HvJ EU, 08-09-2010, nr. C-409/06

Artikel 12, lid 1, van het Grundgesetz (Duitse grondwet) bepaalt:

§ 31 van het Bundesverfassungsgerichtsgesetz (wet inzake het federaal constitutioneel hof) bepaalt:

§ 35 van het Bundesverfassungsgerichtsgesetz luidt als volgt:

§ 284 van het Strafgesetzbuch (wetboek van strafrecht) bepaalt:

Met de overeenkomst betreffende de loterijen in Duitsland (Staatsvertrag zum Lotteriewesen in Deutschland; hierna: ‘LottStV’), die in werking is getreden op 1 juli 2004, hebben de Länder een uniform kader gecreëerd voor de commerciële organisatie en exploitatie van kansspelen, met uitzondering van casino's, en voor de commerciële bemiddeling op dit gebied.

§ 1 LottStV bepaalt:

§ 5, leden 1 en 2, LottStV bepaalt:

In het Land Nordrhein-Westfalen (hierna: ‘Land NRW’) is het LottStV omgezet in het Sportwettengesetz Nordrhein-Westfalen (wet betreffende sportweddenschappen) van 3 mei 1955 (hierna: ‘SWG NRW’), waarvan § 1, lid 1, bepaalt:

Slechts één dergelijke vergunning is in het Land NRW verleend, namelijk aan Westdeutsche Lotterie & Co. OHG.

In een arrest van 28 maart 2006 heeft het Bundesverfassungsgericht met betrekking tot de regeling ter uitvoering van het LottStV in het Land Bayern geoordeeld dat het in dat Land bestaande publieke monopolie inzake sportweddenschappen inbreuk maakte op artikel 12, lid 1, van het Grundgesetz, dat de beroepsvrijheid waarborgt. Deze rechterlijke instantie heeft met name geoordeeld dat dit monopolie op onevenredige wijze afbreuk deed aan de aldus gewaarborgde beroepsvrijheid, aangezien het de organisatie van particuliere weddenschappen uitsloot zonder dat daarnaast een regelgevingskader bestond dat structureel en materieel, zowel rechtens als feitelijk, kon verzekeren dat het doel, de goklust aan banden te leggen en gokverslaving te bestrijden, daadwerkelijk werd nagestreefd.

Na te hebben opgemerkt dat de wetgever over verschillende mogelijkheden beschikte om de aldus vastgestelde schending van de grondwet op te heffen, hetzij door het monopolie op stelselmatige wijze zo te organiseren dat bovengenoemd doel werd verwezenlijkt, hetzij door bij wet nadere regels vast te stellen voor de verlening van vergunningen voor de commerciële organisatie van weddenschappen door particuliere ondernemingen, heeft het Bundesverfassungsgericht beslist de betrokken regeling niet nietig te verklaren en de gevolgen ervan te handhaven tot 31 december 2007, met dien verstande dat de wetgever op die datum zijn beoordelingsbevoegdheid moest hebben uitgeoefend en de ongrondwettig geachte regels in dier voege moest hebben gewijzigd dat zij in overeenstemming waren met de grondwet.

Het Bundesverfassungsgericht heeft bovendien geoordeeld dat de bestaande rechtssituatie slechts voorlopig werd gehandhaafd op voorwaarde dat onverwijld een minimum aan coherentie tussen het doel, de speelzucht te beperken en gokverslaving te bestrijden, en de daadwerkelijke uitoefening van het monopolie tot stand werd gebracht. Het was in het bijzonder verboden om tijdens de vastgestelde overgangsperiode het aanbod van weddenschappen uit te breiden en reclame te maken die verder ging dan louter informatie verstrekken over de aard van de aangeboden weddenschappen en de wijze waarop deze verlopen. Voorts diende onmiddellijk actief informatie over de gevaren van weddenschappen te worden verstrekt.

In de eerste plaats zij eraan herinnerd dat het niet aan het Hof staat om zich uit te spreken over de uitlegging van nationale bepalingen, aangezien dit de exclusieve bevoegdheid van de nationale gerechten is. Wanneer het Hof uitspraak moet doen over een prejudiciële vraag van een nationale rechter, dient het zich dus te houden aan de uitlegging die deze rechter van het nationale recht heeft gegeven (arrest van 27 oktober 2009, ČEZ, C-115/08, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 57 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

In de tweede plaats blijkt uit vaste rechtspraak dat het in het kader van de procedure van artikel 267 VWEU uitsluitend een zaak is van de nationale rechter aan wie het geschil is voorgelegd en die de verantwoordelijkheid draagt voor de te geven rechterlijke beslissing, om, gelet op de bijzonderheden van het geval, zowel de noodzaak van een prejudiciële beslissing voor het wijzen van zijn vonnis te beoordelen, als de relevantie van de vragen die hij aan het Hof voorlegt. Wanneer de gestelde vragen betrekking hebben op de uitlegging van het recht van de Unie, is het Hof derhalve in beginsel verplicht daarop te antwoorden (zie met name arresten van 13 maart 2001, PreussenElektra, C-379/98, Jurispr. blz. I-2099, punt 38, en 10 maart 2009, Hartlauer, C-169/07, Jurispr. blz. I-1721, punt 24).

Het Hof kan slechts weigeren uitspraak te doen op een prejudiciële vraag van een nationale rechter wanneer duidelijk blijkt dat de gevraagde uitlegging van het recht van de Unie geen enkel verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, wanneer het vraagstuk van hypothetische aard is, of wanneer het Hof niet beschikt over de feitelijke en juridische gegevens die noodzakelijk zijn om een nuttig antwoord te geven op de gestelde vragen (zie reeds aangehaalde arresten PreussenElektra, punt 39, en Hartlauer, punt 25).

De rechtvaardiging van een prejudiciële vraag is immers niet gelegen in het formuleren van rechtsgeleerde adviezen over algemene of hypothetische vraagstukken, maar in de behoefte aan werkelijke beslechting van een geschil (zie met name arrest van 2 april 2009, Elshani, C-459/07, Jurispr. blz. I-2759, punt 42 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

In dit verband zij evenwel in de eerste plaats herinnerd aan de rechtspraak volgens welke, gelet op de scheiding van de taken van de nationale rechter en het Hof, niet kan worden verlangd dat de verwijzende rechter, voordat hij zich tot het Hof wendt, alle feitelijke vaststellingen en juridische beoordelingen verricht die hij in het kader van zijn rechterlijke taak dient te verrichten. Het volstaat immers dat het voorwerp van het hoofdgeding en de punten ervan die voornamelijk van belang zijn voor de communautaire rechtsorde blijken uit het verzoek om een prejudiciële beslissing opdat de lidstaten hun opmerkingen zouden kunnen indienen overeenkomstig artikel 23 van het Statuut van het Hof van Justitie en doeltreffend zouden kunnen deelnemen aan de procedure bij het Hof (zie arrest van 8 september 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional en Bwin International, C-42/07, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 41).

In de tweede plaats blijkt uit de toelichting in de verwijzingsbeslissing dat het Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen, de rechterlijke instantie die uitspraak doet op het hoger beroep tegen de beslissingen van de verwijzende rechter, reeds heeft geoordeeld dat het in het hoofdgeding aan de orde zijnde monopolie onverenigbaar is met het recht van de Unie en dat de naleving van de in punt 14 van het onderhavige arrest genoemde voorwaarden die het Bundesverfassungsgericht in zijn reeds aangehaalde arrest van 28 maart 2006 voor de overgangsperiode heeft vastgesteld, niet kan volstaan om een einde te maken aan deze onverenigbaarheid.

Gelet op het voorgaande blijkt niet duidelijk dat de gevraagde uitlegging geen enkel verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, of dat het opgeworpen vraagstuk van hypothetische aard is. Bijgevolg dienen de prejudiciële vragen ontvankelijk te worden geacht.

Om te beginnen zij herinnerd aan de vaste rechtspraak dat de verdragsbepalingen en de rechtstreeks toepasselijke handelingen van de instellingen krachtens het beginsel van de voorrang van het gemeenschapsrecht in hun verhouding tot het nationale recht van de lidstaten tot gevolg hebben dat zij door het loutere feit van hun inwerkingtreding elke strijdige bepaling van de nationale wetgeving van rechtswege buiten toepassing doen treden (zie met name arrest Simmenthal, reeds aangehaald, punt 17, en arrest van 19 juni 1990, Factortame e.a., C-213/89, Jurispr. blz. I-2433, punt 18).

Zoals het Hof heeft opgemerkt, moeten rechtstreeks toepasselijke regels van het recht van de Unie, die een rechtstreekse bron van rechten en verplichtingen zijn voor allen die zij betreffen, ongeacht of het gaat om lidstaten of om particulieren die partij zijn bij rechtsbetrekkingen die onder het gemeenschapsrecht vallen, immers vanaf de inwerkingtreding en tijdens de gehele geldigheidsduur ervan op eenvormige wijze in alle lidstaten hun volle werking ontplooien (zie in die zin reeds aangehaalde arresten Simmenthal, punten 14 en 15, en Factortame e.a., punt 18).

Het is eveneens vaste rechtspraak dat elke rechter die in het kader van zijn bevoegdheid is aangezocht, als orgaan van een lidstaat ingevolge het in artikel 10 EG neergelegde samenwerkingsbeginsel verplicht is, het rechtstreeks toepasselijke recht van de Unie integraal toe te passen en de door dit recht aan particulieren toegekende rechten te beschermen, door elke eventueel strijdige bepaling van de nationale wet buiten toepassing te laten, ongeacht of deze van vroegere of latere datum is dan de regel van het recht van de Unie (zie in die zin met name reeds aangehaalde arresten Simmenthal, punten 16 en 21, en Factortame e.a., punt 19).

Uit het voorgaande volgt dat met de vereisten die in de eigen aard van het recht van de Unie besloten liggen, onverenigbaar is elke bepaling van een nationale rechtsorde of elke wetgevende, bestuurlijke of rechterlijke praktijk die ertoe zou leiden dat aan de werking van het recht van de Unie wordt afgedaan, doordat aan de rechter die bevoegd is om dit recht toe te passen, de bevoegdheid wordt ontzegd, daarbij terstond al het nodige te doen om de nationale wettelijke bepalingen die de volle werking van de rechtstreeks toepasselijke regels van het recht van de Unie zouden kunnen verhinderen, ter zijde te stellen (reeds aangehaalde arresten Simmenthal, punt 22, en Factortame e.a., punt 20).

Het Hof heeft gepreciseerd dat dit met name het geval zou zijn indien bij een eventuele strijdigheid tussen een bepaling van het recht van de Unie en een latere nationale wet de oplossing van dit conflict zou zijn voorbehouden aan een ander — met een eigen beoordelingsbevoegdheid bekleed — gezag dan de tot toepassing van het recht van de Unie geroepen rechter, ook al zou de hieruit voortvloeiende belemmering voor de volle werking van het recht van de Unie slechts van tijdelijke aard zijn (arrest Simmenthal, reeds aangehaald, punt 23).

Voorts zij eraan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming een algemeen beginsel van het recht van de Unie vormt, dat voortvloeit uit de gemeenschappelijke constitutionele tradities van de lidstaten, in de artikelen 6 en 13 van het op 4 november 1950 te Rome ondertekende Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden is neergelegd en ook in artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie opnieuw is bevestigd, en dat de rechterlijke instanties van de lidstaten ingevolge het in artikel 10 EG neergelegde samenwerkingsbeginsel de rechterlijke bescherming dienen te verzekeren van de rechten die de justitiabelen aan het recht van de Unie ontlenen (arrest van 13 maart 2007, Unibet, C-432/05, Jurispr. blz. I-2271, punten 37 en 38 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

In casu zij opgemerkt dat het Bundesverfassungsgericht zich, voor zover het in zijn arrest van 28 maart 2006 en zijn beschikking van 2 augustus 2006 heeft vastgesteld dat een monopolie zoals het in het hoofdgeding aan de orde zijnde niet aan de vereisten van het Grundgesetz voldoet, niet heeft uitgesproken over de verenigbaarheid van dat monopolie met het gemeenschapsrecht, maar integendeel in het betrokken arrest heeft opgemerkt dat het zich die zaak daartoe onbevoegd achtte.

Wat het feit betreft dat het Bundesverfassungsgericht, na deze onverenigbaarheid met het Grundgesetz te hebben vastgesteld, heeft beslist om onder de in de punten 13 en 14 van het onderhavige arrest genoemde voorwaarden de gevolgen van de nationale regelgeving inzake dat monopolie tijdens een overgangsperiode te handhaven, vloeit uit de in de punten 53 tot en met 58 van het onderhavige arrest aangehaalde rechtspraak voort dat een dergelijke omstandigheid niet eraan in de weg staat dat een nationale rechterlijke instantie die vaststelt dat deze regelgeving inbreuk maakt op bepalingen van het recht van de Unie die rechtstreekse werking hebben, zoals de artikelen 43 EG en 49 EG, in overeenstemming met het beginsel van de voorrang van het recht van de Unie beslist, deze regeling buiten toepassing te laten in het kader van het bij hem aanhangige geding (zie naar analogie arrest van 19 november 2009, Filipiak, C-314/08, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 84).

Het zou immers onaanvaardbaar zijn dat nationale rechtsregels, ook al zijn deze van grondwettelijke aard, afbreuk zouden doen aan de eenheid en de werking van het recht van de Unie (zie in die zin arrest van 17 december 1970, Internationale Handelsgesellschaft, 11/70, Jurispr. blz. 1125, punt 3).

Uit de verwijzingsbeslissing en de formulering van de eerste prejudiciële vraag blijkt dat de verwijzende rechter eveneens meer in het algemeen en dus los van de beslissing van het Bundesverfassungsgericht van 28 maart 2006 wenst te vernemen of het uit het voorrangsbeginsel voortvloeiende gevolg dat de nationale wettelijke regeling die in strijd met de artikelen 43 EG en 49 EG wordt geacht, ter zijde wordt gesteld, zou kunnen worden opgeschort gedurende de tijd die nodig is om deze regeling in overeenstemming te brengen met deze bepalingen van het Verdrag. Zoals blijkt uit punt 26 van het onderhavige arrest, is deze vraag van de verwijzende rechter met name ingegeven door het feit dat het Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen weliswaar heeft geoordeeld dat uit de rechtspraak van het Hof volgt dat de wettelijke regeling die in het hoofdgeding aan de orde is, in strijd is met de artikelen 43 EG en 49 EG, maar tegelijkertijd heeft geoordeeld dat een dergelijke opschorting voor deze regeling haar rechtvaardiging vindt in het feit dat het vereiste, de maatschappelijke orde en de burgers tegen de aan kansspelen verbonden risico's te beschermen, zich verzet tegen het ontstaan van een rechtsvacuüm zoals dat uit de onmiddellijke terzijdestelling van deze regeling zou voortvloeien.

Alle lidstaten die opmerkingen hebben ingediend, hebben in wezen gesteld dat de erkenning van het beginsel dat de gevolgen van een nationale norm die strijdig wordt geacht met een rechtstreeks toepasselijke norm van het recht van de Unie, in uitzonderlijke omstandigheden tijdens een overgangsperiode mogen worden gehandhaafd, gerechtvaardigd is op grond van een analoge toepassing van de rechtspraak die het Hof op grond van artikel 231, tweede alinea, EG, heeft ontwikkeld om de gevolgen van gemeenschapsrechtelijke handelingen die het krachtens artikel 230 EG nietig heeft verklaard of krachtens artikel 234 EG ongeldig heeft verklaard, tijdens een overgangsperiode te handhaven.

In dit verband dient eraan te worden herinnerd dat het Hof ingevolge artikel 231, tweede alinea, EG — thans artikel 264, tweede alinea, VWEU — dat van overeenkomstige toepassing is op verzoeken om een prejudiciële geldigheidstoetsing krachtens artikel 234 EG — thans artikel 267 VWEU — bevoegd is om van geval tot geval die gevolgen van een handeling van de Unie die zij nietig of ongeldig verklaart, aan te wijzen die als gehandhaafd moeten worden beschouwd (zie met name arrest van 22 december 2008, Régie Networks, C-333/07, Jurispr. blz. I-10807, punt 121 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

In het kader van de uitoefening van deze bevoegdheid kan het Hof met name beslissen, de gevolgen van de nietigverklaring of van de ongeldigverklaring van een dergelijke handeling op te schorten tot de vaststelling van een nieuwe handeling die de vastgestelde onwettigheid opheft (zie in die zin met name arrest van 3 september 2008, Kadi en Al Barakaat International Foundation/Raad en Commissie, C-402/05 P en C-415/05 P, Jurispr. blz. I-6351, punten 373-376, met betrekking tot een nietigverklaring, en arrest Régie Networks, reeds aangehaald, punt 126, met betrekking tot een ongeldigverklaring).

Zoals blijkt uit de rechtspraak, kan de handhaving van de gevolgen van een nietig of ongeldig verklaarde handeling van de Unie, die tot doel heeft geen rechtsvacuüm te laten ontstaan zolang de nietig of ongeldig verklaarde handeling niet door een nieuwe is vervangen (zie met name arrest van 5 februari 2004, Rieser Internationale Transporte, C-157/02, Jurispr. blz. I-1477, punt 60), gerechtvaardigd zijn door dwingende overwegingen van rechtszekerheid die verband houden met alle betrokken — zowel openbare als particuliere — belangen (zie met name arrest Régie Networks, reeds aangehaald, punt 122 en aldaar aangehaalde rechtspraak), dit gedurende de periode die nodig is om deze onwettigheid te kunnen opheffen (zie in die zin met name reeds aangehaalde arresten Kadi en Al Barakaat International Foundation/Raad en Commissie, punt 375, en Régie Networks, punt 126).

Dienaangaande kan evenwel worden volstaan met de opmerking dat, ook al zouden soortgelijke overwegingen als die welke ten grondslag liggen aan deze rechtspraak, die met betrekking tot de handelingen van de Unie is ontwikkeld, naar analogie en bij uitzondering kunnen leiden tot een tijdelijke opschorting van het effect dat een rechtstreeks toepasselijke regel van het recht van de Unie op het daarmee strijdige nationale recht heeft, namelijk de terzijdestelling daarvan, een dergelijke opschorting, waarvan de voorwaarden enkel door het Hof kunnen worden vastgesteld, in casu a priori dient te worden uitgesloten, aangezien er geen dwingende overwegingen van rechtszekerheid zijn die deze kunnen rechtvaardigen.

Uit de verwijzingsbeslissing blijkt immers dat de verwijzende rechter, die bij uitsluiting bevoegd is om de feiten van het bij hem aanhangige geding te beoordelen, in dit stadium heeft geoordeeld dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde beperkende regeling er niet daadwerkelijk toe bijdraagt dat weddenschappen op samenhangende en stelselmatige wijze worden beperkt, zodat uit de rechtspraak van het Hof tot op heden voortvloeit dat een dergelijke regeling, die niet kan worden gerechtvaardigd door het doel, te voorkomen dat personen tot geldverkwisting door gokken worden aangezet en gokverslaving te voorkomen, inbreuk maakt op de artikelen 43 EG en 49 EG.

Gelet op een en ander dient op de eerste vraag te worden geantwoord dat een nationale regeling inzake een publiek monopolie op sportweddenschappen die volgens de vaststellingen van een nationale rechterlijke instantie beperkingen bevat die onverenigbaar zijn met de vrijheid van vestiging en de vrijheid van dienstverrichting omdat zij niet ertoe bijdragen dat weddenschappen op samenhangende en stelselmatige wijze worden beperkt, wegens de voorrang van het rechtstreeks toepasselijke recht van de Unie niet gedurende een overgangsperiode verder mag worden toegepast.

Gelet op het antwoord op de eerste vraag hoeft de tweede vraag niet te worden onderzocht.