EHRM, 26-02-2009, nr. 28336/02

Les dispositions pertinentes du code des douanes, dans sa rédaction en vigueur à la date des faits, se lisent ainsi

A la suite de l'avis motivé de la Commission européenne (paragraphe 29 ci-dessous), les autorités françaises ont modifié le code des douanes pour en tirer les conséquences. Ces modifications (introduites par la loi 2004-204 du 9 mars 2004 et le décret 2004-759 du 27 juillet 2004) sont entrées en vigueur le 1^er octobre 2004.

Ces modifications ont eu pour effet de supprimer la peine de confiscation automatique et de réduire l'amende au quart de la somme sur laquelle a porté l'infraction. Les dispositions modifiées se lisent ainsi :

A la suite de l'entrée en vigueur, le 15 juin 2007, du règlement n^o 1889/2005 relatif aux contrôles de l'argent liquide entrant ou sortant de la Communauté (paragraphe 35 ci-dessous), les articles 464 et 465 du code des douanes ont été modifiés par le décret du 28 mars 2007 et se lisent désormais comme suit :

Les deux arrêts ci-après ont été rendus dans le cadre d'une même affaire. Par un premier arrêt du 25 juin 1998, auquel l'administration des douanes n'était pas partie, la Cour de cassation a retenu que l'obligation de déclaration ne s'imposait qu'aux résidents français :

L'administration des douanes ayant formé opposition à cet arrêt, la Cour de cassation a, par un nouvel arrêt du 29 mars 2000, dit l'opposition recevable, mettant ainsi à néant son précédent arrêt, et a notamment considéré :

La Commission européenne a rendu en juillet 2001 l'avis motivé suivant :

Les deux arrêts cités ci-dessous concernent respectivement l'exportation de sommes entre Etats membres (affaire Bordessa) et entre Etats membres et Etats tiers (affaire Sanz de Leray).

L'Union européenne a adopté plusieurs instruments pour lutter contre le blanchiment de capitaux, en partant du principe que l'introduction, dans le système financier, du produit d'activités illicites était de nature à nuire à un développement économique sain et durable.

Une première étape a consisté en l'adoption de la directive 91/308/CEE du Conseil du 10 juin 1991, relative à la prévention de l'utilisation du système financier aux fins de blanchiment. Cette directive a instauré un mécanisme communautaire de contrôle des transactions effectuées par le biais des établissements de crédits, des institutions financières et de certaines professions, afin de prévenir le blanchiment d'argent.

Dans la mesure où, par sa mise en œuvre, ce mécanisme était susceptible d'entraîner un accroissement des mouvements d'argent liquide à des fins illicites, il a été complété par le règlement n^o 1889/2005 du 26 octobre 2005 relatif aux contrôles de l'argent liquide entrant ou sortant de l'Union européenne. Ce règlement est entré en vigueur le 15 juin 2007. Il ne concerne pas les mouvements d'argent entre Etats de l'Union européenne.

S'appuyant notamment sur les recommandations du Groupe d'action financière sur le blanchiment de capitaux (GAFI, paragraphes 39–44 ci-dessous) et tirant les conséquences des disparités entre Etats membres, dont tous ne connaissaient pas de procédures de contrôle, ce règlement vise à mettre en place, à l'échelle de l'Union, des mesures de contrôle des mouvements de capitaux aux frontières extérieures de l'Union, à l'entrée comme à la sortie.

Il est fondé sur le principe de la déclaration obligatoire, pour toute personne entrant dans l'Union ou en sortant, de l'argent liquide transporté (qu'elle en soit ou non propriétaire), à partir d'un seuil de 10 000 EUR, permettant ainsi aux autorités douanières de collecter des informations, mais également de les transmettre aux autorités des autres Etats lorsqu'il y a des indices que les sommes en question sont liées à une activité illégale.

L'article 9 du règlement prévoit que chaque Etat membre doit introduire des sanctions applicables en cas de non exécution de l'obligation de déclaration. Selon cet article, ces sanctions doivent être ‘ effectives, proportionnées et dissuasives ’. Les Etats membres sont tenus de les notifier à la Commission européenne au plus tard le 15 juin 2007.

Cette convention, entrée en vigueur le 1^er septembre 1993 et ratifiée par la France le 1^erfévrier 1997, vise à faciliter la coopération et l'entraide internationales en matière d'enquêtes sur les délits, ainsi que de dépistage, de saisie et de confiscation des produits de ces délits. La convention a pour objet d'aider les Etats à atteindre un degré d'efficacité comparable, même en l'absence d'harmonisation complète des lois.

Cette convention est un traité de référence en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux. Quarante-huit Etats sont parties à la convention, à savoir les quarante-sept Etats membres du Conseil de l'Europe et un Etat non membre (l'Australie).

Cette convention est issue des travaux menés depuis 2003 pour actualiser et d'élargir la Convention de 1990, afin de prendre en compte le fait que les activités liées au terrorisme pourraient être financées non seulement par le blanchiment de capitaux issus d'activités criminelles, mais aussi par des activités licites. Elle se réfère notamment aux recommandations du GAFI (paragraphes 39–44 ci-dessus). La convention, entrée en vigueur le 1^er mai 2008, a été signée par vingt-neuf Etats (dont la France ne fait pas partie) et ratifiée par onze d'entre eux.

L'article 13 § 1de la convention prévoit notamment que chaque partie adopte les mesures législatives et autres qui se révèlent nécessaires pour mettre en place un régime interne complet de réglementation et de suivi ou de contrôle pour prévenir le blanchiment. Ainsi, les parties à la convention peuvent adopter les mesures législatives ou autres qui se révèlent nécessaires pour détecter les transports transfrontaliers significatifs d'espèces et d'instruments au porteur appropriés (article 13 § 3 de la Convention précitée).

Parmi les législations des Etats membres du Conseil de l'Europe, un certain nombre avaient institué une obligation de déclaration des moyens de paiement, titres ou valeurs à leurs frontières. Cette déclaration, selon les pays, devait être faite spontanément1. ou à la demande d'un agent des douanes2.. Un certain nombre de pays3. ne prévoyaient pas d'obligation de déclaration.

Le montant minimum des sommes soumises à cette déclaration variait de 2 700 EUR en Ukraine ou 4 000 EUR en Bulgarie, à 15 000 EUR au Danemark ou en Allemagne. L'objectif de cette réglementation, ainsi que sa sanction en cas de non-respect, était également variable d'un Etat à l'autre. Ainsi, la lutte contre le blanchiment de capitaux, la lutte anti-terroriste ou la surveillance des importations et exportations de métaux précieux ou de bijoux étaient les principaux buts poursuivis par les Etats réglementant les flux transfrontaliers de capitaux.

En règle générale, l'amende était la sanction la plus souvent rencontrée en cas de non-respect de l'obligation déclarative. Selon les Etats, le montant de l'amende était très différent et pouvait varier d'un minimum de 27 EUR en Ukraine à un maximum de 75 000 EUR en Slovaquie. Elle était en général modulée selon la gravité de l'infraction et son caractère intentionnel ou non. Elle pouvait être cumulée avec une peine de confiscation judiciaire. Toutefois, cette peine semblait peu fréquente dans les systèmes juridiques des Etats membres, et lorsqu'elle était prévue, elle ne concernait en général que le reliquat de la somme excédant le montant à déclarer. A part la France, un seul Etat (Bulgarie) prévoyait le cumul d'une amende pouvant aller jusqu'au double de la somme non déclarée avec la confiscation de la totalité de ladite somme.

Pour ceux des Etats membres qui sont également ou sont devenus entre-temps membres de l'Union européenne, le régime de la déclaration obligatoire institué par le règlement n^o 1889/2005 pour toute somme en liquide au-delà de 10 000 EUR entrant ou sortant de l'Union est entré en vigueur le 15 juin 2007 (paragraphes 35–36 ci-dessus).

S'agissant des sanctions en cas de non-déclaration, le règlement prévoyant seulement, dans son article 9, qu'elles doivent ‘ effectives, proportionnées et dissuasives ’, elles relèvent de la responsabilité des Etats, ceux-ci étant uniquement tenus de les notifier à la Commission européenne.

Ceux des Etats de l'Union dont le système ne prévoyait pas de déclaration obligatoire ont modifié leur législation en conséquence. Certains Etats n'appartenant par à l'UE ont également modifié le montant minimum sujet à déclaration pour le rapprocher de celui de 10 000 EUR prévu par le règlement n^o 1889/2005 (c'est le cas notamment de la Serbie, de la Moldova et de l'Ukraine, la Russie pour sa part ayant opté pour un seuil de 10 000 USD). Le seuil de déclaration le plus bas se rencontre au Monténégro (2 000 EUR).

Dans la plupart des Etats, le défaut de déclaration constitue une infraction de nature administrative, punie généralement d'une amende qui, soit est fixée en valeur absolue variant considérablement d'un Etat à l'autre, soit est calculée selon un pourcentage de la somme non déclarée, soit encore est modulée selon la gravité de l'infraction et son caractère intentionnel ou non.

Dans quelques rares pays comme les Pays-Bas ou la Lituanie, la non-déclaration est considérée en soi comme une infraction pénale, punissable d'une amende ou d'une peine de prison (pouvant aller, en Lituanie, jusqu'à huit ans). Dans un certain nombre d'autres pays1., si le défaut de déclaration est lié à d'autres infractions pénales (contrebande, blanchiment d'argent) ou concerne des sommes particulièrement importantes, il peut être puni d'une peine d'emprisonnement pouvant aller, selon les pays, jusqu'à six ans.

Plusieurs législations prévoient également des mesures de confiscation (parfois à titre provisoire), notamment si les sommes non déclarées proviennent d'une activité criminelle ou y sont destinées, ou si leur origine légale ne peut pas être prouvée2.. Le montant confisqué est en général celui qui dépasse le seuil fixé pour la déclaration3.. Toutefois, les législations de certains Etats4. disposent qu'en cas de poursuites pénales (pouvant donner lieu à des peines d'emprisonnement) la totalité de la somme est confisquée. La Bulgarie semble être le seul pays qui combine une amende de nature administrative ou pénale pouvant aller jusqu'au double de la somme non déclarée avec la confiscation automatique de l'intégralité de la somme.

Le requérant considère que l'argument du Gouvernement tiré de ce que l'obligation légale de déclaration à la douane française des sommes transportées d'un montant supérieur ou égal à 50 000 francs français (FRF), soit 7 600 euros (EUR), viserait à lutter contre les infractions de blanchiment de capitaux constitue un argument de circonstance afin de donner rétroactivement une apparence de légitimité au comportement de l'administration des douanes. Il estime que l'article 465 du code des douanes ne sanctionne qu'un manquement administratif.

Il estime que la réglementation en l'espèce était équivoque et trop restrictive. Il fait valoir que l'article 465 précité ne sanctionne que la dissimulation, et qu'un tel manquement administratif est distinct du délit de fraude ou de blanchiment d'argent.

Le requérant indique qu'en 1996, il ignorait la réglementation applicable, et que, s'il était censé s'en informer, cette démarche était d'autant moins évidente que cette réglementation était, selon lui, dérogatoire par rapport aux réglementations d'usage dans les autres pays de l'Union européenne. Il soutient qu'il appartenait à la France de spécifier clairement et de manière adéquate la législation applicable en la matière.

En outre, le requérant précise que si les arrêts contradictoires rendus successivement en 1998 et en 2000 par la Cour de cassation étaient postérieurs aux faits, survenus en 1996, il n'en demeure pas moins qu'ils traduisent une période au cours de laquelle des opinions divergentes se sont exprimées sur le champ d'application des articles 464 et 465 du code des douanes. Il fait valoir que si le juge suprême français lui-même donne des interprétations différentes à la question de savoir si les textes susmentionnés s'appliquent aux seuls résidents français ou bien à toute personne physique, quelle que soit sa nationalité, cela montre bien que la législation applicable pouvait ne pas être, à son égard, claire et accessible en 1996.

Le requérant souligne que les articles précités du code des douanes ne sanctionnent pas in abstracto le blanchiment des capitaux. Il s'agirait d'un argument de circonstance visant à donner rétroactivement une apparence de légitimité au comportement de l'administration des douanes. De plus, le requérant estime qu'une présomption de blanchiment de capitaux ou de fraude fiscale ne peut pas être fondée sur le seul fait qu'il n'aurait pas respecté l'obligation déclarative.

Le requérant conçoit qu'un Etat puisse contrôler la circulation des devises, en particulier lorsqu'il s'agit de liquidités. Toutefois, il estime disproportionné d'avoir non seulement été privé de son argent par le jeu de la confiscation, alors que la légalité de son origine était selon lui, prouvée, mais en outre, de s'être vu infliger une amende correspondant à la moitié de la somme saisie alors qu'aucun indice n'étayait l'existence de pratiques de sa part, liées au blanchiment de capitaux.

Le requérant conteste les informations qui auraient été fournies par les autorités néerlandaises et auxquelles le Gouvernement se réfère. Il fait valoir qu'il s'agit de calomnies et que, dans la mesure où il n'a jamais fait l'objet d'aucune condamnation en matière de blanchiment d'argent, le Gouvernement ne saurait se fonder sur des informations qui ne seraient pas étayées.

d'après lui, la réglementation française est dérogatoire par rapport à celles couramment rencontrées dans les autres pays de l'Union européenne. d'ailleurs, selon lui, le seul fait que le code des douanes a été modifié en 2004 démontre que la loi applicable à l'époque des faits n'était pas compatible avec le principe de liberté de circulation des capitaux, et qu'il n'y avait donc pas de juste équilibre ménagé entre l'intérêt général et le droit du requérant au respect de ses biens garanti par l'article 1 du Protocole n^o 1 à la Convention.

Le Gouvernement convient que la confiscation de la somme transportée par le requérant constitue une ingérence dans le droit au respect de ses biens, au sens de l'article 1 précité. Il estime que la condamnation au paiement d'une amende relève du second alinéa de l'article 1 précité.

Le Gouvernement indique que la réglementation douanière mise en cause en l'espèce a été élaborée dans le but de lutter contre le blanchiment des capitaux, et sert à ce titre, un but d'intérêt général. Il rappelle que cet objectif est poursuivi par l'ensemble des Etats membres de l'Union européenne et justifie certains aménagements au principe de libre circulation des capitaux institué par l'article 56 du Traité des Communautés européennes. A cet égard, le Gouvernement rappelle que l'article 58 du traité dispose que l'article 56, consacrant la liberté de circulation des capitaux, ne porte pas atteinte au droit des Etats membres de prendre toutes les mesures indispensables pour faire échec aux infractions à leurs lois et règlements, notamment en matière fiscale ou en matière de contrôle des établissements financiers, de prévoir des procédures de déclaration des mouvements de capitaux ou de prendre des mesures justifiées par des motifs liés à l'ordre public ou à la sécurité publique.

Le Gouvernement considère que le principe de légalité a bien été respecté en l'espèce. L'obligation déclarative et les sanctions qui découlent du non-respect de cette obligation sont prévues aux articles 464 et 465 du code des douanes. Le Gouvernement souligne à ce propos que l'obligation déclarative a été rappelée à deux reprises au requérant par les agents des douanes, en espagnol et en anglais, langues comprises par lui, et qu'il ne pouvait donc prétendre ignorer la loi. Il précise que les peines applicables à l'époque des faits étaient la confiscation des sommes en jeu et une pénalité comprise entre le quart et la totalité de la somme sur laquelle a porté l'infraction.

De plus, le Gouvernement considère que le requérant ne saurait se prévaloir de l'insécurité juridique créée par une jurisprudence contradictoire, dans la mesure où les deux arrêts de la Cour de cassation visés par le requérant sont intervenus en 1998 et 2000, soit postérieurement à la date de l'infraction, laquelle a été notifiée au requérant le 29 janvier 1996. En tout état de cause, le Gouvernement fait valoir à cet égard que les deux arrêts successifs de la Cour de cassation n'ont pas, en l'espèce, altéré la lisibilité de la loi. En effet, l'arrêt de la Cour de cassation de 1998 était un arrêt isolé qui avait restreint l'application des articles 464 et 465 du code des douanes aux seuls résidents français de manière totalement contraire à la lettre et à l'esprit de l'article 464, qui ne mentionne aucune précision quant au lieu de résidence des personnes physiques visées dans la disposition précitée. Le Gouvernement estime que cette interprétation jurisprudentielle était peu cohérente avec l'objectif de la loi, qui était de lutter contre le blanchiment des capitaux. Dès lors, il conclut que le revirement de jurisprudence opéré par la Cour de cassation en 2000 était ‘raisonnablement prévisible ’, et que l'ingérence dans le droit au respect des biens du requérant était bien prévue par la loi au sens de la jurisprudence de la Cour.

En ce qui concerne la proportionnalité de l'ingérence, le Gouvernement se réfère à la jurisprudence de la Cour et cite en particulier l'arrêt Raimondo c. Italie (22 février 1994, série A n^o 281-A), dans lequel la Cour a reconnu que la confiscation était proportionnée à l'objectif recherché de lutte contre la mafia. Il estime que la lutte contre le blanchiment des capitaux justifie également des aménagements au principe de libre circulation des capitaux, tels que la confiscation. De plus, il se fonde sur la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes (CJCE) qui, dans son arrêt Bordessa, a admis que les Etats membres mettent en place des procédures de déclaration obligatoire préalablement aux exportations de moyens de paiement. Il indique également que le 28 avril 1997, le groupe multidisciplinaire chargé de mettre en œuvre la politique commune en matière de lutte contre la criminalité a adopté un programme d'action qui souligne l'importance pour chaque Etat de disposer d'une législation élaborée et étendue en matière de confiscation des produits du crime et du blanchiment de ces produits. L'article 465 du code des douanes s'inscrit dans ces orientations politiques.

Selon le Gouvernement, le dispositif applicable permet de trouver un juste équilibre entre l'intérêt général qui s'attache à la lutte contre le blanchiment des capitaux et les droits du requérant. Il indique que l'objectif de lutte contre le blanchiment implique que l'administration puisse prendre des mesures immédiates et préventives, telles que la confiscation du corps du délit. Dans le même temps, le Gouvernement fait valoir que les droits du requérant sont protégés par la marge d'appréciation laissée aux autorités douanières quant au montant de l'amende, et par le contrôle exercé par le juge sur les décisions des autorités douanières, notamment en tenant compte, le cas échéant, de circonstances atténuantes pour prononcer la sanction (article 369 du code des douanes).

En l'espèce, le Gouvernement souligne que les autorités administratives et judiciaires se sont prononcées au regard du comportement du requérant qui, alors qu'il détenait sur lui des sommes très importantes en espèces, a tenté d'en dissimuler l'existence aux agents des douanes en répondant par la négative à deux reprises aux questions d'usage posées par les douaniers. Selon le Gouvernement, les informations transmises le jour du contrôle par les autorités néerlandaises sur les activités délictueuses du requérant justifiaient la confiscation des sommes ainsi que l'amende qui lui a été infligée. Ces sanctions ont d'ailleurs ensuite été confirmées par les autorités judiciaires. Le Gouvernement conclut que les sanctions prononcées à l'encontre du requérant étaient, compte tenu du droit applicable en l'espèce, de son comportement et des informations fournies par les autorités néerlandaises, proportionnées à l'objectif poursuivi, à savoir la lutte contre le blanchiment des capitaux.

Enfin, il précise subsidiairement qu'à la suite de l'avis motivé de la Commission européenne du 27 juillet 2001, par lequel elle a demandé à la France de revoir le dispositif de sanctions pour non-respect de l'obligation déclarative, les autorités internes ont modifié ce dispositif. Ainsi, la loi du 9 mars 2004 qui a modifié l'article 465 du code des douanes a supprimé la peine de confiscation et réduit l'amende au quart de la somme sur laquelle a porté l'infraction. Toutefois, le Gouvernement ajoute que cette modification est sans rapport avec la présente requête, et qu'il s'agissait de se conformer à la liberté de circulation des capitaux prévue à l'article 56 du Traité et non à l'article 1 du Protocole n^o 1 à la Convention, qui n'implique pas la liberté de circulation des capitaux. D'ailleurs, le Gouvernement précise que la confiscation dont le requérant a fait l'objet entrait dans le champ des exceptions à la liberté de capitaux prévues à l'article 58 du Traité.

Enfin, le Gouvernement rappelle que dans le cadre d'une action d'apurement comptable intervenue au début de l'année 2005, l'administration des douanes a renoncé au recouvrement de l'amende infligée au requérant, laquelle aurait nécessité une procédure de recouvrement forcé, impossible à mettre en œuvre pour un ressortissant néerlandais résidant en Andorre.

L'article 1 du Protocole n^o 1, qui garantit le droit au respect des biens, contient trois normes distinctes. La première, qui s'exprime dans la première phrase du premier alinéa et revêt un caractère général, énonce le principe du respect de la propriété. La deuxième, figurant dans la seconde phrase du même alinéa, vise la privation de propriété et la soumet à certaines conditions ; quant à la troisième, consignée dans le second alinéa, elle reconnaît aux Etats contractants le pouvoir, entre autres, de réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général. Il ne s'agit pas pour autant de règles dépourvues de rapports entre elles : la deuxième et la troisième ont trait à des exemples particuliers d'atteinte au droit de propriété ; dès lors, elles doivent s'interpréter à la lumière du principe général consacré par la première (voir, entre autres, James et autres c. Royaume-Uni, arrêt du 21 février 1986, série A n^o 98, pp. 29–30, § 37, et les récents arrêts Anheuser-Busch Inc. c. Portugal [GC], n^o73049/01, § 62, CEDH 2007-…, et J.A. Pye (Oxford) Ltd et J.A. Pye (Oxford) Land Ltd c. Royaume-Uni [GC], n^o 44302/02, § 52, CEDH 2007-…).

Pour se concilier avec la règle générale énoncée à la première phrase du premier alinéa de l'article 1, une atteinte au droit au respect des biens doit ménager un ‘ juste équilibre ’ entre les exigences de l'intérêt général de la collectivité et celles de la protection des droits fondamentaux de l'individu (Beyeler c. Italie [GC], n^o33202/96, § 107, CEDH 2000-I, et Air Canada c. Royaume-Uni, arrêt du 5 mai 1995, série A n^o 316-A, p. 16, § 36).

Pour ce qui est des ingérences relevant du second alinéa de l'article 1 du Protocole n^o 1, lequel prévoit spécialement le ‘ droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général (…) ’, il doit exister de surcroît un rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé. A cet égard, les Etats disposent d'une ample marge d'appréciation tant pour choisir les modalités de mise en œuvre que pour juger si leurs conséquences se trouvent légitimées, dans l'intérêt général, par le souci d'atteindre l'objectif de la loi en cause (AGOSI c. Royaume-Uni, arrêt du 24 octobre 1986, série A n^o 108, § 52).