HvJ EU, 04-03-2020, nr. C-183/18

Bij hoofdstuk 66b van de ustawa — Kodeks postępowania karnego (wetboek van strafvordering)7. van 6 juni 1997 zijn de bepalingen van kaderbesluit 2005/214 in Pools recht omgezet.

Hoofdstuk 66b WSv, met het opschrift ‘Verzoek van een lidstaat van de Europese Unie om tenuitvoerlegging van een onherroepelijke beslissing inzake een geldelijke sanctie’, bepaalt in artikel 611ff:

Artikel 611fg WSv bepaalt het volgende:

Artikel 611fh WSv bepaalt het volgende:

De ustawa — Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (wetboek van rechtsvordering voor overtredingen)8. van 24 augustus 2001 bepaalt in artikel 116b, § 1:

In hoofdstuk XI, met het opschrift ‘Overtredingen tegen de veiligheid en de orde in het verkeer’, van de ustawa — Kodeks wykroczeń (wetboek overtredingen)9. van 20 mei 1971, bepaalt artikel 92a:

Artikel 25, § 1, van de ustawa — Kodeks karny wykonawczy (wetboek tenuitvoerlegging van strafrechtelijke beslissingen)10. van 6 juni 1997 luidt als volgt:

Artikel 33 van de ustawa — Kodeks cywilny (burgerlijk wetboek)11. van 23 april 1964 bepaalt het volgende:

Artikel 64 van de ustawa — Kodeks postępowania cywilnego (wetboek van burgerlijke rechtsvordering)12. van 17 november 1964 luidt als volgt:

Artikel 5, punt 4), van de ustawa o swobodzie działalności gospodarczej (wet betreffende de vrijheid van economische activiteit)13. van 2 juli 2004, omschrijft ‘dochteronderneming’ als ‘een afzonderlijk en organisatorisch zelfstandig onderdeel van een onderneming, waarvan de activiteiten door de ondernemer buiten zijn vestigingsplaats of buiten de voornaamste locatie van zijn bedrijfsactiviteiten worden verricht’.

Met de eerste prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter van het Hof te vernemen of artikel 1, onder a), artikel 9, lid 3, en artikel 20, lid 1 en lid 2, onder b), van kaderbesluit 2005/214 aldus moeten worden uitgelegd dat een ter tenuitvoerlegging toegezonden beslissing waarbij aan een rechtspersoon een geldelijke sanctie wordt opgelegd, door de tenuitvoerleggingsstaat ten uitvoer moet worden gelegd, ook al voorzien de nationale bepalingen ter uitvoering van dit kaderbesluit niet in de mogelijkheid om een beslissing waarbij een dergelijke sanctie is opgelegd aan een rechtspersoon, ten uitvoer te leggen.

In de eerste plaats ben ik van mening dat uit kaderbesluit 2005/214 ondubbelzinnig volgt dat, zelfs indien het recht van de tenuitvoerleggingsstaat het beginsel van de strafrechtelijke verantwoordelijkheid van rechtspersonen niet erkent, de geldelijke sancties die aan die personen zijn opgelegd voor inbreuken op de verkeerswetgeving, moeten worden erkend en ten uitvoer worden gelegd.

In dit verband stel ik vast dat, in het kader van het bij kaderbesluit 2005/214 ingevoerde stelsel, volgens veel bepalingen van dit kaderbesluit, zoals artikel 1, onder a), artikel 4, lid 1, of punt f) van het in de bijlage opgenomen certificaat18., een geldelijke sanctie kan worden opgelegd aan zowel een natuurlijke persoon als een rechtspersoon.

Bovendien volgt uit een gecombineerde lezing van de artikelen 6 en 7 van kaderbesluit 2005/214 dat een beslissing in de zin van dit kaderbesluit in beginsel moet worden erkend en ten uitvoer worden gelegd, zonder dat de lidstaten dit kunnen weigeren op grond van het feit dat het nationale recht niet voorziet in de mogelijkheid om een beslissing waarbij een geldelijke sanctie wordt opgelegd aan een rechtspersoon, ten uitvoer te leggen.19.

Tot slot heeft de Uniewetgever geanticipeerd op de verschillen in nationale wetgevingen inzake de strafrechtelijke verantwoordelijkheid van rechtspersonen.20. Zo heeft hij, zonder de lidstaten enige verplichting op te leggen om een strafrechtelijke verantwoordelijkheid van deze personen in te voeren, in artikel 9, lid 3, van kaderbesluit 2005/214 bepaald dat een geldelijke sanctie tegen een rechtspersoon ten uitvoer moet worden gelegd, ‘zelfs indien de tenuitvoerleggingsstaat het beginsel van de strafrechtelijke verantwoordelijkheid van rechtspersonen niet erkent’.

Bijgevolg legt kaderbesluit 2005/214, waarvan het dwingende karakter onomstreden is21., de lidstaten een duidelijke verplichting op om een beslissing waarbij een geldelijke sanctie wordt opgelegd aan een rechtspersoon, ten uitvoer te leggen.

Artikel 20, lid 2, onder b), van dit kaderbesluit doet niets af aan deze vaststelling aangezien de aan de lidstaten geboden mogelijkheid om de toepassing ervan, tijdelijk en onder voorwaarden, te beperken inzake rechtspersonen, afliep op 22 maart 2010.

In de tweede plaats, ervan uitgaande dat de bepalingen van kaderbesluit 2005/214 niet correct zijn omgezet in Pools recht, dat onder het in artikel 611ff, § 1, WSv genoemde begrip ‘pleger’ geen rechtspersonen vallen en dat geen enkele andere bepaling deze leemte kan opvullen, wenst de verwijzende rechter te vernemen of het nationale recht buiten toepassing moet worden gelaten en of de bepalingen van dit kaderbesluit moeten worden toegepast in de plaats van het nationale recht.

In dit verband breng ik in herinnering dat de werking van kaderbesluiten is gepreciseerd en afgebakend in de meest recente rechtspraak van het Hof.22. Uitgaande van het feit dat kaderbesluiten geen rechtstreekse werking hebben, heeft het Hof geoordeeld dat een rechterlijke instantie van een lidstaat de bepalingen van een kaderbesluit niet rechtstreeks kan toepassen en daarnaast niet verplicht is om een met een kaderbesluit onverenigbare bepaling van nationaal recht buiten toepassing te laten.23. De bindende aard van een kaderbesluit heeft evenwel tot gevolg dat de nationale autoriteiten verplicht zijn om hun nationale recht in overeenstemming hiermee uit te leggen.24.

Concreet gezien betekent dit dat de nationale autoriteiten het nationale recht zo veel mogelijk in het licht van de bewoordingen en het doel van kaderbesluiten moeten uitleggen teneinde het daarmee beoogde resultaat te bereiken. Een dergelijke uitlegging mag evenwel niet tot gevolg hebben dat enerzijds het nationale recht contra legem wordt uitgelegd en anderzijds de strafrechtelijke aansprakelijkheid van degenen die een strafbaar feit hebben gepleegd, wordt bepaald of verzwaard op grond van een kaderbesluit en los van een ter uitvoering ervan vastgestelde wet25.

Aangezien kaderbesluit 2005/214 geen rechtstreekse werking heeft, is het in het onderhavige geval dus uitgesloten dat de verwijzende rechter het WSv buiten toepassing laat of dit kaderbesluit rechtstreeks toepast in de plaats van het WSv.

Wat betreft de conforme uitlegging van de bepalingen van het WSv waarbij kaderbesluit 2005/214 is omgezet, is het duidelijk dat, op grond van de verdeling van de bevoegdheden tussen het Hof en de nationale rechterlijke instanties, het in casu alleen aan de verwijzende rechter staat om te bepalen, rekening houdend met het gehele interne recht en onder toepassing van de daarin erkende uitleggingsmethoden, of een conforme uitlegging van het nationale recht waarbij de volle werking van het betrokken kaderbesluit wordt verzekerd en tot een oplossing wordt gekomen die in overeenstemming is met de daarmee nagestreefde doelstelling, mogelijk is.26.

Aangezien de verwijzende rechter in casu lijkt te twijfelen aan een dergelijke mogelijkheid, wil ik toch de volgende punten naar voren brengen.27.

Ten eerste ben ik net als de Poolse regering en de Commissie van mening dat onder het begrip ‘pleger’ zowel natuurlijke personen als rechtspersonen kunnen vallen.

Aangezien kaderbesluit 2005/214 niet tot doel heeft het materiële strafrecht te harmoniseren, heeft de Poolse wetgever, in het kader van de omzetting van dit kaderbesluit in hoofdstuk 66b WSv, mijns inziens in overeenstemming met dit kaderbesluit gehandeld door gebruik te maken van het begrip ‘pleger’, dat prima facie een neutraal begrip is, zodat dit begrip in de context van hoofdstuk 66b WSv en van de tenuitvoerlegging van geldelijke sancties, kan worden uitgelegd los van de betekenis die dit in het materiële strafrecht heeft.28. Deze benadering van de Poolse wetgever strookt mijns inziens met de logica van kaderbesluit 2005/214, aangezien dit kaderbesluit de lidstaten geenszins verplicht om te voorzien in een regeling inzake strafrechtelijke aansprakelijkheid van rechtspersonen, maar hen wel verplicht om de aan deze personen opgelegde geldelijke sancties ten uitvoer te leggen.

Anders dan de verwijzende rechter suggereert, is het bij de uitlegging van het begrip ‘pleger’ in de zin van de bepalingen van het WSv betreffende de tenuitvoerlegging van sancties, dus niet nodig om te verwijzen naar de betekenis van dit begrip in het materiële strafrecht, zodat dit begrip volgens mij zo kan worden uitgelegd dat het verwijst naar de entiteit waarop de definitieve geldelijke sanctie ziet, of dat nu een rechtspersoon is of een natuurlijke persoon.

Bovendien hebben volgens het dossier waarover het Hof beschikt, diverse Poolse rechters reeds verzoeken tot tenuitvoerlegging van geldelijke sancties die in Nederland aan rechtspersonen zijn opgelegd voor verkeersdelicten, ingewilligd. Gelet op de informatie in de verwijzingsbeslissing en in het aan het Hof overgelegde dossier, ben ik van mening dat kan worden geconcludeerd dat het Poolse recht zich niet verzet tegen de tenuitvoerlegging in die lidstaat van de aan een rechtspersoon opgelegde geldboete of in elk geval dat dit recht kan worden uitgelegd in overeenstemming met de bepalingen van kaderbesluit 2005/214.

Ten tweede moet elk bezwaar dat is gebaseerd op een eventuele verzwaring van de strafrechtelijke aansprakelijkheid van rechtspersonen worden verworpen. Het beginsel en de reikwijdte van de aansprakelijkheid van de pleger van de onrechtmatige handeling worden immers niet bepaald door kaderbesluit 2005/214 maar volgens het recht van de beslissingsstaat, en in de tenuitvoerleggingsstaat, in casu de Republiek Polen, is alleen de kwestie van de tenuitvoerlegging van de sanctie aan de orde.

Gelet op de voorgaande overwegingen stel ik voor om op de eerste prejudiciële vraag te antwoorden dat de bepalingen van kaderbesluit 2005/214 aldus moeten worden uitgelegd dat een ter tenuitvoerlegging toegezonden beslissing waarbij aan een rechtspersoon een geldelijke sanctie wordt opgelegd, door de tenuitvoerleggingsstaat ten uitvoer moet worden gelegd, ook al voorzien de nationale bepalingen ter uitvoering van dit kaderbesluit niet in de mogelijkheid om een beslissing waarbij een sanctie wordt opgelegd aan een rechtspersoon, ten uitvoer te leggen. Hiertoe dient de bevoegde autoriteit van de tenuitvoerleggingsstaat, aangezien de bepalingen van dit kaderbesluit geen rechtstreekse werking hebben, rekening te houden met het gehele interne recht en de daarin erkende uitleggingsmethoden toe te passen teneinde de nationale bepalingen zo veel mogelijk uit te leggen in het licht van de bewoordingen en het doel van kaderbesluit 2005/214.

Met de tweede prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter van het Hof te vernemen of het in kaderbesluit 2005/214 genoemde begrip ‘rechtspersoon’ moet worden uitgelegd overeenkomstig het recht van de beslissingsstaat of dat van de tenuitvoerleggingsstaat dan wel als een autonoom begrip van het Unierecht, en voorts of daaruit moet worden afgeleid dat dit begrip zich mede uitstrekt tot een entiteit zoals de Bank BGŻ BNP Paribas Gdansk, ook al bezit die entiteit geen eigen rechtspersoonlijkheid in de tenuitvoerleggingsstaat.

Behalve dat hij het begrip ‘rechtspersoon’ wenst te definiëren, wenst de verwijzende rechter in wezen ook vast te stellen, hoe en tegen welke entiteit de sanctie ten uitvoer moet worden gelegd in omstandigheden zoals die in het hoofdgeding.

In dit verband breng ik in herinnering dat de sanctie in casu is opgelegd aan de Bank BGŻ BNP Paribas Gdansk, maar dat alleen de Bank BGŻ BNP Paribas Warschau beschikt over rechtspersoonlijkheid (rechtsbekwaamheid) in Polen. Zo blijkt uit het aan het Hof overgelegde dossier, onder voorbehoud van verificatie door de verwijzende rechter, dat de Bank BGŻ BNP Paribas Gdansk en de Bank BGŻ BNP Paribas Warschau naar Pools recht één enkele entiteit vormen, waarbij de eerste een plaatselijke vestiging is van de tweede. Vanuit juridisch oogpunt kenmerkt deze organisatorische eenheid zich door de omstandigheid dat de Bank BGŻ BNP Paribas Gdansk, anders dan de Bank BGŻ BNP Paribas Warschau, geen rechtspersoonlijkheid (rechtsbekwaamheid) bezit, zodat zij niet kan deelnemen aan strafrechtelijke of civielrechtelijke procedures.29.

Deze omstandigheid kan volgens de verwijzende rechter leiden tot een weigering van de Poolse autoriteiten om de sanctie ten uitvoer te leggen, omdat de rechten van een entiteit zoals de Bank BGŻ BNP Paribas Gdansk kunnen worden geschonden, aangezien zij niet kan optreden in het kader van de tenuitvoerleggingsprocedure. Een dergelijke uitkomst is uiteraard problematisch, aangezien het verzoek van het CJIB in beginsel ten uitvoer moet worden gelegd.30.

Met betrekking tot het eerste gedeelte van de onderhavige prejudiciële vraag ben ik in de eerste plaats van mening dat het begrip ‘rechtspersoon’, in het stelsel van kaderbesluit 2005/214, niet moet worden uitgelegd als een autonoom begrip van het Unierecht.

Hoewel de autonome uitlegging in beginsel een garantie vormt voor de doeltreffendheid van het Unierecht31., zou een dergelijke benadering in het onderhavige geval immers in strijd zijn met de wil van de Uniewetgever.

De combinatie van artikel 9, lid 3, van kaderbesluit 2005/214 en het beginsel van wederzijdse erkenning kan de tenuitvoerlegging van de geldelijke sancties die zijn opgelegd aan rechtspersonen, garanderen doordat voorbij wordt gegaan aan de binaire tegenstelling tussen de verwijzing naar het recht van de lidstaten en het autonome begrip.32. Bijgevolg ben ik van mening dat, door te zorgen voor de tenuitvoerlegging van geldelijke sancties ondanks de verschillen in nationale wetgevingen inzake strafrechtelijke aansprakelijkheid van rechtspersonen, de Uniewetgever juist wilde vermijden dat aan dit begrip een specifieke uitlegging wordt gegeven in het Unierecht.

Voorts wijs ik erop dat, ook al is de autonome uitlegging van een begrip in beginsel beperkt tot het rechtsinstrument waar het deel van uitmaakt33., een autonome uitlegging van het begrip ‘rechtspersoon’, zelfs wanneer die beperkt is tot kaderbesluit 2005/214, aanzienlijke gevolgen kan hebben op andere gebieden van het Unierecht, terwijl zowel het Hof als de Uniewetgever naar mijn mening altijd zeer terughoudend is geweest ten aanzien van dit begrip34..

In de tweede plaats worden, in het stelsel van kaderbesluit 2005/214, de aansprakelijkheid en de sanctie geregeld door het recht van de beslissingsstaat en bepaalt dat recht op welke entiteit de sanctie betrekking heeft, zodat het begrip ‘rechtspersoon’ moet worden uitgelegd in het licht van het recht van de beslissingsstaat.

In dit verband is het zinvol erop te wijzen dat in artikel 5, lid 1, van kaderbesluit 2005/214, waaruit volgt dat het strafrecht van de beslissingsstaat van toepassing is op met name de definitie van strafbaar feit, het beginsel van de territorialiteit van het strafrecht is vervat. In het verlengde van deze bepaling ligt artikel 9, leden 1 en 3, van kaderbesluit 2005/214, op grond waarvan enerzijds het recht van de tenuitvoerleggingsstaat van toepassing is op de tenuitvoerlegging van de sanctie en anderzijds een aan een rechtspersoon opgelegde geldelijke sanctie ten uitvoer moet worden gelegd, zelfs indien de tenuitvoerleggingsstaat de strafrechtelijke verantwoordelijkheid van rechtspersonen niet erkent.

Zonder over te gaan tot harmonisering van de materiële strafwetgevingen en van de wetgevingen inzake de tenuitvoerlegging van sancties, garandeert de Uniewetgever op die manier toch dat geldelijke sancties binnen de lidstaten ten uitvoer worden gelegd, via het beginsel van wederzijdse erkenning.35.

Om al die redenen ben ik van mening dat, in het stelsel van kaderbesluit 2005/214, het begrip ‘rechtspersoon’ niet mag worden uitgelegd als een autonoom begrip, maar moet worden uitgelegd in het licht van het recht van de beslissingsstaat.

Wat betreft het tweede gedeelte van de onderhavige prejudiciële vraag, denk ik dat het van belang is om zowel de noodzaak van een effectieve tenuitvoerlegging van de geldelijke sancties als de bescherming van de rechten van de entiteiten waarop die sancties betrekking hebben niet uit het oog te verliezen.

Aangezien de entiteit waaraan de sanctie is opgelegd in Nederland, geen rechtspersoonlijkheid (rechtsbekwaamheid) heeft om op te treden in een tenuitvoerleggingsprocedure in Polen, ligt in casu de moeilijkheid in de praktische uitvoering van kaderbesluit 2005/214. Zo is het duidelijk dat een geldelijke sanctie tegen een rechtspersoon alleen in een lidstaat ten uitvoer kan worden gelegd, indien deze rechtspersoon drager is van rechten en verplichtingen. Bij gebreke daarvan is de tenuitvoerlegging van de sanctie problematisch.

In dit verband lijdt het geen twijfel dat een situatie waarin de Poolse autoriteiten in het kader van de samenwerking op grond van richtlijn 2015/413 informatie aan hun collega's aanleveren die weliswaar niet onjuist is maar op zijn minst incompleet36., afbreuk doet aan zowel het doel van die richtlijn als dat van kaderbesluit 2005/214. Door niet te vermelden dat de eigenaar van het voertuig die aansprakelijk is voor de overtreding, een entiteit is ten aanzien waarvan de tenuitvoerlegging van een geldelijke sanctie niet is gegarandeerd, wordt die tenuitvoerlegging noodzakelijkerwijs in gevaar gebracht.37.

Met het oog op de toekomst en om het behoud van het stelsel van kaderbesluit 2005/214 te garanderen, is het dus van erg groot belang dat, overeenkomstig het beginsel van loyale samenwerking en de geest van samenwerking die ten grondslag liggen aan zowel richtlijn 2015/413 als dit kaderbesluit, de lidstaten, uit hoofde van deze richtlijn, gegevens verstrekken die het mogelijk maken om niet alleen de eigenaar van het voertuig die aansprakelijk is voor de overtreding te identificeren, maar ook de tenuitvoerlegging van een eventuele geldelijke sanctie in de hele Unie te waarborgen.38.

Dergelijke aanbevelingen gelden echter alleen voor de toekomst en geven de verwijzende rechter geen nuttig antwoord waarmee hij in casu de verplichtingen van kaderbesluit 2005/214 kan nakomen.

Zoals in heb aangegeven in punt 66 van deze conclusie, worden, in het stelsel van kaderbesluit 2005/214, de aansprakelijkheid en de sanctie geregeld door het recht van de beslissingsstaat en bepaalt dat recht op welke entiteit de sanctie betrekking heeft, terwijl het recht van de tenuitvoerleggingsstaat van toepassing is op de tenuitvoerlegging van de sanctie zonder dat die lidstaat de tenuitvoerlegging kan verhinderen op grond van het feit dat rechtspersonen niet beschikken over procedurele rechten die hen in staat stellen om op te treden in het kader van de tenuitvoerleggingsprocedure.

In een situatie als die in het hoofdgeding en onder voorbehoud van verificatie door de verwijzende rechter, ben ik derhalve van mening dat, om de tenuitvoerlegging van de geldelijke sanctie te garanderen, de Bank BGŻ BNP Paribas Warschau, als rechtspersoon die over rechtspersoonlijkheid (rechtsbekwaamheid) beschikt, kan worden beschouwd als de entiteit die juridisch aansprakelijk is voor de Bank BGŻ BNP Paribas Gdansk en dus als de entiteit waaraan de sanctie is opgelegd. Het verzoek van het CJIB zou dus op grond van artikel 4, lid 6, van kaderbesluit 2005/214 kunnen worden overgedragen aan de bevoegde rechter in Warschau waar zij haar zetel heeft.

Het klopt dat de Uniewetgever herhaaldelijk heeft gewezen op het belang van de eerbiediging van de grondrechten in kaderbesluit 2005/21439. en dat zijn doel was om de tenuitvoerlegging van geldelijke sancties te vergemakkelijken en tegelijkertijd te zorgen voor de naleving van passende waarborgen voor de personen en de entiteiten tegen wie deze sancties ten uitvoer worden gelegd.

In dit verband kunnen, in de eerste plaats, de eventuele inbreuken op de rechten van de Bank BGŻ BNP Paribas Warschau worden gerelativeerd of in elk geval worden bezien in het licht van het specifieke karakter van haar relatie met de Bank BGŻ BNP Paribas Gdansk. Ik wijs erop dat de Bank BGŻ BNP Paribas Warschau en de Bank BGŻ BNP Paribas Gdansk naar Pools recht immers één enkele entiteit vormen en dat alleen de eerste rechtspersoonlijkheid (rechtsbekwaamheid) bezit. Bijgevolg is de Bank BGŻ BNP Paribas Warschau aansprakelijk voor de handelingen van de tweede en kan het verzoek van de BGŻ BNP Paribas Gdansk om niet te worden gehoord en om geen beroep in te stellen worden beschouwd als het verzoek van de ene entiteit.

In de tweede plaats kan een situatie zoals die in het hoofdgeding bovenal worden beschouwd als een intern probleem dat te wijten is aan een gebrekkige communicatie tussen de Bank BGŻ BNP Paribas Warschau en de Bank BGŻ BNP Paribas Gdansk. Aangezien deze banken één enkele entiteit vormen, heeft een dergelijke gebrekkige communicatie geen gevolgen, omdat de handelingen van de Bank BGŻ BNP Paribas Gdansk, zoals haar beslissing om geen beroep in te stellen in Nederland, worden toegerekend aan de Bank BGŻ BNP Paribas Warschau.

In elk geval is het duidelijk dat, in een situatie als die in het hoofdgeding, de Bank BGŻ BNP Paribas Warschau haar rechten moet kunnen laten gelden in de tenuitvoerleggingsstaat.

Zo kan zij in het kader van een eventueel beroep tegen de beslissing tot tenuitvoerlegging overeenkomstig artikel 611fh, § 2, WSv, aanvoeren dat sprake is van een onevenredige inbreuk op haar rechten doordat zij niet heeft kunnen optreden in Nederland. De beoordeling van een dergelijke inbreuk en de evenredigheid daarvan moet van geval tot geval worden uitgevoerd en valt derhalve onder de bevoegdheid van de rechterlijke instanties van de tenuitvoerleggingsstaat.

Bijgevolg stel ik voor op de tweede prejudiciële vraag te antwoorden dat het begrip ‘rechtspersoon’ geen autonoom begrip van het Unierecht is, maar moet worden uitgelegd in het licht van het recht van de beslissingsstaat, en dat het begrip ‘rechtspersoon’ in de zin van dit kaderbesluit ook ziet op een entiteit zonder rechtspersoonlijkheid zoals de Bank BGŻ BNP Paribas Gdansk, mits zij een organisatorische eenheid vormt met een entiteit die rechtspersoonlijkheid bezit.