à la requérante est par ailleurs confirmée par les autorités elles-mêmes, et notamment par la note du ministère des Activités productives du 26 janvier 2005, d'où il ressort que les procédures concernant la subvention des dépenses supplémentaires étaient de facto suspendues, dans l'attente des décisions du Gouvernement et du Parlement en la matière (paragraphe 33 ci-dessus).

A la lumière de ce qui précède, la Cour estime qu'en l'espèce, l'application de la loi n^o 488 de 1992 a rompu le ‘ juste équilibre ’ devant régner entre les exigences de l'intérêt général de la communauté et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l'individu (voir, mutatis mutandis, Di Belmonte (n^o 1) précité, § 46).

Il s'ensuit qu'il y a eu violation de l'article 1 du Protocole n^o 1.