HvJ EU, 19-03-2019, nr. C-163/17

Met het tweede onderdeel van zijn eerste prejudiciële vraag, dat eerst moet worden onderzocht, wil de verwijzende rechter in wezen vernemen of artikel 29, lid 2, tweede volzin, van de Dublin III-verordening aldus moet worden uitgelegd dat een persoon die om internationale bescherming verzoekt in het kader van een beroepsprocedure tegen een ten aanzien van hem genomen overdrachtsbesluit kan aanvoeren, dat de termijn van zes maanden als bedoeld in artikel 29, leden 1 en 2, van voornoemde verordening, is verstreken ‘aangezien hij niet was ondergedoken’.

Krachtens artikel 29, lid 1, van de Dublin III-verordening vindt de overdracht van een verzoeker om internationale bescherming aan de verantwoordelijke lidstaat plaats, zodra dat praktisch mogelijk is en uiterlijk binnen een termijn van zes maanden vanaf de aanvaarding van het verzoek van een andere lidstaat om de betrokkene over of terug te nemen of vanaf de definitieve beslissing op het beroep of het bezwaar wanneer dit opschortende werking heeft. In punt 41 van het arrest van 25 oktober 2017, Shiri (C-201/16, EU:C:2017:805), heeft het Hof voor recht verklaard dat ‘de in artikel 29 van de Dublin III-verordening genoemde termijnen tot doel [hadden] niet alleen om de vaststelling van het overdrachtsbesluit te regelen, maar tevens de uitvoering ervan’. Volgens de eerste volzin van het tweede lid van artikel 29 komt de verantwoordelijkheid te berusten bij de verzoekende lidstaat, indien de overdracht niet plaatsvindt binnen de gestelde termijn van zes maanden. In de tweede volzin van het tweede lid van dit artikel wordt echter bepaald dat de termijn van zes maanden kan worden verlengd tot maximaal 18 maanden, indien de betrokkene onderduikt.

Artikel 27, lid 1, van de Dublin III-verordening bepaalt dat de verzoeker om internationale bescherming het recht heeft om tegen het overdrachtsbesluit bij een rechterlijke instantie een daadwerkelijk rechtsmiddel in te stellen, in de vorm van een beroep of een bezwaar ten aanzien van de feiten en het recht. In punt 48 van het arrest van 26 juli 2017, Mengesteab (C-670/16, EU:C:2017:587), heeft het Hof geoordeeld dat ‘[d]ie bepaling […] zo [moet] worden uitgelegd dat zij de verzoeker om internationale bescherming effectieve rechterlijke bescherming biedt, met name door te waarborgen dat hij een rechtsmiddel tegen een jegens hem genomen overdrachtsbesluit kan instellen dat betrekking kan hebben op het onderzoek van de toepassing van [de Dublin III-verordening], waaronder de eerbiediging van de procedurele waarborgen waarin die verordening voorziet’.

In de punten 39 en 40 van het arrest van 25 oktober 2017, Shiri (C-201/16, EU:C:2017:805), heeft het Hof geoordeeld dat de bij de Dublin III-verordening ingestelde procedures voor overname en terugname in het bijzonder met inachtneming van een reeks dwingende termijnen moeten worden gevoerd, waaronder de in artikel 29, leden 1 en 2, van deze verordening genoemde termijn van zes maanden. Hoewel deze bepalingen bedoeld zijn om een regeling voor deze procedures te treffen, dragen zij tegelijkertijd ook, op dezelfde voet als de criteria in hoofdstuk III van die verordening, bij tot de bepaling van de verantwoordelijke lidstaat. Het verstrijken van deze termijn, zonder dat de overdracht van de verzoeker van de verzoekende lidstaat naar de verantwoordelijke lidstaat heeft plaatsgevonden, leidt er immers toe dat de verantwoordelijkheid van rechtswege van de tweede lidstaat op de eerste overgaat. In die omstandigheden moet de rechterlijke instantie waarbij een rechtsmiddel tegen een overdrachtsbesluit is ingesteld, teneinde zich ervan te vergewissen dat het betwiste overdrachtsbesluit is genomen na een juiste toepassing van die procedures, de stellingen kunnen onderzoeken van een persoon die om internationale bescherming verzoekt en die aanvoert dat bij de vaststelling van dat besluit de bepalingen van artikel 29, lid 2, van de Dublin III-verordening zijn geschonden, daar de verzoekende lidstaat op de dag waarop dat besluit werd vastgesteld, wegens het verstrijken van de termijn van zes maanden als bepaald in artikel 29, leden 1 en 2, van deze verordening, reeds de verantwoordelijke lidstaat was geworden.

Voorts heeft het Hof in punt 46 van het arrest van 25 oktober 2017, Shiri (C-201/16, EU:C:2017:805), voor recht verklaard dat ‘artikel 27, lid 1, van de Dublin III-verordening, gelezen in het licht van overweging 19 van deze verordening[11.], en artikel 47 van het Handvest in die zin moe[s]ten worden uitgelegd dat een persoon die om internationale bescherming verzoekt, moet kunnen beschikken over een doeltreffend en snel rechtsmiddel waarmee hij kan aanvoeren dat na de vaststelling van het overdrachtsbesluit de in artikel 29, leden 1 en 2, van die verordening gestelde termijn van zes maanden is verstreken’.

Overeenkomstig artikel 29, lid 2, van de Dublin III-verordening kan de termijn van zes maanden worden verlengd tot maximaal 18 maanden, indien wordt vastgesteld dat de betrokken persoon is ondergedoken. Gelet op de gevolgen van een dergelijke constatering voor zijn situatie — de termijn wordt in dat geval namelijk verdrievoudigd —, is het absoluut noodzakelijk dat de betrokkene krachtens artikel 27, lid 1, van de Dublin III-verordening en artikel 47 van het Handvest over een doeltreffend en snel rechtsmiddel beschikt teneinde zich te kunnen beroepen op het verstrijken van de termijn van zes maanden door in voorkomend geval aan te voeren dat hij niet is ondergedoken, zodat deze termijn niet mocht worden verlengd.

Uit de voorgaande overwegingen volgt dat artikel 27, lid 1, van de Dublin III-verordening en artikel 47 van het Handvest aldus moeten worden uitgelegd dat een persoon die om internationale bescherming verzoekt, moet kunnen beschikken over een doeltreffend en snel rechtsmiddel teneinde zich erop te kunnen beroepen dat na de vaststelling van het overdrachtsbesluit de in artikel 29, leden 1 en 2, van voornoemde verordening vastgestelde termijn van zes maanden is verstreken, door in voorkomend geval aan te voeren dat hij niet is ondergedoken, zodat deze termijn niet mocht worden verlengd.

Het eerste onderdeel van de eerste prejudiciële vraag van de verwijzende rechter heeft betrekking op het begrip ‘onderduikt’ in de zin van artikel 29, lid 2, tweede volzin, van de Dublin III-verordening en op de voorwaarden waaronder een verzoeker om internationale bescherming wordt geacht te zijn ondergedoken, in welk geval de voor de overdracht geldende termijn van zes maanden kan worden verlengd tot maximaal 18 maanden. Meer in het bijzonder wenst hij te vernemen of het begrip ‘onderduikt’ in de zin van artikel 29, lid 2, tweede volzin, van de Dublin III-verordening het bewijs vereist dat de verzoeker om internationale bescherming ‘doelbewust en opzettelijk ervoor zorgt dat hij buiten het bereik blijft van de nationale autoriteiten die verantwoordelijk zijn voor de uitvoering van de overdracht, teneinde deze te voorkomen [of] te bemoeilijken’, dan wel of ‘het voldoende [is] dat hij zich gedurende langere tijd niet meer in de hem toegekende woning bevindt en de overheid niet op de hoogte is van zijn verblijfplaats, zodat een geplande overdracht niet kan worden uitgevoerd’.12.

De Dublin III-verordening bevat geen definitie van het begrip ‘onderduikt’ in de zin van artikel 29, lid 2, tweede volzin13., van deze verordening.

Voorts refereren de in artikel 29, lid 2, tweede volzin, van de Dublin III-verordeninggebezigde begrippen ‘fuite’ (in de Franse versie), ‘flucht’14. (in de Duitse versie), ‘absconds’ (in de Engelse versie) en ‘fuga’ (in de Spaanse, de Italiaanse en de Portugese versie) weliswaar aan de wil om ergens aan te ontkomen, doch reppen zij niet van een verplichting om de intenties van de verzoeker om internationale bescherming te bewijzen, inzonderheid de intentie om zich doelbewust en opzettelijk te onttrekken aan de uitvoering van de overdracht.

Overigens wettigt de formulering van artikel 29, lid 2, tweede volzin, van de Dublin III-verordening evenmin de conclusie dat het volstaat om aan de hand van een of meer objectieve omstandigheden, waaronder met name diens onverklaarde en langdurige afwezigheid op zijn gebruikelijke adres, te bewijzen dat de persoon die om internationale bescherming verzoekt, is ‘ondergedoken’.

Aangezien de tekst van de Dublin III-verordening op dit punt dus geen preciseringen bevat, dient bij de uitlegging van het begrip ‘onderduikt’ in de zin van artikel 29, lid 2, tweede volzin, van de Dublin III-verordening15. niet enkel rekening te worden gehouden met de bewoordingen van deze bepaling, maar ook met de context ervan en de doelstellingen die de regeling waarvan zij deel uitmaakt, nastreeft.16.

Aangezien de betrokkene een persoon is die om internationale bescherming verzoekt, bestaat de relevante context bovendien uit richtlijn 2013/32/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende gemeenschappelijke procedures voor de toekenning en intrekking van de internationale bescherming17. en richtlijn 2013/33/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 tot vaststelling van normen voor de opvang van personen die om internationale bescherming verzoeken.18.

De Italiaanse regering heeft uitsluitend opmerkingen naar aanleiding van de derde prejudiciële vraag ingediend. Zij is van mening dat de gestelde structurele tekortkomingen die aan de verantwoordelijke lidstaat worden toegeschreven, zoals deze door de verwijzende rechter zijn uiteengezet, in werkelijkheid betrekking hebben op het in die staat toepasselijke stelsel van sociale voorzieningen en dus geen schending van artikel 4 van het Handvest opleveren, maar, in voorkomend geval, van de artikelen 34 en 35 van het Handvest en de bepalingen van richtlijn 2011/95.

Volgens de Italiaanse regering baseert de verwijzende rechter zich op een hypothetische ‘structurele tekortkoming’ die onder de asielprocedure noch de opvangvoorzieningen voor asielzoekers valt, doch tot een later stadium behoort, namelijk het stadium van het verblijf op het grondgebied van de lidstaat van de asielzoekers waaraan internationale bescherming is toegekend. Het gestelde risico lijkt dus van hypothetische aard, omdat de situatie van Jawo de situatie is van een asielzoeker wiens verzoek om internationale bescherming nog niet is onderzocht of in een besluit is uitgemond.

Volgens de Duitse regering moeten de regels van afgeleid Unierecht, met inbegrip van de bepalingen van de Dublin III-verordening, volgens vaste rechtspraak van het Hof worden uitgelegd en toegepast met inachtneming van de door het Handvest gewaarborgde grondrechten.

Op grond hiervan meent de Duitse regering dat de levensomstandigheden van iemand wiens recht op internationale bescherming is erkend, moeten worden getoetst aan richtlijn 2011/95. Zij merkt op dat richtlijn 2013/33 uniforme minimumvoorschriften biedt voor de opvang van personen die om internationale bescherming verzoeken, terwijl richtlijn 2011/95 en het Verdrag van Genève voorzien in een nationale behandeling of een gelijke behandeling ten aanzien van de onderdanen van derde staten in de verantwoordelijke lidstaat. Volgens de Duitse regering ‘moet deze bijzonderheid in aanmerking worden genomen bij de beoordeling van de levensomstandigheden van personen wier recht op internationale bescherming is erkend, wanneer moet worden beoordeeld of deze levensomstandigheden aanvaardbaar zijn in het licht van artikel 4 van het Handvest. Deze wetgevingstechniek waarbij geopteerd is voor een uitzonderingsbepaling45. heeft eveneens gevolgen voor de werkingssfeer van de grondrechten van de Unie. Immers, de grondrechten van de Unie zijn volgens artikel 51, lid 1, eerste volzin, van het Handvest uitsluitend van toepassing wanneer zij het recht van de Unie ten uitvoer brengen. Derhalve vallen maatregelen die niet in richtlijn [2011/95] zijn opgenomen en in het kader waarvan de lidstaten uit eigen gezag optreden, niet binnen de werkingssfeer van het Handvest [en] kan het criterium van het primaire recht (artikel 4 van het Handvest in casu) slechts een rol spelen voor zover het afgeleide Unierecht voorschriften aan de lidstaten oplegt.’

De Duitse regering voegt hieraan toe, dat de verwijzende rechter zich baseert op een onjuiste uitlegging van de werkingssfeer van de grondrechten van de Unie door te suggereren dat een nationale rechter in het kader van de beoordeling van de levensomstandigheden van personen wier recht op internationale bescherming is erkend, niet alleen zou mogen onderzoeken of het door het Unierecht in richtlijn 2011/95 voorgeschreven basisniveau in acht is genomen maar ook of artikel 4 van het Handvest al dan niet is geschonden. Bovendien, aldus de Duitse regering, staat het uitsluitend aan de verantwoordelijke lidstaat om de asielaanvraag inhoudelijk te beoordelen en valt moeilijk in te zien, op welke feitelijke grondslag de overdragende lidstaat deze toetsing vooraf zou kunnen verrichten teneinde met zekerheid te kunnen concluderen dat de betrokkene in de verantwoordelijke lidstaat al dan niet zal worden erkend als persoon die internationale bescherming geniet.

Volgens de Nederlandse regering kan de verzoekende lidstaat niet verantwoordelijk worden gehouden voor een onmenselijke of vernederende behandeling in de zin van artikel 4 van het Handvest die aan een persoon die om internationale bescherming verzoekt, ten deel zou kunnen vallen in de periode na de asielprocedure, omdat het niet de overdracht is waardoor de verzoeker rechtstreeks aan die behandeling wordt blootgesteld. De verantwoordelijkheid voor de situatie waarin de verzoeker om internationale bescherming zich zal bevinden ‘na het doorlopen van de asielprocedure ligt uitsluitend bij de lidstaat die op grond van de Dublinverordening is aangewezen om het asielverzoek te behandelen en de daaruit voortvloeiende verplichtingen op zich te nemen’.

Volgens de regering van het Verenigd Koninkrijk is het duidelijk dat de mogelijkheid voor een asielzoeker om tegen een overdrachtsbesluit op te komen met een beroep op de levensomstandigheden in de verantwoordelijke lidstaat na toekenning van internationale bescherming, het kader van het Dublin-systeem te buiten zou gaan. In de eerste plaats biedt de tekst van de Dublin III-verordening geen steun voor deze verruimde uitlegging. In de tweede plaats strekt het Dublin-systeem ertoe, de lidstaat te bepalen die verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek en strekt het zich niet uit tot de uitkomst van een asielaanvraag of tot de situatie van asielzoekers nadat zij, in geval van een gunstig besluit op hun aanvraag, internationale bescherming hebben gekregen. In de derde plaats is de afloop van een asielprocedure wanneer de asielzoeker zich eenmaal in de verantwoordelijke lidstaat bevindt, onzeker. In de vierde plaats acht de regering van het Verenigd Koninkrijk het prematuur om een besluit te betwisten aan de hand van een beroep op de na toekenning van internationale bescherming te verwachten levensomstandigheden. Er kan geruime tijd verstrijken alvorens de overdracht plaatsvindt en de asielaanvraag vervolgens wordt behandeld, zodat de levensomstandigheden in de loop van die periode aanzienlijk kunnen veranderen. Wanneer een persoon die internationale bescherming geniet, na toekenning van deze bescherming het risico loopt een met artikel 4 van het Handvest strijdige behandeling te ondergaan, kan hij in de lidstaat van ontvangst een rechtsmiddel aanwenden, mits het Unierecht van toepassing is, aldus de regering van het Verenigd Koninkrijk.

De Hongaarse regering meent dat de werkingssfeer van de Dublin III-verordening betrekking heeft op de periode van uitvoering van de procedure ter bepaling van de lidstaat die verantwoordelijk is voor de behandeling van het verzoek om internationale bescherming, zodat deze verordening dus geen regels bevat voor de daaropvolgende periode. Volgens deze regering maken de omstandigheden die zich voordoen na de overdracht en na de behandeling van het verzoek om internationale bescherming geen deel uit van de omstandigheden die in het kader van artikel 3, lid 2, van de Dublin III-verordening moeten worden onderzocht. De levensomstandigheden na de behandeling van het verzoek lenen zich niet voor een objectief onderzoek, omdat de sociale stelsels van de lidstaten niet vergelijkbaar zijn en er geen enkele nationale oplossing bestaat waarvan het adequate karakter niet vatbaar is voor betwisting. Derhalve kan men de fundamentele vraag stellen hoe een nationale autoriteit of rechterlijke instantie haar besluit betreffende de weigering tot overdracht zou kunnen motiveren in het kader van de ‘Dublin’-procedure, aangezien in de eerste plaats vooraf zou moeten worden onderzocht of de verzoeker in de verantwoordelijke lidstaat zal worden erkend als vluchteling en in de tweede plaats of in dat individuele geval een reëel risico bestaat dat de levensomstandigheden eventueel onbevredigend zijn, aldus de Hongaarse regering.

De Commissie stelt zich op het standpunt dat de Dublin III-verordening, ook wanneer zij wordt uitgelegd in het licht van artikel 4 van het Handvest, niet vereist dat de lidstaten in het kader van overdrachtsprocedures krachtens deze verordening enerzijds onderzoeken of personen die internationale bescherming genieten, een concreet risico lopen om na afronding van hun asielprocedure een ellendig bestaan te lijden en dus een behandeling te ondergaan die de menselijke waardigheid aantast, en anderzijds individuele overdrachten om dergelijke redenen opschorten. Integendeel, zolang de verantwoordelijke lidstaat zijn verplichtingen krachtens het Verdrag van Genève en richtlijn 2011/95 nakomt jegens personen die internationale bescherming genieten, dat wil zeggen, met name, dat hij hun daadwerkelijk, op gelijke voet, toegang geeft tot onderwijs, werk, sociale bijstand, huisvesting en medische zorg, mogen de andere lidstaten erop vertrouwen dat deze lidstaat en de betrokken maatschappij in haar geheel zich voldoende inspannen om ervoor te zorgen dat ook behoeftige personen niet op onmenselijke of vernederende wijze worden behandeld in de zin van artikel 4 van het Handvest.

De verwijzende rechter stelt het Hof de vraag of het onderzoek door de verzoekende lidstaat, vóór de overdracht, van het bestaan van reële en gebleken risico's op een onmenselijke of vernederende behandeling van de betrokkene in de aangezochte lidstaat, die bewaarheid zouden kunnen worden na de eventuele toekenning van internationale bescherming, binnen de werkingssfeer van het Unierecht valt dan wel of het Hof deze risico's te ver verwijderd acht, zodat het onderzoek daarvan prematuur is.46.

Volgens artikel 51, lid 1, van het Handvest zijn de bepalingen van het Handvest uitsluitend gericht tot de lidstaten wanneer zij het recht van de Unie ten uitvoer brengen. Hieruit volgt dat de lidstaten artikel 4 van het Handvest, betreffende het verbod op onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen, dienen te eerbiedigen wanneer zij een persoon die om internationale bescherming verzoekt overdragen aan de verantwoordelijke lidstaat op grond van artikel 29 van de Dublin III-verordening.47.

Wanneer een lidstaat een persoon die om internationale bescherming verzoekt overdraagt, voert hij artikel 29 van de Dublin III-verordening uit en niet de bepalingen van richtlijn 2011/95. Hieruit volgt dat de opmerkingen van de Duitse regering dat het Handvest in casu niet van toepassing is, indien richtlijn 2011/95 geen voorschriften aan de lidstaten oplegt, geen doel treffen.

Wat de opmerkingen van de Italiaanse regering met betrekking tot de artikelen 34 en 35 van het Handvest betreft, moet worden opgemerkt dat de verwijzende rechter geen vragen over deze bepalingen heeft gesteld. Bovendien denk ik dat een eventuele toepassing van deze bepalingen niet zou afdoen aan de toepasselijkheid van artikel 4 van het Handvest.

Afgezien voorts van het algemene en absolute karakter van het in artikel 4 van het Handvest neergelegde verbod, dat pleit voor een ruime toepassing van deze bepaling, moet eraan worden herinnerd dat het Hof in het arrest van 21 december 2011, N. S. e.a. (C-411/10 en C-493/10, EU:C:2011:865), heeft vastgesteld dat het gemeenschappelijk Europees asielstelsel berust op wederzijds vertrouwen en een vermoeden dat de overige lidstaten het Unierecht en meer in het bijzonder de grondrechten eerbiedigen, waardoor het in beginsel mogelijk is om personen die om internationale bescherming verzoeken, krachtens het Dublin-systeem over te dragen aan de verantwoordelijke lidstaat.

Dienaangaande blijkt uit de punten 84 en 85 van het arrest van 21 december 2011, N. S. e.a. (C-411/10 en C-493/10, EU:C:2011:865), dat het Hof bij zijn beoordeling van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel niet alleen rekening heeft gehouden met richtlijn 2003/9 maar ook met richtlijn 2004/83/EG van de Raad van 29 april 2004 inzake minimumnormen voor de erkenning van onderdanen van derde landen en staatlozen als vluchteling of als persoon die anderszins internationale bescherming behoeft, en de inhoud van de verleende bescherming48., en richtlijn 2005/85/EG van de Raad van 1 december 2005 betreffende minimumnormen voor de procedures in de lidstaten voor de toekenning of intrekking van de vluchtelingenstatus49..

Onderstreept moet worden dat richtlijn 2004/83, evenals haar opvolger, te weten richtlijn 2011/95, regels bevatte voor de behandeling van personen die internationale bescherming genieten50., en onder meer voorzag in minimumnormen voor de toegang van de betrokken persoon tot onderwijs, sociale zekerheid, gezondheidszorg en huisvesting. Het is juist de toegang tot deze sociale rechten in Italië die in het hoofdgeding centraal staat.

Verder moge het duidelijk zijn dat de behandeling van verzoeken om internationale bescherming en de eventuele toekenning van deze bescherming logischerwijs plaatsvinden na het bepalen van de verantwoordelijke lidstaat overeenkomstig de Dublin III-verordening.

Ofschoon elke fase haar eigen specifieke voorschriften en termijnen kent, denk ik dat het bepalen van de verantwoordelijke lidstaat, de behandeling van het verzoek om internationale bescherming en de eventuele toekenning van die bescherming gezamenlijk het gemeenschappelijk Europees asielstelsel vormen. Al deze verschillende fasen volgen elkaar namelijk logischerwijs op en zijn onderling met elkaar verbonden. In de omstandigheden van het hoofdgeding, waar wordt gesteld dat in de verantwoordelijke lidstaat een risico op onmenselijke en vernederende behandelingen bestaat, zou het gekunsteld zijn om de fasen betreffende de overdracht van de persoon die om internationale bescherming verzoekt, zijn opvang en de behandeling van zijn verzoek los te koppelen van de fase betreffende de toekenning van internationale bescherming, gelet onder meer op het feit dat al deze fasen elkaar dicht in de tijd opvolgen.51. Indien derhalve tegen een overdracht wordt opgekomen met een beroep op het bestaan van een reëel risico op schending van artikel 4 van het Handvest na toekenning van internationale bescherming, leidt dit naar mijn mening niet tot een prematuur onderzoek.

Gelet voorts op het feit dat de lidstaten verplicht zijn, alvorens een persoon die om internationale bescherming verzoekt overeenkomstig artikel 29 van de Dublin III-verordening over te dragen, om de asielprocedure en de opvangvoorzieningen in de verantwoordelijke lidstaat te toetsen aan artikel 4 van het Handvest wanneer wordt gesteld dat er dienaangaande structurele tekortkomingen in laatstgenoemde lidstaat bestaan52., moet het argument van de Hongaarse en de Duitse regering dat de lidstaten niet in staat zijn de levensomstandigheden te onderzoeken van personen die in andere staten internationale bescherming genieten, worden verworpen. Bovendien is een dergelijke afwijzing van verantwoordelijkheid op basis van het ontbreken van de daartoe geëigende praktische middelen duidelijk in strijd met de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens, die nationale autoriteiten verplicht om een ‘zorgvuldig onderzoek’ in stellen.53.

Gelet op het voorgaande ben ik van mening dat de vraag of de overdracht, overeenkomstig artikel 29 van de Dublin III-verordening, van een verzoeker om internationale bescherming aan de verantwoordelijke lidstaat ongeoorloofd is wanneer hij aldaar in geval van toekenning van internationale bescherming in die staat — gelet op de alsdan te verwachten levensomstandigheden — een reëel en gebleken risico op een behandeling als bedoeld in artikel 4 van het Handvest zou lopen, binnen de werkingssfeer van het Unierecht valt.

Jawo meent dat het ‘volkomen zinloos voor de betrokken persoon is dat hij wordt verwijderd naar een land waar de omstandigheden voor asielzoekers weliswaar behoorlijk zijn, maar waar de omstandigheden voor personen die recht op bescherming hebben, uiterst discutabel zijn. Een gunstige uitkomst van de asielprocedure zou derhalve tot een verslechtering van de rechtspositie van de betrokkene leiden. Dit zou absurd zijn. Het toont eveneens aan dat de stelling dat asielzoekers in Italië geen enkel risico op een door artikel 4 van het Handvest verboden behandeling lopen, niet juist kan zijn.’

De Italiaanse regering meent dat de verwijzende rechter het adequate karakter van de sociale-integratieregeling van de staat in twijfel trekt, waarvan de hypothetische lacunes op zich niet relevant zijn voor de toepassing van artikel 3 EVRM. Wanneer er een stelsel van sociale voorzieningen bestaat op basis waarvan een staat aan personen die internationale bescherming genieten, dezelfde rechten en waarborgen toekent als die welke zijn eigen onderdanen genieten, kan volgens haar geen sprake zijn van een onmenselijke of vernederende behandeling enkel en alleen omdat de compensatoire integratiemaatregelen die zijn ingesteld wegens de bijzonder zwakke en kwetsbare positie van deze personen, niet identiek zijn aan die in andere landen of lacunes vertonen. Volgens de Italiaanse regering moeten de tekortkomingen van zodanige aard zijn dat zij iemand die internationale bescherming geniet concreet beletten (of met een voldoende mate van waarschijnlijkheid dreigen te beletten) om op basis van de meest fundamentele sociale prestaties de hem toegekende rechten uit te oefenen. Om te kunnen spreken van een ernstig risico op een onmenselijke behandeling, moeten de tekortkomingen naar haar mening een concreet obstakel vormen voor de uitvoering van voornoemde minimale en meest fundamentele sociale prestaties, zodanig dat er een grote mate van waarschijnlijkheid bestaat dat de persoon die internationale bescherming geniet, wordt gemarginaliseerd en verpaupert.

De Italiaanse regering wijst erop dat het (enige) rapport van een niet-gouvernementele organisatie dat door de verwijzende rechter in aanmerking is genomen56., wordt weersproken door een ander onafhankelijk rapport57.; bovendien lijkt het onvoldoende nauwkeurige gegevens te bevatten waaruit blijkt dat sprake is van structurele tekortkomingen die kunnen nopen tot een afwijking van de voorschriften van de Dublin III-verordening.58.

De regering van het Verenigd Koninkrijk stelt zich op het standpunt dat richtlijn 2011/95 op zodanige wijze is geredigeerd dat personen die internationale bescherming genieten niet beter worden behandeld dan de onderdanen van de lidstaat die hun deze bescherming heeft toegekend.

De Hongaarse regering meent dat de nationale autoriteiten moeten handelen met inachtneming van het wederzijds vertrouwen dat tussen de lidstaten heerst.

De Nederlandse regering betwijfelt of de door de verwijzende rechter beschreven levensomstandigheden in Italië kunnen worden gekwalificeerd als een met artikel 4 van het Handvest strijdige behandeling. Volgens deze regering zijn deze omstandigheden niet vergelijkbaar met de situatie in de zaak die ten grondslag lag aan het arrest van 21 december 2011, N. S. e.a. (C-411/10 en C-493/10, EU:C:2011:865), en het arrest van het EHRM van 21 januari 2011, M.S.S. tegen België en Griekenland (CE:ECHR:2011:0121JUD003069609).

Volgens de Commissie is artikel 34 van richtlijn 2011/95 met grote terughoudendheid geformuleerd en dienen de lidstaten enkel de toegang te garanderen tot integratieprogramma’s ‘welke zij passend achten om rekening te houden met de specifieke behoeften van personen met de vluchtelingenstatus of de subsidiairebeschermingsstatus’ dan wel zorgen voor omstandigheden waarin de toegang van personen die internationale bescherming genieten tot integratieprogramma’s die niet van de overheid zijn, gewaarborgd is. Zij meent dat een gebrekkige voorbereiding van de integratieprogramma’s niet volstaat om de in het verzoek om een prejudiciële beslissing uiteengezette stelling te wettigen dat personen die bescherming genieten en die nog niet in de maatschappij hebben kunnen integreren door bijvoorbeeld een gebrek aan taalkennis, zich in de steek gelaten zouden kunnen voelen door een maatschappij en een staat die onverschillig staan tegenover een lot dat zo ellendig is dat het de menselijke waardigheid aantast.

De Zwitserse Bondsstaat heeft geen opmerkingen ingediend naar aanleiding van de derde prejudiciële vraag.

Op basis van het beginsel van wederzijds vertrouwen moet worden aangenomen dat de behandeling van personen die internationale bescherming genieten in elke lidstaat in overeenstemming is met de vereisten van het Handvest, het Verdrag van Genève en het EVRM.59. Dit vermoeden van overeenstemming wordt versterkt wanneer de lidstaat niet alleen de jure60.maar ook de facto de bepalingen van hoofdstuk VII van richtlijn 2011/95 (‘Kenmerken van de internationale bescherming’) omzet, waarin aan de betrokken persoon een niveau van sociale voorzieningen wordt geboden dat gelijkwaardig is aan of zelfs hoger is dan dat waarin het Verdrag van Genève voorziet.

Zoals ik echter reeds in punt 80 van deze conclusie heb vermeld, is dit vermoeden van overeenstemming (met onder meer artikel 4 van het Handvest) niet onweerlegbaar.

Naar mijn mening volgt naar analogie uit de §§ 253 en 254 van het arrest van het EHRM van 21 januari 2011, M.S.S. tegen België en Griekenland (CE:ECHR:2011:0121JUD003069609), waarvan de relevantie in een vergelijkbare context als die van het hoofdgeding is bevestigd in het arrest van 21 december 2011, N. S. e.a. (C-411/10 en C-493/10, EU:C:2011:865, punt 88), dat een lidstaat artikel 4 van het Handvest schendt wanneer personen die internationale bescherming genieten — die volledig afhankelijk zijn van overheidssteun — op een zodanige onverschilligheid van de autoriteiten stuiten dat zij in een situatie van ontberingen of behoeftigheid verkeren die dermate ernstig is dat het hun menselijke waardigheid aantast.

Met andere woorden, er zijn ernstige en aantoonbare gronden om aan te nemen dat personen die internationale bescherming genieten, als gevolg van hun levensomstandigheden in de lidstaat die krachtens de Dublin III-verordening de verantwoordelijke lidstaat is, een reëel risico lopen om aan onmenselijke of vernederende behandelingen in de zin van artikel 4 van het Handvest te worden onderworpen, wanneer zij zich in een bijzonder ernstige situatie61.bevinden die voortvloeit uit de structurele tekortkomingen die in deze lidstaat te hunner aanzien bestaan.

De vraag of in de verantwoordelijke lidstaat al dan niet sprake is van een dergelijke situatie, kan uitsluitend worden beantwoord op basis van een concrete beoordeling van de feiten en omstandigheden. De verwijzende rechter moet elk door de betrokkene overgelegd bewijs van alle relevante feiten met betrekking tot de levensomstandigheden van personen die internationale bescherming genieten in de verantwoordelijke lidstaat, met inbegrip van de wetten en de regelingen en de wijze waarop deze wetgeving daadwerkelijk wordt toegepast, in aanmerking nemen.

Daarnaast stellen ook de rapporten en documenten van de Europese instellingen en agentschappen, de Commissaris voor de rechten van de mensen in de Raad van Europa (hierna: ‘Commissaris’) en de Hoge Commissaris van de Verenigde Naties voor de Vluchtelingen (UNHCR), alsook de rapporten en documenten van niet-gouvernementale organisaties62. de verwijzende rechter in staat om de levensomstandigheden van personen die internationale bescherming genieten te beoordelen en dus de reële risico's in te schatten die de betrokkene loopt ingeval hij aan de verantwoordelijke lidstaat wordt overgedragen.63.

Terwijl de documenten van de Commissie, de UNHCR en de Commissaris64. in het kader van deze beoordeling steeds van bijzonder belang zijn, staat het aan de verwijzende rechter om te beslissen over de relevantie van en het gewicht dat hij wenst toe te kennen aan de gegevens en evaluaties in de desbetreffende rapporten en documenten van niet-gouvernementale organisaties, afgezet tegen de methode van aanpak die is gehanteerd bij de voorbereiding ervan en de onpartijdigheid van deze organisaties.

Wanneer een lidstaat de krachtens de bepalingen van hoofdstuk VII van richtlijn 2011/95 op hem rustende verplichtingen niet nakomt, is dat een relevant feit. Dit neemt niet weg dat pas sprake is van een schending van artikel 4 van het Handvest wegens de levensomstandigheden van personen die internationale bescherming in de verantwoordelijke lidstaat genieten wanneer deze personen zich in een bijzonder ernstige situatie65. bevinden, zodat schending van de bepalingen van richtlijn 2011/95 niet noodzakelijkerwijs voldoende bewijs daarvan oplevert.

Ter terechtzitting hebben verschillende regeringen (in casu de Duitse, de Belgische en de Nederlandse regering) nadrukkelijk naar dit begrip ‘bijzonder ernstige situatie’ verwezen om te voorkomen dat ‘secundaire migratie’ wordt aangemoedigd en ‘een eenzijdige last’ ontstaat voor lidstaten met de beste prestaties; tevens merkten zij op dat verschillen tussen de nationale stelsels van sociale voorzieningen geen schending van het Unierecht opleveren.

De Nederlandse regering heeft onderstreept dat het beginsel van wederzijds vertrouwen enkel buiten beschouwing dient te blijven wanneer daartoe zeer gegronde redenen bestaan; tegen meer onbeduidende schendingen van richtlijn 2011/95 moet worden opgetreden door middel van een beroepsprocedure bij de nationale rechter of een door de Commissie bij het Hof in te stellen beroep wegens niet-nakoming.

Ik wijs erop dat de verwijzende rechter slechts doelt op structurele tekortkomingen en niet op geïsoleerde gevallen.

Voorts bevat het aan het Hof voorgelegde dossier geen enkele aanwijzing dat Jawo zich in een bijzonder kwetsbare positie bevond die hem individualiseerde of onderscheidde ten opzichte van andere personen die internationale bescherming in Italië genieten66. en waardoor hij onder de categorie kwetsbare personen in de zin van artikel 20, lid 3, van richtlijn 2011/95 viel.

Volgens het verzoek om een prejudiciële beslissing is Jawo meerderjarig en alleenstaand, en verkeert hij in goede gezondheid.

Blijkens het verzoek om een prejudiciële beslissing lijken personen die internationale bescherming in Italië genieten de jure, dus formeel, onder dezelfde voorwaarden als Italiaanse onderdanen toegang te hebben tot onder meer werk, onderwijs, sociale voorzieningen en gezondheidszorg.67. Wat de toegang tot huisvesting betreft wordt wél een onderscheid gemaakt tussen nationale onderdanen en personen die om internationale bescherming verzoeken.

Hoewel ik dit onderscheid uit menselijk oogpunt betreur, is het van belang erop te wijzen dat het in beginsel verenigbaar is met het Unierecht en het internationale publiekrecht. In tegenstelling namelijk tot de bepalingen inzake werk68., onderwijs69., sociale voorzieningen70. en gezondheidszorg71., die dezelfde behandeling voorschrijven als die welke de onderdanen van de lidstaat genieten72., is dit onderscheid ten aanzien van de toegang tot huisvesting tussen de onderdanen van een lidstaat en de personen die internationale bescherming genieten uitdrukkelijk voorzien in artikel 32 van richtlijn 2011/95 en artikel 21 van het Verdrag van Genève.

Bovendien wil ik in dit verband opmerken dat het EHRM in § 249 van zijn arrest van 21 januari 2011, M.S.S. tegen België en Griekenland (CE:ECHR:2011:0121JUD003069609), heeft geoordeeld dat ‘artikel 3 [van het EVRM] niet aldus kan worden uitgelegd dat de Hoge Verdragsluitende Partijen een recht op huisvesting dienen te garanderen aan een ieder die binnen hun rechtsmacht valt. Evenmin kan aan artikel 3 [van het EVRM] een algemene verplichting worden ontleend om vluchtelingen financiële bijstand te verlenen zodat zij een bepaalde levensstandaard kunnen onderhouden.’73.

Onderstreept moet echter worden dat ofschoon de lidstaten in beginsel niet verplicht zijn om personen die internationale bescherming genieten wat de toegang tot huisvesting betreft op dezelfde wijze te behandelen als de eigen onderdanen, zij niettemin dienen te verzekeren dat deze personen onder dezelfde voorwaarden als de eigen onderdanen toegang hebben tot onder meer werk, onderwijs, sociale voorzieningen en gezondheidszorg, zodat de door richtlijn 2011/95 beoogde resultaten daadwerkelijk worden bereikt. Het is mogelijk dat het enige middel in de verantwoordelijke lidstaat om deze resultaten te bereiken erin bestaat om personen die internationale bescherming genieten op dezelfde wijze als de eigen onderdanen te behandelen wat de toegang tot huisvesting betreft. Een dergelijke conclusie kan enkel worden getrokken op basis van een uitvoerige en met redenen onderbouwde analyse. Dienaangaande wil ik niet onvermeld laten, dat de Italiaanse regering tijdens de gemeenschappelijke terechtzitting van 8 mei 2018 heeft gesteld dat personen die internationale bescherming in Italië genieten, recht hebben op een nationale behandeling.

Voorts moet nog worden opgemerkt dat de verwijzende rechter op basis van het rapport van de Zwitserse organisatie voor vluchtelingenwerk twijfel heeft geuit aangaande de nakoming door de Italiaanse Republiek van de verplichtingen ingevolge artikel 34 van richtlijn 2011/95 met betrekking tot de toegang tot integratievoorzieningen. Dienaangaande heeft de verwijzende rechter verwezen naar de taalproblemen van personen die internationale bescherming genieten, waardoor de daadwerkelijke toegang tot de sociale voorzieningen op gelijke voet met de eigen onderdanen wordt bemoeilijkt.

Het ontbreken van integratieprogramma’s die rekening beogen te houden met de speciale behoeften van personen die internationale bescherming genieten74. en met hun problemen op onder meer taalgebied, zou inderdaad een relevante omstandigheid zijn, indien dit door de verwijzende rechter was vastgesteld.

Uit § 261 van het arrest van het EHRM van 21 januari 2011, M.S.S. tegen België en Griekenland (CE:ECHR:2011:0121JUD003069609), volgt namelijk duidelijk dat de omstandigheid dat personen die internationale bescherming genieten op moeilijkheden stuiten als gevolg van het ontbreken van taalkennis en van elk ondersteunend netwerk relevante feiten vormen in het kader van de beoordeling van het bestaan van een met artikel 3 van het EVRM (en dus met artikel 4 van het Handvest) strijdige behandeling.

Uit de voorgaande overwegingen volgt dat op grond van het beginsel van wederzijds vertrouwen moet worden aangenomen dat de behandeling van personen die internationale bescherming genieten in elke lidstaat in overeenstemming is met de vereisten van het Handvest, het Verdrag van Genève en het EVRM. Dit vermoeden van overeenstemming wordt versterkt wanneer een lidstaat de jure en de facto de bepalingen van hoofdstuk VII van richtlijn 2011/95, met als opschrift ‘Kenmerken van de internationale bescherming’, omzet, waarin aan de betrokken personen een niveau van sociale voorzieningen wordt geboden dat gelijkwaardig is aan of zelfs hoger is dan dat waarin het Verdrag van Genève voorziet. Dit vermoeden van overeenstemming met onder meer artikel 4 van het Handvest is echter niet onweerlegbaar. Er zijn ernstige en aantoonbare gronden om aan te nemen dat personen die internationale bescherming genieten, als gevolg van hun levensomstandigheden in de lidstaat die krachtens de Dublin III-verordening de verantwoordelijke lidstaat is, een reëel risico lopen om aan onmenselijke of vernederende behandelingen in de zin van artikel 4 van het Handvest te worden onderworpen, wanneer die personen zich in een bijzonder ernstige situatie bevinden die voortvloeit uit de structurele tekortkomingen die in deze lidstaat te hunner aanzien bestaan.

De vraag of in de verantwoordelijke lidstaat al dan niet sprake is van een dergelijke situatie, kan uitsluitend worden beantwoord op basis van een concrete beoordeling van de feiten en omstandigheden. De verwijzende rechter moet elk door de betrokkene overgelegd bewijs van alle relevante feiten met betrekking tot de levensomstandigheden van personen die internationale bescherming genieten in die verantwoordelijke lidstaat, met inbegrip van de wetten en de regelingen en de wijze waarop deze daadwerkelijk worden toegepast, in aanmerking nemen. Ik ben van mening dat het bestaan van een enkel rapport van een niet-gouvernementele organisatie over de levensomstandigheden in de verantwoordelijke lidstaat mogelijkerwijs onvoldoende bewijs vormt. In dat geval moet de verwijzende rechter zich baseren op andere bewijsstukken en, in voorkomend geval, een deskundige benoemen.

Het staat buiten kijf dat enkel de vaststelling binnen de Unie van een echt beleid op het gebied van internationale bescherming, met een eigen begroting, dat minimale en uniforme levensomstandigheden garandeert aan de personen waaraan deze bescherming is toegekend, ervoor kan zorgen dat zaken zoals die van het hoofdgeding in aantal afnemen of zelfs in het geheel niet meer voorkomen, namelijk door te verzekeren dat het in artikel 80 VWEU neergelegde beginsel van solidariteit en eerlijke verdeling van de verantwoordelijkheden tussen de lidstaten op zodanige wijze wordt verwezenlijkt dat het niet alleen ten goede komt aan de lidstaten maar vooral ook aan alle mensen die in het geding zijn. In afwachting van de vaststelling van een dergelijk beleid (wat waarschijnlijk nog geruime tijd zal duren) staat het aan de lidstaten en hun nationale rechterlijke instanties om de volle werking te verzekeren van de regels die op dit moment van kracht zijn, zoals hiervoor uiteengezet.