Rb. Gelderland, 13-11-2014, nr. AWB 13/4539

Verweerder heeft aan eiser voor het jaar 2013 op 23 februari 2013 een aanslag (aanslagnummer [000]) rioolheffing opgelegd.

Verweerder heeft bij uitspraak op bezwaar van 2 juli 2013 de aanslag gehandhaafd en het bezwaar ongegrond verklaard.

Eiser heeft daartegen bij brief van 30 juli 2013, ontvangen door de rechtbank op diezelfde datum, beroep ingesteld.

Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd en een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 maart 2014. Eiser en zijn gemachtigde zijn verschenen. Namens verweerder zijn verschenen [gemachtigde], [A], [B] en [C].

Eiser heeft ter zitting een pleitnota voorgedragen en exemplaren daarvan overgelegd aan de rechtbank en aan de wederpartij.

Het beroep van eiser is ter zitting gelijktijdig behandeld met het beroep van [D] (zaaknummer AWB 13/4542).

Het proces-verbaal van de zitting is aan deze uitspraak gehecht.

De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst omdat dit niet volledig is geweest. De rechtbank heeft verweerder in de gelegenheid gesteld de in voornoemd proces-verbaal genoemde stukken toe te sturen. Verweerder heeft op 26 maart 2014 van deze gelegenheid gebruik gemaakt. Eiser heeft hierop bij brief van 16 april 2014 gereageerd en heeft daarbij tevens een rapport van de Rekenkamer van de gemeente Overbetuwe (hierna: de Rekenkamer) overgelegd. Bij brief van 24 april 2014 heeft verweerder hier weer op gereageerd. Afschriften van deze stukken zijn steeds aan de wederpartij gezonden.

Partijen hebben de rechtbank telefonisch toestemming gegeven zonder nadere zitting uitspraak te doen. Bij brief van 26 mei 2014 heeft verweerder dit bevestigd waarbij hij het voorbehoud heeft gemaakt dat eiser met nieuwe tegenwerpingen komt.

Eiser heeft bij brieven van 21 mei 2014 en 4 juni 2014 opnieuw gereageerd. In de brief van 21 mei 2014 heeft eiser de rechtbank ook verzocht uitspraak te doen op basis van de stukken. Vervolgens heeft de rechtbank bij brief van 5 september 2014 voornoemde brieven aan verweerder toegestuurd. Tevens heeft de rechtbank verweerder verzocht aan te geven of deze stukken voor hem aanleiding zijn het beroep opnieuw op zitting te behandelen of dat de rechtbank het onderzoek in deze zaak kan sluiten en uitspraak kan doen. Hierop heeft verweerder bij brief van 11 september 2014 gereageerd en aangegeven dat hij geen behoefte heeft aan een nadere zitting. Vervolgens heeft de rechtbank het onderzoek gesloten.

Feiten

1. Eiser had op 1 januari 2013 het genot krachtens eigendom, bezit of beperkt recht van de onroerende zaak [A-straat 1] te [Z]. De onroerende zaak is aangesloten op de gemeentelijke riolering.

2. Ter vergadering van 6 november 2012 heeft de raad van de gemeente Overbetuwe besloten een bedrag van € 6.800.000 te onttrekken aan de bestemmingsreserve riolering en dit bedrag toe te voegen aan de algemene middelen van de gemeente. In 2013 is hieraan uitvoering gegeven.

3. De Rekenkamer heeft een onderzoek ingesteld naar de kostendekkendheid van de tarieven riool- en afvalstoffenheffing van de gemeente Overbetuwe. De resultaten hiervan zijn neergelegd in een rapport van maart 2014 waarin voor wat betreft de rioolheffing onder meer het volgende is vermeld:

‘(…)

Deel 1: Bestuurlijke rapportage

(…)

3. Conclusies

Conclusie 1: In de periode 2008-2012 wordt in strijd met de regelgeving in de Gemeentewet de opbrengstnorm van maximaal 100% kostendekkendheid op begrotingsbasis een aantal jaren overschreden.

Toelichting:

Voor wat betreft de toetsing aan het wettelijk kader heeft de Rekenkamer vastgesteld dat de gemeente op begrotingsbasis de in de Gemeentewet opgenomen opbrengstnorm (kostendekkendheid maximaal 100%) voor de rioolheffing overschrijdt (zie tabel 2). Over de jaren 2008-2010 blijkt dit uit de primaire begroting. Maar ook voor de jaren 2011 en 2012 is in de ogen van de Rekenkamer sprake van een overschrijding van de opbrengstennorm van 100% kostendekkendheid. De ramingen in de begroting, in het bijzonder de kapitaallasten van de milieu- en vervangingsinvesteringen, zijn namelijk niet aangepast aan de door de gemeente al beoogde versoberde uitvoering in die jaren.

Conclusie 2: (…) Voor wat betreft de rioolheffing kan de kwaliteit van de toelichtingen, analyse en verschillenverklaring in de jaarstukken worden verbeterd, mede gezien de grote afwijkingen tussen ramingen en realiteit.

(…)

Conclusie 3: Door het College wordt een interpretatie van de aanwezige regelgeving gegeven ten aanzien van de te hanteren systematiek met betrekking tot de bestemmingsreserve riolering, die feitelijk afbreuk doet aan de intentie zoals beschreven in de (toelichting op de) BBV.

De Rekenkamer begrijpt dat het College tariefsprongen wil voorkomen als gevolg van jaarlijkse schommelingen in de kosten van rioolbeheer. Deze schommelingen in de kosten kunnen echter alleen worden opgevangen door met ‘voorzieningen’ te werken en niet met (bestemmings)reserves.

(…)

(…)

Ontwikkelingen investeringen en kapitaallasten riolering

(…)

De grote verschillen tussen geraamde en gerealiseerde cijfers konden ontstaan, doordat de gemeente consequent de geraamde investeringen en kapitaallasten volgens het GRP 2008-2012 in de begroting heeft opgenomen. Na het eerste jaar van uitvoering was echter al bekend dat het daadwerkelijke investeringsvolume zou achterblijven bij de ramingen volgens het GRP. De gemeente heeft deze ‘lagere verwachting’ echter niet door vertaald in de daarop volgende begrotingen door lagere investeringen en kapitaallasten op te voeren. Uit de begroting (‘Productenraming’) kan ook worden opgemaakt dat in enig jaar niet gerealiseerde kapitaallasten in het daarop volgende jaar weer terugkomen onder de noemer ‘financiële ruimte kapitaallasten’ (…)

Bevindingen

(…)

Lasten en baten riolering

(…)

De Rekenkamer is van mening dat de post ‘financiële ruimte kapitaallasten oude jaren’ sowieso niet als reële raming moet worden aangemerkt. Indien deze post in de opstelling wordt geëlimineerd (cijfers 2008 en 2009 zijn niet exact bekend), dan blijkt dat op begrotingsbasis over alle jaren (2008 t/m 2012) een dekking boven de 100% wordt geraamd.

Investeringen en kapitaallasten

De gemeente heeft ervoor gekozen om jaarlijks alle investeringen en kapitaallasten in de begroting op te voeren overeenkomstig het GRP 2008-2012. (…) Het meerjarenbeleid geeft echter te zien dat de realisatie structureel achterblijft bij de ramingen.

De vraag doet zich dan ook voor in hoeverre op begrotingsbasis sprake is van reële ramingen voor de kapitaallasten (de posten ‘kapitaallasten nieuwe investeringen’ en ‘kapitaallasten bestaand netwerk’). (…)’

4. Verweerder heeft bij het verweerschrift een overzicht gevoegd van de geraamde baten en geraamde lasten van het rioolbeheer voor 2013, uitgesplitst per kostenplaats, waarbij iedere kostenplaats weer is uitgesplitst in kostensoorten. In dat overzicht zijn de kosten van het rioolbeheer geraamd op € 4.014.085 (inclusief € 483.654 aan compensabele btw) en de inkomsten op € 3.639.943. Tevens is in dat overzicht vermeld dat ten behoeve de dekkingsberekening een bedrag van € 374.142 is onttrokken aan de bestemmingsreserve riolering, waarmee het dekkingspercentage is gesteld op 100%.

5. Na de zitting heeft verweerder een nieuw overzicht overgelegd over onder meer 2013. In dit overzicht zijn de geraamde baten en geraamde lasten uitgesplist per kostensoort. In dit overzicht zijn de kosten van het rioolbeheer geraamd op € 4.103.085 (inclusief € 483.654 aan compensabele btw) en de inkomsten op € 3.728.943.

Geschil

6. In geschil is de vraag of de Verordening rioolheffing gemeente Overbetuwe 2013 (hierna: Verordening 2013), waarop de bestreden aanslag berust, onverbindend is, omdat het tarief van de rioolheffing zodanig is vastgesteld dat de geraamde opbrengsten uitgaan boven de geraamde kosten ter zake.

Beoordeling van het geschil

7. Artikel 228a van de Gemeentewet luidt:

‘1. Onder de naam rioolheffing kan een belasting worden geheven ter bestrijding van de kosten die voor de gemeente verbonden zijn aan:

a. de inzameling en het transport van huishoudelijk afvalwater en bedrijfsafvalwater, alsmede de zuivering van huishoudelijk afvalwater en

b. de inzameling van afvloeiend hemelwater en de verwerking van het ingezamelde hemelwater, alsmede het treffen van maatregelen teneinde structureel nadelige gevolgen van de grondwaterstand voor de aan de grond gegeven bestemming zoveel mogelijk te voorkomen of te beperken.

2. Ter zake van de kosten, bedoeld in het eerste lid, onderdelen a en b, kunnen twee afzonderlijke belastingen worden geheven.

3. Onder de kosten, bedoeld in het eerste lid, wordt mede verstaan de omzetbelasting die als gevolg van de Wet op het BTW-compensatiefonds recht geeft op een bijdrage uit dat fonds.’

8. Uit de door verweerder overgelegde begrotingen volgt dat het dekkingspercentage iets meer dan 90% bedraagt. Hiermee voldoet de rioolheffing in beginsel aan de opbrengstlimiet.

9. Zoals is uiteengezet in het arrest van de Hoge Raad van 4 april 2014, nr. 12/02475, ECLI:NL:HR:2014:777, ter precisering van hetgeen is overwogen in het arrest van de Hoge Raad van 24 april 2009, nr. 07/12961, ECLI:NL:HR:2009:BI1968, BNB 2009/159, dient bij de beoordeling van een geschil inzake een mogelijke overschrijding van de opbrengstlimiet een aantal regels inzake stelplicht en bewijslast in acht te worden genomen. Zo mag niet van de gemeente worden verlangd dat zij van alle in de verordening en de bijbehorende tarieventabel genoemde diensten afzonderlijk en op controleerbare wijze vastlegt hoe zij de kosten ter zake daarvan heeft geraamd. Voorts kan, indien de heffingsambtenaar inzicht in de desbetreffende ramingen heeft verschaft, het verstrekken van nadere inlichtingen uitsluitend van hem worden verlangd voor zover de belanghebbende voldoende gemotiveerd heeft gesteld waarom naar zijn oordeel ten aanzien van een of meer bepaalde posten in de raming redelijke twijfel bestaat of sprake is van een ‘last ter zake’. Aan de nadere inlichtingen die de heffingsambtenaar in dat geval dient te verstrekken, mag geen zwaardere eis worden gesteld dan dat deze functionaris naar vermogen – dat wil zeggen in de mate waarin hij daartoe in de gegeven omstandigheden in redelijkheid in staat is – duidelijk maakt op grond waarvan hij de voornoemde stelling(en) van de belanghebbende betwist, en waarom dus naar zijn oordeel de door de belanghebbende opgeworpen twijfel ongegrond is. De heffingsambtenaar hoeft niet te bewijzen dat die twijfel ongegrond is. De bewijslast ten aanzien van de feitelijke onderbouwing van het beroep op limietoverschrijding rust op de belanghebbende.

10. In het kader van de toetsing aan de opbrengstlimiet is pas dan plaats voor een correctie van de omvang van de volgens de gemeentelijke begroting geraamde bedragen aan opbrengsten en lasten, indien de gemeente deze opbrengsten en lasten niet in redelijkheid op die bedragen heeft kunnen ramen, aldus de Hoge Raad in voornoemd arrest van 4 april 2014.

11. Eiser heeft ter onderbouwing van zijn standpunt dat de opbrengstlimiet is overschreden onder meer verwezen naar de onttrekking van € 6.800.000 aan de bestemmingsreserve riolering. De rechtbank is van oordeel dat deze onttrekking op zichzelf beschouwd niet van belang is bij de beoordeling van de verbindendheid van de Verordening 2013. Deze onttrekking raakt immers niet de raming van de opbrengsten en lasten voor het jaar 2013 maar heeft betrekking op in voorgaande jaren ontstane overschotten aan gerealiseerde inkomsten rioolheffing. Wel kan deze onttrekking een aanwijzing zijn dat de lasten structureel te hoog worden geraamd. Dit moet echter voor ieder jaar opnieuw worden getoetst.

12. Met betrekking tot de stelling van eiser dat verweerder verschillende soorten overzichten gebruikt ter onderbouwing van zijn standpunt dat de opbrengstlimiet niet is overschreden overweegt de rechtbank dat verweerder vrij is in de keuze van de bewijsmiddelen die hij daarvoor aandraagt. De rechtbank heeft verweerder hierin ook vrij gelaten en geen nadere eisen gesteld aan de opbouw van deze door verweerder te verstrekken overzichten. Verder heeft de rechtbank geen aanleiding gezien verweerder op te dragen ook overzichten te verstrekken over de jaren 2008 en 2009. Verweerder kan dan ook niet worden verweten dat hij deze overzichten niet heeft verstrekt. Eiser merkt terecht op dat deze jaren wel zijn betrokken in het rapport van de Rekenkamer en dat juist deze jaren grote gerealiseerde overschotten laten zien. Deze overzichten zijn echter niet nodig om te kunnen beoordelen of de Verordening 2013 verbindend is.

13. Eiser heeft verder, onder verwijzing naar de resultaten van het onderzoek van de Rekenkamer, de kostensoort 4000000 financiële ruimte die is begroot op € 566.041 en de kostensoort 461xxxx kapitaallasten die is begroot op € 1.578.713 in twijfel getrokken.

14. Na vergelijking van het door verweerder bij zijn verweerschrift overgelegde overzicht van de geraamde baten en lasten over 2013 met het na de zitting overgelegde overzicht, blijkt dat de kostensoort ‘4000000 financiële ruimte’ als volgt is opgebouwd:

15. Verweerder heeft aangegeven dat in het nieuwe Gemeentelijk Rioleringsplan (GRP) geen financiële ruimte meer is opgenomen voor areaaluitbreidingen (lagere kosten € 149.000). In 2013 zijn diverse investeringskredieten beschikbaar gesteld. De daaruit voortvloeiende kapitaallasten bedragen € 55.000. Verder geeft verweerder aan dat in het nieuwe GRP het investeringsplan geheel is geactualiseerd. Dit geeft een vrijval van lasten van € 280.000. Van de geraamde financiële ruimte voor kapitaallasten tot en met 2013 is € 82.000 nog niet in concreet werk omgezet. Van een bewust te hoog ramen van de kapitaallasten is volgens verweerder geen sprake.

16. De rechtbank stelt vast dat uit de door verweerder na de zitting overgelegde overzichten in combinatie met het rapport van de Rekenkamer volgt dat in overeenstemming met het GRP 2008-2012 ieder jaar onder de kostensoort ‘financiële ruimte’ kosten van areaaluitbreiding en kapitaallasten worden geraamd. Dit terwijl na het eerste jaar van uitvoering al bekend was dat het daadwerkelijke investeringsvolume zou achterblijven bij de ramingen volgens het GRP 2008-2012. Ook in de jaren 2010 tot en met 2012 was dat nog het geval. In al die jaren zijn onder de kostensoort ‘financiële ruimte’ kosten geraamd, terwijl in al die jaren de werkelijke kosten nihil bedroegen. Vervolgens heeft verweerder in 2013 onder deze kostensoort € 566.041 geraamd, terwijl ook in dat jaar de werkelijke kosten nihil bedroegen. Uit de hiervoor onder 15. weergegeven toelichting van verweerder blijkt niet waarom deze kostensoort toch is geraamd. Verweerder geeft alleen aan dat in het nieuwe GRP geen financiële ruimte meer is opgenomen voor areaaluitbreidingen en, zo begrijpt de rechtbank de toelichting van verweerder, dat in het nieuwe GRP helemaal geen financiële ruimte meer is geraamd. Hiermee heeft verweerder echter nog niet aangegeven waarom hij deze kostenpost in 2013 in redelijkheid heeft geraamd. Als gevolg daarvan heeft hij niet voldaan aan de op hem rustende bewijslast dat deze kostensoort in redelijkheid is geraamd.

17. Na vergelijking van het door verweerder bij zijn verweerschrift overgelegde overzicht van de geraamde baten en lasten over 2013 met het na de zitting overgelegde overzicht, blijkt dat de kostensoort 461xxxx kapitaallasten als volgt is opgebouwd:

18. Op bijlage 1 bij het rapport van de Rekenkamer staan voor 2010 tot en met 2012 de volgende kapitaallasten opgenomen: ‘kapitaallasten nieuwe investeringen’, ‘kapitaallasten ruimte oude jaren’ en ‘kapitaallasten bestaand netwerk’.

19. Verweerder heeft de kostensoort kapitaallasten voor het jaar 2013 als volgt toegelicht. De begrotingsvoorschriften eisen dat de kosten voor rente en afschrijvingen (kapitaallasten) voor riolen – ook voor het eerste investeringsjaar – voor het volledige bedrag in de begroting moet worden opgenomen. Investeringen worden vaak in meerdere jaren gedaan. Dit leidt volgens verweerder tot eenmalige voordelen op afschrijvingen. Aan investeringen per 1 januari van het begrotingsjaar wordt rente toegerekend. Op productniveau leidt dit tot een administratief voordeel. De totale rioolinvesteringen in 2013 bedragen € 1.636.000.

20. De rechtbank stelt vast dat uit de door verweerder overgelegde overzichten over de jaren 2010 tot en met 2012, in combinatie met bijlage 1 bij het rapport van de Rekenkamer, volgt dat de kostensoort ‘kapitaallasten nieuwe investeringen’ en ‘kapitaallasten ruimte oude jaren’, tezamen met de post ‘rioolbeheer algemeen areaaluitbreiding’, de kostensoort 4000000 financiële ruimte vormen. Onder de kostensoort 461xxxx worden dus alleen de ‘kapitaallasten bestaand netwerk’ (waaronder wordt verstaan rente en afschrijvingen) geraamd. In 2012 was hiervoor een bedrag van € 1.412.439 begroot, terwijl € 1.392.914 is gerealiseerd. Voor 2013 is hiervoor € 1.578.713 begroot (zie hiervoor onder 17.) en € 1.451.576 gerealiseerd. Gelet op de hiervoor onder 19. door verweerder gegeven toelichting zijn deze kosten in redelijkheid op dit bedrag geraamd. Zeker nu de totale rioolinvesteringen in 2013 € 1.636.000 hebben bedragen en hierop direct wordt afgeschreven.

21. Voor wat betreft de compensabele btw is de rechtbank van oordeel dat verweerder deze in redelijkheid heeft kunnen ramen als een ‘last ter zake’. Op grond van artikel 228a, derde lid, van de Gemeentewet, wordt onder de kosten mede verstaan de omzetbelasting die als gevolg van de Wet op het BTW-compensatiefonds recht geeft op een bijdrage uit dat fonds. Nu deze compensabele btw is berekend over de werkelijke kapitaallasten is deze ook niet te hoog geraamd. Verder is in redelijkheid een vermindering wegens kwijtschelding van rioolheffing geraamd aangezien deze ook daadwerkelijk wordt verleend. Reeds omdat blijkens het door verweerder overgelegde overzicht het werkelijke bedrag waarvoor kwijtschelding is verleend hoger is dan het bedrag dat is geraamd, is deze post ook niet te hoog geraamd. Voor wat betreft de overige door eiser in twijfel getrokken kostenposten is de rechtbank van oordeel dat eiser onvoldoende gemotiveerd heeft gesteld waarom naar zijn mening ten aanzien van die post in de raming redelijke twijfel bestaat of sprake is van een ‘last ter zake’.

22. De rechtbank stelt verder vast dat op grond van het nieuwe GRP ook kosten van waterbeheer worden geraamd en voor de interne loonkosten van een hogere urenraming wordt uitgegaan. Voor de vraag of de opbrengstlimiet is overschreden is dit echter niet van belang. Aan de raming van de baten en lasten lag het GRP 2008-2012 ten grondslag en de rechtbank heeft de redelijkheid van de ramingen dan ook alleen op basis van dat GRP beoordeeld.

23. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen dient de post financiële ruimte van € 566.041 geheel uit de raming te worden verwijderd. Na eliminatie van deze post is de opbrengstlimiet met 5,3 % overschreden. Hiermee is de opbrengstlimiet niet in betekenende mate (10%) overschreden zodat sprake is van partiële onverbindendheid van de Verordening 2013. De rechtbank zal de aanslag rioolheffing tot 100/105,3 van € 183,90 verminderen, oftewel (afgerond) € 174.

24. Gelet op het voorgaande dient het beroep gegrond te worden verklaard.

25. De rechtbank ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling, omdat niet is gesteld of gebleken dat eiser kosten heeft gemaakt die op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor vergoeding in aanmerking komen.

De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt de uitspraak op bezwaar;

- vermindert de aanslag rioolheffing 2013 tot € 174;

- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde uitspraak op bezwaar;

- gelast dat verweerder het door eiser betaalde griffierecht van € 44 vergoedt.