Rb. Amsterdam, 21-04-2015, nr. AMS 13-1533 en AMS 13-5974

Op 12 juli 2012 en op 11 december 2012 zijn aan de [bedrijf] (de Stichting) twee beschikkingen op grond van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (Wahv) opgelegd vanwege het overtreden van een verkeersvoorschrift. De Stichting heeft eiseres gemachtigd om namens de Stichting (administratief) beroep in te stellen tegen deze beschikkingen.

Bij brieven van 23 augustus 2012 (procedure 1) en 23 januari 2013 (procedure 2) heeft eiseres met een beroep op de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) de Centrale Verwerking Openbaar Ministerie (CVOM) in verband met de verkeersboetes verzocht om toezending van: (1) het actuele zaakoverzicht van deze Wahv-beschikking; (2) het brondocument dat aan de Wahv-beschikking ten grondslag ligt; en (3) een verifieerbare cijfermatige en juridische onderbouwing van de in rekening gebrachte administratiekosten waaruit onder meer blijkt dat die kosten inderdaad zijn gemaakt en op de juiste hoogte zijn bepaald. Daarnaast heeft eiseres in deze brieven nog 24 andere verzoeken om informatie ingediend. Eiseres vraagt op elk van de 27 punten een afzonderlijk en volledig besluit te nemen.

Procedure 1: beroep tegen het besluit van 13 februari 2013 (zaaknummer AMS 13/1533)

De CVOM heeft de brief van eiseres van 23 augustus 2012 doorgestuurd aan verweerder met de mededeling dat de CVOM reeds op één verzoek heeft beslist, namelijk het verstrekken van een zaakoverzicht.

Bij besluit van 9 oktober 2012 (het primaire besluit 1) heeft verweerder het eigen zaakoverzicht van eiseres aan haar verstrekt. Verweerder merkt daarbij op dat voor het opvragen van het eigen zaakoverzicht geen Wob-verzoek nodig is. Het door eiseres gevraagde brondocument is niet in het bezit van verweerder. De CVOM heeft dit onderdeel van het informatieverzoek van eiseres reeds doorgezonden naar de politie Noord-Holland. Verweerder heeft verder ten aanzien van de gevraagde verifieerbare cijfermatige en juridische onderbouwing van de in rekening gebrachte administratiekosten een toelichting gegeven op de berekening, hoogte, opbouw en grondslag van de administratiekosten. Daarnaast heeft verweerder voor aanvullende informatie over de opbouw van de kostencomponenten van de administratiekosten verwezen naar de parlementaire stukken alsmede naar de Regeling vaststelling administratiekosten verkeersboetes.

Op 20 november 2012 maakt eiseres bezwaar tegen dit besluit, aangevuld met de bezwaargronden op 2 januari 2013. Daarin stelt eiseres dat de uiteenzetting door verweerder van de administratiekosten geen onderbouwing is van de kosten die in deze zaak aan haar in rekening zijn gebracht. Voorts stelt eiseres verweerder gelijktijdig met het indienen van de gronden in gebreke vanwege het niet tijdig beslissen op haar bezwaar tegen het primaire besluit 1.

Bij besluit van 13 februari 2013 (het bestreden besluit 1) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit 1 ongegrond verklaard. Verweerder verwijst naar de Regeling Vaststelling Administratiekosten verkeersboetes en verstrekt een cijfermatige specificatie van de administratiekosten. Verweerder stelt bovendien dat de ingebrekestelling prematuur is, nu de bezwaargronden pas op 2 januari 2013 zijn aangevuld en eiseres verweerder in dezelfde brief in gebreke heeft gesteld.

Procedure 2: beroep tegen het besluit van 2 september 2013 (zaaknummer AMS 13/5974)

Bij besluit van 5 februari 2013 heeft de CVOM het gevraagde zaakoverzicht aan eiseres verstrekt. De overige verzoeken om informatie van eiseres heeft de CVOM doorgestuurd naar verweerder.

Op 11 maart 2013 stuurt eiseres een brief naar verweerder waarbij hij in gebreke wordt gesteld omdat nog steeds geen informatie is ontvangen op het verzoek van 23 januari 2013.

Bij besluit van 11 maart 2013 (het primaire besluit 2) heeft verweerder meegedeeld dat de CVOM het gevraagde zaakoverzicht reeds heeft toegestuurd. Verder heeft verweerder aangegeven dat de gevraagde verifieerbare cijfermatige en juridische onderbouwing van de in rekening gebrachte administratiekosten reeds openbaar zijn gemaakt, enerzijds in de Regeling vaststelling administratiekosten 2012 en anderzijds op de website van het CJIB. Ook vermeldt verweerder dat beide verzoeken buiten het bereik van de Wob vallen.

Op 22 april 2013 stelt eiseres bezwaar in tegen het primaire besluit 2, aangevuld met de bezwaargronden op 3 juni 2013. Daarin stelt eiseres dat verweerder niet de gevraagde informatie heeft verstrekt en dat een verwijzing naar het door de CVOM verstrekte zaakoverzicht niet actueel is en niet volstaat. Hetzelfde geldt voor het verstrekte samenvattende staatje van bedragen. Gelijktijdig met het indienen van de bezwaargronden stelt eiseres verweerder in gebreke vanwege het niet tijdig beslissen op haar bezwaar tegen het primaire besluit 2.

Bij brief van 30 juli 2013 stelt eiseres dat ook na de ingebrekestelling van 3 juni 2013 het bezwaar niet in behandeling is genomen. Hierdoor heeft verweerder dwangsommen verbeurd en eiseres vraagt de dwangsommen bij beschikking vast te stellen en over te maken naar de derdengeldrekening van haar gemachtigde.

Bij besluit van 2 september 2013 (het bestreden besluit 2) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard. Verweerder stelt dat hij tijdig heeft beslist op het verzoek om informatie door te verwijzen naar het zaakoverzicht van de CVOM en informatie te verstrekken over de administratiekosten, ondanks dat dit niet als zodanig in een bepaald document stond en mede te delen dat de overige verzoeken naar de politie waren doorgestuurd. Daarnaast is de ingebrekestelling prematuur, nu de bezwaargronden pas op 3 juni 2013 zijn aangevuld en eiseres verweerder in dezelfde brief in gebreke heeft gesteld.

Eiseres heeft tegen de bestreden besluiten 1 en 2 beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 5 maart 2015, waar de beroepen met zaaknummers AMS 13/1533 en AMS 13/5974 gevoegd zijn behandeld.

Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Namens verweerder is tevens verschenen mr. G. van der Meer.

1. In het verweerschrift en ter zitting heeft verweerder gemotiveerd betoogd dat het beroep van eiseres in beide zaken niet-ontvankelijk moet worden verklaard vanwege misbruik van recht. (De gemachtigde van) eiseres heeft deze stelling ter zitting weersproken en stelt dat, al hoewel zij bij haar verzoek op grond van de Wob geen belang hoeft te stellen, dat belang er wel degelijk is, namelijk het verkrijgen van inzage in de werkwijze van het CJIB en dat de gevraagde informatie in het kader van een Mulder-beroep niet (spoedig en volledig) wordt verstrekt.

2. De wettelijke grondslag voor het niet-ontvankelijk verklaren van een beroep wegens misbruik van recht volgt uit artikel 13, gelezen in verbinding met artikel 15, van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek (BW), zoals ook blijkt uit de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 19 november 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:4129). Op grond van deze artikelen kan de bevoegdheid om bij de bestuursrechter beroep in te stellen niet worden ingeroepen voor zover deze bevoegdheid wordt misbruikt. Ingevolge het tweede lid van artikel 13 BW kan een bevoegdheid onder meer worden misbruikt door haar uit te oefenen met geen ander doel dan een ander te schaden of met een ander doel dan waarvoor zij is verleend of in geval men, in aanmerking nemende de onevenredigheid tussen het belang bij de uitoefening en het belang dat daardoor wordt geschaad, naar redelijkheid niet tot die uitoefening had kunnen komen.

3. Uit de uitspraak van de Afdeling van 19 november 2014 volgt ook dat voor het niet-ontvankelijk verklaren van een bij een rechter ingesteld rechtsmiddel wegens misbruik van recht zwaarwegende gronden zijn vereist, aangezien met de niet-ontvankelijkverklaring de betrokkene in feite het recht op toegang tot de rechter wordt ontzegd. Dit geldt te meer indien het gaat om een door een burger tegen de overheid ingesteld rechtsmiddel, gelet op de – soms zeer verstrekkende – bevoegdheden waarover de overheid beschikt en die een burger in de regel niet heeft. In het licht daarvan en gelet op artikel 13, tweede lid, van Boek 3 van het BW en de uitspraak van de Afdeling van 21 juli 2003 (ECLI:NL:RVS:2003:AL6396) zijn in geval van een dergelijk rechtsmiddel zwaarwichtige gronden onder meer aanwezig indien rechten of bevoegdheden zodanig evident zijn aangewend zonder redelijk doel of voor een ander doel dan waartoe zij gegeven zijn, dat het aanwenden van die rechten of bevoegdheden blijk geeft van kwade trouw. Zoals volgt uit de uitspraak van 21 juli 2003, levert een min of meer overmatig beroep op door de overheid geboden faciliteiten in het algemeen op zichzelf geen misbruik van recht op. Elk beroep op die faciliteiten brengt immers kosten met zich voor de overheid en benadeelt de overheid in zoverre. Wel kan het aantal malen dat een bepaald recht of een bepaalde bevoegdheid wordt aangewend in combinatie met andere omstandigheden bijdragen aan de conclusie dat misbruik van recht heeft plaatsgevonden.

4. Ter beoordeling van de vraag of in dit geval het beroep wegens misbruik van recht niet-ontvankelijk dient te worden verklaard, zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.

5. Ter onderbouwing van het standpunt dat sprake is van misbruik van recht stelt verweerder dat (de gemachtigde van) eiseres herhaaldelijk op dezelfde wijze Wob-verzoeken heeft ingediend waarbij het uiteindelijke doel niet was het openbaar maken van informatie, maar het innen van verbeurde dwangsommen. De informatie die (de gemachtigde van) eiseres in deze zaken verzoekt betreft informatie over administratiekosten. Deze informatie heeft (de gemachtigde van) eiseres reeds in haar bezit in het kader van andere zaken en deze informatie behoeft ook niet openbaar gemaakt te worden omdat deze informatie al op diverse wijzen is gepubliceerd en aldus bekend is gemaakt en dus niet via Wob-verzoeken verkregen hoeft te worden. Van deze gemachtigde lopen inmiddels vele juridische procedures waarbij het om soortgelijke verzoeken gaat en waarbij het hem uiteindelijk om de dwangsommen is te doen, aldus verweerder.

6. De rechtbank gaat ervan uit dat de gemachtigde van eiseres er, als ervaren en professionele rechtsbijstandverlener, bewust voor heeft gekozen om de informatieverzoeken op de Wob te baseren in plaats van de verzoeken om relevante stukken op grond van de Wahv of artikel 7:18, vierde lid van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) te doen. Dit is ook door de gemachtigde erkend, die immers stelt dat hem gebleken is dat de gevraagde informatie in het kader van een Mulder-beroep niet (spoedig of volledig) wordt verstrekt. Dat dit de achterliggende reden is om een Wob-verzoek te doen ligt echter, gezien het procesgedrag van de gemachtigde, niet voor de hand om de volgende redenen.

7. In de brieven van 23 augustus 2012 en 23 januari 2013 heeft (de gemachtigde van) eiseres 27 informatieverzoeken aan verweerder toegestuurd en verweerder uitdrukkelijk verzocht om op elk verzoek een afzonderlijk en volledig besluit te nemen. Daarbij valt op dat (de gemachtigde van) eiseres deze 27 informatieverzoeken steeds naar de CVOM stuurt, terwijl hij -als ervaren en professionele rechtsbijstandverlener- er van op de hoogte is dat de CVOM niet in het bezit is van alle door eiseres gevraagde documenten. Het vragen om afzonderlijke besluiten op elk van de 27 verzoeken, alsmede het versturen van al deze verzoeken naar de CVOM, die deze verzoeken dan weer moet doorsturen naar het CJIB, frustreert en vertraagt het (tijdige) besluitvormingsproces.

8. Daar komt bij dat (de gemachtigde van) eiseres steeds verzoekt om verstrekking van informatie die reeds bekend is bij haar, te weten een verifieerbare cijfermatige en juridische onderbouwing van de in rekening gebrachte administratiekosten. Verweerder heeft uitvoerig toegelicht dat deze gevraagde informatie reeds openbaar is en heeft daartoe verwezen naar de eigen website, de departementale jaarverslagen van het ministerie van Veiligheid en Justitie en de Regeling vaststelling administratiekosten. Desondanks volhardt de gemachtigde in de stelling dat wat verweerder heeft verstrekt volstrekt onvoldoende is, zonder nader te onderbouwen welke documenten er volgens hem dan niet zijn verstrekt. De accountantsrapportage waar hij naar verwijst, bestaat niet. Desondanks blijft hij erom vragen. Tegelijkertijd blijft hij bij nieuwe verkeersboetes gelijkluidende Wob-verzoeken bij verweerder indienen. Ook ter zitting heeft de gemachtigde niet naar voren gebracht welke informatie, vervat in een document, hij nog van verweerder verwacht en vervalt hij in de niet nader onderbouwde stelling dat er – kort gezegd - meer moet zijn. De rechtbank kan de verzoeken van de gemachtigde dan ook niet anders zien dan een “fishing expedition” waarvoor de Wob niet is bestemd. De stukken waar de gemachtigde om heeft verzocht waren van meet af aan openbaar en dat moet hem ook duidelijk zijn geweest.

9. Uit het procesverloop blijkt dat de gemachtigde van eiseres verweerder standaard in gebreke stelt omdat niet tijdig zou zijn beslist en vervolgens aanspraak meent te maken op verbeurde dwangsommen. Illustrerend voor de handelwijze van de gemachtigde van eiseres is ook de discussie die hij aanzwengelt over de brief waarmee een deel van de door eiseres gedane verzoeken door verweerder naar de bevoegde overheidsinstantie is gestuurd. Daar waar verweerder aangeeft dat er geen begeleidende brief is, omdat het “zonder begeleidend schrijven” is verzonden, entameert (de gemachtigde van) eiseres een nieuw Wob-verzoek om toezending van dit document en vraagt hij om dwangsommen wanneer dit “zonder begeleidend schrijven” te laat boven tafel komt. Daar komt bij dat de gemachtigde van eiseres bij brieven van 20 november 2012 en 22 april 2013 pro forma bezwaar heeft gemaakt tegen de primaire besluiten 1 en 2, waarin hij heeft aangekondigd nadere bezwaargronden te zullen indienen. Bij brieven van 2 januari 2013 en 3 juni 2013 (te weten de laatste dag van de beslistermijn) heeft de gemachtigde van eiseres deze bezwaargronden (pas) toegestuurd en heeft verweerder tevens in diezelfde brieven direct in gebreke gesteld voor het niet tijdig beslissen op deze bezwaargronden (terwijl verweerder zonder de gronden nog geen besluit op het pro forma bezwaar kon nemen).

Een ander voorbeeld van procesvertragend handelen betreft het herhaald verzoek van de gemachtigde van eiseres om het verstrekken van een zaakoverzicht. Na dit zaakoverzicht reeds te hebben verkregen van de CVOM stelt de gemachtigde ook van verweerder nog een zaakoverzicht te willen verkrijgen omdat wat door de CVOM was verstrekt inmiddels was achterhaald. Ter zitting heeft de gemachtigde aangegeven dat de Wob-verzoeken immers door de CVOM waren doorgestuurd naar verweerder, waardoor het zaakoverzicht was gewijzigd.

10. Naar het oordeel van de rechtbank heeft (de gemachtigde van) eiseres er zonder enig redelijk doel en zonder praktische noodzaak voor gekozen deze bestuursrechtelijke procedures op te starten. Voor de procedure bij de rechtbank geldt bovendien dat ten tijde van de indiening van de onderhavige beroepen verweerder reeds op de informatieverzoeken danwel bezwaren van eiseres had beslist, zodat van het aansporen van verweerder op een tijdige besluitvorming geen sprake meer kon zijn. Met de onderhavige beroepen tracht (de gemachtigde van) eiseres enkel nog een financieel voordeel te behalen. Dat dit het geval is, bevestigt de gemachtigde overigens ook zelf ter zitting, door herhaaldelijk te stellen dat hij “geen cadeautjes weggeeft”.

11. In acht genomen moet tenslotte nog worden dat eiseres zich heeft laten bijstaan door een gemachtigde die, in zijn hoedanigheid van advocaat, is gebonden aan -onder meer- artikel 46 van de Advocatenwet en zich dient te gedragen op een wijze die een behoorlijk advocaat betaamt. Naar het oordeel van de rechtbank valt het procesgedrag van de gemachtigde van eiseres in de onderhavige beroepen niet onder deze categorie.

12. Voor het hiervoor vermelde procesgedrag kan geen andere plausibele verklaring worden gevonden dan het oogmerk om ten laste van de overheid dwangsommen en proceskostenvergoedingen te incasseren. Daarmee zijn de Wob-verzoeken ingediend voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is gegeven en is misbruik gemaakt van een wettelijke bevoegdheid. Dit geldt evenzeer voor het gebruik van de bevoegdheid om beroep in te stellen bij de rechtbank, nu dat beroep niet los gezien kan worden van het doel waarmee de Wob-bevoegdheid is aangewend. Deze handelwijze moet aan eiseres worden toegerekend, aangezien de gemachtigde de handelingen namens haar heeft verricht en eiseres hem hiertoe heeft gemachtigd.

13. Aan het voorgaande wordt niet afgedaan doordat de indiener van een Wob-verzoek ingevolge artikel 3, derde lid, van de Wob geen belang bij zijn verzoek hoeft te stellen. Die bepaling laat onverlet dat de bevoegdheid tot het indienen van een Wob-verzoek met een bepaald doel is toegekend, namelijk dat in beginsel een ieder kennis kan nemen van overheidsinformatie. Zoals hiervoor onder 2 is overwogen, kan misbruik van recht zich voordoen indien een bevoegdheid wordt aangewend voor een ander doel dan waarvoor zij is gegeven. Om die reden kan het doel van een Wob-verzoek relevant zijn om te beoordelen of misbruik van recht heeft plaatsgevonden (zie de uitspraak van de Afdeling van 19 november 2014, ECLI:N:RVS:2014:4129). Ter zitting heeft de gemachtigde van eiseres aangevoerd dat met een op artikel 7:18, vierde lid, van de Awb gebaseerd verzoek de voor het deugdelijk kunnen aanvechten van een verkeersboete benodigde stukken niet allemaal of niet tijdig kunnen worden verkregen. Hiermee is geen verklaring gegeven voor de hiervoor onder 6 tot en met 12 beschreven handelingen die een tijdige besluitvorming konden bemoeilijken. Het aangevoerde doet daarom niet af aan de conclusie dat misbruik van recht heeft plaatsgevonden.

14. Gelet op het voorgaande, zal de rechtbank het beroep niet-ontvankelijk verklaren. Voor een proceskostenveroordeling danwel een vergoeding van het griffierecht bestaat geen aanleiding.

De rechtbank verklaart het beroep niet-ontvankelijk.

Deze uitspraak is gedaan door mr. B.C. Langendoen, rechter, in aanwezigheid van mr. M.J. Niersman, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 april 2015.

griffier

rechter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.