HvJ EU, 05-05-2011, nr. C-543/09

Volgens de verwijzende rechter blijkt uit een gecombineerde lezing van de §§ 47, lid 1, 104 en 105 TKG dat ondernemingen die telefoonnummers aan eindgebruikers toekennen, aanbieders van openbare telefooninlichtingendiensten of telefoongidsen die daarom verzoeken, niet alleen de gegevens van hun eigen abonnees moeten verstrekken, maar ook de gegevens van abonnees van derde telefoondienstaanbieders waarover zij beschikken. Voor het doorgeven van die gegevens is niet vereist dat de betrokken abonnees of hun telefoondienstaanbieders daarvoor toestemming hebben gegeven of daartegen geen bezwaar hebben gemaakt.

Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 25, lid 2, van de universeledienstrichtlijn aldus moet worden uitgelegd dat het in de weg staat aan een nationale regeling die ondernemingen die telefoonnummers aan eindgebruikers toekennen, de verplichting oplegt om ondernemingen die openbare telefooninlichtingendiensten en telefoongidsen verstrekken, de gegevens van abonnees van derde ondernemingen waarover zij beschikken ter beschikking te stellen.

Ter beantwoording van die vraag moet in de eerste plaats worden onderzocht of de in het hoofdgeding aan de orde zijnde externe gegevens ‘relevante informatie’ in de zin van artikel 25, lid 2, van de universeledienstrichtlijn vormen, die ondernemingen die telefoonnummers toekennen, krachtens deze bepaling moeten doorgeven aan ondernemingen die openbare telefooninlichtingendiensten en telefoongidsen verstrekken.

Artikel 25, lid 2, van de universeledienstrichtlijn legt enkel ‘ondernemingen die telefoonnummers aan abonnees toekennen’ de verplichting op om gegevens door te geven. Gelet op het verband dat zo wordt gelegd tussen die verplichting om gegevens door te geven en het toekennen van een telefoonnummer aan een abonnee, betreft de ‘relevante informatie’ die op basis van die bepaling moet worden meegedeeld, uitsluitend gegevens van de eigen abonnees van de betrokken ondernemingen. Die bepaling legt immers een verplichting op aan een onderneming, zoals Deutsche Telekom, in haar hoedanigheid van onderneming die telefoonnummers toekent, en niet als aanbieder van telefooninlichtingendiensten en telefoongidsen.

Die uitlegging wordt bevestigd door het doel van artikel 25, lid 2, van de universeledienstrichtlijn, te weten ervoor te zorgen dat de universeledienstverplichting van artikel 5, lid 1, van deze richtlijn wordt nagekomen. Dat artikel 5, lid 1, bepaalt dat de lidstaten ervoor zorgen dat ten minste één volledige telefoongids en ten minste één volledige telefooninlichtingendienst beschikbaar zijn voor de eindgebruikers. Aan de hand van de op alle ondernemingen die telefoonnummers toekennen rustende verplichting om de gegevens van hun eigen abonnees door te geven, kan de onderneming die met de betrokken universele dienst is belast, een volledig gegevensbestand vormen en dus ervoor zorgen dat de verplichting van artikel 5, lid 1, wordt nagekomen.

Ter onderbouwing van hun argument dat de in artikel 25, lid 2, van de universeledienstrichtlijn bepaalde verplichting om gegevens door te geven, ook betrekking heeft op externe gegevens, beroepen het Bundesnetzagentur en de Italiaanse regering zich op punt 11 van de considerans van deze richtlijn en op de door het gemeenschappelijk regelgevingskader beoogde algemene doelstelling van bevordering van de mededinging.

Punt 11 van de considerans van de universeledienstrichtlijn bepaalt dat ‘[g]ebruikers en consumenten […] behoefte [hebben] aan volledige gidsen en inlichtingendiensten die alle in gidsen vermelde telefoonabonnees en hun nummers […] bestrijken’. Dat punt moet echter worden gelezen in samenhang met de universeledienstverplichting van artikel 5, lid 1, van die richtlijn, waarbij de lidstaten niet de verplichting wordt opgelegd om ervoor te zorgen dat alle telefoongidsen en telefooninlichtingendiensten volledig zijn. Op basis van die bepaling moeten de lidstaten er immers enkel voor zorgen dat ten minste één volledige telefoongids en ten minste één volledige telefooninlichtingendienst beschikbaar zijn voor de eindgebruikers. Zoals uit punt 31 van het onderhavige arrest volgt, volstaat de op ondernemingen die telefoonnummers toekennen rustende verplichting tot doorgeven, die alleen gegevens van de eigen abonnees van deze ondernemingen betreft, om ervoor te zorgen dat de universeledienstverplichting van artikel 5, lid 1, wordt nagekomen.

Op basis van de algemene doelstelling van het gemeenschappelijk regelgevingskader, te weten de mededinging te bevorderen, kan evenmin worden geoordeeld dat een onderneming die abonnees telefoonnummers toekent, zoals Deutsche Telekom, krachtens artikel 25, lid 2, van de universeledienstrichtlijn andere gegevens dan die van haar eigen abonnees moet doorgeven aan derden.

Artikel 25, lid 2, van de universeledienstrichtlijn moet namelijk worden uitgelegd tegen de achtergrond van de specifieke doelstelling ervan, te weten ervoor te zorgen dat de universeledienstverplichting van artikel 5, lid 1, van deze richtlijn wordt nagekomen.

Overigens staat in punt 35 van de considerans van de universeledienstrichtlijn dat de aanbieding van inlichtingendiensten en telefoongidsen reeds voor concurrentie is opengesteld. Op een open markt biedt de op ondernemingen die telefoonnummers toekennen rustende verplichting om gegevens van hun eigen abonnees door te geven, overeenkomstig artikel 25, lid 2, van die richtlijn, in beginsel niet alleen de onderneming die met de universeledienstverplichting van artikel 5, lid 1, van die richtlijn belast is, maar ook alle telefoondienstaanbieders de mogelijkheid om een volledig gegevensbestand te vormen en activiteiten op de markt voor telefooninlichtingendiensten en telefoongidsen te ontwikkelen. In dit verband volstaat het dat de betrokken aanbieder elke onderneming die telefoonnummers toekent, om de relevante gegevens van haar abonnees verzoekt.

Uit het voorgaande volgt dus dat de ‘relevante informatie’ in de zin van artikel 25, lid 2, van de universeledienstrichtlijn, die op basis van deze bepaling moet worden meegedeeld, uitsluitend betrekking heeft op de informatie over de eigen abonnees van de ondernemingen die telefoonnummers toekennen.

In de tweede plaats moet worden uitgemaakt of artikel 25, lid 2, van de universeledienstrichtlijn een volledige harmonisatie verricht dan wel of deze bepaling de lidstaten toestaat om ondernemingen die telefoonnummers toekennen, de verplichting op te leggen om ondernemingen die openbare telefooninlichtingendiensten en telefoongidsen beogen te verstrekken, niet alleen de ‘relevante informatie’ in de zin van deze bepaling, maar ook externe gegevens te verstrekken.

Meteen moet in herinnering worden gebracht dat het Hof in punt 35 van voormeld arrest KPN Telecom, inzake de uitlegging van artikel 6, lid 3, van de ONP-richtlijn, waarvan de inhoud vergelijkbaar is met die van artikel 25, lid 2, van de universeledienstrichtlijn, heeft geoordeeld dat artikel 6, lid 3, geen volledige harmonisatie beoogde en dat de lidstaten bevoegd bleven om vast te stellen of bepaalde extra gegevens in een specifieke nationale context ter beschikking van derden moesten worden gesteld.

Deutsche Telekom, de regering van het Verenigd Koninkrijk en de Europese Commissie betogen echter dat die uitlegging niet geldt voor artikel 25, lid 2, van de universeledienstrichtlijn, aangezien deze richtlijn deel uitmaakt van het gemeenschappelijk regelgevingskader, dat blijkens artikel 1, lid 1, van de kaderrichtlijn een geharmoniseerd kader voor de regulering van elektronischecommunicatiediensten is. De nationale wetgever mag de betrokken ondernemingen dus geen verplichtingen opleggen die verder gaan dan die van artikel 25, lid 2.

In dit verband dient ten eerste te worden vastgesteld dat artikel 25, lid 2, van de universeledienstrichtlijn deel uitmaakt van hoofdstuk IV van deze richtlijn, dat de belangen en de rechten van de eindgebruikers betreft. Het Hof heeft reeds geoordeeld dat de kaderrichtlijn en de universeledienstrichtlijn niet voorzien in volledige harmonisatie van de aspecten van de consumentenbescherming (arrest van 11 maart 2010, Telekomunikacja Polska, C-522/08, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 29).

In de tweede plaats dient in herinnering te worden gebracht dat artikel 25, lid 2, van de universeledienstrichtlijn tot doel heeft ervoor te zorgen dat de krachtens artikel 5, lid 1, van deze richtlijn op de lidstaten rustende verplichting om ervoor te zorgen dat ten minste één volledige telefoongids en ten minste één volledige telefooninlichtingendienst beschikbaar zijn voor de eindgebruikers, wordt nagekomen. Aangezien het gaat om een minimumvoorwaarde die de lidstaten moeten naleven, mogen zij in beginsel verdergaande bepalingen vaststellen om de toetreding van nieuwe deelnemers tot de markt voor openbare telefooninlichtingendiensten en telefoongidsen te vergemakkelijken.

Het gemeenschappelijk regelgevingskader staat dan ook niet in de weg aan een nationale regeling zoals die in het hoofdgeding, die, doordat zij tot alle ondernemingen die aan eindgebruikers telefoonnummers toekennen gericht is, elektronischecommunicatieondernemingen algemeen en niet-discriminerend raakt, op voorwaarde dat deze regeling geen inbreuk maakt op de bevoegdheden die de NRI's rechtstreeks aan de bepalingen van het gemeenschappelijk regelgevingskader ontlenen (arrest Telekomunikacja Polska, reeds aangehaald, punten 27 en 28; zie ook arrest van 3 december 2009, Commissie/Duitsland, C-424/07, Jurispr. blz. I-11431, punten 78 en 91–99).

In casu maakt een nationale regeling als die in het hoofdgeding geen inbreuk op een bevoegdheid die het gemeenschappelijk regelgevingskader uitdrukkelijk aan de betrokken NRI heeft verleend.

Artikel 25, lid 2, van de universeledienstrichtlijn verleent de NRI's namelijk geen bijzondere bevoegdheden en legt deze instanties geen bijzondere verplichtingen op. Die bepaling legt enkel verplichtingen op aan de lidstaten als zodanig.

Bovendien maakt een nationale regeling als die in het hoofdgeding geen inbreuk op de bevoegdheden van de betrokken NRI inzake de analyse van de verschillende elektronischecommunicatiemarkten en inzake het opleggen van wettelijke verplichtingen aan ondernemingen met een aanmerkelijke marktmacht op markten waar geen daadwerkelijke mededinging heerst, die voortvloeien uit artikel 16 van de kaderrichtlijn en uit artikel 17 van de universeledienstrichtlijn. De enkele omstandigheid dat de NRI, wanneer de betrokken ondernemingen de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling naleven, niet langer ertoe zal worden gebracht een bijzondere maatregel te treffen na een eventuele analyse van de betrokken eindgebruikersmarkt, te weten het opleggen aan een onderneming met een aanmerkelijke marktmacht van de verplichting om externe gegevens aan derde ondernemingen door te geven, betekent echter niet dat rechtstreeks inbreuk wordt gemaakt op de bevoegdheden die de betrokken NRI aan artikel 17 van de universeledienstrichtlijn ontleent (zie naar analogie, met betrekking tot een algemeen verbod op koppelverkoop, arrest Telekomunikacja Polska, reeds aangehaald, punt 28).

Uit het voorgaande volgt dat op de eerste vraag moet worden geantwoord dat artikel 25, lid 2, van de universeledienstrichtlijn aldus moet worden uitgelegd dat het niet in de weg staat aan een nationale regeling die ondernemingen die eindgebruikers telefoonnummers toekennen, de verplichting oplegt om ondernemingen die openbare telefooninlichtingendiensten en telefoongidsen verstrekken, niet alleen de gegevens van hun eigen abonnees, maar ook de gegevens van abonnees van derde ondernemingen waarover zij beschikken ter beschikking te stellen.

Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of op basis van artikel 12 van de richtlijn betreffende privacy en elektronische communicatie een onderneming die telefoonnummers toekent de gegevens van abonnees van een derde onderneming waarover zij beschikt slechts kan doorgeven aan een onderneming die openbare telefooninlichtingendiensten en telefoongidsen verstrekt, indien de derde onderneming of haar abonnees daarvoor toestemming geven of daartegen geen bezwaar maken.

Artikel 8, lid 1, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: ‘Handvest’) bepaalt dat ‘[e]enieder […] recht [heeft] op bescherming van zijn persoonsgegevens’.

Richtlijn 95/46 beoogt in de lidstaten te waarborgen dat het recht op bescherming van persoonsgegevens wordt geëerbiedigd. De richtlijn betreffende privacy en elektronische communicatie vormt, zoals uit artikel 1, lid 2, ervan blijkt, een specificatie van en een aanvulling op richtlijn 95/46 in de elektronischecommunicatiesector.

Het recht op bescherming van persoonsgegevens heeft evenwel geen absolute gelding, maar moet in relatie tot de functie ervan in de maatschappij worden beschouwd (arrest van 9 november 2010, Volker und Markus Schecke en Eifert, C-92/09 en C-93/09, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 48 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Op basis van artikel 8, lid 2, van het Handvest kunnen persoonsgegevens dus worden verwerkt indien aan bepaalde voorwaarden is voldaan. In dit verband schrijft die bepaling voor dat persoonsgegevens ‘eerlijk [moeten] worden verwerkt, voor bepaalde doeleinden en met toestemming van de betrokkene of op basis van een andere gerechtvaardigde grondslag waarin de wet voorziet’.

Het doorgeven van persoonsgegevens van abonnees aan een derde onderneming die openbare telefooninlichtingendiensten en telefoongidsen beoogt te verstrekken, vormt een verwerking van persoonsgegevens in de zin van artikel 8, lid 2, van het Handvest, die slechts kan plaatsvinden ‘met toestemming van de betrokkene of op basis van een andere gerechtvaardigde grondslag waarin de wet voorziet’.

De richtlijn betreffende privacy en elektronische communicatie vereist voor de publicatie van persoonsgegevens van abonnees in gedrukte of elektronische telefoongidsen de toestemming van deze abonnees.

Zo bepaalt artikel 12, lid 2, van die richtlijn dat de abonnees zelf kunnen bepalen of, en zo ja welke, persoonsgegevens in een openbare telefoongids worden opgenomen.

Daarentegen vereist de richtlijn betreffende privacy en elektronische communicatie niet dat de onderneming die de betrokken telefoonnummers heeft toegekend of over externe gegevens beschikt, toestemming geeft voor de publicatie van persoonsgegevens van abonnees. Die onderneming kan zich namelijk niet persoonlijk beroepen op het recht op toestemming, dat alleen aan de abonnees toekomt.

Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter ook te vernemen of artikel 12 van die richtlijn voor het doorgeven van persoonsgegevens aan een derde onderneming die openbare telefooninlichtingendiensten en telefoongidsen verstrekt, vereist dat de abonnee opnieuw toestemming geeft indien hij reeds in de publicatie van zijn persoonsgegevens in één enkele telefoongids, in casu die van Deutsche Telekom, heeft toegestemd.

Meteen al dient eraan te worden herinnerd dat uit artikel 12, lid 1, van de richtlijn betreffende privacy en elektronische communicatie en uit punt 38 van de considerans van deze richtlijn volgt dat abonnees, alvorens zij in openbare telefoongidsen worden opgenomen, op de hoogte worden gebracht van de doeleinden van deze gidsen en van alle bijzondere gebruiksmogelijkheden, met name op basis van zoekfuncties die zijn opgenomen in de elektronische versies van de gidsen. Die voorafgaande informatie biedt de betrokken abonnee de mogelijkheid om een vrije, specifieke en op informatie berustende toestemming in de zin van de artikelen 2, sub h, en 7, sub a, van richtlijn 95/46 te geven voor de publicatie van hem betreffende persoonsgegevens in openbare telefoongidsen.

Punt 39 van de considerans van de richtlijn betreffende privacy en elektronische communicatie preciseert met betrekking tot de in artikel 12, lid 1, van deze richtlijn gestelde verplichting om de abonnees vooraf te informeren, dat ‘[i]ndien de [persoons]gegevens aan een of meer derden kunnen worden doorgezonden, […] de abonnee van deze mogelijkheid en van de ontvanger of categorieën mogelijke ontvangers in kennis [moet] worden gesteld’.

Nadat de abonnee de in artikel 12, lid 1, van die richtlijn bedoelde informatie heeft gekregen, kan hij echter blijkens artikel 12, lid 2, enkel bepalen of, en zo ja welke, hem betreffende persoonsgegevens in een openbare telefoongids worden opgenomen.

Zoals de advocaat-generaal in punt 122 van haar conclusie heeft opgemerkt, volgt uit een contextuele en systematische uitlegging van artikel 12 van de richtlijn betreffende privacy en elektronische communicatie dat de in artikel 12, lid 2, bedoelde toestemming betrekking heeft op het doel van de publicatie van de persoonsgegevens in een openbare telefoongids, en niet op de identiteit van een telefoongidsaanbieder in het bijzonder.

Ten eerste kan namelijk niet uit artikel 12, lid 2, van de richtlijn betreffende privacy en elektronische communicatie worden afgeleid dat de abonnee over een selectief beslissingsrecht beschikt ten gunste van bepaalde aanbieders van openbare telefooninlichtingendiensten en telefoongidsen. Het is de publicatie zelf van persoonsgegevens in een telefoongids die een bijzondere doelstelling heeft, die schadelijk kan blijken te zijn voor een abonnee. Wanneer de abonnee heeft toegestemd in de publicatie van zijn gegevens in een telefoongids die een bijzondere doelstelling heeft, zal hij er echter over het algemeen geen belang bij hebben zich te verzetten tegen de publicatie van dezelfde gegevens in een andere vergelijkbare telefoongids.

Ten tweede bevestigt punt 39 van de considerans van die richtlijn dat het doorgeven van persoonsgegevens van abonnees aan derden toegestaan is indien daaraan ‘de voorwaarde [wordt] verbonden dat de gegevens niet voor andere doeleinden […] worden gebruikt dan die waarvoor ze zijn verzameld’.

Ten derde vermeldt de richtlijn betreffende privacy en elektronische communicatie een geval waarin in hernieuwde of specifieke toestemming van de abonnee kan worden voorzien. Zo kunnen de lidstaten overeenkomstig artikel 12, lid 3, van die richtlijn verlangen dat de aparte toestemming van de abonnees ook moet worden verkregen voor andere doeleinden van een openbare telefoongids dan het zoeken van contactgegevens van een persoon op basis van zijn naam en, in voorkomend geval, een minimumaantal andere identificatiegegevens. Uit punt 39 van de considerans van die richtlijn volgt dat een nieuwe toestemming van de abonnee moet worden verkregen ‘[i]ndien de partij die de gegevens van de abonnee verzamelt of een derde aan wie de gegevens zijn doorgezonden, de gegevens voor een ander doel wenst te gebruiken’.

Wanneer een abonnee door de onderneming die hem een telefoonnummer heeft toegekend, op de hoogte is gebracht van het feit dat hem betreffende persoonsgegevens aan een derde onderneming, zoals Deutsche Telekom, kunnen worden doorgegeven om in een openbare telefoongids te worden gepubliceerd, en deze abonnee in de publicatie van deze gegevens in een dergelijke telefoongids, in casu die van deze onderneming, heeft toegestemd, hoeft voor het doorgeven van diezelfde gegevens aan een andere onderneming die een gedrukte of elektronische openbare telefoongids beoogt te publiceren of ervoor beoogt te zorgen dat deze gidsen via inlichtingendiensten toegankelijk zijn, dan ook niet opnieuw toestemming van de abonnee te worden verkregen indien wordt gewaarborgd dat de betrokken gegevens niet voor andere doeleinden zullen worden gebruikt dan die waarvoor zij met het oog op de eerste publicatie ervan zijn verzameld. De in artikel 12, lid 2, van de richtlijn betreffende privacy en elektronische communicatie bedoelde toestemming van een naar behoren geïnformeerde abonnee voor de publicatie van hem betreffende persoonsgegevens in een openbare telefoongids heeft immers betrekking op het doel van deze publicatie en omvat dus ook elke latere verwerking van deze gegevens door derde ondernemingen die actief zijn op de markt voor openbare telefooninlichtingendiensten en telefoongidsen, op voorwaarde dat deze verwerking ditzelfde doel heeft.

Wanneer een abonnee toestemming heeft gegeven voor het doorgeven van hem betreffende persoonsgegevens aan een bepaalde onderneming met het oog op de publicatie ervan in een openbare telefoongids van deze onderneming, kan het doorgeven van diezelfde gegevens aan een andere onderneming die een openbare telefoongids beoogt te publiceren, zonder dat deze abonnee daarvoor een nieuwe toestemming heeft gegeven, bovendien geen afbreuk doen aan de kern van het recht op bescherming van persoonsgegevens, zoals erkend in artikel 8 van het Handvest.

Op de tweede vraag moet dus worden geantwoord dat artikel 12 van de richtlijn betreffende privacy en elektronische communicatie aldus moet worden uitgelegd dat het niet in de weg staat aan een nationale regeling die een onderneming die openbare telefoongidsen publiceert, de verplichting oplegt om persoonsgegevens van abonnees van andere telefoondienstaanbieders waarover zij beschikt door te geven aan een derde onderneming die een gedrukte of elektronische openbare telefoongids publiceert of ervoor zorgt dat deze gidsen via inlichtingendiensten toegankelijk zijn, zonder dat daarvoor een nieuwe toestemming van de abonnees noodzakelijk is, op voorwaarde dat de abonnees vóór de eerste opneming van hun gegevens in een openbare telefoongids op de hoogte zijn gebracht van het doel van deze gids en van het feit dat deze gegevens zouden kunnen worden meegedeeld aan een andere telefoondienstaanbieder en dat wordt gewaarborgd dat deze gegevens na het doorgeven ervan niet zullen worden gebruikt voor andere doeleinden dan die waarvoor zij met het oog op de eerste publicatie ervan zijn verzameld.