HR, 11-11-2003, nr. 00113/03E

Het Gerechtshof te Arnhem heeft verdachte op 19 oktober 2001 voor 1. overtreding van een voorschrift gesteld krachtens artikel 6 van de Meststoffenwet (oud), meermalen gepleegd, 2. overtreding van een voorschrift gesteld krachtens artikel 7 van de Wet bodembescherming, opzettelijk gepleegd, en 3. overtreding van een voorschrift gesteld krachtens artikel 7 van de Wet bodembescherming, opzettelijk gepleegd en overtreding van een voorschrift gesteld krachtens artikel 7 van de Wet bodembescherming, opzettelijk gepleegd, begaan door een rechtspersoon, terwijl hij feitelijke leiding heeft gegeven aan de verboden gedraging, veroordeeld tot geldboetes van fl. 7500 (feit 1) en fl. 4000,-. Het eerste feit betreft een overtreding van art. 13 van het Besluit administratieve verplichtingen Meststoffenwet,2. de andere feiten waarvoor verdachte is veroordeeld betreffen alle het Besluit kwaliteit en gebruik overige organische meststoffen (BOOM).3.

Mr. G. de Hoogd, advocaat te Purmerend, heeft cassatie ingesteld. Mr. J. Boksem, advocaat te Leeuwarden, heeft een schriftuur ingezonden, houdende twee middelen van cassatie.

Het eerste middel klaagt dat het hof ten onrechte heeft aangenomen dat het door verdachte gebruikte zuiveringsslib valt onder de werkingssfeer van de meststoffenwetgeving.

Artikel 18 van het BOOM verbiedt het aanwenden van vloeibaar zuiveringsslib op grasland in een grotere hoeveelheid dan 1 ton droge stof per hectare per jaar. Het hof heeft aangenomen dat feit 3 als overtredingen van art. 18 is te kwalificeren.

Artikel 30 van het BOOM verbiedt het aanwenden van zuiveringsslib of mengsels van dat slib met dierlijke meststoffen op grasland tenzij dat emissie-arm geschiedt. Het hof heeft geoordeeld dat feit 2 een overtreding van dit artikel oplevert.

Artikel 13 van het Besluit administratieve verplichtingen Meststoffenwet verplicht de leverancier en de afnemer van overige organische meststoffen om bij aflevering een afleveringsbewijs op te maken. Ik ga ervan uit dat het begrip "overige organische meststoffen" hier dezelfde inhoud heeft als in het BOOM. Het hof heeft dit artikel van toepassing geacht op het onder 1 bewezenverklaarde.

Het hof heeft dus telkens aangenomen dat het zuiveringsslib begrepen is onder "overige organische meststoffen" in de zin van het BOOM en dat de bepalingen van het BOOM en van het Besluit administratieve verplichtingen Meststoffenwet van toepassing zijn op het slib dat verdachte heeft afgenomen en verwerkt.

In feitelijke aanleg is betoogd dat het slib een afvalstof is en geen meststof, maar het hof heeft dat verweer als volgt verworpen:

De raadsman van verdachte heeft ter terechtzitting aangevoerd dat verdachte flotatieslib heeft betrokken van [B] B.V., welk flotatieslib geen zuiveringsslib is, maar een afvalstof. Daaruit zou voortvloeien dat het onderhavige slib en het mengsel van dierlijke meststoffen en het flotatieslib niet onder de meststoffenwetgeving en het Besluit kwaliteit en gebruik overige organische afvalstoffen zou vallen en dat verdachte derhalve dient te worden vrijgesproken.

De Meststoffenwet definieert in artikel B.1 aanhef en sub a onder 1 van bijlage B zuiveringsslib als overige organische meststof als zijnde slib dat geheel of in hoofdzaak afkomstig is van een installatie voor de zuivering van huishoudelijk, stedelijk, industrieel dan wel ander afvalwater van soortgelijke samenstelling als huishoudelijk, stedelijk en industrieel afvalwater. Het Besluit kwaliteit en gebruik overige organische afvalstoffen (nader: BOOM) definieert in artikel 1 aanhef en sub a onder 1 zuiveringsslib op dezelfde wijze.

Verdachte heeft verklaard dat hij slib in zijn bedrijf heeft verwerkt dat werd betrokken van [B] B.V.. [B] B.V., een pluimveeverwerkend bedrijf, heeft vestigingen in [plaats C] en [plaats D]. Uit de bewijsmiddelen blijkt dat in beide vestigingen een installatie voor thermisch-fysische zuivering aanwezig is. Het betreffende flotatieslib ontstaat na buffering en afscheiding door middel van flokkulanten van het proceswater uit de pluimveeslachterij. Het doel van de afscheiding is het verminderen van het aantal vervuilingseenheden in het afvalwater met circa 80 procent. Hieruit leidt het hof af dat het door verdachte aangewende slib afkomstig is van een installatie voor de zuivering van industrieel afvalwater en onder het begrip zuiveringsslib valt. Het door verdachte aangewende slib en daarmee het mengsel van dierlijke mest en zuiveringsslib valt mitsdien onder de werkingssfeer van de Meststoffenwet, het Besluit administratieve verplichtingen Meststoffenwet en het BOOM. Het hof verwerpt derhalve het verweer.

De steller van het middel betoogt dat deze uitleg onjuist is en beroept zich op de ter terechtzitting in hoger beroep afgelegde verklaringen van de deskundigen Van Olst en Elzinga. Deze deskundigen hebben verklaard dat het slib, afkomstig van [B] geen zuiveringsslib is als bedoeld in het BOOM, omdat het onvoldoende is gezuiverd en gerijpt en omdat het waarschijnlijk nog pathogene stoffen bevat. Beide deskundigen hebben een beroep gedaan op de samenhang tussen art. 1 en art. 3 van het BOOM.

Het BOOM van 1998 is de opvolger van het BOOM van 20 november 1991, Stb. 1991, 613. Het ontwerp BOOM van 1991 was evenwel niet genotificeerd bij de Commissie van de Europese Gemeenschappen, hetgeen volgens Richtlijn 83/189/EEG wel had gemoeten. Daarom is dat BOOM in 1998 door een nieuw BOOM vervangen. In dat nieuwe BOOM heeft enkel een kleine hernummering plaatsgevonden en één hier niet relevante aanvulling. De toelichting op het nieuwe BOOM verwijst naar de toelichting op het BOOM van 1991. In het BOOM worden nadere regels gesteld ter uitvoering van de Meststoffenwet,4. van de Wet bodembescherming5. en van de Richtlijn 86/278/EEG van 12 juni 1986 betreffende de bescherming van het milieu, in het bijzonder de bodem, bij het gebruik van zuiveringsslib in de landbouw.6.

Richtlijn 86/278/EEG heeft blijkens de considerans tot doel voorschriften te geven voor het gebruik van zuiveringsslib in de landbouw, zodat nadelige gevolgen voor bodem, planten, dier en mens worden voorkomen, en tevens een juist gebruik van zuiveringsslib wordt bevorderd. De considerans overweegt voorts dat zuiveringsslib dat in de landbouw wordt aangewend niet onder het bereik van de Afvalstoffenrichtlijn valt (74/442EEG van 15 juli 1975), maar wel onder het regime van Richtlijn 78/319/EEG van de Raad van 20 maart 1978 betreffende giftige en gevaarlijke afvalstoffen als het slib gevaarlijke stoffen bevat in hoeveelheden als aangegeven in een bijlage bij die Richtlijn. Voorts blijkt dat de slibrichtlijn het oogmerk heeft de bodem te beschermen met name tegen zware metalen.

Artikel 2 van Richtlijn 86/278/EEG bevat een aantal definities:

In deze richtlijn wordt verstaan onder:

a)"slib''

Uit art. 2 van de Richtlijn valt op te maken dat 'behandeld slib' valt onder de definitie van 'slib', maar onbehandeld slib ook. Onder 'behandeling' in de Richtlijn valt, dunkt mij, ook het proces van stabilisering en omzetting waarvan de deskundige Van Olst ter terechtzitting in appel sprak. Zonder zo een rijping van de substantie, zo deelde de deskundige mee, kan deze substantie spontaan overgaan tot gisting tijdens het vervoer, waardoor zelfs explosiegevaar kan ontstaan. Volgens de Richtlijn dient behandeling van het slib onder meer ertoe de vergistbaarheid ervan te verminderen.

De Richtlijn beperkt de aanduiding 'slib' dus niet tot zuiveringsslib dat door behandeling volgens een bepaald procédé of door langdurige opslag is gestabiliseerd.

De Meststoffenwet verstaat onder 'meststoffen' onder meer 'andere meststoffen' zoals omschreven in Bijlage B bij die wet. Bijlage B geeft de volgende omschrijving:

Onder overige organische meststoffen als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel f, worden de volgende meststoffen verstaan:

Het eerste lid van art. 12 verbiedt dus het gebruik op of in de bodem van zuiveringsslib dat niet is 'behandeld' volgens de eisen van art. 3. Artikel 13 verbiedt dit gebruik ook, maar daarnevens het gebruik van mengsels met compost of dierlijke meststoffen tenzij de gebruiker aantoont dat aan alle eisen van het BOOM, dus inclusief die van art. 3, is voldaan. Uit dit samenstel van bepalingen maak ik het volgende op. Zuiveringsslib is, op een in art. 1 lid 1 onder 2 gemaakte uitzondering voor slib dat afkomstig is uit vet- en zandvangers na, een overige organische meststof. In zuiveringsslib kunnen zich schadelijke elementen bevinden zoals zware metalen en pathogene organismen. Zuiveringsslib mag daarom niet op de bodem worden gebracht tenzij aan eisen die het BOOM stelt is voldaan. Een van die eisen is dat het slib wordt 'behandeld'. Een andere eis is dat maximumwaarden van bepaalde stoffen in het zuiveringsslib niet worden overschreden. Zuiveringsslib dat niet aan de kwaliteitseisen van het BOOM voldoet blijft een overige organische meststof, die evenwel niet op of in de bodem gebracht mag worden. Dat is ook op te maken uit de Nota van toelichting op het BOOM, waarin het volgende is te lezen:

De in dit besluit bedoelde organische meststoffen, te weten zuiveringsslib, compost en zwarte grond, worden ter onderscheiding van dierlijke meststoffen als "overige organische meststoffen" aangeduid. Zij kunnen naast nutriënten en organische stof ook zware metalen en arseen en, in het geval van zuiveringsslib, pathogene organismen bevatten. Het is daarom zowel in het belang van de bevordering van de deugdelijkheid voor het doel waarvoor deze meststoffen zijn bestemd, als in het belang van de bescherming van de bodem, wenselijk om met betrekking tot deze stoffen regels te stellen. Het onderhavige besluit strekt hiertoe.7.

Dat zuiveringsslib een overige organische meststof is en blijft heeft tot gevolg dat de meststoffenwetgeving van toepassing is en blijft. Voorzover de meststoffenwetgeving gedragingen met betrekking tot overige organische meststoffen normeert is hoofdstuk 10 van de Wet milieubeheer (Wm), dat handelt over afvalstoffen, volgens art. 22.1 lid 6 Wm immers niet van toepassing. Artikel 22.1 lid 6 Wm kent niet een zodanige positie toe aan de Wet bodembescherming. In de aanhef van het BOOM is te lezen dat de artikelen 1, eerste lid, 2 tot en met 11 en 38 van het BOOM zijn gebaseerd op de Meststoffenwet, en dat de artikelen 1 en 12 tot en met 38 zijn gebaseerd op de Wet bodembescherming. De Nota van toelichting verklaart dat vermeden is materiële bepalingen op twee wetten te baseren.8. De artikelen 18 (feit 3) en 30 (feit 2) berusten dus op de Wet bodembescherming en sluiten toepassing van hoofdstuk 10 Wm niet uit. Dat betekent naar mijn mening dat indien bijvoorbeeld zuiveringsslib als gevaarlijke afvalstof dient te worden aangemerkt vanwege de concentratie van bepaalde elementen daarin, zowel het BOOM als Titel 10.6 Wm van toepassing is. Zo een soort samenloop is indertijd in de Nota van toelichting bij het BOOM voor mogelijk gehouden.9.

Anders is het formeel gesteld met het Besluit administratieve verplichtingen Meststoffenwet. Dat Besluit geeft uitvoering aan de artikelen 6 en 61 Meststoffenwet.

Artikel 13 van het Besluit administratieve verplichtingen Meststoffenwet laat zich nader uit over de inhoud van de afleveringsbewijzen van de overige organische meststoffen. Dat afleveringsbewijs dient onder meer het gewicht van de afgeleverde overige organische meststoffen te vermelden. Dat gewicht is van belang in verband met de inhoud van art. 1 aanhef en onder n van dat Besluit, dat als volgt luidt:

Artikel 1

In dit besluit en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:

(...)

Ik kan niet zeggen dat dit onderdeel van de milieuwetgeving imponeert als goed gestructureerd en helder vormgegeven en acht de verwarring die bestaat over de normering van gedragingen die op zuiveringsslib betrekking hebben alleszins begrijpelijk. Maar volgens mij is één ding wel duidelijk; dat zuiveringsslib, in welke vorm of stadium dat ook verkeert, onder het BOOM valt als is voldaan aan de eisen die de definitie in art. 1 lid 1 onder a BOOM daarvan geeft. De stelling die in het middel besloten ligt dat alleen gerijpt en behandeld slib onder die omschrijving valt, welke stelling kennelijk steunt op de inhoud van de verklaring van de twee ter terechtzitting in appel gehoorde 'provinciale' deskundigen, gaat daarom naar mijn mening niet op. In zoverre had het hof het volgens mij bij het rechte eind.

Ambtshalve merk ik evenwel nog het volgende op. Het proces-verbaal van het onderzoek ter terechtzitting van 5 oktober 2001 houdt het volgende in:

De voorzitter leest voor een brief van [E], oftewel [B] B.V., aan de AID, gedateerd 8 oktober 1998, als bijlage 1/D/10 bij het eerste proces-verbaal van de AID, genummerd 1457/98/29 gevoegd:

Het gaat hier om de substantie die verdachte heeft afgenomen en verwerkt. Het Besluit gebruik meststoffen (Bgm)10. bepaalt in art. 1 het volgende:

Het tweede middel klaagt over overschrijding van de redelijke termijn in cassatie en is gegrond.

Verdachte heeft cassatie doen instellen op 23 oktober 2001. Het dossier is eerst op 22 januari 2003 bij de Hoge Raad ontvangen. De door de Hoge Raad gestelde inzendingstermijn van acht maanden is dus ruimschoots overschreden. Zulks zal in ieder geval tot strafvermindering moeten leiden.

Deze conclusie strekt tot vernietiging van het bestreden arrest en tot verwijzing van de zaak naar een aangrenzend hof teneinde met inachtneming van de aanwijzingen van de Hoge Raad opnieuw te worden berecht en afgedaan.