HvJ EU, 18-07-2013, nr. C-584/10 P, nr. C-593/10 P, nr. C-595/10 P

Zoals het Gerecht heeft opgemerkt in de punten 125, 126 en 171 van het bestreden arrest, heeft het Hof in punt 326 van het arrest Kadi geoordeeld dat de Unierechter overeenkomstig de hem bij het Verdrag verleende bevoegdheden de wettigheid van alle Uniehandelingen, daaronder begrepen wanneer dergelijke handelingen uitvoering beogen te geven aan krachtens hoofdstuk VII van het Handvest van de Verenigde Naties vastgestelde resoluties van de Veiligheidsraad, in beginsel volledig dient te toetsen aan de grondrechten die behoren tot de rechtsorde van de Unie (zie ook in die zin reeds aangehaalde arresten Hassan en Ayadi/Raad en Commissie, punt 71, en Bank Melli Iran/Raad, punt 105). Dat vereiste is uitdrukkelijk neergelegd in artikel 275, tweede alinea, VWEU.

Tot die grondrechten behoren met name de eerbiediging van het recht van verdediging en het recht op effectieve rechterlijke bescherming.

Het eerste van die rechten, dat is neergelegd in artikel 41, lid 2, van het Handvest van de grondrechten van de Unie (hierna: ‘Handvest’) (zie in die zin arrest van 21 december 2011, Frankrijk/People's Mojahedin Organization of Iran, C-27/09 P, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 66), omvat het recht om te worden gehoord en het recht op toegang tot de stukken met inachtneming van het gerechtvaardigde belang van de vertrouwelijkheid.

Het tweede van die grondrechten, dat is neergelegd in artikel 47 van het Handvest, vereist dat de belanghebbende kennis kan nemen van de gronden waarop het tegen hem genomen besluit is gebaseerd, hetzij door lezing van het besluit zelf, hetzij doordat de redenen hem op zijn verzoek worden meegedeeld, onverminderd het recht van de bevoegde rechter om te eisen dat de betrokken autoriteit hem die redenen meedeelt, teneinde hem de mogelijkheid te bieden zijn rechten onder zo goed mogelijke omstandigheden te verdedigen en met volledige kennis van zaken te beslissen of hij er baat bij heeft om zich tot de bevoegde rechter te wenden, en teneinde deze laatste ten volle in staat te stellen om de wettigheid van het betrokken besluit te toetsen (zie arrest van 4 juni 2013, ZZ, C-300/11, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 53 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Artikel 52, lid 1, van het Handvest aanvaardt echter dat de uitoefening van de daarin vervatte rechten wordt beperkt, voor zover die beperking de wezenlijke inhoud van het betrokken grondrecht eerbiedigt en zij, met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel, noodzakelijk is en daadwerkelijk beantwoordt aan de eisen van door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang (zie arrest ZZ, reeds aangehaald, punt 51).

Daarnaast moet het bestaan van een schending van het recht van verdediging en het recht op effectieve rechterlijke bescherming worden beoordeeld aan de hand van de specifieke omstandigheden van het geval (zie in die zin arrest van 25 oktober 2011, Solvay/Commissie, C-110/10 P, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 63), met name de aard van de betrokken handeling, de context van de vaststelling ervan en de rechtsregels die de betrokken materie beheersen (zie in die zin, met betrekking tot eerbiediging van de motiveringsplicht, arresten van 15 november 2012, Al-Aqsa/Raad en Nederland/Al-Aqsa, C-539/10 P en C-550/10 P, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punten 139 en 140, en Raad/Bamba, C-417/11 P, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 53).

In casu moet worden nagegaan of, gelet op de vereisten die voortvloeien uit de artikelen 3, leden 1 en 5, VEU en 21, leden 1 en 2, sub a en c, VEU inzake de handhaving van de internationale vrede en veiligheid overeenkomstig het internationale recht en in het bijzonder de beginselen van het Handvest van de Verenigde Naties, de door het Gerecht met name in de punten 173, 181 en 182 van het bestreden arrest vastgestelde omstandigheid dat Kadi en de Unierechter geen toegang hebben gehad tot de tegen de betrokkene in aanmerking genomen informatie en bewijzen, het recht van verdediging en het recht op effectieve rechterlijke bescherming schendt.

In dat opzicht zij benadrukt, zoals het Hof reeds heeft gepreciseerd, in het bijzonder in punt 294 van het arrest Kadi, dat krachtens artikel 24 van het Handvest van de Verenigde Naties, de leden van de VN de verantwoordelijkheid voor de handhaving van de internationale vrede en veiligheid in de eerste plaats aan de Veiligheidsraad hebben opgedragen. Daartoe staat het aan dit internationale orgaan om te bepalen wat een bedreiging voor die waarden vormt en om, door middel van resoluties op grond van hoofdstuk VII van dat Handvest, de nodige maatregelen te nemen voor de handhaving of het herstel daarvan, overeenkomstig de doelstelling en beginselen van de Verenigde Naties, in het bijzonder met inachtneming van de mensenrechten.

In dat verband staat het, zoals blijkt uit de in de punten 10 en 11 van het onderhavige arrest vermelde resoluties, die het stelsel van beperkende maatregelen zoals die in casu beheersen, aan het sanctiecomité om, op voorstel van een lid van de VN waarbij een ‘uiteenzetting van redenen’ is gevoegd met daarin ‘zo veel mogelijk bijzonderheden over de gronden voor plaatsing op de lijst’, de ‘aard van de informatie’ en ‘de beschikbare ondersteunende informatie of documenten’, met toepassing van de door de Veiligheidsraad vastgestelde criteria de organisaties, entiteiten en personen aan te duiden van wie de tegoeden en andere economische middelen moeten worden bevroren. Die aanduiding, die wordt geconcretiseerd door de plaatsing van de naam van de betrokken organisatie, entiteit of persoon op de geconsolideerde lijst van het sanctiecomité die wordt bijgewerkt op basis van verzoeken van de lidstaten van de VN, berust op een ‘samenvatting van de redenen’, die wordt opgesteld door het sanctiecomité op basis van de elementen waarvoor de staat die de plaatsing heeft voorgesteld toestemming heeft gegeven dat zij worden bekendgemaakt, met name aan de betrokkene, en die ter beschikking wordt gesteld op zijn website.

Wanneer de Unie uitvoering geeft aan de krachtens hoofdstuk VII van het Handvest van de Verenigde Naties vastgestelde resoluties van de Veiligheidsraad, op grond van een gemeenschappelijk standpunt dat de lidstaten hebben vastgesteld of een gemeenschappelijk optreden waartoe zij hebben besloten krachtens de bepalingen van het EU-Verdrag inzake buitenlands en veiligheidsbeleid, moet de bevoegde autoriteit van de Unie naar behoren rekening houden met de formulering en de doelstellingen van die resoluties en met de uit dat Handvest voortvloeiende relevante verplichtingen die verband houden met deze uitvoering (zie arrest Kadi, punten 295 en 296).

Derhalve, wanneer het sanctiecomité binnen het kader van de relevante resoluties van de Veiligheidsraad heeft besloten de naam van een organisatie, entiteit of persoon op zijn geconsolideerde lijst te plaatsen, moet de bevoegde autoriteit van de Unie, om namens de lidstaten gevolg te geven aan dat besluit, beslissen of zij de betrokken naam op de lijst in bijlage I bij verordening nr. 881/2002 plaatst of laat staan, op basis van de door dat comité verstrekte uiteenzetting van redenen. In die resoluties is daarentegen niet bepaald dat het sanctiecomité uit eigen beweging andere gegevens dan die uiteenzetting van redenen ter beschikking stelt, met name aan de bevoegde autoriteit van de Unie voor haar vaststelling van het besluit tot plaatsing of handhaving van de plaatsing.

Daarom verwijzen de artikelen 7 bis, leden 1 en 2, en 7 quater, leden 1 en 2, van verordening nr. 881/2002, die zijn ingevoegd bij verordening (EU) nr. 1286/2009 van de Raad van 22 december 2009 tot wijziging van verordening nr. 881/2002 (PB L 346, blz. 42) met het oog op, zoals is gepreciseerd in punt 4 van de considerans van verordening nr. 1286/2009, de aanpassing van de procedure van plaatsing op de lijst in bijlage I bij verordening nr. 881/2002 naar aanleiding van het arrest Kadi, zowel voor de vaststelling van een initieel besluit tot plaatsing van de naam van een organisatie, entiteit of persoon op de lijst als — zoals in casu — van een besluit tot handhaving op die lijst van een initieel vóór 3 september 2008 — datum van het arrest Kadi — vastgestelde plaatsing enkel naar de door het sanctiecomité verstrekte uiteenzetting van redenen.

In het specifieke geval van Kadi blijkt uit de stukken dat de initiële plaatsing van zijn naam op de geconsolideerde lijst van het sanctiecomité op 17 oktober 2001 het gevolg was van een verzoek van de Verenigde Staten dat was gebaseerd op een op 12 oktober 2001 vastgesteld besluit van het bureau voor de controle op buitenlandse tegoeden waarin Kadi werd geïdentificeerd als een ‘Specially Designated Global Terrorist’ (‘specifiek als mondiale terrorist aangewezen persoon’).

Zoals blijkt uit punt 3 van de considerans van de litigieuze verordening heeft de Commissie naar aanleiding van het arrest Kadi bij die verordening Kadi's naam op de lijst in bijlage I bij verordening nr. 881/2002 laten staan op grond van de door het sanctiecomité verstrekte uiteenzetting van redenen. Zij heeft daarvoor, zoals het Gerecht heeft vastgesteld in punt 95 van het bestreden arrest en zij ter terechtzitting voor het Hof heeft bevestigd, geen andere elementen dan die uiteenzetting van redenen ontvangen.

In het kader van een procedure tot vaststelling van het besluit om de naam van een persoon op de lijst in bijlage I bij verordening nr. 881/2002 te plaatsen of te laten staan, vereist de eerbiediging van het recht van verdediging en het recht op effectieve rechterlijke bescherming dat de bevoegde autoriteit van de Unie aan de betrokkene de elementen meedeelt waarover zij tegen die persoon beschikt om haar besluit op te baseren, dat wil zeggen minstens de door het sanctiecomité verstrekte uiteenzetting van redenen (zie in die zin arrest Kadi, punten 336 en 337), zodat die persoon zijn rechten onder de best mogelijke omstandigheden kan verdedigen en met volledige kennis van zaken kan beslissen of hij er baat bij heeft zich tot de Unierechter te wenden.

Bij die mededeling moet de bevoegde autoriteit van de Unie die persoon de mogelijkheid bieden zijn standpunt over de tegen hem in aanmerking genomen redenen naar behoren kenbaar te maken (zie in die zin arresten van 24 oktober 1996, Commissie/Lisrestal e.a., C-32/95 P, Jurispr. blz. I-5373, punt 21; 21 september 2000, Mediocurso/Commissie, C-462/98 P, Jurispr. blz. I-7183, punt 36, en 22 november 2012, M., C-277/11, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 87 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Wat betreft een besluit waarbij, zoals in casu, de naam van de betrokken persoon op de lijst in bijlage I bij verordening nr. 881/2002 blijft staan, moet die dubbele procedurele voorwaarde, anders dan het geval is bij een initiële plaatsing (zie in dat verband arrest Kadi, punten 336 tot en met 341 en 345 tot en met 349, en arrest Frankrijk/People's Mojahedin Organization of Iran, reeds aangehaald, punt 61), worden nageleefd vooraleer dat besluit wordt vastgesteld (zie arrest Frankrijk/People's Mojahedin Organization of Iran, reeds aangehaald, punt 62). Onbetwist is dat de Commissie, die de litigieuze verordening heeft vastgesteld, in casu die verplichting heeft nageleefd.

Wanneer de betrokken persoon opmerkingen over de uiteenzetting van redenen maakt, moet de bevoegde autoriteit van de Unie zorgvuldig en onpartijdig onderzoeken of de aangevoerde redenen gegrond zijn in het licht van die opmerkingen en eventueel daarbij gevoegd bewijs à décharge (zie naar analogie arresten van 21 november 1991, Technische Universität München, C-269/90, Jurispr. blz. I-5469, punt 14, en 22 november 2007, Spanje/Lenzing, C-525/04 P, Jurispr. blz. I-9947, punt 58, en arrest M., reeds aangehaald, punt 88).

In dat verband moet die autoriteit oordelen, met name gelet op de inhoud van die mogelijke opmerkingen, of het nodig is om het sanctiecomité om medewerking te verzoeken en, via dit laatste, het lid van de VN dat de plaatsing van de betrokken persoon op de geconsolideerde lijst van dat comité heeft voorgesteld, teneinde in een klimaat van dienstige samenwerking, dat krachtens artikel 220, lid 1, VWEU de betrekkingen tussen de Unie en de organen van de Verenigde Naties moet beheersen op het gebied van de strijd tegen internationaal terrorisme, de mededeling te verkrijgen van informatie of bewijs — vertrouwelijk of niet — waardoor zij die verplichting tot een zorgvuldig en onpartijdig onderzoek kan nakomen.

Tot slot houdt de in artikel 296 VWEU neergelegde motiveringsplicht in, zonder zo ver te gaan dat gedetailleerd moet worden geantwoord op de opmerkingen van de betrokken persoon (zie in die zin arrest Al-Aqsa/Raad en Nederland/Al-Aqsa, reeds aangehaald, punt 141), dat in alle omstandigheden, ook wanneer de motivering van de Uniehandeling overeenkomt met de door een internationale instantie uiteengezette redenen, die motivering de individuele, specifieke en concrete redenen aangeeft waarom de bevoegde autoriteiten van mening zijn dat tegen de betrokken persoon beperkende maatregelen moeten worden vastgesteld (zie in die reeds aangehaalde arresten Al-Aqsa/Raad en Nederland/Al-Aqsa, punten 140 en 142, en Raad/Bamba, punten 49 tot en met 53).

Wat de gerechtelijke procedure betreft in het geval de betrokken persoon de wettigheid van het besluit tot plaatsing of handhaving van zijn naam op de lijst in bijlage I bij verordening nr. 881/2002 betwist, moet de Unierechter in zijn toetsing nagaan of de vorm- en bevoegdheidsvoorschriften zijn nageleefd, en of de rechtsgrondslag toereikend is (zie in die zin arrest Kadi, punten 121 tot en met 236; zie ook naar analogie arrest van 13 maart 2012, Tay Za/Raad, C-376/10 P, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punten 46 tot en met 72).

De Unierechter moet voorts nagaan of de bevoegde autoriteit van de Unie de in de punten 111 tot en met 114 van het onderhavige arrest vermelde procedurele waarborgen en de in artikel 296 VWEU neergelegde motiveringsplicht, die in punt 116 van het onderhavige arrest in herinnering is gebracht, heeft geëerbiedigd en of de aangevoerde redenen voldoende nauwkeurig en concreet zijn.

De doeltreffendheid van de rechterlijke toetsing zoals gewaarborgd door artikel 47 van het Handvest vereist eveneens dat de Unierechter bij de toetsing van de wettigheid van de redenen waarop het besluit tot plaatsing of handhaving van de naam van een bepaald persoon op de lijst in bijlage I bij verordening nr. 881/2002 is gebaseerd (arrest Kadi, punt 336) zich ervan vergewist dat dat besluit, dat een individuele strekking heeft voor die persoon (zie in die zin arrest van 23 april 2013, Gbagbo e.a./Raad, C-478/11 P-C-482/11 P, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 56), berust op een voldoende solide feitelijke grondslag (zie in die zin arrest Al-Aqsa/Raad en Nederland/Al-Aqsa, reeds aangehaald, punt 68). Dat betekent dat de feiten die zijn aangevoerd in de uiteenzetting van redenen waarop dat besluit steunt (zie in die zin arrest E en F, reeds aangehaald, punt 57) worden gecontroleerd, zodat de rechterlijke toetsing niet enkel een beoordeling van de abstracte waarschijnlijkheid van de aangevoerde redenen inhoudt, maar zich uitstrekt tot de vraag of die redenen, of ten minste een daarvan die op zich toereikend wordt geacht om als grondslag te dienen voor dat besluit, zijn gestaafd.

De Unierechter moet dus voor dat onderzoek in voorkomend geval de bevoegde autoriteit van de Unie verzoeken om overlegging van voor een dergelijk onderzoek relevante informatie en bewijzen, vertrouwelijk of niet (zie naar analogie arrest ZZ, reeds aangehaald, punt 59).

Het staat immers aan de bevoegde autoriteit van de Unie om in geval van betwisting aan te tonen dat de tegen de betrokken persoon in aanmerking genomen redenen gegrond zijn en niet aan laatstbedoelde om het negatief bewijs te leveren dat die redenen ongegrond zijn.

Daartoe is niet vereist dat die autoriteit voor de Unierechter alle informatie en al het bewijs overlegt dat verband houdt met de redenen die zijn aangevoerd in de door het sanctiecomité verstrekte uiteenzetting. Het is evenwel van belang dat de overgelegde informatie en bewijzen de tegen de betrokken persoon in aanmerking genomen redenen staven.

Indien de bevoegde autoriteit van de Unie niet aan het verzoek van de Unierechter kan voldoen, moet deze laatste zich baseren op de elementen die hem zijn meegedeeld, te weten, in casu, de aanwijzingen in de door het sanctiecomité verstrekte uiteenzetting van redenen, de opmerkingen en de eventuele bewijzen à décharge die de betrokken persoon heeft overgelegd en het antwoord van de bevoegde autoriteit van de Unie op die opmerkingen. Indien de Unierechter op basis van die elementen niet kan vaststellen of een reden gegrond is, moet hij deze afwijzen als grondslag voor het besluit tot plaatsing of handhaving van de betrokken plaatsing op de lijst.

Indien de bevoegde autoriteit van de Unie daarentegen relevante informatie of relevant bewijs verstrekt, moet de Unierechter nagaan of de aangevoerde feiten materieel juist zijn gelet op die informatie en dat bewijs en de bewijswaarde daarvan beoordelen aan de hand van de omstandigheden van het geval en in het licht van de mogelijk daarover ingediende opmerkingen, met name die van de betrokken persoon.

Weliswaar kunnen dwingende overwegingen in verband met de veiligheid van de Unie of haar lidstaten of het onderhouden van hun internationale betrekkingen zich ertegen verzetten dat bepaalde informatie of bepaald bewijs aan de betrokken persoon wordt meegedeeld. In een dergelijk geval staat het evenwel aan de Unierechter, aan wie de geheimhouding of de vertrouwelijkheid van die informatie of dat bewijs niet kan worden tegengeworpen, om bij de uitoefening van zijn rechterlijke toetsing zodanige technieken te hanteren dat gerechtvaardigde overwegingen van zekerheid omtrent de aard en de bronnen van de inlichtingen die bij de vaststelling van de betrokken handeling in aanmerking zijn genomen, kunnen worden verzoend met de noodzaak om de justitiabele voldoende procedurele bescherming te bieden, zoals het recht om te worden gehoord en het beginsel van hoor en wederhoor (zie in die zin arrest Kadi, punten 342 en 344; zie ook naar analogie, arrest ZZ, reeds aangehaald, punten 54, 57 en 59)

Daartoe moet de Unierechter door een onderzoek van alle door de bevoegde autoriteit van de Unie verstrekte gegevens feitelijk en rechtens nagaan of de door die autoriteit aangevoerde redenen om zich te verzetten tegen een dergelijke mededeling gegrond zijn (zie naar analogie arrest ZZ, reeds aangehaald, punten 61 en 62).

Indien de Unierechter tot de slotsom komt dat die redenen zich niet verzetten tegen de — minstens gedeeltelijke — mededeling van de betreffende informatie of bewijzen, biedt hij de bevoegde autoriteit van de Unie de mogelijkheid deze mee te delen aan de betrokkene. Als die autoriteit zich verzet tegen de gehele of gedeeltelijke mededeling van die informatie of bewijzen, toetst de Unierechter de wettigheid van de bestreden handeling op basis van de elementen die zijn meegedeeld (zie naar analogie arrest ZZ, reeds aangehaald, punt 63).

Blijkt daarentegen dat de door de bevoegde autoriteit van de Unie aangevoerde redenen zich daadwerkelijk verzetten tegen de mededeling van de aan de Unierechter overgelegde informatie en bewijzen aan de betrokken persoon, dan moet op passende wijze een evenwicht worden gezocht tussen de vereisten die samenhangen met het recht op effectieve rechterlijke bescherming, in het bijzonder de eerbiediging van het beginsel van hoor en wederhoor, en de vereisten die voortvloeien uit de veiligheid van de Unie of haar lidstaten of het onderhouden van hun internationale betrekkingen (zie naar analogie arrest ZZ, reeds aangehaald, punt 64).

Voor een dergelijke afweging kan worden teruggegrepen naar mogelijkheden zoals de mededeling van een samenvatting van de inhoud van de betreffende informatie en bewijzen. Ongeacht een beroep op dergelijke mogelijkheden, staat het aan de Unierechter om te beoordelen of en in hoeverre de omstandigheid dat vertrouwelijke informatie of bewijzen niet aan de betrokken persoon werden verstrekt zodat deze geen opmerkingen dienaangaande kon maken, een invloed heeft op de bewijswaarde van het vertrouwelijke bewijs (zie naar analogie arrest ZZ, reeds aangehaald, punt 67).

Gelet op de preventieve aard van de betrokken beperkende maatregelen, kan, indien de Unierechter in het kader van de in de punten 117 tot en met 129 van het onderhavige arrest omschreven toetsing van de wettigheid van het bestreden besluit oordeelt dat ten minste een van de redenen in de door het sanctiecomité verstrekte uiteenzetting voldoende nauwkeurig en concreet is, gestaafd is en op zich een toereikende grondslag voor dat besluit vormt, de omstandigheid dat andere van die redenen dat niet zijn, niet leiden tot de nietigverklaring van dat besluit. In de omgekeerde hypothese verklaart hij het bestreden besluit nietig.

Een dergelijke rechterlijke toetsing is wezenlijk om het juiste evenwicht te verzekeren tussen de handhaving van de internationale vrede en veiligheid en de bescherming van de vrijheden en grondrechten van de betrokken persoon (zie in die zin arrest E en F, reeds aangehaald, punt 57), die gemeenschappelijke waarden van de VN en de Unie zijn.

De betrokken beperkende maatregelen hebben immers, ondanks de preventieve aard ervan, een belangrijke negatieve weerslag op die vrijheden en rechten, enerzijds doordat zowel het professionele als het familiale leven van de betrokken persoon aanzienlijk ondersteboven worden gehaald door de beperkingen op de uitoefening van zijn eigendomsrecht, die voortvloeien uit de algemene draagwijdte ervan en, zoals in casu, de daadwerkelijke toepassingsduur ervan, en anderzijds door de publieke schande en het publieke wantrouwen die daardoor worden opgewekt ten aanzien van deze persoon (zie in die zin arresten Kadi, punten 358, 369 en 375; Frankrijk/People's Mojahedin Organization of Iran, reeds aangehaald, punt 64, en Al-Aqsa/Raad en Nederland/Al-Aqsa, reeds aangehaald, punt 120, en arrest van 28 mei 2013, Abdulrahim/Raad en Commissie, C-239/12 P, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 70 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Een dergelijke toetsing lijkt des te meer nodig nu de procedures tot ambtshalve herziening en schrapping die zijn ingevoerd op het niveau van de VN, ondanks de verbeteringen die eraan zijn aangebracht, in het bijzonder na de vaststelling van de litigieuze verordening, aan de persoon van wie de naam op de geconsolideerde lijst van het sanctiecomité wordt geplaatst en dientengevolge op de lijst in bijlage I bij verordening nr. 881/2002, geen effectieve rechterlijke bescherming waarborgen, zoals het Europees Hof voor de rechten van de mens, in navolging van de beoordeling van het Zwitserse Bondsgerechtshof, recent heeft bevestigd in punt 211 van zijn arrest van 12 september 2012, Nada/Zwitserland (nog niet gepubliceerd in de Recueil des arrêts et décisions).

Het karakteristieke van effectieve rechterlijke bescherming ligt er immers in dat de betrokken persoon door de rechter, door middel van een arrest houdende nietigverklaring waardoor de bestreden handeling met terugwerkende kracht uit de rechtsorde verdwijnt, zodat deze handeling wordt geacht nooit te hebben bestaan, kan laten vaststellen dat de plaatsing of de handhaving van zijn naam op de betrokken lijst een onrechtmatigheid bevat, waarvan de erkenning de eer en goede naam van die persoon kan herstellen of voor hem een vorm van vergoeding voor zijn immateriële schade kan zijn (zie in die zin arrest Abdulrahim/Raad en Commissie, reeds aangehaald, punten 67 tot en met 84).

Uit het voorgaande volgt dat de eerbiediging van het recht van verdediging en het recht op effectieve rechterlijke bescherming enerzijds vereist dat de bevoegde autoriteit van de Unie aan de betrokken persoon de door het sanctiecomité verstrekte uiteenzetting van redenen waarop het besluit tot plaatsing of handhaving van de naam van die persoon op de lijst in bijlage I bij verordening nr. 881/2002 is gebaseerd, meedeelt, dat zij hem de mogelijkheid biedt zijn opmerkingen dienaangaande naar behoren kenbaar te maken en dat zij zorgvuldig en onpartijdig onderzoekt of de aangevoerde redenen gegrond zijn in het licht van de gemaakte opmerkingen en de mogelijk door die persoon overgelegde bewijzen à décharge.

De eerbiediging van die rechten betekent anderzijds dat in het geval van betwisting voor de rechter, de Unierechter met name toetst of de redenen in de door het sanctiecomité verstrekte uiteenzetting voldoende nauwkeurig en concreet zijn, en zo ja, of de feiten achter de betreffende reden juist zijn in het licht van de meegedeelde elementen.

Daarentegen biedt de omstandigheid dat de bevoegde autoriteit van de Unie aan de betrokken persoon en, later, aan de Unierechter geen toegang verleent tot de informatie of het bewijs waarover enkel het sanctiecomité of het betrokken lid van de VN beschikt, die betrekking hebben op de uiteenzetting van de redenen waarop het betrokken besluit berust, op zich geen grond om een schending van die rechten vast te stellen. In een dergelijke situatie beschikt de Unierechter, die de materiële gegrondheid van de redenen in de door het sanctiecomité verstrekte uiteenzetting moet toetsen rekening houdend met de opmerkingen en de eventueel door de betrokken persoon overgelegde bewijzen à décharge en het antwoord van de bevoegde autoriteit van de Unie op die opmerkingen, echter niet over bijkomende informatie of bijkomend bewijs. Bijgevolg kan, als hij niet kan vaststellen dat deze redenen gegrond zijn, het bestreden besluit tot plaatsing niet daarop worden gebaseerd.

Het Gerecht heeft dus in de punten 173, 181 tot en met 184, 188 en 192 tot en met 194 van het bestreden arrest blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting, door zijn vaststelling dat het recht van verdediging en het recht op effectieve rechterlijke bescherming en daardoor het evenredigheidsbeginsel waren geschonden, te baseren op de omstandigheid dat de Commissie aan Kadi en het Gerecht niet de informatie en het bewijs had meegedeeld die verband hielden met de redenen om de naam van de betrokkene op de lijst in bijlage I bij verordening nr. 881/2002 te laten staan, terwijl het, zoals blijkt uit de punten 81 en 95 van het bestreden arrest, zowel voor het afwijzen van Kadi's verzoek om een maatregel tot organisatie van de procesgang met het oog op die mededeling als ter terechtzitting akte heeft genomen van het feit dat de Commissie niet over die informatie en dat bewijs beschikte.

Anders dan wordt gesteld in de punten 181, 183 en 184 van het bestreden arrest, blijkt uit de passages van het arrest Kadi waarnaar in die punten wordt verwezen niet dat de omstandigheid dat de betrokkene en de Unierechter geen toegang hebben tot informatie en bewijs waarover de bevoegde autoriteit van de Unie niet beschikt, op zich het recht van verdediging of het recht op effectieve rechterlijke bescherming schendt.

Voorts, en in herinnering gebracht dat de beoordeling van het Gerecht of de motivering toereikend is, door het Hof kon worden getoetst in het kader van een hogere voorziening (zie in die zin arrest Raad/Bamba, reeds aangehaald, punt 41 en aldaar aangehaalde rechtspraak), heeft het Gerecht blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door, zoals blijkt uit de punten 174, 177, 188 en 192 tot en met 194 van het bestreden arrest, een dergelijke schending vast te stellen op grond van de omstandigheid dat de beschuldigingen in de door het sanctiecomité verstrekte uiteenzetting van redenen — in zijn ogen — vaag en onnauwkeurig waren, terwijl een apart onderzoek van elk van die redenen niet kan leiden tot een dergelijke algemene conclusie.

Weliswaar is, zoals het Gerecht terecht heeft geoordeeld door in punt 177 van het bestreden arrest Kadi's argument dat wordt uiteengezet in punt 157, vierde streepje van dat arrest aan te nemen, de laatste van de redenen in de door het sanctiecomité verstrekte uiteenzetting, namelijk dat Kadi in Albanië verschillende ondernemingen bezat die gelden naar extremisten sluisden of extremisten in dienst hadden in functies waarin zij de financiën van die ondernemingen beheerden en waarvan vier of vijf werkkapitaal van Usama bin Laden ontvingen, onvoldoende nauwkeurig en concreet, aangezien zij geen aanwijzing bevat over de identiteit van de betrokken ondernemingen, het tijdstip van de vermeende gedragingen en de identiteit van de ‘extremisten’ die door dat optreden zouden zijn begunstigd.

Hetzelfde geldt echter niet voor de andere redenen in de door het sanctiecomité verstrekte uiteenzetting.

De eerste reden, namelijk dat Kadi heeft erkend dat hij trustee-oprichter is en de activiteiten heeft geleid van de stichting Muwafaq, die oorspronkelijk optrad onder de bescherming van Makhtab Al-Khidamat, dat door onder andere Usama bin Laden is gesticht en de voorloper van het Al-Qa'ida-netwerk is, en die na de opheffing van Makhtab Al-Khidamat in juni 2001 zich bij dat netwerk heeft aangesloten, is immers voldoende nauwkeurig en concreet, daar zij de betrokken entiteit identificeert en Kadi's rol daarin aangeeft, alsook de vermeende band tussen die entiteit enerzijds en Usama bin Laden en het Al-Qa'ida-netwerk anderzijds vermeldt.

Volgens de tweede reden heeft Kadi in 1992 voor de leiding van de Europese kantoren van de stichting Muwafaq Al-Ayadi in dienst genomen op aanbeveling van Julaidan, een financier die in de jaren 80 aan de zijde van Usama bin Laden in Afghanistan had gevochten. Op het moment van die aanstelling zou Al-Ayadi een van de belangrijkste leiders van het Tunesisch Islamitisch Front zijn geweest en hebben gehandeld op grond van afspraken met bin Laden. Hij zou begin jaren 90 naar Afghanistan gegaan zijn voor paramilitaire training en vervolgens met anderen naar Soedan om een akkoord te sluiten met bin Laden over de ontvangst en training van Tunesiërs en later over de opname van uit Italië afkomstige Tunesische moedjahedien door medestanders van bin Laden in Bosnië-Herzegovina.

Deze tweede reden is voldoende nauwkeurig en concreet, voor zover zij de nodige preciseringen bevat inzake het tijdstip en de context van de betrokken aanstelling en inzake persoonlijke elementen voor het vermeende verband tussen die aanstelling en Usama bin Laden.

De derde reden, die steunt op de verklaring van de leider van Al-Gama'at Al-Islamiya, Talad Fuad Kassem, in 1995, dat de stichting Muwafaq een moedjahedienbataljon in Bosnië-Herzegovina logistiek en financieel heeft gesteund, is ontleend aan de omstandigheid dat midden jaren 90 die stichting, aan de zijde van Usama bin Laden, heeft bijgedragen aan de financiering van terroristische activiteiten van die moedjahedien, en betrokken was bij de wapenhandel tussen Albanië en Bosnië-Herzegovina.

Die derde reden is voldoende nauwkeurig en concreet, aangezien zij aangeeft wie de verklaring heeft afgelegd, om welke soort handelingen het gaat, wanneer deze zouden zijn verricht en wat de vermeende band met de activiteiten van Usama bin Laden is.

Krachtens de vierde reden was Kadi een van de hoofdaandeelhouders van de Bosnische, thans gesloten Depositna Banka, waarin Al-Ayadi een functie bekleedde en als Kadi's gemachtigde optrad, en waar mogelijk bijeenkomsten ter voorbereiding van een aanslag tegen een inrichting van de Verenigde Staten in Saudi-Arabië hebben plaatsgehad.

Anders dan wordt geoordeeld in punt 175 van het bestreden arrest, is deze vierde reden voldoende nauwkeurig en concreet, daar zij de financiële instelling identificeert door middel waarvan Kadi terroristische activiteiten zou hebben gesteund en aangeeft waarin het vermeende terroristische project in casu bestond. De voorwaardelijke wijze waarop wordt gesproken over de vergaderingen in die instelling ter voorbereiding van dat vermeende project, doet niet af aan de vereisten die samenhangen met de motiveringsplicht, aangezien de redenen voor plaatsing op de lijst van de Unie immers kunnen berusten op vermoedens van betrokkenheid bij terroristische activiteiten, ongeacht of de gegrondheid van deze vermoedens is nagegaan.

Ofschoon uit de punten 138 tot en met 140 en 142 tot en met 149 van het onderhavige arrest volgt dat het Gerecht blijk heeft gegeven van onjuiste rechtsopvattingen, moet worden nagegaan of het dictum van het bestreden arrest desondanks gerechtvaardigd voorkomt op andere rechtsgronden dan die welke het Gerecht heeft aanvaard, in welk geval de hogere voorziening moet worden afgewezen (zie in die zin arrest van 19 april 2012, Artegodan/Commissie, C-221/10 P, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 94 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Wat betreft de eerste reden in de door het sanctiecomité verstrekte uiteenzetting, die is uiteengezet in punt 143 van het onderhavige arrest, zij opgemerkt dat Kadi in de ter ondersteuning van zijn beroep voor het Gerecht ingediende opmerkingen van 10 november 2008 heeft toegegeven een stichtend lid van de stichting Muwafaq te zijn, maar heeft ontkend dat deze terrorisme ondersteunde of een band had met Makhtab Al-Khidamat. Onder bijvoeging bij zijn opmerkingen van de oprichtingsakte van de stichting Muwafaq heeft hij gesteld dat deze een louter liefdadig en humanitair oogmerk had, voornamelijk gericht op de bijstand van slachtoffers van hongersnood in de wereld, in het bijzonder in Soedan. Hij heeft toegegeven dat hij een aandeel heeft gehad in de strategische internationale beslissingen van de stichting Muwafaq, maar ontkend dat hij enigszins betrokken was bij het dagelijkse bestuur van de activiteiten daarvan in de wereld, in het bijzonder bij de aanwerving van plaatselijk personeel. Hij heeft eveneens betwist dat de stichting Muwafaq zich in juni 2001 heeft aangesloten bij het Al-Qaida-netwerk, door er met name — met bewijs — op te wijzen dat deze haar werkzaamheden ten laatste in 1998 had stopgezet.

De Commissie heeft in haar antwoord van 8 december 2008 op Kadi's eveneens aan het Gerecht overgelegde opmerkingen, aangevoerd dat de stopzetting van alle of een deel van de werkzaamheden van de betrokken entiteit niet uitsloot dat deze entiteit, die eigen rechtspersoonlijkheid heeft, zich bij het Al-Qa'ida-netwerk had aangesloten.

Vastgesteld zij echter dat geen informatie of bewijs is aangevoerd om de beweringen te staven dat de stichting Muwafaq betrokken was bij het internationale terrorisme in het kader van banden met Makhtab Al-Khidamat en het Al-Qa'ida-netwerk. In die omstandigheden kunnen de aanwijzingen over Kadi's rol en functies in deze stichting geen grond vormen om op het niveau van de Unie beperkende maatregelen tegen hem vast te stellen.

Wat de tweede reden in de door het sanctiecomité verstrekte uiteenzetting betreft, die is uiteengezet in punt 144 van het onderhavige arrest, heeft Kadi in zijn opmerkingen van 10 november 2008 bevestigd dat hij Al-Ayadi in 1992 op aanbeveling van Julaidan in dienst heeft genomen om de Europese kantoren van de stichting Muwafaq te leiden, maar verklaard dat het enige doel van die stichting in Europa de bijstand van Bosnische en Kroatische vluchtelingen tijdens de Balkanoorlog in de jaren 90 was. Hij heeft uitgelegd dat Julaidan, met wie hij in die tijd samenwerkte binnen een project voor hulp bij professionele vorming van Kroatische vluchtelingen, hem Al-Ayadi had aanbevolen vanwege zijn beroepservaring in humanitair werk en zijn integriteit. Hij heeft ook gesteld dat in 1992 geen reden bestond om Al-Ayadi en Julaidan ervan te verdenken terroristische activiteiten te ondersteunen, aangezien Usama bin Laden in de jaren 80 werd beschouwd als een bondgenoot van de westerse machten in hun betrekkingen met de Sovjetunie en slechts vanaf 1996 werd gezien als een bedreiging voor de internationale veiligheid, en het eerst in oktober 2001 en september 2002 was dat Al-Ayadi respectievelijk Julaidan op de geconsolideerde lijst van het sanctiecomité zijn geplaatst. Tot slot heeft hij verklaard niet op de hoogte te zijn van het bestaan van het Tunesisch Islamitisch Front en de vermeende banden tussen Al-Ayadi en die organisatie.

De Commissie heeft in haar antwoord van 8 december 2008 op Kadi's opmerkingen verklaard dat de aanwerving van Al-Ayadi door Kadi op aanbeveling van Julaidan, samen met de contacten van Al-Ayadi en Julaidan met Usama bin Laden voldoende reden was om te concluderen dat die verschillende personen samen hadden gehandeld of tot hetzelfde netwerk behoorden. Zij heeft daaraan toegevoegd dat het in die omstandigheden weinig belang had dat Kadi niet op de hoogte zou zijn van de vermeende banden tussen Al-Ayadi en het Tunesisch Islamitisch Front.

In dat verband moet worden opgemerkt, hoewel de elementen in de door het sanctiecomité verstrekte uiteenzetting betreffende de aanwerving van Al-Ayadi in 1992 door Kadi op aanbeveling van Julaidan en de vermeende betrokkenheid van Al-Ayadi en Julaidan bij terroristische activiteiten gelieerd aan Usama bin Laden, mogelijk volstonden om Kadi's initiële plaatsing — in 2002 — op de lijst van personen in bijlage I bij verordening nr. 881/2002 te rechtvaardigen, diezelfde elementen, zonder nieuwe staving, geen grond vormen om zijn naam na 2008 te laten staan op de lijst van die verordening, zoals gewijzigd bij de litigieuze verordening. Gelet op de tijdspanne tussen die twee handelingen volstaan die elementen, die dateren van 1992, immers op zich niet meer om te rechtvaardigen dat Kadi's naam in 2008 op het niveau van de Unie werd gehandhaafd op de lijst van personen en entiteiten tegen wie de betrokken beperkende maatregelen zijn vastgesteld.

Wat de derde reden in de door het sanctiecomité verstrekte uiteenzetting betreft, die is uiteengezet in punt 146 van het onderhavige arrest, heeft Kadi in zijn opmerkingen van 10 november 2008 gesteld dat hij Talad Fuad Kassem niet kent. Hij heeft ontkend ooit enige financiële, logistieke of andere steun te hebben verleend aan die persoon, aan de entiteit die deze bestuurde of de moedjahedien in Bosnië-Herzegovina. Hij heeft ook betoogd dat bij zijn weten de stichting Muwafaq of een van de werknemers daarvan nooit een dergelijke steun van die aard heeft verleend.

De Commissie heeft in haar antwoord van 8 december 2008 op Kadi's opmerkingen gesteld dat de verklaring van Talad Fuad Kassem mede bevestigde dat Kadi zijn positie heeft gebruikt voor doeleinden die vreemd zijn aan gewone activiteiten. Zij heeft daaraan toegevoegd dat het in die omstandigheden niet van belang was of Kadi Talad Fuad Kassem kende.

Evenwel is geen informatie of bewijs overgelegd waarmee de materiële juistheid van de aan Talad Fuad Kassem ontleende verklaring in de door het sanctiecomité verstrekte uiteenzetting van de redenen kan worden nagegaan of waarmee, in het bijzonder gelet op Kadi's bewering dat hij Talad Fuad Kassems niet kende, de bewijswaarde van die verklaring kan worden beoordeeld wat betreft de beweringen dat de stichting Muwafaq terroristische activiteiten in Bosnië-Herzegovina gelieerd aan Usama bin Laden steunde. In die omstandigheden vormt de aanwijzing inzake Talad Fuam Kassems verklaring geen grondslag die kan rechtvaardigen dat op het niveau van de Unie beperkende maatregelen tegen Kadi worden vastgesteld.

Wat de vierde reden die in de door het sanctiecomité verstrekte uiteenzetting betreft, die is uiteengezet in punt 148 van het onderhavige arrest, heeft Kadi in zijn opmerkingen van 10 november 2008 ontkend dat hij ooit financiële steun heeft verleend aan het internationale terrorisme door middel van de Depositna Banka of enige andere instelling. Hij heeft uitgelegd dat hij om louter commerciële redenen aandelen in die bank heeft verworven, gelet op de vooruitzichten op sociale en economische heropbouw van Bosnië na de Dayton-vredesakkoorden van 1995, en dat hij wegens een vereiste van plaatselijk recht de vertegenwoordiging van zijn belangen in die bank heeft toevertrouwd aan Al-Ayadi, die de Bosnische nationaliteit had. Aan de hand van verslagen van internationale auditkantoren over de periode 1999–2002 en het verslag van een door een Zwitserse magistraat aangewezen financiële analist over de periode 1997–2001, heeft hij betoogd dat uit geen van die verslagen enige betrokkenheid van de Depositna Banka bij de financiering of ondersteuning van terrorisme blijkt. Hij heeft ontkend dat die bank is gesloten en uitgelegd, met ondersteunende stukken, dat zij in 2002 is gefuseerd met een andere bank. Voorts heeft hij stukken overgelegd betreffende contacten in maart 1999 tussen de autoriteiten van de Verenigde Staten, de directeur van de Depositna Bank en de Bosnische politieke autoriteiten over juridische thema's die verband hielden met de banksector in Bosnië-Herzegovina. Tot slot heeft hij betoogd dat de Saudi-Arabische autoriteiten, hadden zij redenen gehad om te vermoeden dat binnen de Depositna Banka een aanslag tegen belangen van de Verenigde Staten op Saudi-Arabisch grondgebied werd voorbereid, hem beslist zouden hebben ondervraagd, als Saudi-Arabische eigenaar van die instelling. Dat hebben die autoriteiten echter nooit gedaan.

De Commissie heeft in haar antwoord van 8 december 2008 op Kadi's opmerkingen verklaard dat de aanwijzingen dat Depositna Banka betrokken is geweest bij de voorbereiding van een aanslag in Saudi-Arabië hebben bijgedragen tot de vaststelling dat Kadi zijn positie heeft gebruikt voor doeleinden die vreemd zijn aan gewone activiteiten.

Aangezien echter geen informatie of bewijs is overgelegd dat de bewering staaft dat vergaderingen kunnen hebben plaatsgevonden in de kantoren van de Depositna Banka om terroristische daden gelieerd aan het Al-Qa'ida-netwerk of Usama bin Laden voor te bereiden, kunnen de aanwijzingen over de band tussen Kadi en die bank geen grondslag bieden voor de vaststelling van beperkende maatregelen tegen hem op het niveau van de Unie.

Uit de analyse in de punten 141 en 151 tot en met 162 van het onderhavige arrest blijkt dat de tegen Kadi aangevoerde beschuldigingen in de door het sanctiecomité verstrekte uiteenzetting van redenen niet kunnen rechtvaardigen dat op het niveau van de Unie beperkende maatregelen tegen hem worden vastgesteld, omdat zij ontoereikend zijn gemotiveerd of geen informatie of bewijs is overgelegd dat de betrokken reden staaft in het licht van de met redenen omklede weerlegging van de betrokkene.

In die omstandigheden kunnen de in de punten 138 tot en met 140 en 142 tot en met 149 van het onderhavige arrest vastgestelde onjuiste rechtsopvattingen in het bestreden arrest niet leiden tot vernietiging ervan, aangezien het dictum waarbij de litigieuze verordening nietig wordt verklaard voor zover zij Kadi betreft, gegrond is krachtens de in het vorige punt vermelde rechtsgronden.

De hogere voorzieningen moeten dus worden afgewezen.