Rb. Midden-Nederland, 13-05-2015, nr. UTR 14/1361

Bij besluit van 27 juni 2013 (het primaire besluit) heeft verweerder aan Taxon Groep 2 B.V. (vergunninghoudster) een omgevingsvergunning verleend voor het oprichten van een bioscoopvoorziening op de locatie Oostzijde Berlijnplein (Leidsche Rijn Centrum kavel F7; verder: het perceel) te Utrecht.

Bij besluit van 2 februari 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van eiseressen ongegrond verklaard. Het primaire besluit is gehandhaafd, onder toevoeging aan de omgevingsvergunning van een aantal voorschriften.

Eiseressen hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 februari 2015. Het beroep is gelijktijdig behandeld met het beroep, geregistreerd onder nummer UTR 14/1340. Eiseressen zijn verschenen bij hun gemachtigden en [A], eigenaar van [bioscoop] B.V. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door mr. [B], ir. [C], ir. [D] en [E].

Vergunninghoudster is verschenen bij haar gemachtigde, bijgestaan door [F], managing director van vergunninghoudster.

1. Vergunninghoudster heeft op 3 mei 2013 een aanvraag om omgevingsvergunning ingediend voor het oprichten van een bioscoop op het perceel. In het project zijn zeven zalen opgenomen die zowel voor het vertonen van films als voor educatieve doeleinden gebruikt worden. Verder zijn in het project multifunctionele ruimten opgenomen die gebruikt kunnen worden voor educatie, studieplekken, congressen, presentaties, exposities en horeca.

2. Eiseressen zijn aan elkaar gelieerde vennootschappen, door middel waarvan diverse bestaande bioscopen in de stad Utrecht en omgeving worden geëxploiteerd alsmede waarmee de oprichting en exploitatie van een nieuwe megabioscoop op het Jaarbeursplein zal worden gerealiseerd.

3. Bij besluit van 27 juni 2013 heeft verweerder aan vergunninghoudster de gevraagde omgevingsvergunning verleend voor het oprichten van een bioscoop op het perceel. De omgevingsvergunning heeft betrekking op de activiteiten bouwen en afwijken van het bestemmingsplan.

Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit, onder aanvulling van de voorschriften, gehandhaafd. Aan de vergunning zijn daarbij de volgende extra voorschriften verbonden:

- het totale aantal beschikbare bioscoopstoelen bedraagt maximaal 1935;

- over een kalenderjaar gerekend mogen gemiddeld maximaal drie bioscoopfilmvoorstellingen per dag plaatsvinden;

- jaarlijks dient op inzichtelijke wijze te worden gerapporteerd over het totaal aantal bioscoopfilmbezoekers alsmede ook over het aantal niet-bioscoopfilmbezoekers in het voorgaande kalenderjaar en verder over het aantal bioscoopfilmvoorstellingen per dag, per zaal.

4. Ingevolge artikel 6, onder A, van de voorschriften van het bestemmingsplan Leidsche Rijn Utrecht 1999 (het bestemmingsplan) zijn de gronden met de bestemming “Gemengde Doeleinden, uit te werken” bestemd voor wonen, verkeer en verblijf, groenvoorzieningen, parkeervoorzieningen, speelvoorzieningen, maatschappelijke voorzieningen, sport- en recreatievoorzieningen, kleinschalige kantoren en bedrijven uit de categorieën 1 en 2 van de Lijst van Bedrijfsactiviteiten, HOV-voorzieningen en spoor(verdubbeling), alsmede de (deels overkluisde) A2 en een transferium, doeleinden van openbaar nut, water en scheepvaartdoeleinden, oeververbindingen, (hoofd)transportleidingen, waterwindoeleinden, doeleinden van bijzonder oudheidkundige waarden en archeologische en cultuurhistorische doeleinden, detailhandel, dienstverlening, horeca, en verkooppunten van motorbrandstoffen.

In artikel 9, onder B, onder 1, van de planvoorschriften is bepaald dat in de gebieden waar sprake is van een uit te werken bestemming, slechts mag worden gebouwd volgens een onherroepelijk uitwerkingsplan.

In artikel 9, onder C, aanhef en onder 2, is - voor zover hier van belang - bepaald dat burgemeester en wethouders vrijstelling kunnen verlenen van het bepaalde in lid B, onder 1, ten behoeve van het oprichten van bouwwerken voordat de bestemming overeenkomstig lid A is uitgewerkt en onherroepelijk is geworden, mits de op te richten bebouwing in overeenstemming is met een reeds vastgestelde uitwerking of met een daarvoor gemaakt ontwerp, ofwel met een document zoals een concept-uitwerkingsplan, waaruit de inpasbaarheid in de integrale uitwerking redelijkerwijs overzienbaar is.

5. De rechtbank stelt vast dat het bouwen ten behoeve van een bioscoopvoorziening binnen het gebied met de bestemming “Gemengde doeleinden (uit te werken)” in beginsel is toegestaan, nu ‘maatschappelijke voorzieningen’ binnen die bestemming valt. Dit is tussen partijen ook niet in geschil. Omdat er voor het gebied waar de bioscoop is voorzien nog geen uitwerkingsplan is vastgesteld, geldt ingevolge artikel 9, lid B, onder 1, van de planvoorschriften echter een bouwverbod. Verweerder heeft om dit bouwplan ondanks dat bouwverbod toch mogelijk te maken, gebruik gemaakt van de mogelijkheid om met toepassing van het bepaalde in artikel 9, onder C, van de planvoorschriften in samenhang met het bepaalde in de artikelen 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, en 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, ten eerste, van de Wabo vrijstelling te verlenen.

Het bestemmingsplan maakt het door middel van genoemd artikel 9, onder C, immers mogelijk om in afwijking van het bestemmingsplan te (laten) bouwen, mits aan de daar gestelde voorwaarden is voldaan. Om toepassing te kunnen geven aan artikel 9, onder C, van de planvoorschriften heeft verweerder het Stedenbouwkundig Plan (SP) Leidsche Rijn Centrum Oost, fase 1, van oktober 2013 vastgesteld. Verweerder is van mening dat de actuele visie ten aanzien van de inpasbaarheid van het bouwplan is verwerkt in dit SP.

6. Eiseressen betogen dat artikel 9 van het bestemmingsplan slechts een indicatie geeft van een zeer groot aantal toelaatbare bestemmingen waardoor onvoldoende inzicht wordt verkregen in de toekomstige ontwikkelingen van het gebied. Het bestemmingsplan is daarmee onvoldoende concreet en niet geschikt als grondslag van de uitwerkingsplicht. Deze bepaling dient volgens eiseres dan ook - al dan niet over de band van een exceptieve toetsing van de rechtmatigheid ervan - buiten toepassing te blijven.

De rechtbank overweegt dat bij de toetsing van de rechtmatigheid van een omgevingsvergunning geen plaats bestaat voor een indringende toetsing van de juistheid van de bestemming(sregeling) die in het bestemmingsplan ten aanzien van het perceel is opgenomen. De mogelijkheid om in het kader van een procedure die is gericht tegen een besluit omtrent verlening van een omgevingsvergunning de gelding van de toepasselijke bestemming(sregeling) aan de orde te stellen, strekt niet zover dat het betreffende onderdeel van het bestemmingsplan aldus opnieuw kan worden onderworpen aan de bij de toetsing van dat plan te hanteren toetsingsmaatstaf. De vraag of uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening aan het perceel de juiste bestemming is toegekend, kan volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRS) in het kader van een exceptieve toetsing van het desbetreffende planonderdeel niet aan de orde komen. Dergelijke bezwaren dienen aan de orde te worden gesteld in het kader van de beroepsprocedure tegen het bestemmingsplan zelf. In het verlengde hiervan is de rechtbank van oordeel dat hetzelfde dient te gelden voor de vraag of ten aanzien van de hier aan de orde zijnde bestemming een verdergaande uitwerking in het bestemmingsplan had moeten worden opgenomen.

Voor zover eiseressen de bedoeling hebben gehad zich er tevens op te beroepen dat het betrokken onderdeel van het bestemmingsplan in strijd is met artikel 3.6, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet ruimtelijke ordening, moet worden geoordeeld dat hiervoor slechts plaats is indien de vrijstellingsbepaling een wijziging van het gebruik mogelijk maakt die leidt tot een planologisch relevante wijziging van de bestemming, dan wel indien die bepaling voorziet in een vrijstellingsmogelijkheid zonder enige beperking. Daarvan is in dit geval geen sprake. Zulks is door eiseressen overigens ook niet betoogd, laat staan onderbouwd.

Gelet op vorenstaande is de rechtbank dan ook van oordeel dat het betoog van eiseressen dat het bestemmingsplan onvoldoende grondslag biedt voor de uitwerkingsplicht en dat de uitwerkingsregels om die reden buiten toepassing dienen te blijven, niet slaagt. De rechtbank zal gelet hierop de vraag of artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), het relativiteitsvereiste, aan vernietiging wegens een eventueel gebrek op dit punt in de weg zou staan, onbesproken laten.

7. Eiseressen voeren verder aan dat het SP niet voldoet aan het in artikel 9, onder C, aanhef en onder 2, opgenomen vereiste dat de inpasbaarheid van het te realiseren gebouw in de integrale uitwerking van het gebied redelijkerwijs overzienbaar moet zijn.

Zoals onder 5 is overwogen, valt een bioscoopvoorziening binnen de bestemming “Gemengde doeleinden (uit te werken)”, ‘maatschappelijke voorzieningen’. Nu wegens het ontbreken van een uitwerkingsplan een bouwverbod geldt, is het SP geschreven om de beoogde ontwikkeling van deze specifieke bioscoopvoorziening op die locatie toch mogelijk te maken. Uit de Inleiding van het SP blijkt ook dat dit plan een ontwikkelingskader is voor een bioscoopvoorziening, waarin de randvoorwaarden worden beschreven voor die ontwikkeling alsmede van de ambitie en (beeld)kwaliteit van de locatie. Dat het SP in de loop der tijd is aangepast, maakt op zichzelf niet dat de inpasbaarheid van het bouwplan daarom niet redelijkerwijs overzienbaar is. In (de laatste versie van) het SP, dat ten grondslag ligt aan het bestreden besluit, wordt de betreffende locatie geschikt bevonden, waarbij aandacht wordt besteed aan de verdere ontwikkelingen en de vele randvoorwaarden die zijn opgenomen in Provinciaal en regionaal beleid, alsmede de visies, masterplan en ontwikkelingsplannen van de diverse onderdelen van het plangebied Leidsche Rijn. Eiseressen kunnen zich hierin niet vinden, waarbij de focus met name wordt gelegd op de door hen gestelde financiële onuitvoerbaarheid van het plan. Dit aspect heeft echter niets van doen met de vraag of de inpassing van het bouwplan op zichzelf redelijkerwijs overzienbaar is in de zin van artikel 9, onder C, sub 2, van het bestemmingsplan. Andere aanknopingspunten die tot de conclusie zouden moeten luiden dat de inpasbaarheid van het bouwplan (redelijkerwijs) niet overzienbaar is, heeft de rechtbank in het dossier niet aangetroffen. Het betoog van eiseressen op dit punt slaagt dus niet.

8. Eiseressen voeren voorts aan dat verweerder met de verlening van de omgevingsvergunning afwijkt van zijn eigen beleid, zoals dat onder meer is neergelegd in het Masterplan Leidsche Rijn Centrum 2006 en het Ontwikkelings- en toetsingskader grootschalige leisurevoorzieningen gemeente Utrecht (de Leisurenota). Eiseressen zijn van mening dat het SP niet past in dit beleid. Daarbij stellen zij zich op het standpunt dat het belangrijkste uitgangspunt dat in deze stukken, en in het bijzonder in de Leisurenota naar voren komt, namelijk een mix van kleinschaliger functies vergelijkbaar met een traditionele binnenstad voor de sectoren leisure en horeca, geheel wordt losgelaten met de verleende omgevingsvergunning, gezien de omvang van de bioscoopvoorziening die door verweerder is vergund.

Ingevolge artikel 8:69a van de Awb vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept. De wetgever heeft met dit artikel de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin eiseressen door het bestreden besluit dreigen te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van eiseressen.

Daargelaten het antwoord op de vraag of de vergunde bioscoop vanwege de omvang ervan (inclusief de horeca en andere voorzieningen) in strijd komt met uitgangspunten over de mix aan voorzieningen in dit gebied, neergelegd in de verschillende beleidsdocumenten omtrent de invulling van Leidsche Rijn Centrum, geldt het volgende.

Het belang van eiseressen is gelegen in het gevrijwaard blijven van concurrentie door een (grote) bioscoopvoorziening in hetzelfde verzorgingsgebied en marktsegment en van de als gevolg daarvan door hen gevreesde negatieve gevolgen voor het ondernemersklimaat voor bioscoopexploitanten in de stad Utrecht en omgeving. De verschillende door eiseressen genoemde (passages uit de) beleidsdocumenten zijn niet opgesteld met het oog op de behartiging van dit belang. Daar waar in deze documenten uitgangspunten worden geformuleerd over de verschillende functionaliteiten in Leidsche Rijn Centrum en hoe die zich tot elkaar verhouden gebeurt dat in de context van de (stedenbouwkundige) invulling van de openbare ruimte in het gebied. Daarbij staat de aantrekkingskracht van Leidsche Rijn Centrum voor de bewoners van Leidsche Rijn en daarbuiten als levendig, aantrekkelijk en multifunctioneel gebied voorop. Met het oog daarop is een programma opgenomen van verschillende functies, uitgedrukt in aantallen m² bruto vloeroppervlak, zoals winkels, horeca, leisure, maatschappelijke en culturele voorzieningen, woningen en kantoren. Het ondernemersklimaat (voor bioscoopexploitanten, of voor ondernemers in de “leisure-business”) is daarbij niet benoemd als relevant aspect. Dit geldt ook voor de door eiseressen ter zitting in het bijzonder nog genoemde Leisurenota. Blijkens paragraaf 2 van deze nota is deze tot stand gekomen vanwege de grote behoefte die er was aan een visie op de ontwikkeling van grootschalige leisurevoorzieningen. De Nota dient als toetsingskader voor interne en externe initiatieven voor leisureontwikkeling, en aldus in het onderhavige geval als ruimtelijk relevant kader voor de beoordeling van een aanvraag om een omgevingsvergunning. Dat de Nota mede beoogt inzicht te geven in de totale markt van grootschalige leisure in Utrecht en dat het kader dat de Nota biedt de ontwikkelingen in de markt moet faciliteren - en aldus mede economische relevantie heeft - maakt niet dat eiseressen aan dit beleid bescherming kunnen ontlenen van hun concurrentiepositie als speler in deze markt. De Nota strekt ertoe de ontwikkeling van leisure-voorzieningen op daartoe bedachte locaties te bevorderen en te faciliteren, maar maakt nergens melding van het streven om aanbieders van leisure-voorzieningen te beschermen tegen voor hen nadelige gevolgen van hun onderlinge concurrentie (nog daargelaten wat de relevantie van een dergelijk streven zou kunnen zijn in het kader van de ruimtelijke ordening).

Geoordeeld moet dan ook worden dat al wat eiseressen in dit verband betogen op grond van artikel 8:69a van de Awb niet kan leiden tot vernietiging van het bestreden besluit. De rechtbank zal gelet hierop een inhoudelijke bespreking van dit betoog verder achterwege laten. Dit geldt dus in het bijzonder ook voor het betoog van eiseressen dat verweerder ingevolge dit beleid de financiële uitvoerbaarheid van het plan dient te beoordelen. Wat daar thans verder van zij, als onderdeel van voornoemd beleid kunnen eiseressen daarop geen beroep doen ter bescherming van hun concurrentiebelangen.

9. Eiseressen voeren voorts aan dat het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking komt omdat het bouwplan financieel niet uitvoerbaar is zonder ontoelaatbare staatssteun. Eiseressen wijzen in dat verband onder meer op de omstandigheid dat de door vergunninghoudster verschuldigde leges zijn kwijtgescholden en dat verweerder bij de bioscoop tijdelijk gratis parkeren heeft mogelijk gemaakt. Verder zijn eiseressen van mening dat de openbare aanbesteding die voor dit project moest plaatsvinden niet rechtmatig heeft plaatsgevonden.

In navolging van vaste rechtspraak van de ABRS (zie onder meer de uitspraak van 21 januari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:96) is de rechtbank van oordeel dat de economische uitvoerbaarheid van een bouwplan er mede toe strekt te voorkomen dat belanghebbenden worden geconfronteerd met de nadelige ruimtelijke gevolgen van een bouwplan dat niet uitvoerbaar is. Beoogd wordt de bij het daadwerkelijk realiseren van een bouwplan betrokken belangen te beschermen, waaronder in ieder geval begrepen die van grondeigenaren en grondgebruikers in de nabije omgeving van het perceel waarop het bouwplan is voorzien. Daaronder wordt niet begrepen de belangen van een concurrent die niet in de nabijheid van het perceel is gevestigd. Gelet hierop kan dat wat eiseressen over de economische uitvoerbaarheid van het bouwplan aanvoeren, op grond van artikel 8:69a van de Awb niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit. De rechtbank zal dan ook op dit punt een inhoudelijke bespreking van dit betoog achterwege laten.

Dit geldt ook voor de door eiseressen aangevoerde beroepsgrond met betrekking tot de openbare aanbestedingsprocedure. Zo sprake zou zijn van de schending van rechtsregels in het kader van de aanbesteding dan zijn deze rechtsregels niet geschreven ter bescherming van het belang van eiseressen als concurrent in het kader van de onderhavige vergunningverlening. De rechtmatigheid van de aanbesteding kan aan de civiele rechter worden voorgelegd.

10. Eiseressen voeren ten slotte aan dat sprake is van een milieuvergunningplichtige activiteit waardoor ook een omgevingsvergunning voor de activiteit milieu is vereist, nu niet kan worden uitgesloten dat het aantal bezoekers per jaar de daartoe relevante grens van 500.000 zal overschrijden. Eiseressen doen in dat verband een beroep op het gelijkheidsbeginsel door te wijzen op de omstandigheid dat voor de door hen te realiseren en exploiteren bioscoop in het Stationsgebied wel een milieuvergunning moest worden aangevraagd. Eiseressen zijn van mening dat daardoor sprake is van een ongelijke behandeling. Eiseressen hebben voorts aangevoerd dat de door verweerder aan de vergunning bij het bestreden besluit nader verbonden voorschriften geen waarborg biedt dat het aantal bezoekers van 500.000 niet zal worden overschreden.

Vergunninghoudster heeft op 3 mei 2013 een aanvraag om omgevingsvergunning ingediend voor het oprichten van een bioscoop op het perceel. In de daarop volgende ‘Melding Activiteitenbesluit’ heeft vergunninghoudster vermeld dat in de beoogde inrichting minder dan 500.000 bezoekers worden verwacht. Dit heeft geleid tot de aan vergunninghoudster verleende omgevingsvergunning waaraan door verweerder de in rechtsoverweging 3 genoemde voorschriften zijn verbonden die er toe moeten leiden dat het aantal bezoekers onder de grens van 500.000 per jaar blijft.

De rechtbank overweegt allereerst dat verweerder uitsluitend dient te beslissen op de aanvraag zoals die is ingediend. Die aanvraag dient dus als grondslag voor de te nemen beslissing. Dit betekent in dit geval dat verweerder de op te richten bioscoop niet heeft hoeven aanmerken als een (milieu) vergunningplichtige inrichting als bedoeld in artikel 2.1, tweede lid, van het Besluit omgevingsrecht (Bor) in samenhang met Bijlage I, onderdeel C, categorie 19.4, onder a, van het Bor. Immers, op grond van laatstgenoemde bepaling in het Bor worden als vergunningplichtige inrichtingen aangewezen de inrichtingen voor sport of recreatie die per jaar 500.000 of meer bezoekers trekken. Nu geen sprake was van een aanvraag die betrekking heeft op een milieu vergunningplichtige inrichting heeft verweerder terecht de aanvraag als zodanig beoordeeld. De door eiseressen gemaakte vergelijking met de bioscoop in het Stationsgebied, waarvoor wel een milieuvergunning is aangevraagd omdat meer dan 500.000 bezoekers per jaar worden verwacht, gaat dus niet op, nu van gelijke gevallen geen sprake is. Het door eiseressen gedane beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt om die reden niet. Uit het voorgaande volgt ook dat verweerder, anders dan eiseressen betogen, terecht de reguliere voorbereidingsprocedure heeft toegepast.

Het betoog dat de door verweerder in de vergunning opgenomen voorschriften geen waarborg biedt dat het aantal bezoekers van 500.000 per jaar niet zal worden overschreden, kan evenmin slagen. Zoals de rechtbank hiervoor reeds heeft overwogen, diende verweerder te beslissen op de aanvraag, zoals die door vergunninghoudster is ingediend. Die aanvraag hield in de oprichting van een bioscoop met een bezoekersaantal van minder dan 500.000 per jaar. Daarvoor is door verweerder een vergunning verleend en verweerder zal op de naleving daarvan dienen toe te zien. Mocht blijken dat het aantal bezoekers meer dan 500.000 per jaar bedraagt en daarmee de omgevingsvergunning wordt overschreden, dan zal verweerder handhavend dienen op te treden tenzij vergunninghoudster alsnog een zogenoemde milieuvergunning aanvraagt en verkrijgt, vanwege de omstandigheid dat de inrichting in dat geval als een vergunningplichtige inrichting als bedoeld in artikel 2.1, tweede lid, van het Bor in samenhang met Bijlage I, onderdeel C, categorie 19.4, onder a, van het Bor moet worden beschouwd. De voorschriften beogen een onderstreping van de vergunde grens van minder dan 500.000 bezoekers per jaar. Dat eiseressen uit oogpunt van controleerbaarheid van de naleving van het maximale aantal bezoekers een in hun ogen effectiever middel (het Maccsbox-systeem) voorstaan, kan aan het voorgaande niet afdoen, nu niet op voorhand aannemelijk is dat met de wel opgenomen voorschriften effectieve handhaving onvoldoende mogelijk is.

Nu de beroepsgronden van eiseressen op deze punten geen doel treffen, zal de rechtbank de vraag of artikel 8:69a van de Awb (het relativiteitsvereiste) aan vernietiging wegens een eventueel gebrek op dit punt in de weg staat, onbesproken laten.

11. Het betoog van eiseressen dat verweerder in de omgevingsvergunning het aspect externe veiligheid onvoldoende onder ogen heeft gezien, is ter zitting niet langer gehandhaafd. Dit blijft dus verder onbesproken.

12. Hetgeen in beroep is aangevoerd, kan niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. Y. Sneevliet, voorzitter, en mr. J.M. Willems en

mr. B.J. Schueler, leden, in aanwezigheid van W.B. Lakeman, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 mei 2015.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.