HvJ EU, 23-11-2016, nr. C-673/13 P

Wat de vraag betreft, of het begrip ‘informatie [die] betrekking heeft op uitstoot in het milieu’ in de zin van artikel 6, lid 1, eerste volzin, van verordening nr. 1367/2006 restrictief moet worden uitgelegd, is het juist dat dient te worden gekozen voor een uitlegging van dat begrip die artikel 339 VWEU en artikel 4, lid 2, eerste streepje, van verordening nr. 1049/2001 niet elke inhoud ontneemt, voor zover die artikelen de geheimhoudingsplicht en de commerciële belangen van een bepaalde natuurlijke of rechtspersoon beschermen. Het recht op toegang tot documenten van de instellingen waarin die verordening voorziet, is immers, zoals het Gerecht in punt 29 van het bestreden arrest heeft benadrukt, onderworpen aan bepaalde beperkingen op grond van openbare of particuliere belangen, waaronder de bescherming van de commerciële belangen van een bepaalde natuurlijke persoon of rechtspersoon.

Anders dan de Commissie stelt, mag dat begrip evenwel niet restrictief worden uitgelegd.

Volgens vaste rechtspraak van het Hof heeft verordening nr. 1049/2001 blijkens overweging 4 en artikel 1 ervan immers tot doel het publiek een zo ruim mogelijk recht van toegang tot documenten van de instellingen te geven (zie met name arresten van 21 september 2010, Zweden e.a./API en Commissie, C-514/07 P, C-528/07 P en C-532/07 P, EU:C:2010:541, punt 69, en van 17 oktober 2013, Raad/Access Info Europe, C-280/11 P, EU:C:2013:671, punt 28). Evenzo heeft verordening nr. 1367/2006 tot doel, zoals artikel 1 ervan aangeeft, ervoor te zorgen dat milieu-informatie waarover de instellingen en organen van de Unie beschikken op de breedst mogelijke basis systematisch ter beschikking komt en wordt verspreid.

Bijgevolg moeten uitzonderingen op het beginsel van de ruimst mogelijke toegang van het publiek tot die documenten, met name de uitzonderingen waarin is voorzien bij artikel 4 van verordening nr. 1049/2001, slechts voor zover zij van dat beginsel afwijken door deze toegang te beperken, overeenkomstig vaste rechtspraak van het Hof restrictief worden uitgelegd en toegepast (zie in die zin arresten van 21 september 2010, Zweden e.a./API en Commissie, C-514/07 P, C-528/07 P en C-532/07 P, EU:C:2010:541, punt 73, en van 17 oktober 2013, Raad/Access Info Europe, C-280/11 P, EU:C:2013:671, punt 30). De noodzaak van een dergelijke restrictieve uitlegging wordt overigens bevestigd door overweging 15 van verordening nr. 1367/2006.

Anderzijds is het juist dat, door te voorzien in een vermoeden dat de openbaarmaking van ‘informatie [die] betrekking heeft op uitstoot in het milieu’, met uitzondering van informatie betreffende onderzoeken, wordt geacht van hoger openbaar belang te zijn dan het belang dat bestaat bij de bescherming van de commerciële belangen van een bepaalde natuurlijke of rechtspersoon, zodat de bescherming van die commerciële belangen niet kan worden ingeroepen om de openbaarmaking van die informatie te weigeren, artikel 6, lid 1, eerste volzin, van verordening nr. 1367/2006 afwijkt van de in artikel 4, lid 2, van verordening nr. 1049/2001 vastgestelde regel van een belangenafweging, zoals met name CLI opmerkt. Artikel 6, lid 1, eerste volzin, maakt aldus evenwel een concrete toepassing mogelijk van het beginsel van de ruimst mogelijke toegang tot de informatie waarover de instellingen en organen van de Unie beschikken, zodat een restrictieve uitlegging van die bepaling niet kan worden gerechtvaardigd.

In die omstandigheden heeft het Gerecht geen blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door in de punten 49 en 53 van het bestreden arrest geen restrictieve uitlegging te geven aan artikel 6, lid 1, eerste volzin, van verordening nr. 1367/2006 en aan het begrip ‘informatie [die] betrekking heeft op uitstoot in het milieu’.

Wat het argument van de Commissie betreft, dat het begrip ‘informatie [die] betrekking heeft op uitstoot in het milieu’ in de zin van artikel 6, lid 1, eerste volzin, van verordening nr. 1367/2006 aldus moet worden uitgelegd dat het alleen betrekking heeft op informatie betreffende emissies die afkomstig zijn van industriële installaties zoals fabrieken en centrales, moet om te beginnen worden opgemerkt dat, in tegenstelling tot hetgeen die instelling beweert, het Gerecht dat argument in de punten 54 tot en met 56 van het bestreden arrest uitdrukkelijk heeft beantwoord en vervolgens afgewezen.

Wat de gegrondheid van de beoordeling van het Gerecht betreft, moet inderdaad worden opgemerkt dat in de versie van de leidraad voor de uitvoering van het Verdrag van Aarhus van 2000 werd voorgesteld om voor de definitie van het begrip ‘emissie’ in de zin van artikel 4, lid 4, eerste alinea, onder d), van dat verdrag, aan te sluiten bij de definitie die aan dat begrip was gegeven in artikel 2, punt 5, van richtlijn 96/61, en dat in de versie van 2014 thans wordt verwezen naar de definitie in artikel 3, punt 4, van richtlijn 2010/75, waarin de definitie uit de eerste richtlijn letterlijk is overgenomen.

Uit voornoemde richtlijnen volgt in wezen dat het bij ‘emissies’ in de zin van die richtlijnen gaat om de directe of indirecte uitstoot, uit puntbronnen of diffuse bronnen van bepaalde daarin omschreven industriële installaties, van stoffen, trillingen, warmte of geluid in de lucht, het water of de bodem.

Zoals het Gerecht in punt 55 van het bestreden arrest terecht heeft opgemerkt, blijkt echter uit vaste rechtspraak van het Hof dat die leidraad weliswaar kan worden beschouwd als een schriftelijke toelichting die in voorkomend geval in aanmerking kan worden genomen als een van de elementen die relevant zijn voor de uitlegging van het Verdrag van Aarhus, maar dat de daarin opgenomen uiteenzettingen niet verbindend zijn en niet dezelfde normatieve werking hebben als de bepalingen van dat verdrag zelf (zie met name arrest van 19 december 2013, Fish Legal en Shirley, C-279/12, EU:C:2013:853, punt 38 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Ten eerste kan immers uit niets in verordening nr. 1367/2006 worden afgeleid dat het begrip ‘uitstoot het milieu’ in de zin van artikel 6, lid 1, eerste volzin, van die verordening zou moeten worden beperkt tot emissies die van bepaalde industriële installaties zoals fabrieken en centrales afkomstig zijn.

Die beperking kan evenmin worden afgeleid uit het Verdrag van Aarhus, waarmee rekening dient te worden gehouden bij de uitlegging van verordening nr. 1367/2006, aangezien, zoals is bepaald in artikel 1, het doel van deze verordening het leveren is van een bijdrage aan de uitvoering van de verplichtingen die voortvloeien uit voormeld verdrag, middels het vaststellen van regels voor de toepassing van dat verdrag op de instellingen en organen van de Unie.

Zoals het Hof in punt 72 van het arrest van heden, Bayer CropScience en Stichting De Bijenstichting (C-442/14) oordeelt, zou een dergelijke beperking integendeel in strijd zijn met de tekst van artikel 4, lid 4, eerste alinea, onder d), van het Verdrag van Aarhus. Deze bepaling voorziet er immers in dat informatie over emissies die van belang is voor de bescherming van het milieu openbaar wordt gemaakt. Informatie over emissies uit andere bronnen dan industriële installaties, zoals die na het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen op planten of op de bodem, is even relevant voor de bescherming van het milieu als informatie over emissies uit industriële bron.

Ten tweede zou de beperking van het begrip ‘uitstoot in het milieu’ in de zin van artikel 6, lid 1, eerste volzin, van verordening nr. 1367/2006 tot emissies die afkomstig zijn van bepaalde industriële installaties zoals fabrieken en centrales, in strijd zijn met de door deze verordening nagestreefde doelstelling van een zo ruim mogelijke openbaarmaking van milieu-informatie (zie, naar analogie, arrest van heden, Bayer CropScience en Stichting De Bijenstichting, C-442/14, punt 73).

Anders dan de Bondsrepubliek Duitsland stelt, kan een dergelijke beperking overigens niet worden gerechtvaardigd door de wens om de samenhang van het Unierecht te bewaren, met name tussen verordening nr. 1367/2006 en de richtlijnen 96/61 en 2010/75. De beperking in die laatste richtlijnen van het begrip ‘emissies’ tot emissies van bepaalde industriële installaties wordt immers gerechtvaardigd door het doel zelf van die richtlijnen, dat er, zoals artikel 1 van richtlijn 2010/75 aangeeft, juist in bestaat regels vast te stellen inzake de geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging door industriële activiteiten. Een dergelijke beperking kan daarentegen niet worden gerechtvaardigd door het doel van verordening nr. 1367/2006, dat volgens artikel 1 ervan erin bestaat regels vast te stellen voor de toegang tot milieu-informatie waarover de instellingen en organen van de Unie beschikken. Overigens moet worden benadrukt dat het begrip ‘emissie’ in het Unierecht niet eenduidig is, maar verschilt naargelang van de betrokken werkingssfeer. Zo verschilt de definitie van dat begrip in de richtlijnen 96/61 en 2010/75 met name van die in artikel 2, punt 8, van richtlijn 2004/35/EG van het Europees Parlement en de Raad van 21 april 2004 betreffende milieuaansprakelijkheid met betrekking tot het voorkomen en herstellen van milieuschade (PB 2004, L 143, blz. 56), of van die in artikel 3, onder e), van richtlijn 2001/81/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2001 inzake nationale emissieplafonds voor bepaalde luchtverontreinigende stoffen (PB 2001, L 309, blz. 22).

Ten slotte zij erop gewezen dat, anders dan met name CLI, Cefic, ECPA en de Bondsrepubliek Duitsland betogen, een dergelijke beperking evenmin een grondslag vindt in artikel 2, lid 1, onder d), ii), van verordening nr. 1367/2006.

Het is juist dat die bepaling, waarin is opgesomd welke factoren onder het begrip ‘milieu-informatie’ kunnen vallen, op het eerste gezicht een onderscheid lijkt te maken tussen het begrip ‘emissies’ en de begrippen ‘lozingen’ en ‘vrijkomen’ in het milieu, waaruit volgens CLI, Cefic, ECPA en de Bondsrepubliek Duitsland volgt dat het begrip ‘uitstoot in het milieu’ in de zin van artikel 6, lid 1, eerste volzin, van die verordening moet worden beperkt tot emissies van bepaalde industriële installaties, met uitsluiting van het overige lozen en vrijkomen van stoffen in het milieu.

Evenwel komt een onderscheid tussen het begrip ‘emissies’ en de begrippen ‘lozingen’ en ‘vrijkomen’ niet voor in het Verdrag van Aarhus, dat in artikel 4, lid 4, eerste alinea, onder d), slechts bepaalt dat de bescherming van de vertrouwelijkheid van commerciële en industriële informatie niet kan worden ingeroepen om bekendmaking van ‘informatie over emissies […] die van belang is voor de bescherming van het milieu’ te weigeren (zie arrest van heden, Bayer CropScience en Stichting De Bijenstichting, C-442/14, punt 62).

Voorts is een dergelijk onderscheid irrelevant voor de doelstelling van openbaarmaking van milieu-informatie die door verordening nr. 1367/2006 wordt nagestreefd en zou een dergelijk onderscheid kunstmatig zijn. Bovendien overlappen die begrippen elkaar grotendeels, zoals blijkt uit het gebruik van de uitdrukking ‘ander vrijkomen’ in artikel 2, lid 1, onder d), ii), van die verordening, waaruit volgt dat emissies en lozingen tevens een vorm van vrijkomen in het milieu zijn (zie, naar analogie, arrest van heden, Bayer CropScience en Stichting De Bijenstichting, C-442/14, punten 63 en 65).

Bijgevolg hoeft bij de uitlegging van artikel 6, lid 1, eerste volzin, van verordening nr. 1367/2006 geen onderscheid te worden gemaakt tussen het begrip ‘emissies’ en de begrippen ‘lozingen’ en ‘vrijkomen’ in het milieu (zie, naar analogie, arrest van heden, Bayer CropScience en Stichting De Bijenstichting, C-442/14, punt 67).

Gelet op het voorgaande heeft het Gerecht geen blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door in de punten 54 tot en met 56 van het bestreden arrest te oordelen dat het begrip ‘informatie [die] betrekking heeft op uitstoot in het milieu’ in de zin van die bepaling niet beperkt is tot informatie betreffende emissies die afkomstig zijn van bepaalde industriële installaties.

Wat het argument van de Commissie betreft, dat het begrip ‘informatie [die] betrekking heeft op uitstoot in het milieu’ in de zin van artikel 6, lid 1, eerste volzin, van verordening nr. 1367/2006 alleen betrekking heeft op daadwerkelijke emissies het milieu, waarvan geen sprake zou zijn bij de litigieuze informatie, dient erop te worden gewezen dat, zoals de Commissie betoogt, dit begrip inderdaad geen betrekking heeft op informatie betreffende hypothetische emissies.

Uit artikel 1, lid 1, onder b), van die verordening, gelezen in samenhang met artikel 2, lid 1, onder d), ervan volgt namelijk in wezen dat bedoelde verordening tot doelstelling heeft om recht van toegang te garanderen tot informatie over factoren, zoals emissies, die de elementen van het milieu, met name de lucht, het water of de bodem, aantasten of waarschijnlijk aantasten. Dat is bij zuiver hypothetische emissies niet het geval (zie, naar analogie, arrest van heden, Bayer CropScience en Stichting De Bijenstichting, C-442/14, punt 80).

Anders dan de Commissie betoogt, kan dat begrip daarom echter nog niet worden beperkt tot uitsluitend de informatie betreffende de emissies die daadwerkelijk vrijkomen in het milieu bij het gebruik van het gewasbeschermingsmiddel of van de betrokken werkzame stof op de planten of de bodem, welke emissies met name afhangen van de door de landbouwers feitelijk gebruikte hoeveelheden van het product en van de exacte samenstelling van het op de markt gebrachte eindproduct.

Bijgevolg valt ook informatie over de voorzienbare emissies van het gewasbeschermingsmiddel of van de betrokken werkzame stof in het milieu bij normaal of realistisch gebruik van dat product of die stof in overeenstemming met de toelating voor het op de markt brengen die voor het product of de stof in kwestie is afgegeven en overeenkomstig de omstandigheden in het gebied waarvoor het product of de stof is bestemd, onder voormeld begrip (zie, naar analogie, arrest van heden, Bayer CropScience en Stichting De Bijenstichting, C-442/14, punten 78 en 79).

Hoewel het op de markt brengen van een product of een stof in de regel niet volstaat om aan te nemen dat dit product of die stof noodzakelijkerwijs in het milieu zal vrijkomen en dat informatie over dit product of die stof betrekking heeft op ‘emissies in het milieu’, is dat namelijk anders bij een product als een gewasbeschermingsmiddel en bij de stoffen die dat product bevat, die bij normaal gebruik bedoeld zijn om in het milieu vrij te komen, louter vanwege hun functie. De voorzienbare emissies in het milieu van het betrokken product of van de stoffen die dat product bevat, zijn in dat geval bij normaal of realistisch gebruik niet hypothetisch en vallen onder het begrip ‘uitstoot in het milieu’ in de zin van artikel 6, lid 1, eerste volzin, van verordening nr. 1367/2006 (zie, naar analogie, arrest van heden, Bayer CropScience en Stichting De Bijenstichting, C-442/14, punten 78 en 79).

Bijgevolg betoogt de Commissie ten onrechte dat, aangezien het litigieuze document geen informatie bevatte over de aard en de hoeveelheid emissies die bij aanwending van het betrokken product daadwerkelijk in het milieu vrijkwamen, het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat het litigieuze document ‘informatie [die] betrekking heeft op uitstoot in het milieu’ bevatte.

In de laatste plaats moet worden vastgesteld of het Gerecht in punt 53 van het bestreden arrest kon oordelen dat volstaat dat informatie ‘voldoende direct’ de uitstoot in het milieu betreft, om onder artikel 6, lid 1, eerste volzin, van verordening nr. 1367/2006 te vallen, dan wel dat, zoals de Commissie betoogt, een dergelijk criterium inzake het bestaan van een voldoende direct verband tussen de betrokken informatie en de emissies, van de hand moet worden gewezen omdat daarvoor geen enkele rechtsgrondslag bestaat.

Dienaangaande blijkt uit de bewoordingen van artikel 6, lid 1, eerste volzin, van verordening nr. 1367/2006 dat die bepaling informatie betreft die ‘betrekking heeft op uitstoot in het milieu’, dat wil zeggen informatie die dergelijke emissies betreft of die informatie over dergelijke emissies vormt, en niet informatie die een of ander — direct of indirect — verband vertoont met emissies in het milieu. Deze uitlegging wordt bevestigd door artikel 4, lid 4, eerste alinea, onder d), van het Verdrag van Aarhus, waarin wordt verwezen naar ‘informatie over emissies’.

Gelet op de door artikel 6, lid 1, eerste volzin, van verordening nr. 1367/2006 nagestreefde doelstelling om principieel toegang te bieden tot ‘informatie [die] betrekking heeft op uitstoot in het milieu’, moet dat begrip aldus worden opgevat dat het met name de gegevens omvat die het publiek in staat stellen te weten wat daadwerkelijk in het milieu wordt uitgestoten, dan wel voorzienbaar in het milieu zal worden uitgestoten bij normaal of realistisch gebruik van het betrokken product of de betrokken stof in overeenstemming met de toelating voor het op de markt brengen die voor het product of de stof in kwestie is afgegeven en overeenkomstig de omstandigheden in het gebied waarvoor het product of de stof is bestemd. Bijgevolg moet dat begrip aldus worden uitgelegd dat het met name de inlichtingen omvat betreffende de aard, de samenstelling, de hoeveelheid, de datum en de plaats van de daadwerkelijke of voorzienbare emissies in dergelijke omstandigheden, van het product of de stof in kwestie.

Onder het begrip ‘informatie [die] betrekking heeft op uitstoot in het milieu’ dient ook de informatie te vallen die het publiek in staat stelt te controleren of de beoordeling van de daadwerkelijke of voorzienbare emissies, op basis waarvan de bevoegde autoriteit het betrokken product of de betrokken stof heeft toegelaten, juist is, alsook de gegevens over de invloeden van die emissies op het milieu. Uit overweging 2 van verordening nr. 1367/2006 blijkt immers in wezen dat de door die verordening gewaarborgde toegang tot milieu-informatie er met name tot strekt een meer doeltreffende deelname van het publiek aan de besluitvorming te bevorderen, zodat de verantwoordingsplicht van de bevoegde instanties voor de besluitvorming wordt vergroot en een bijdrage wordt geleverd tot de bewustmaking van de publieke opinie en de verkrijging van steun van de publieke opinie voor de genomen besluiten. Teneinde zich ervan te kunnen vergewissen dat de beslissingen van de op milieugebied bevoegde autoriteiten gerechtvaardigd zijn en om doeltreffend deel te nemen aan het besluitvormingsproces inzake milieuaangelegenheden, dient het publiek echter toegang te hebben tot de informatie die het in staat stelt na te gaan of de emissies correct zijn beoordeeld, en dient het in staat te worden gesteld redelijkerwijs te begrijpen hoe bedoelde emissies het milieu negatief kunnen beïnvloeden.

Hoewel, zoals in punt 55 van het onderhavige arrest is uiteengezet, het begrip ‘informatie [die] betrekking heeft op uitstoot in het milieu’ niet restrictief hoeft te worden uitgelegd, valt daarom echter nog niet alle informatie die om het even welk — zelfs direct — verband met emissies in het milieu vertoont, onder dat begrip. Zou dat begrip aldus worden opgevat dat het betrekking heeft op dergelijke informatie, zou het immers het begrip ‘milieu-informatie’ in de zin van artikel 2, lid 1, onder d), van verordening nr. 1367/2006 grotendeels uithollen. Een dergelijke uitlegging zou aldus de in artikel 4, lid 2, eerste streepje, van verordening nr. 1049/2001 vastgestelde mogelijkheid voor de instellingen om te weigeren milieu-informatie openbaar te maken omdat een dergelijke openbaarmaking zou leiden tot de ondermijning van de bescherming van commerciële belangen van een bepaalde natuurlijke of rechtspersoon, elke nuttige werking ontnemen en een bedreiging vormen voor het evenwicht dat de Uniewetgever heeft willen verzekeren tussen de doelstelling van transparantie en de bescherming van die belangen. Zij zou ook op onevenredige wijze afbreuk doen aan de bescherming van de door artikel 339 VWEU gewaarborgde geheimhoudingsplicht.

Uit hetgeen voorafgaat volgt dat het Gerecht in het bestreden arrest blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door in punt 53 van dat arrest te oordelen dat om te vallen onder het begrip ‘informatie [die] betrekking heeft op uitstoot in het milieu’ in de zin van artikel 6, lid 1, eerste volzin, van verordening nr. 1367/2006, volstaat dat informatie voldoende direct de uitstoot in het milieu betreft.

Derhalve moet, aangezien het eerste onderdeel van het enige middel van de hogere voorziening gegrond is, het bestreden arrest worden vernietigd, zonder dat de andere onderdelen van dat middel behoeven te worden onderzocht.