CRvB, 23-05-2013, nr. 12-2275 AW-T

Op 1 januari 2013 is de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Stb. 2012, 682) in werking getreden. Met deze wet zijn wijzigingen in onder meer de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en de Beroepswet aangebracht. Op grond van het overgangsrecht blijft op deze zaak het recht van toepassing, zoals dat gold vóór 1 januari 2013.

Dit geding, dat aanvankelijk is gevoerd ten name van de Minister van Verkeer en Waterstaat, is in verband met een wijziging van taken voortgezet ten name van de Minister van Infrastructuur en Milieu. Waar in deze tussenuitspraak wordt gesproken van minister, wordt daaronder in voorkomend geval (mede) verstaan de Minister van Verkeer en Waterstaat.

Appellant is werkzaam als inspecteur bij de Inspectie Leefomgeving en Transport, ten tijde van belang de Inspectie Verkeer en Waterstaat (IVW). In 2006 en 2007 is binnen de IVW onderzoek gedaan naar de inhoud en het niveau van de inspectiefuncties IVW op het terrein van het vervoer van gevaarlijke stoffen. Dit heeft geresulteerd in een onderzoeksrapportage van 1 november 2007, waarin nieuwe beschrijvingen en waarderingen zijn opgenomen van drie inspectiefuncties op het genoemde terrein. Deze drie functies zijn respectievelijk gewaardeerd op het niveau van schaal 9, schaal 10 en schaal 11 van het Bezoldigingsbesluit burgerlijke rijksambtenaren 1984. Blijkens een op deze rapportage gebaseerde uitvoeringsnota zijn deze nieuwe beschrijvingen en waarderingen per 1 maart 2008 met terugwerkende kracht ingegaan.

Over de verdere implementatie van de genoemde rapportage zijn per toezichteenheid afspraken gemaakt. Binnen de eenheid van appellant, de toezichteenheid Goederenvervoer, heeft in oktober 2008 een zogeheten personeelsschouw plaatsgevonden, waarin is bepaald welke van de nieuwe functies van toepassing wordt geacht op ieder van de betrokken inspecteurs. De uitslag is de betrokkenen persoonlijk meegedeeld in een zogeheten rkw-gesprek (resultaat- en kwaliteitsgericht werken). Met appellant is het bewuste gesprek gevoerd op 4 februari 2009. Dit gesprek betrof de periode 1 januari 2008 tot aan het moment van het gesprek. Daarin is appellant medegedeeld dat zijn bestaande salarisniveau, zijnde schaal 9, wordt gehandhaafd. Appellant heeft tegen die mededeling op 1 mei 2009 bezwaar gemaakt.

Vanwege een geconstateerde brede onvrede met de uitkomst van de gevoerde gesprekken en een dienovereenkomstig groot aantal bezwaarschriften, heeft de minister in een brief van 26 mei 2009 aan alle inspecteurs van de toezichteenheid Goederenvervoer laten weten dat met diegenen wier bezwaar betrekking had op de “schaal 9/schaal 10-problematiek”, een tweede rkw-gesprek wordt gevoerd, hetgeen de basis zal vormen voor een uiteindelijk te nemen besluit. Aan de betrokken inspecteurs is verzocht in te stemmen met aanhouding van hun bezwaar tot na ontvangst van dat besluit. Op 5 juni 2009 heeft een tweede rkw-gesprek met appellant plaatsgevonden, waarin het besprokene op 4 februari 2009 nog eens nader is toegelicht. Vervolgens heeft de minister op 3 september 2009 een schriftelijke beslissing genomen, die in de onderwerpregel is betiteld als een beloningsbeslissing. Die beslissing strekt tot handhaving van het bestaande beloningsniveau van appellant, zijnde schaal 9.

Na het nemen van de beslissing van 3 september 2009 heeft de minister het bezwaar van appellant verder behandeld. De minister heeft dat bezwaar daarbij opgevat als mede gericht tegen de genoemde beslissing. Bij besluit van 7 juni 2010 (bestreden besluit) is het bezwaar ongegrond verklaard.

De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak het beroep van appellant tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard en bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat de op 4 februari 2009 gedane mondelinge mededeling aan appellant dat hij niet in aanmerking komt voor schaal 10, ingevolge artikel 8:1, tweede lid, van de Awb met een besluit gelijk moet worden gesteld. Dientengevolge was volgens de rechtbank de beslissing van 3 september 2009 niet meer gericht op enig rechtsgevolg, zodat dit niet is aan te merken als een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb. De termijn voor het maken van bezwaar tegen de met een besluit gelijk te stellen mededeling van 4 februari 2009 eindigde, alsdus verder de rechtbank, op 18 maart 2009, zodat het bezwaar van appellant van 1 mei 2009 niet tijdig is ingediend.

De Raad overweegt het volgende.

De rechtbank kan niet worden gevolgd in haar oordeel dat sprake is van een te laat ingediend bezwaar. De Raad is van oordeel dat, gezien de Leidraad Resultaat- en Kwaliteitsgericht Werken (rkw) rkw-gesprek V & W, waarin geen duidelijke beschrijving van de procedure van besluitvorming en de rechtsbescherming is gegeven, in samenhang met de overige gedingstukken en de feitelijke gang van zaken, onduidelijkheid is ontstaan met betrekking tot het moment waarop een besluit door het tot de vaststelling van het beloningsniveau bevoegde gezag is genomen, waartegen bezwaar open stond. In feite is pas op 3 september 2009 het eerste (bevoegd genomen) besluit met betrekking tot het beloningsniveau van appellant genomen, maar vooruitlopend op dit besluit waren al wel mededelingen hierover gedaan in de twee met appellant gehouden rkw-gesprekken op 4 februari 2009 en 5 juni 2009. Door deze onduidelijkheid is appellant met betrekking tot de rechtsbescherming op het verkeerde been gezet. De Raad heeft met de door de rechtbank genoemde rechtspraak niet bedoeld een prematuur ingediend bezwaar in een geval als het onderhavige aan de ambtenaar tegen te werpen. Het op 24 april 2009 door appellant ingediende bezwaar is ingediend voor het begin van de bezwaartermijn, maar de niet-ontvankelijkverklaring op grond hiervan moet hier achterwege blijven omdat appellant, gezien de onduidelijkheid, redelijkerwijs kon menen dat wel reeds een besluit was genomen. De minister heeft het bezwaar van appellant dan ook terecht ontvankelijk geacht. De rechtbank heeft ten onrechte anders geoordeeld.

Gezien het voorgaande kan de aangevallen uitspraak niet in stand blijven. De Raad zal deze bij zijn einduitspraak vernietigen.

De Raad heeft geen aanleiding gezien de zaak terug te verwijzen naar de rechtbank. Gelet op artikel 24 van de Beroepswet zal de Raad, doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, het beroep tegen het bestreden besluit beoordelen.

Ter zitting van de Raad is van de zijde van de minister toegelicht dat de oorspronkelijke functiebeschrijvingen van de betrokken inspecteurs zijn vervangen door de beschrijvingen en de daaraan gekoppelde waarderingen uit de rapportage van 1 november 2007. Het besluit van 3 september 2009 kan dus niets anders behelzen dan het van toepassing verklaren op appellant van één van de bewuste drie functiebeschrijvingen. Het besluit is daarmee, niettegenstaande de benaming die de minister daaraan heeft gegeven, niet te kwalificeren als een beloningsbeslissing als bedoeld in de door de minister gehanteerde Leidraad rkw-gesprek VenW. De in paragraag 4.2 van die leidraad bedoelde, aan het rkw-gesprek te verbinden beloningsbeslissing is uit de aard der zaak immers pas aan de orde nadat de indeling een feit is geworden. Hier gaat het om de neutrale, feitelijke vraag onder welke functiebeschrijving de op de te hanteren peildatum, kennelijk zijnde 1 januari 2008, aan appellant opgedragen en door hem uitgevoerde werkzaamheden zijn te vatten. Beantwoording van die vraag valt niet met de eerdergenoemde beloningsbeslissing te vereenzelvigen.

In dit geval heeft de minister het bedoelde onderscheid te veel uit het oog verloren. Een feitelijke inventarisatie van de werkzaamheden van appellant ten tijde van belang ontbreekt. Er is niet kenbaar overgegaan tot het systematisch bezien van die werkzaamheden in het licht van de drie functiebeschrijvingen. De gevoerde rkw-gesprekken zijn ten dele gericht op oordeelsvorming over het functioneren van appellant, hetgeen weliswaar op zichzelf beschouwd geëigend is in het kader van dergelijke gesprekken, maar deze gesprekken ongeschikt maakt om te dienen als uitsluitende grondslag voor de in geding zijnde besluitvorming. Een en ander klemt te meer nu de onderzoeksrapportage van 1 november 2007 het niveau van schaal 10 benoemt als het “kernniveau” van de functie van inspecteur gevaarlijke stoffen. Het ten aanzien van appellant genomen besluit impliceert afwijking van dit kernniveau. Ook in zoverre was dus een dragende motivering vereist.

Dat appellant tijdens de rkw-gesprekken te kennen heeft gegeven niet te voelen voor projectmatige werkzaamheden maakte, anders dan de minister kennelijk meent, invulling van de besluitvorming op bovenbeschreven wijze, dat wil zeggen aan de hand van een systematisch bezien van de feitelijke taakuitvoering door appellant ten tijde van belang, geenszins overbodig. Immers, naar ter zitting van de Raad is gebleken vormden en vormen juist op het specialistische terrein waarop appellant indertijd werkzaam was, te weten dat van de monsterneming, beloningen volgens schaal 10 en hoger geen uitzondering. Verrichting van projectmatige werkzaamheden vormde en vormt kennelijk geen conditio sine qua non voor indeling in een boven schaal 9 ingedeelde functie, hoe zeer dit aspect ook door de minister van belang wordt geacht. De minister is er niet in geslaagd het door appellant in dit verband gedane beroep op het gelijkheidsbeginsel afdoende te weerleggen. Immers, de minister is het antwoord op de vraag naar een verklaring voor de lagere beloning van appellant ten opzichte van die van andere specialistische inspecteurs binnen zijn regio, welk verschil kennelijk ook ten tijde van belang al aan de orde was, goeddeels schuldig gebleven.

Conclusie is dat het bestreden besluit, waarbij het besluit van 3 september 2009 is gehandhaafd, niet berust op een deugdelijke motivering en daarmee in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb is te achten. De Raad ziet aanleiding de minister met toepassing van artikel 21, zesde lid, van de Beroepswet opdracht te geven dit gebrek te herstellen.