HvJ EU, 08-04-2014, nr. C-288/12

Hongarije meent dat het onderhavige beroep niet-ontvankelijk is, daar het arrest waarbij de gestelde niet-nakoming zou worden vastgesteld, niet zou kunnen worden uitgevoerd. Gesteld dat het Hof vaststelt dat het ambt van de commissaris in strijd met richtlijn 95/46 is beëindigd, dan kan een dergelijke onwettigheid immers slechts worden verholpen door de voorzitter van de Autoriteit uit zijn ambt te ontheffen en hem te vervangen door de oude commissaris, hetgeen erop neer zou komen dat de gestelde niet-nakoming wordt herhaald. Volgens Hongarije kan de Commissie het Hof niet verzoeken om een arrest houdende vaststelling van een niet-nakoming, waaraan de betrokken lidstaat alleen kan voldoen door het Unierecht te schenden. Bovendien zou de voortijdige beëindiging van het mandaat van de voorzitter van de Autoriteit het in de grondwet vastgelegde beginsel van onafhankelijkheid van de Autoriteit schenden.

De door de Commissie voorgestelde oplossing om de gestelde niet-nakoming — mocht deze worden vastgesteld — op te heffen, houdt volgens Hongarije voorts in dat alle door de huidige voorzitter van de Autoriteit verrichte handelingen onverenigbaar zouden zijn met het Unierecht, daar deze zouden zijn vastgesteld door een toezichthoudende autoriteit die niet voldoet aan de vereisten van richtlijn 95/46, waardoor het rechtszekerheidsbeginsel zou worden geschonden. Hongarije betoogt in dit verband dat de wet van 2011 evenwel voldoet aan de vereisten van richtlijn 95/46.

De Commissie antwoordt dat de argumenten van Hongarije moeten worden afgewezen daar het onderhavige beroep zijn voorwerp behoudt en niets in de weg staat aan de uitvoering van een arrest waarbij de gestelde niet-nakoming wordt vastgesteld.

Om te beginnen zij eraan herinnerd, dat volgens vaste rechtspraak van het Hof het bestaan van een niet-nakoming moet worden beoordeeld op basis van de situatie waarin de lidstaat zich bevond aan het einde van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn (arrest Commissie/Portugal, C-20/09, EU:C:2011:214, punt 31 en aldaar aangehaalde rechtspraak). In casu is de in het met redenen omklede advies aan Hongarije verleende termijn om daaraan te voldoen één maand na kennisgeving daarvan verstreken, dat wil zeggen op 7 april 2012.

In dit opzicht heeft het Hof reeds kunnen oordelen dat een beroep wegens niet-nakoming niet-ontvankelijk is indien de gestelde niet-nakoming op de datum van het verstrijken van de in het met redenen omklede advies gestelde termijn geen gevolgen teweeg bleef brengen (zie in die zin arresten Commissie/Spanje, C-221/04, EU:C:2006:329, punten 25–26, en Commissie/Portugal, EU:C:2011:214, punt 33).

In casu schuilt de door de Commissie verweten niet-nakoming evenwel in het feit dat de commissaris zijn mandaat niet tot het aanvankelijk daarvoor voorziene einde heeft kunnen vervullen en het staat vast dat de termijn van het mandaat nog niet was verstreken op de in het met redenen omklede advies gestelde datum. Bijgevolg kan niet worden aangenomen dat de gestelde niet-nakoming bij het verstrijken van de in het met redenen omklede advies gestelde termijn geen gevolgen meer teweeg bracht.

De omstandigheid, gesteld dat deze wordt aangetoond, dat de wet van 2011 aan de vereisten van richtlijn 95746 voldoet, is hierop niet van invloed, daar deze wet geen verband houdt met de vraag of de gestelde niet-nakoming al dan niet had opgehouden rechtsgevolgen teweeg te brengen bij het verstrijken van de in het met redenen omklede advies gestelde termijn, daar het onderhavige beroep enkel de vraag betreft of Hongarije, door een het mandaat van de commissaris voortijdig te beëindigen, de krachtens richtlijn 95/46 op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen.

Vervolgens dient in herinnering te worden gebracht dat een lidstaat, indien het Hof vaststelt dat deze een van de krachtens de Verdragen op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen, ingevolge artikel 260, lid 1 VWEU gehouden is de maatregelen te nemen die noodzakelijk zijn ter uitvoering van het arrest van het Hof, daar de vraag welke maatregelen moeten worden genomen ter uitvoering van een arrest waarin een niet-nakoming wordt vastgesteld, niet het voorwerp van een uit hoofde van artikel 258 VWEU gewezen arrest vormt (zie in die zin arrest Commissie/Duitsland, C-503/04, EU:C:2007:432, punt 15 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

De door Hongarije ingeroepen omstandigheid dat het voor hem onmogelijk is de gestelde niet-nakoming — mocht deze worden aangetoond — op te heffen zonder richtlijn 95/46 of het rechtszekerheidsbeginsel te schenden, maakt derhalve hoe dan ook deel uit van de uitvoering van het arrest waarbij de niet-nakoming wordt vastgesteld en is bijgevolg niet van invloed op de ontvankelijkheid van het onderhavige beroep.

Ten slotte moet in antwoord op het argument van Hongarije dat de uitvoering van het arrest waarbij de gestelde niet-nakoming wordt vastgesteld een situatie in het leven zou roepen die indruist tegen de grondwet, worden vastgesteld dat volgens vaste rechtspraak een lidstaat zich niet op bepalingen van zijn interne rechtsorde, zelfs niet op grondwettelijke bepalingen, kan beroepen ter rechtvaardiging van de niet-nakoming van uit het Unierecht voortvloeiende verplichtingen (zie met name arresten Commissie/België, 102/79, EU:C:1980:120, punt 15, en Commissie/Portugal, C-70/06, EU:C:2008:3, punten 21 en 22).

Uit een en ander volgt dat het onderhavige beroep ontvankelijk is.

De Commissie, ondersteund door de ETGB, betoogt dat uit de rechtspraak van het Hof voortvloeit dat de uitdrukking ‘in volledige onafhankelijkheid’ in artikel 28, lid 1, van richtlijn 95/46 een volledige onafhankelijkheid ten opzichte van elke directe of indirecte beïnvloeding betekent, waardoor wordt verzekerd dat de Autoriteit in alle vrijheid kan handelen, vrij van instructies en druk, zonder beïnvloeding van buitenaf en zonder risico dat een dergelijke beïnvloeding zou kunnen worden uitgeoefend.

De Commissie en de ETGB erkennen dat richtlijn 95/46 de lidstaten een handelingsmarge toekent om artikel 28 uit te voeren, met name met betrekking tot de keuze van het institutionele model en de precieze duur van het mandaat van de toezichthoudende autoriteit. Bijgevolg staat het de lidstaten in beginsel vrij om deze duur te bepalen. Wanneer deze duur eenmaal is bepaald moet de lidstaat deze evenwel eerbiedigen en kan hij daaraan geen einde maken vóór het verstrijken ervan, behoudens om ernstige en objectief verifieerbare redenen. Een vergelijking met artikel 42 van verordening nr. 45/2001 betreffende de ETGB, bevestigt deze uitlegging.

In casu heeft Hongarije niet bewezen dat er een objectieve reden bestond die rechtvaardigde dat het mandaat van de commissaris voortijdig werd beëindigd. Ten eerste is de hervorming van de toezichthoudende autoriteit geen toelaatbare rechtvaardiging, ook al heeft Hongarije het recht om het institutionele model van zijn toezichthoudende autoriteit te wijzigen. Ten tweede heeft deze lidstaat niet aangetoond dat de commissaris afstand had gedaan van zijn recht om zijn mandaat voort te zetten en had geweigerd de Autoriteit te leiden. Ten derde doet het feit dat de betrokken Hongaarse regeling deel uitmaakt van de grondwet en de overgangsbepalingen daarvan of dat de wet van 2011 al dan niet voldoet aan de criteria van richtlijn 95/46, niet ter zake.

Hongarije beklemtoont vooraf dat het besluit om de commissaris te vervangen door een instantie die functioneert in de vorm van een autoriteit en, daarmee samenhangend, het besluit om het mandaat van de commissaris te beëindigen, zijn vastgesteld door de grondwetgever en dat de nieuwe regeling inzake de Autoriteit op de grondwet berust.

Ten gronde betwist deze lidstaat het standpunt van de Commissie en de ETGB. Hij geeft te kennen te betwijfelen dat het onafhankelijkheidsvereiste van artikel 28 van richtlijn 95/46 zich uitstrekt tot het besluit van een lidstaat over de vorm of de wijziging van de vorm die aan de toezichthoudende autoriteit wordt gegeven, aangezien de werking en de besluitvorming van de opgerichte instantie voldoen aan het onafhankelijkheidsvereiste als voorzien in die richtlijn en zoals uitgelegd door het Hof.

Volgens Hongarije blijkt duidelijk uit de bewoordingen van dat artikel 28 en van artikel 44 van verordening nr. 45/2001 alsmede uit de rechtspraak van het Hof dat het onafhankelijkheidsvereiste van artikel 28, lid 1, van richtlijn 95/46 aankoopt bij de onafhankelijkheid in de uitoefening van de taken waarmee de toezichthoudende autoriteiten zijn belast en dus verband houdt met de functionele onafhankelijkheid van de betrokken Autoriteit. De Hongaarse regeling voldoet, zowel vóór als na 1 januari 2012, volledig aan dit vereiste. Uit dit artikel 28 kan niet worden afgeleid dat dit vereist dat aan de persoon die deze autoriteit bestuurt, een subjectief recht op uitoefening van deze taak wordt verleend. Voor zover de functionele onafhankelijkheid van de Autoriteit wordt verzekerd, doet het weinig ter zake dat de persoon aan het hoofd daarvan wordt vervangen, zelfs vóór het verstrijken van zijn aanvankelijke mandaat. Deze opvatting is in overeenstemming met de aan de lidstaten toegekende bevoegdheid om de duur van het mandaat van de toezichthoudende autoriteiten vast te stellen.

Daar richtlijn 95/46 noch de structuur noch de organisatie van de toezichthoudende autoriteiten, noch de duur van de mandaten van de personen die deze besturen, bepaalt, zijn de lidstaten vrij in de vorm die zij aan hun institutionele structuur geven. Deze vrijheid omvat de keuze van de persoon die belast is met de uitoefening van de bevoegdheden van de toezichthoudende autoriteit binnen het gekozen institutionele model en de keuze te beslissen over zijn vervanging bij de wijziging van het model, ook wanneer deze vervanging voortkomt uit een voortijdige beëindiging ‘bij de wet’ van het mandaat van de zittende toezichthoudende autoriteit.

De enige bij artikel 28 van richtlijn 95/46 aan de lidstaten opgelegde beperking is dat moet worden gewaarborgd dat de toezichthoudende autoriteiten voor de — door de lidstaten bepaalde — duur van hun mandaat hun taken ononderbroken in volledige onafhankelijkheid kunnen vervullen. Dit is volgens Hongarije in casu zonder meer het geval.

De wijziging van het institutionele stelsel van gegevensbescherming vormt volgens Hongarije aldus een objectieve reden die de voortijdige beëindiging van het mandaat van de commissaris rechtvaardigt. Daar dit nieuwe stelsel en de beëindiging van het mandaat van de commissaris zijn voorgeschreven bij de grondwet en de overgangsbepalingen daarbij, kon noch de oude noch de nieuwe regeling, op wetgevingsniveau, andersluidende bepalingen ter zake bevatten. Rekening gehouden met de bij de nieuwe regeling invoerde institutionele wijziging, was het niet gerechtvaardigd geweest te bepalen dat de commissaris automatisch de functie van voorzitter van de Autoriteit zou gaan bekleden. De commissaris had overigens te kennen gegeven dat hij niet instemde met het nieuwe institutionele model en dat hij voornemens was een dergelijke benoeming niet te aanvaarden.

Indien de stelling van de Commissie zou worden gevolgd, zou richtlijn 95/46 aldus moeten worden uitgelegd dat zij tevens uitsluit dat het mandaat van de persoon aan het hoofd van de toezichthoudende autoriteit kan worden hernieuwd of dat deze persoon een ander openbaar ambt dat door middel van verkiezing wordt verkregen, uitoefent. Uit deze stelling volgt immers dat de hoop op vernieuwing van het mandaat of op uitoefening van een ander ambt de voorzitter van de toezichthoudende autoriteit ertoe zou kunnen aanzetten zich in het belang van zijn verdere loopbaan te richten naar de werkelijke of veronderstelde verwachtingen van de politieke macht.

Vooraf dient in herinnering te worden gebracht dat artikel 28, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 95/46 de lidstaten verplicht een of meer toezichthoudende autoriteiten in te stellen die de hun opgedragen taken in volledige onafhankelijkheid vervullen. Het vereiste dat door een onafhankelijke autoriteit toezicht wordt gehouden op de naleving van de Unievoorschriften betreffende de bescherming van natuurlijke personen bij de verwerking van persoonsgegevens, vloeit tevens voort uit primair Unierecht, met name uit artikel 8, lid 3, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en uit artikel 16, lid 2, VWEU.

De instelling van onafhankelijke toezichthoudende autoriteiten in de lidstaten is dus van wezenlijk belang voor de eerbiediging van de bescherming van personen bij de verwerking van persoonsgegevens (arresten Commissie/Duitsland, C-518/07, EU:C:2010:125, punt 23, en Commissie/Oostenrijk, C-614/10, EU:C:2012:631, punt 37), zoals overigens is vermeld in punt 62 van de considerans van richtlijn 95/46.

In Hongarije bepaalde de wet van 1992 dat de commissaris, die werd benoemd voor een mandaat van zes jaar, dat één keer kon worden hernieuwd, de toezichthoudende autoriteit voor de bescherming van persoonsgegevens in de zin van richtlijn 95/46 vormde, hetgeen door Hongarije niet wordt betwist.

Teneinde de gegrondheid van het onderhavige beroep te beoordelen, moet worden onderzocht of, zoals de Commissie stelt, het vereiste van artikel 28, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 95/46, dat moet worden gewaarborgd dat elke toezichthoudende autoriteit de haar opgedragen taken in volledige onafhankelijkheid vervult, impliceert dat de betrokken lidstaat verplicht is de duur van het mandaat van een dergelijke autoriteit te eerbiedigen tot het aanvankelijk voorzien einde daarvan.

Het Hof heeft reeds geoordeeld dat artikel 28, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 95/46 in die zin moet worden uitgelegd dat de autoriteiten die belast zijn met het toezicht op de verwerking van persoonsgegevens een onafhankelijkheid moeten genieten die hen in staat stelt om hun taken te vervullen zonder beïnvloeding van buitenaf te ondergaan. Deze onafhankelijkheid sluit met name elk bevel en elke andere — rechtstreekse of indirecte — beïnvloeding van buitenaf uit, in welke vorm ook maar, die hun beslissingen zou kunnen sturen en aldus de vervulling door deze autoriteiten van hun taak om een juist evenwicht tussen de bescherming van het recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer en het vrije verkeer van persoonsgegevens te vinden, in het gedrang zou kunnen brengen (zie in die zin arresten Commissie/Duitsland, EU:C:2010:125, punt 30, en Commissie/Oostenrijk, EU:C:2012:631, punten 41 en 43).

De functionele onafhankelijkheid van de toezichthoudende autoriteiten, in die zin dat de leden ervan bij de uitoefening van hun taken niet zijn gebonden door instructies, is aldus een noodzakelijke voorwaarde opdat die autoriteiten aan het criterium van onafhankelijkheid in de zin van artikel 28, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 95/46 kunnen voldoen, doch, anders dan Hongarije betoogt, volstaat een dergelijke functionele onafhankelijkheid als zodanig niet om die toezichthoudende autoriteiten voor elke beïnvloeding van buitenaf te behoeden (arrest Commissie/Oostenrijk, EU:C:2012:631, punt 42).

In dit verband heeft het Hof reeds geoordeeld dat het loutere gevaar dat de instanties die belast zijn met het overheidstoezicht, een politieke invloed kunnen uitoefenen op de beslissingen van de toezichthoudende autoriteiten, volstaat om de onafhankelijke vervulling van de taken van deze autoriteiten te hinderen. Daaruit zou immers, ten eerste, een ‘geanticipeerde gehoorzaamheid’ van deze autoriteiten kunnen voortvloeien in het licht van de beslissingspraktijk van de instantie die belast is met het overheidstoezicht. Ten tweede, gelet op de door de toezichthoudende autoriteiten vervulde rol van hoeders van het recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer, vereist artikel 28, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 95/46 dat de beslissingen van deze autoriteiten, en dus de autoriteiten zelf, boven iedere verdenking van partijdigheid verheven zijn (arresten Commissie/Duitsland, EU:C:2010:125, punt 36, en Commissie/Oostenrijk, EU:C:2012:631, punt 52).

Indien het elke lidstaat vrij zou staan om het mandaat van een toezichthoudende autoriteit vóór de aanvankelijk daarvoor voorziene afloop te beëindigen, zonder de voordien daartoe vastgestelde voorschriften en waarborgen te eerbiedigen, zou de aldus gedurende haar gehele mandaat boven deze autoriteit hangende dreiging van een dergelijke voortijdige beëindiging, kunnen leiden tot een vorm van gehoorzaamheid door haar aan de politieke macht, die onverenigbaar is met dat onafhankelijkheidsvereiste (zie in die zin arrest Commissie/Oostenrijk, EU:C:2012:631, punt 51). Dit geldt zelfs wanneer de voortijdige beëindiging van het mandaat het gevolg is van herstructurering of een verandering van model. Deze moeten zodanig worden georganiseerd dat kan worden voldaan aan de in de toepasselijke wettelijke regeling gestelde vereisten.

Bovendien zou de toezichthoudende autoriteit in een dergelijke situatie niet kunnen worden geacht in alle omstandigheden boven elke verdenking van partijdigheid te functioneren. Het onafhankelijkheidsvereiste van artikel 28, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 95/46 moet derhalve noodzakelijkerwijs aldus worden uitgelegd dat het de verplichting omvat om de duur van het mandaat van de toezichthoudende autoriteit te eerbiedigen tot het verstrijken ervan en dit slechts voortijdig te beëindigen met inachtneming van de voorschriften en waarborgen van de toepasselijke wettelijke regeling.

De voorschriften die gelden voor de beëindiging van het mandaat van de ETGB vormen een uitdrukking deze uitlegging. Blijkens hoofdstuk V van verordening nr. 45/2001, en met name artikel 42, leden 4 en 5, ervan, dat de omstandigheden waarin het mandaat van de ETGB voortijdig kan worden beëindigd strikt omlijnt, is de eerbiediging van de ambtstermijn van de ETGB tot het verstrijken ervan, behoudens ernstige en objectief verifieerbare reden, een voorwaarde die van het allergrootste belang is voor zijn onafhankelijkheid.

In casu bepaalde artikel 15, lid 1, van de wet van 1993, die krachtens artikel 23, lid 2, van de wet van 1992 van toepassing is op de commissaris, dat het mandaat van de commissaris enkel kon eindigen bij het verstrijken van zijn mandaat, bij zijn overlijden, bij zijn ontslagname, bij het ontstaan van een belangenconflict, bij zijn ambtshalve pensionering of bij zijn ontheffing uit het ambt. Voor deze laatste drie gevallen was een met een twee derde meerderheid van de leden genomen besluit van het Parlement vereist. Voorts kon zowel de ambtshalve pensionering als de ontheffing uit het ambt slechts plaatsvinden in beperkte omstandigheden, die nader waren bepaald in genoemd artikel 15, leden 5 en 6.

Vaststaat dat het mandaat van de commissaris niet onder toepassing van een van deze bepalingen is beëindigd. Met name heeft hij niet officieel ontslag genomen.

Daaruit volgt dat Hongarije het mandaat van de commissaris heeft beëindigd zonder de waarborgen in acht te nemen die bij de wet zijn gesteld ter bescherming van zijn mandaat, waardoor afbreuk is gedaan aan zijn onafhankelijkheid in de zin van artikel 28, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 95/46. Het feit dat de voortijdige beëindiging het gevolg is van het veranderen van institutioneel model, kan die beëindiging niet verenigbaar maken met de bij deze bepaling vereiste onafhankelijkheid van de toezichthoudende autoriteiten, zoals is vastgesteld in punt 54 van het onderhavige arrest.

Het staat de lidstaten weliswaar vrij om het institutionele model dat zij geschikter achten voor hun toezichthoudende autoriteiten vast te stellen en te wijzigen, doch zij moeten er in dat kader op toezien dat geen afbreuk wordt gedaan aan de uit artikel 28, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 95/46 voortvloeiende onafhankelijkheid van de toezichthoudende autoriteit, welke de verplichting inhoudt om de duur van het mandaat van die autoriteit te eerbiedigen overeenkomstig hetgeen in punt 54 van het onderhavige arrest is uiteengezet.

Bovendien, zelfs al zouden, zoals Hongarije betoogt, de commissaris en de Autoriteit fundamenteel van elkaar verschillen qua organisatie en structuur, zijn deze beide entiteiten in wezen belast met dezelfde taken, te weten de taken die ingevolge richtlijn 95/46 aan de nationale toezichthoudende autoriteiten zijn opgedragen, zoals dit blijkt uit de respectievelijk aan hen toevertrouwde taken en uit de continuïteit daartussen in de behandeling van de dossiers, welke is verzekerd bij artikel 75, leden 1 et 2, van de wet van 2011. Deze verandering van institutioneel model kan dus op zich niet objectief rechtvaardigen dat het mandaat van de persoon die was belast met de taken van commissaris, wordt beëindigd, zonder dat is voorzien in overgangsmaatregelen waarmee de eerbiediging van de duur van zijn mandaat wordt gewaarborgd.

Gelet op het voorgaande moet worden vastgesteld dat Hongarije, door het mandaat van de toezichthoudende autoriteit voor de bescherming van persoonsgegevens voortijdig te beëindigen, de krachtens richtlijn 95/46 op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen.