HvJ EU, 20-03-2018, nr. C-537/16

Aangaande de beoordeling van de strafrechtelijke aard van vervolgingsmaatregelen en sancties, zoals die welke in het hoofdgeding aan de orde zijn, zij eraan herinnerd dat volgens de rechtspraak van het Hof drie criteria relevant zijn. Het eerste criterium is de juridische kwalificatie van de inbreuk in het nationale recht, het tweede de aard van de inbreuk en het derde de zwaarte van de sanctie die aan de betrokkene kan worden opgelegd (zie in die zin arresten van 5 juni 2012, Bonda, C-489/10, EU:C:2012:319, punt 37, en 26 februari 2013, Åkerberg Fransson, C-617/10, EU:C:2013:105, punt 35).

Hoewel het aan de verwijzende rechter staat om in het licht van deze criteria te beoordelen of de vervolgingsmaatregelen en de strafrechtelijke en administratieve sancties die in het hoofdgeding aan de orde zijn, een strafrechtelijk karakter hebben in de zin van artikel 50 van het Handvest, kan het Hof in zijn uitspraak op een verzoek om een prejudiciële beslissing evenwel preciseringen geven om de nationale rechter bij zijn uitlegging te leiden (zie in die zin arrest van 5 juni 2014, Mahdi, C-146/14 PPU, EU:C:2014:1320, punt 79 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

In de onderhavige zaak moet meteen al worden verduidelijkt dat niet in geding is dat de in punt 14 van het onderhavige arrest vermelde strafvervolging en gevangenisstraf waarvan Ricucci het voorwerp is geweest, aan de hand van de in punt 28 van dit arrest in herinnering gebrachte criteria als strafrechtelijk moeten worden gekwalificeerd. Daarentegen rijst de vraag of de bestuurlijke geldboete en de administratieve procedure die in het hoofdgeding aan de orde zijn, al dan niet van strafrechtelijke aard zijn in de zin van artikel 50 van het Handvest.

Wat het eerste in punt 28 in herinnering gebrachte criterium betreft, blijkt uit de aan het Hof ter beschikking staande stukken dat de procedure die tot de oplegging van die laatste sanctie heeft geleid, naar nationaal recht als een administratieve procedure wordt gekwalificeerd.

De toepassing van artikel 50 van het Handvest is echter niet beperkt tot vervolgingsmaatregelen en sancties die naar nationaal recht als ‘strafrechtelijk’ worden gekwalificeerd, maar strekt zich — los van deze kwalificatie — uit tot vervolgingsmaatregelen en sancties die op grond van de twee andere in punt 28 van dit arrest bedoelde criteria als strafrechtelijk moeten worden beschouwd.

Het tweede criterium, dat verband houdt met de aard zelf van de inbreuk, vereist dat wordt nagegaan of met de betreffende sanctie met name een repressief doel wordt nagestreefd (zie arrest van 5 juni 2012, Bonda, C-489/10, EU:C:2012:319, punt 39). Daaruit volgt dat een sanctie met een repressief doel een strafrechtelijk karakter in de zin van artikel 50 van het Handvest heeft, en dat de loutere omstandigheid dat met die sanctie ook een preventief doel wordt nagestreefd, haar niet de kwalificatie van strafrechtelijke sanctie kan ontnemen. Zoals de advocaat-generaal in punt 64 van zijn conclusie heeft opgemerkt, ligt het namelijk in de aard van strafrechtelijke sancties besloten dat zij zowel tot repressie als tot preventie van ongeoorloofde gedragingen strekken. Daarentegen is een maatregel die beperkt blijft tot het herstel van de door de desbetreffende inbreuk veroorzaakte schade, niet strafrechtelijk van aard.

In casu bepaalt artikel 187 ter TUF dat aan eenieder die zich aan marktmanipulatie schuldig heeft gemaakt, een bestuurlijke geldboete van twintigduizend tot vijf miljoen EUR kan worden opgelegd, waarbij deze sanctie in bepaalde omstandigheden kan worden verhoogd tot het driedubbele of tot het bedrag gelijk aan tienmaal de opbrengst of de winst die met die inbreuk is behaald, zoals volgt uit lid 5 van dat artikel. Daarnaast heeft de Italiaanse regering in haar bij het Hof ingediende opmerkingen verduidelijkt dat de toepassing van die sanctie steeds gepaard gaat met de verbeurdverklaring van de opbrengst of de winst die met de inbreuk is behaald, alsmede van de goederen die voor het plegen daarvan zijn gebruikt. Het blijkt dus dat die sanctie niet alleen het herstel van de door de inbreuk veroorzaakte schade tot doel heeft, maar ook een repressief doel nastreeft — wat overigens strookt met de beoordeling van de verwijzende rechter — en bijgevolg strafrechtelijk van aard is.

Wat het derde criterium betreft, zij opgemerkt dat een bestuurlijke geldboete die kan oplopen tot het bedrag gelijk aan tienmaal de met de marktmanipulatie behaalde opbrengst of winst, zodanig zwaar is dat dit steun kan bieden aan de analyse dat die sanctie van strafrechtelijke aard is in de zin van artikel 50 van het Handvest. Het staat echter aan de verwijzende rechter om na te gaan of dat het geval is.

Uit de bewoordingen zelf van artikel 50 van het Handvest volgt dat het op grond daarvan verboden is om een en dezelfde persoon meer dan eenmaal strafrechtelijk te berechten of te straffen voor een en hetzelfde strafbare feit (zie in die zin arrest van 5 april 2017, Orsi en Baldetti, C-217/15 en C-350/15, EU:C:2017:264, punt 18). Zoals de verwijzende rechter uiteenzet in zijn verzoek om een prejudiciële beslissing, zien de verschillende vervolgingsmaatregelen en sancties van strafrechtelijke aard die in het hoofdgeding aan de orde zijn, op dezelfde persoon, te weten Ricucci.

Volgens de rechtspraak van het Hof is het relevante criterium om te beoordelen of van een en hetzelfde strafbare feit sprake is, dat de materiële feiten dezelfde zijn, in die zin dat sprake is van een geheel van concrete omstandigheden die onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn en die tot de onherroepelijke vrijspraak of veroordeling van de betrokkene hebben geleid (zie naar analogie arresten van 18 juli 2007, Kraaijenbrink, C-367/05, EU:C:2007:444, punt 26 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 16 november 2010, Mantello, C-261/09, EU:C:2010:683, punten 39 en 40). Krachtens artikel 50 van het Handvest is het dus verboden om voor dezelfde feiten meerdere sancties van strafrechtelijke aard op te leggen die uit verschillende met het oog daarop gevoerde procedures voortvloeien.

Voorts zijn de nationaalrechtelijke kwalificatie van de feiten en van het beschermde rechtsgoed irrelevant voor de constatering dat van een en hetzelfde strafbare feit sprake is, aangezien de omvang van de door artikel 50 van het Handvest geboden bescherming niet van lidstaat tot lidstaat mag verschillen.

In de onderhavige zaak zet de verwijzende rechter uiteen dat Ricucci dezelfde gedragingen zijn verweten in de strafprocedure die tot zijn onherroepelijke strafrechtelijke veroordeling heeft geleid, en in de in het hoofdgeding aan de orde zijnde procedure tot oplegging van de bestuurlijke geldboete van strafrechtelijke aard, te weten manipulaties om de aandacht van het publiek op de effecten van RCS MediaGroup te vestigen.

Hoewel voor de oplegging van een strafrechtelijke sanctie na een strafprocedure als in het hoofdgeding aan de orde, anders dan het geval is bij genoemde bestuurlijke geldboete van strafrechtelijke aard, een subjectief element is vereist, zoals de Consob in haar schriftelijke opmerkingen betoogt, zij erop gewezen dat de omstandigheid dat de oplegging van die strafrechtelijke sanctie ten opzichte van de bestuurlijke geldboete van strafrechtelijke aard afhangt van een aanvullend bestanddeel in vergelijking met de bestuurlijke boete van strafrechtelijke aard, niet op zich kan afdoen aan de identiteit van de materiële feiten in kwestie. Onder voorbehoud van verificatie door de verwijzende rechter lijken de bestuurlijke geldboete van strafrechtelijke aard en de strafprocedure die in het hoofdgeding aan de orde zijn, dan ook een en hetzelfde strafbare feit tot voorwerp te hebben.

In deze omstandigheden blijkt dat met de nationale regeling die in het hoofdgeding aan de orde is, ten aanzien van een persoon als Ricucci een procedure tot oplegging van een bestuurlijke geldboete van strafrechtelijke aard in de zin van artikel 50 van het Handvest kan worden voortgezet wegens ongeoorloofde gedragingen die marktmanipulatie opleveren en waarvoor hij reeds onherroepelijk strafrechtelijk is veroordeeld. Een dergelijke cumulatie van vervolgingsmaatregelen en sancties vormt een beperking van het door dat artikel 50 gewaarborgde recht.

In herinnering dient te worden gebracht dat het Hof in zijn arrest van 27 mei 2014, Spasic (C-129/14 PPU, EU:C:2014:586, punten 55 en 56), heeft geoordeeld dat een beperking van het door artikel 50 van het Handvest gewaarborgde ne-bis-in-idembeginsel op grond van artikel 52, lid 1, van het Handvest kan worden gerechtvaardigd.

Volgens artikel 52, lid 1, eerste volzin, van het Handvest moeten beperkingen op de uitoefening van de in dat Handvest erkende rechten en vrijheden bij wet worden gesteld en de wezenlijke inhoud van die rechten en vrijheden eerbiedigen. Volgens de tweede volzin van hetzelfde lid kunnen, met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel, op die rechten en vrijheden slechts beperkingen worden gesteld indien zij noodzakelijk zijn en daadwerkelijk beantwoorden aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.

In casu staat vast dat bij wet is voorzien in de mogelijkheid om strafrechtelijke vervolgingsmaatregelen en sancties respectievelijk administratieve vervolgingsmaatregelen en sancties van strafrechtelijke aard te cumuleren.

Daarnaast eerbiedigt een nationale regeling als die in het hoofdgeding de wezenlijke inhoud van artikel 50 van het Handvest, aangezien zij een dergelijke cumulatie van vervolgingsmaatregelen en sancties enkel toestaat onder limitatief vastgestelde voorwaarden, zodat verzekerd is dat niet aan het door dat artikel 50 gewaarborgde recht als zodanig kan worden afgedaan.

Wat betreft de vraag of de beperking van het ne-bis-in-idembeginsel die voortvloeit uit een nationale regeling als die welke in het hoofgeding aan de orde is, beantwoordt aan een doelstelling van algemeen belang, blijkt uit de aan het Hof ter beschikking staande stukken dat die regeling ertoe strekt de integriteit van de financiële markten van de Unie en het vertrouwen van het publiek in financiële instrumenten te beschermen. Gelet op het belang dat in de rechtspraak van het Hof wordt gehecht aan de strijd tegen overtredingen van het verbod van marktmanipulatie teneinde die doelstelling te verwezenlijken (zie in die zin arrest van 23 december 2009, Spector Photo Group en Van Raemdonck, C-45/08, EU:C:2009:806, punten 37 en 42), kan een cumulatie van vervolgingsmaatregelen en sancties van strafrechtelijke aard gerechtvaardigd zijn wanneer die vervolgingsmaatregelen en sancties, met het oog op de verwezenlijking van een dergelijke doelstelling, elkaar aanvullende doelen nastreven die in voorkomend geval betrekking hebben op verschillende aspecten van hetzelfde inbreukmakende gedrag. Het staat aan de verwijzende rechter om na te gaan of dat het geval is.

In dit verband lijkt het op het gebied van strafbare feiten die met marktmanipulatie verband houden, legitiem te zijn dat een lidstaat wil afschrikken van elke al dan niet opzettelijke overtreding van het verbod van marktmanipulatie en die wil bestraffen door oplegging van — in voorkomend geval forfaitair vastgestelde — administratieve sancties, en tevens wil afschrikken van ernstige overtredingen van dat verbod, die bijzonder schadelijk zijn voor de samenleving en die de vaststelling van zwaardere strafrechtelijke sancties rechtvaardigen, en die wil bestraffen.

De eerbiediging van het evenredigheidsbeginsel vereist voorts dat een cumulatie van vervolgingsmaatregelen en sancties die mogelijk wordt gemaakt door een nationale regeling als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, niet buiten de grenzen treedt van wat geschikt en noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de rechtmatige doelstellingen die met de betrokken regeling worden nagestreefd, met dien verstande dat, wanneer een keuze mogelijk is tussen meerdere geschikte maatregelen, die maatregel moet worden gekozen die de minste belasting met zich brengt, en dat de veroorzaakte nadelen niet onevenredig mogen zijn aan het nagestreefde doel (zie in die zin arresten van 25 februari 2010, Müller Fleisch, C-562/08, EU:C:2010:93, punt 43; 9 maart 2010, ERG e.a., C-379/08 en C-380/08, EU:C:2010:127, punt 86, en 19 oktober 2016, EL-EM-2001, C-501/14, EU:C:2016:777, punten 37 en 39 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

In dit verband zij eraan herinnerd dat de lidstaten krachtens artikel 14, lid 1, juncto artikel 5 van richtlijn 2003/6 vrij zijn in hun keuze van de sancties voor personen die verantwoordelijk zijn voor marktmisbruik (zie in die zin arrest van 23 december 2009, Spector Photo Group en Van Raemdonck, C-45/08, EU:C:2009:806, punten 71 en 72). Aangezien het Unierecht op dit gebied niet is geharmoniseerd, mogen de lidstaten dus net zo goed voorzien in een regeling waarbij overtredingen van het verbod op marktmanipulatie slechts eenmaal mogen worden vervolgd en bestraft, als in een regeling op grond waarvan de cumulatie van vervolgingsmaatregelen en sancties is toegestaan. De evenredigheid van een nationale regeling als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, kan dan ook niet in twijfel worden getrokken op grond van alleen het feit dat de betrokken lidstaat ervoor heeft gekozen om een dergelijke cumulatie mogelijk te maken, omdat die lidstaat anders die keuzevrijheid zou worden ontnomen.

Na deze precisering zij opgemerkt dat een nationale regeling als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, op grond waarvan een dergelijke cumulatie mogelijk is, geschikt is voor de verwezenlijking van de in punt 46 van dit arrest genoemde doelstelling.

Wat de strikte noodzaak ervan betreft, moet een nationale regeling als die in het hoofdgeding allereerst duidelijke en nauwkeurige regels bevatten, zodat de justitiabele kan voorzien voor welk handelen en nalaten een dergelijke cumulatie van vervolgingsmaatregelen en sancties mogelijk is.

Zoals blijkt uit de gegevens in het dossier waarover het Hof beschikt, zijn in de nationale regeling die in het hoofdgeding aan de orde is, en met name in artikel 187 ter TUF, de voorwaarden vastgesteld waaronder een bestuurlijke geldboete van strafrechtelijke aard kan worden opgelegd wegens het verspreiden van valse berichten of het verrichten van fictieve transacties die onjuiste of misleidende signalen kunnen geven met betrekking tot financiële instrumenten. Overeenkomstig dat artikel 187 ter en onder de in artikel 185 TUF vastgestelde voorwaarden kunnen voor dergelijke gedragingen ook een gevangenisstraf of een strafrechtelijke geldboete worden opgelegd wanneer die gedragingen daadwerkelijk ertoe kunnen leiden dat de koers van financiële instrumenten aanmerkelijk wijzigt.

Onder voorbehoud van verificatie door de verwijzende rechter blijkt dus dat in de nationale regeling die in het hoofdgeding aan de orde is, duidelijk en nauwkeurig de voorwaarden zijn vastgesteld waaronder marktmanipulatie het voorwerp kan zijn van een cumulatie van vervolgingsmaatregelen en sancties van strafrechtelijke aard.

Voorts moet een nationale regeling als die in het hoofdgeding waarborgen dat de belasting die een dergelijke cumulatie voor de betrokkenen met zich meebrengt, beperkt is tot wat strikt noodzakelijk is om de in punt 46 van dit arrest genoemde doelstelling te bereiken.

Wat betreft de cumulatie van procedures van strafrechtelijke aard die blijkens de gegevens in het dossier onafhankelijk van elkaar worden gevoerd, houdt het in het vorige punt in herinnering gebrachte vereiste in dat er regels bestaan waarmee voor onderlinge afstemming kan worden gezorgd, opdat de extra belasting die een dergelijke cumulatie voor de betrokkenen met zich meebrengt, tot het strikt noodzakelijke wordt beperkt.

Daarnaast moet de cumulatie van sancties van strafrechtelijke aard gepaard gaan met regels waarmee kan worden gewaarborgd dat de zwaarte van het geheel van de opgelegde sancties strookt met de ernst van de inbreuk in kwestie. Dit vereiste vloeit niet alleen voort uit artikel 52, lid 1, van het Handvest, maar ook uit het in artikel 49, lid 3, van het Handvest neergelegde beginsel dat straffen evenredig moeten zijn. Bij die regels moet de bevoegde autoriteiten de verplichting worden opgelegd om erop toe te zien dat de zwaarte van het geheel van de opgelegde sancties de ernst van de geconstateerde inbreuk niet te buiten gaat ingeval een tweede sanctie wordt opgelegd.

In de onderhavige zaak is het juist dat de bij artikel 187 decies TUF opgelegde verplichting tot samenwerking en onderlinge afstemming tussen het openbaar ministerie en de Consob de belasting kan beperken die voor de betrokkene voortvloeit uit de cumulatie van een procedure tot oplegging van een bestuurlijke geldboete van strafrechtelijke aard en een strafprocedure wegens ongeoorloofde gedragingen die marktmanipulatie vormen. Niettemin zij beklemtoond dat wanneer krachtens artikel 185 TUF een strafrechtelijke veroordeling is uitgesproken na een strafprocedure, de voortzetting van de procedure tot oplegging van een bestuurlijke geldboete van strafrechtelijke aard verder gaat dan wat strikt noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de in punt 46 van dit arrest genoemde doelstelling, aangezien die strafrechtelijke veroordeling reeds naar haar aard een doeltreffende, evenredige en afschrikkende bestraffing van die inbreuk kan zijn.

In dit verband blijkt uit de gegevens in het dossier waarover het Hof beschikt, die in punt 52 van dit arrest zijn samengevat, dat marktmanipulaties die krachtens artikel 185 TUF kunnen leiden tot een strafrechtelijke veroordeling, van een zekere ernst moeten zijn, en dat de straffen die krachtens die bepaling kunnen worden opgelegd, bestaan in een gevangenisstraf en in een strafrechtelijke geldboete binnen een bandbreedte die overeenstemt met de bandbreedte voor de in artikel 187 ter TUF bedoelde bestuurlijke geldboete van strafrechtelijke aard.

De voortzetting van een procedure tot oplegging van een bestuurlijke geldboete van strafrechtelijke aard op grond van artikel 187 ter zou dan ook verder gaan dan strikt noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de in punt 46 van dit arrest genoemde doelstelling, aangezien de reeds uitgesproken, onherroepelijk geworden strafrechtelijke veroordeling, gelet op de schade die het gepleegde strafbare feit de samenleving heeft toegebracht, naar haar aard een doeltreffende, evenredige en afschrikkende bestraffing van dat strafbare feit kan zijn. Het staat aan de verwijzende rechter om na te gaan of dat het geval is.

Wat de op grond van de regeling in het hoofdgeding toegestane cumulatie van sancties betreft, moet daaraan worden toegevoegd dat deze regeling ermee lijkt te volstaan in artikel 187 terdecies TUF te bepalen dat in het geval waarin voor dezelfde feiten een strafrechtelijke geldboete en een bestuurlijke geldboete van strafrechtelijke aard zijn opgelegd, de invordering van de eerste geldboete beperkt is tot het gedeelte dat het bedrag van de tweede geldboete te boven gaat. Aangezien artikel 187 terdecies uitsluitend lijkt te zien op de cumulatie van geldstraffen en niet op de cumulatie van een bestuurlijke geldboete van strafrechtelijke aard en een gevangenisstraf, blijkt dat met dit artikel niet is gewaarborgd dat de zwaarte van het geheel van de opgelegde sancties beperkt is tot wat strikt noodzakelijk is in verhouding tot de ernst van de inbreuk in kwestie.

Derhalve lijkt een nationale regeling als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, die toestaat dat een procedure tot oplegging van een bestuurlijke geldboete van strafrechtelijke aard na een onherroepelijk geworden strafrechtelijke veroordeling wordt voortgezet onder de in het vorige punt genoemde voorwaarden, verder gaat dan wat strikt noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de in punt 46 van dit arrest genoemde doelstelling. Het staat evenwel aan de verwijzende rechter om na te gaan of dat het geval is.

Aan deze gevolgtrekking wordt niet afgedaan door de omstandigheid dat de onherroepelijk geworden straf die op grond van artikel 185 TUF is uitgesproken, in voorkomend geval naderhand kan worden tenietgedaan door amnestie, zoals in het hoofdgeding lijkt te zijn gebeurd. Zoals volgt uit artikel 50 van het Handvest moet de door het ne-bis-in-idembeginsel geboden bescherming immers ten goede komen aan personen die reeds zijn vrijgesproken of veroordeeld bij een onherroepelijk geworden strafrechtelijke uitspraak, dus daaronder begrepen personen aan wie bij een dergelijke uitspraak een strafrechtelijke sanctie is opgelegd die later is tenietgegaan door amnestie. Die omstandigheid is bijgevolg irrelevant voor de beoordeling of een nationale regeling als die in het hoofdgeding strikt noodzakelijk is.

Gelet op een en ander moet op de gestelde vraag worden geantwoord dat artikel 50 van het Handvest aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale regeling op grond waarvan ten aanzien van een persoon een procedure tot oplegging van een bestuurlijke geldboete van strafrechtelijke aard kan worden voortgezet wegens ongeoorloofde gedragingen die marktmanipulatie opleveren en waarvoor hij reeds onherroepelijk strafrechtelijk is veroordeeld, aangezien die veroordeling, gelet op de schade die het gepleegde strafbare feit de samenleving heeft toegebracht, naar haar aard een doeltreffende, evenredige en afschrikkende bestraffing van dat strafbare feit kan zijn.