HR, 25-01-1994, nr. 95316E

25 januari 1994

Strafkamer

nr. 95.316 E

SM

Hoge Raad der Nederlanden

Arrest

op het beroep in cassatie tegen een vonnis van de Arrondissementsrechtbank te ’s-Hertogenbosch, Economische Kamer, van 1 februari 1993 in de strafzaak tegen:

De Staat der Nederlanden (Ministerie van Defensie), gevestigd te ’s-Gravenhage.

1. De bestreden uitspraak

De Rechtbank heeft de Staat ter zake van ‘’overtreding van een voorschrift gesteld bij artikel 14 van de Wet bodembescherming, begaan door een rechtspersoon’’ strafbaar verklaard doch bepaald dat geen straf of maatregel zal worden toegepast.

2. Het cassatieberoep

Het beroep is ingesteld door de Staat. Namens deze heeft Mr. L.A.D. Keus, advocaat te ’s-Gravenhage, het navolgende middel van cassatie voorgesteld:

In strijd met het recht heeft de Rechtbank de Officier van Justitie in zijn strafvervolging ontvankelijk verklaard, waar de Staat der Nederlanden niet strafrechtelijk verantwoordelijk kan worden gesteld, althans niet voor hetgeen de Staat in het onderhavige geval ten laste is gelegd.

Aanvulling en toelichting:

1. Inleiding

Het standpunt van de Staat is bij pleidooi in eerste instantie, vervat in de pleitaantekeningen, gehecht aan het proces-verbaal van de terechtzitting, uitvoerig toegelicht.

Op de inhoudelijke aspecten van de strafzaak wordt in cassatie niet ingegaan, slechts de vraag naar de ontvankelijkheid van het Openbaar Ministerie in zijn vordering wordt aan de orde gesteld.

De Rechtbank heeft overwogen

Aan de orde is de vraag of een publiekrechtelijke rechtspersoon, hier de Staat, vervolgd kan worden terzake een strafbaar feit gepleegd bij de uitvoering van een hem toebedeelde overheidstaak, in casu de defensietaak.

Die vraag heeft de Rechtbank in het thans bestreden vonnis van 1 februari 1993, NJ 1993, 257, bevestigend beantwoord.

Uw Raad heeft echter beslist, dat een gemeente niet strafrechtelijk verantwoordelijk kan worden gesteld voor gedragingen, die een overheidstaak betreffen, te weten de zorg voor de veiligheid der publieke wegen.

HR 27 oktober 1981, NJ 1982, 474 (GEM)

Ook in de onderhavige zaak gaat het om een overheidstaak bij uitstek, de defensie. Dat, in het licht van het criterium van Uw Raad, de Staat niettemin verantwoordelijk is gehouden in het onderhavig geval, is niet juist.

De Staat heeft echter — als verdachte wel te verstaan — een verder strekkend verweer gevoerd. De Staat heeft betoogd, dat de Staat, heel algemeen, niet strafrechtelijk verantwoordelijk kan worden gesteld en bijgevolg ook niet voor het onderhavige milieuincident.

Daartoe is namens de Staat uitvoerig toegelicht hoe en waarom bij het zoeken van een antwoord op de vraag wanneer een publiekrechtelijke rechtspersoon strafrechtelijk verantwoordelijk kan worden gesteld er onderscheid moet worden gemaakt tussen in elk geval de Staat enerzijds en andere overheden anderzijds.

In het bestreden vonnis overweegt de Rechtbank, dat, hoewel wellicht theoretisch niet eenvoudig te funderen, niet valt in te zien waarom in een geval als het onderhavige de Staat zich niet tegenover de onafhankelijke strafrechter zou hoeven te verantwoorden voor een milieuincident waarbij de bodem in het geding is.

Men zoekt in het vonnis — misschien omdat het inderdaad niet zo eenvoudig is — vergeefs naar die theoretische fundering.

In de bestreden beslissing overweegt de Rechtbank, dat in literatuur en rechtspraak de standpunten nog niet geheel zijn uitgekristalliseerd. Wat daarvan zij, men kan bezwaarlijk zeggen, dat in literatuur en rechtspraak veel steun valt te ontwaren voor de opvatting, dat de Staat zich strafrechtelijk zou hebben te verantwoorden voor welke gedraging dan ook.

In het navolgende zal allereerst aandacht worden besteed aan de wetsgeschiedenis van de wijziging die tot het huidige artikel 51 Sr. heeft geleid. Vervolgens zal worden ingegaan op de — reeds in eerste instantie genoemde — rechtspraak van Uw Raad, waarna een overzicht van de belangrijkste literatuur zal worden gegeven.

De conclusie zal zijn dat een strafrechtelijke aansprakelijkheid van de Staat in ons recht niet kan worden aanvaard.

2. Achtergronden en wetsgeschiedenis

De Nederlandse Juristenvereniging beraadslaagde op 25 juni 1966 over het onderwerp

Dient het Wetboek van Strafrecht bepalingen te bevatten betreffende het daderschap en de strafrechtelijke aansprakelijkheid van andere dan natuurlijke personen?

Met zeer grote meerderheid werd de vraag of het Wetboek van Strafrecht een regeling diende te bevatten omtrent de strafrechtelijke aansprakelijkheid van andere dan natuurlijke personen bevestigend beantwoord.

Het tweede vraagpunt, luidende: dient deze strafrechtelijke aansprakelijkheid ook te gelden voor alle rechtspersonen naar publiek recht, werd met algemene stemmen — volledigheidshalve: er waren 98 leden present — ontkennend beantwoord.

Artikel 51 Sr. is gewijzigd bij de Wet van 23 juni 1976, Stb. 377 met ingang van 1 september 1976.

Aan de strafbaarheid van de publiekrechtelijke rechtspersonen is in paragraaf 10 van het algemene gedeelte van de Memorie van Toelichting aandacht geschonken.

Tweede Kamer, 1975–1976, 13.655, nrs 1–3 blz. 20 e.v.

In de Toelichting wordt vooropgesteld dat vervolging van publiekrechtelijke lichamen voor door hen gepleegde strafbare feiten in het algemeen weinig opportuun is. Anderzijds is het ook weer niet vanzelfsprekend dat de mogelijkheid, dat een publiekrechtelijk rechtspersoon kan worden vervolgd en gestraft zonder meer in de wet dient te worden uitgesloten. Daaraan wordt toegevoegd

Wanneer een dergelijk lichaam deelneemt aan het economisch marktverkeer, bijvoorbeeld doordat het een onderneming voor personenvervoer exploiteert of goederen verkoopt, is het zeer wel denkbaar dat bepaalde, door het strafrecht te handhaven, voorschriften worden overtreden en een onrechtmatig verkregen voordeel wordt behaald, danwel oneerlijke concurrentie plaats vindt jegens privaatrechtelijke rechtspersonen.

De Memorie van Toelichting wijst erop, dat onder het begrip ‘’publiekrechtelijke rechtspersonen’’ een grote verscheidenheid — gesproken wordt van een zeer bonte lading — schuil gaat.

De Memorie van Toelichting geeft een opsomming:

De Europese Gemeenschappen, de Staat, Provincies, het Openbaar Lichaam Rijnmond, Gemeenten, Waterschappen, Veenschappen en Veenpolders, bepaalde lichamen waaraan bij de wet rechtspersoonlijkheid is toegekend (zoals het Waarborgfonds Motorverkeer), de Sociaal Economische Raad, Produktschappen, Hoofdbedrijfschappen en Bedrijfschappen, Kamers van Koophandel en Fabrieken, lichamen ingesteld voor de uitvoering van een gemeenschappelijke regeling als bedoeld in de Wet Gemeenschappelijke Regelingen, de Raden van Arbeid, de Nederlandse Orde van Advocaten en de Orden van Advocaten in de arrondissementen, de Sociale Verzekeringsbank, de Sociale Verzekeringsraad, het Algemeen Burgerlijk Pensioenfonds, de Centrale Raad voor de Volksgezondheid en de provinciale gezondheidsraden, de Rijkspostspaarbank, alsmede lichamen die een privaatrechtelijk aandoende vorm van rechtspersoonlijkheid hebben, doch wier organisatie en inrichting in overwegende mate door regels van Publiekrecht worden beheerst, zoals de Nederlandsche Bank N.V.

Het is kortom een hele waslijst van bezwaarlijk over één kam te scheren organisatievormen.

Bij een figuur, aldus dan ook de Memorie van Toelichting, die in zo uiteenlopende verschijningsvormen en functies aan het maatschappelijk verkeer deelneemt als de publiekrechtelijke rechtspersoon is de vraag of strafbaarheid in beginsel dient te worden uitgesloten of aanvaard niet in het algemeen te beantwoorden. Daarop wordt in de Memorie van Toelichting een onderscheid gemaakt tussen verschillende casusposities en wel in het bijzonder deze al naar gelang het strafbare feit is te plaatsen in het verband van de algemene of specifieke bestuurstaken waarmee het publiekrechtelijk lichaam is belast danwel is gepleegd binnen het kader van de ondernemingsactiviteit die ook door particulieren wordt of kan worden verricht. Slechts in het tweede geval bestaat er geen voldoende grond de publiekrechtelijke rechtspersoon anders te bejegenen dan privaatrechtelijke rechtspersonen die dezelfde of vergelijkbare ondernemingsactiviteiten verrichten.

Een bijzondere wettelijke voorziening is bewust achterwege gebleven. Het gaat hier, aldus de Memorie van Toelichting, om een weerbarstige materie die moeilijk in wetsbepalingen is te vatten. En de Toelichting besluit

De praktijk bij de vervolging van economische delicten heeft wel bewezen, dat het Openbaar Ministerie van de bevoegdheid tot vervolging van (semi-)publiekrechtelijke lichamen een prudent gebruik maakt. Die bevoegdheid zonder meer uitsluiten lijkt intussen niet opportuun, omdat er situaties denkbaar zijn waarin het als onrechtvaardig, met name in strijd met het gelijkheidsbeginsel, wordt ervaren, indien strafbare activiteiten van (ondernemingen van) publiekrechtelijke lichamen of instellingen onvervolgd zouden moeten blijven.

In het voorlopig verslag wordt nog opgemerkt dat het inderdaad onbillijk zou zijn als strafbare handelingen van publiekrechtelijke lichamen, die ondernemingsactiviteiten verrichten, niet gestraft kunnen worden. De Vaste Commissie voor Justitie achtte het moeilijker als het publiekrechtelijk lichaam als bestuurder optreedt. De vrees bestond dat er vele klachten en aangiften van al of niet vermeende strafbare handelingen bij het Openbaar Ministerie zouden binnenkomen.

Tweede Kamer, 1975–1976, 13.655, nr 4, blz. 2

In de Memorie van Antwoord werd die vrees niet gedeeld, waarbij werd aangetekend dat het voor de hand zou liggen dat het Openbaar Ministerie van zijn bevoegdheid tot vervolging van (semi-)publiekrechtelijke lichamen een uiterst terughoudend gebruik zal maken.

Tweede Kamer, 1975–1976, 13.655, nr 5, blz. 3

Leest men met name de Memorie van Toelichting, dan wordt snel duidelijk, dat daarin de principiële vraag, of de Staat voor de strafrechter ter verantwoording kan worden geroepen, niet wordt beantwoord. Zelfs de vraag of strafbaarheid in beginsel moet worden uitgesloten wordt in zijn algemeenheid niet beantwoord. Er wordt een zeker onderscheid gemaakt naar gelang bestuurlijk is gehandeld of in het kader van een onderneming, maar dat is een vraag die eerst in tweede instantie aan de orde komt.

Aan de parlementaire geschiedenis van de wijziging van artikel 51 Sr. vallen dan ook geen argumenten te ontlenen die pleiten voor de strafrechtelijke verantwoordelijkheid van de Staat. Dat die strafbaarstelling niet uitdrukkelijk wordt uitgesloten is, gelet op de veelheid van publiekrechtelijke rechtspersonen en het ontbreken van elke discussie over de meer principiële aspecten, geen argument ten gunste van die strafrechtelijke verantwoordelijkheid.

3. Rechtspraak

Van de uitspraken van Uw Raad rond de mogelijkheid van vervolging van publiekrechtelijke rechtspersonen vallen te noemen

- HR 27 oktober 1981, NJ 1982, 474 (GJM), waarbij het Openbaar Ministerie in zijn vervolging niet-ontvankelijk werd verklaard omdat de aan de Gemeente verweten gedragingen een overheidstaak betreffen waarvoor de Gemeente niet strafrechtelijk verantwoordelijk kan worden gesteld.

- HR 10 november 1987, NJ 1988, 303 (ThWvV), waarbij werd beslist dat de Rijksuniversiteit Groningen geen openbaar lichaam in de zin van artikel 7 Grondwet is.

- HR 23 oktober 1990, NJ 1991, 496 (Sch), waarbij het ging om de zorg voor plantsoenen, een taak door de Gemeentewet aan de Gemeente opgedragen, ten gevolge waarvan de Officier van Justitie niet-ontvankelijk is in zijn vervolging.

- HR 19 maart 1991, NJ 1991, 122 (C), waar het ging om het kappen van bomen door de Gemeente op grond van een privaatrechtelijke overeenkomst en de Officier van Justitie wèl ontvankelijk was in zijn vordering, en

- HR 9 juni 1992, NJ 1992, 794, waarbij Uw Raad als verwerping van het verweer van het streekgewest Oostelijk Zuid-Limburg niet onbegrijpelijk oordeelde dat de ten laste gelegde gedraging niet werd verricht ter behartiging van een bij of krachtens de Wet opgedragen overheidstaak.

De conclusie uit de rechtspraak van Uw Raad moet zijn, dat daarin een onderscheid wordt gemaakt tussen — kort gezegd — gedragingen die een overheidstaak betreffen waarvoor lagere overheden niet strafrechtelijk verantwoordelijk kunnen worden gesteld en gedragingen van een meer privaatrechtelijk karakter, althans gedragingen niet verricht ter behartiging van een bij of krachtens de Wet opgedragen overheidstaak.

Als hiervoor gezegd, de jurisprudentie zou moeten leiden tot de opvatting dat in elk geval voor de in de onderhavige zaak verweten gedraging de Staat — wat er zij van de principiële vraag — niet aansprakelijk kan worden gesteld. Er wordt immers een overheidstaak uitgevoerd, bij de behartiging waarvan een fout wordt gemaakt, maar men kan die fout niet isoleren uit de zorgplicht voor de defensie waaraan de Staat in het onderhavige geval voldeed.

4. Literatuur

In zijn dissertatie heeft Torringa erop gewezen dat de Memorie van Toelichting bij het Ontwerp van artikel 51 Sr. weliswaar het plegen van strafbare feiten door de Staat niet uitsluit, maar dat de bestraffing van de Staat door een van haar organen, de rechterlijke macht, zou neerkomen op een tamelijk zinloos gebaar van vestzak naar broekzak, waarbij met name van de identiteit van de executant van een straf en de geëxecuteerde slechts een komische en daarmee prestige ondermijnende invloed kan uitgaan. Van meer principiële aard, aldus nog steeds Torringa, is het bezwaar dat bestraffing van de Staat door haar eigen rechter op gespannen voet staat met de democratie. Op het handelen van de Staat rust een politieke controle, die in het parlement thuishoort en die geen ruimte laat voor repressie door de strafrechter. In zekere zin zou het aanvaarden van strafprocessen tegen de Staat een terugkeer betekenen naar de tijd van de Grondwet van 1840, waarin de strafrechtelijke verantwoordelijkheid van de Minister was voorzien, die in 1848 is uitgegroeid tot de staatsrechtelijke verantwoordelijkheid van de Minister onder de onschendbaarheid van de Koning, aldus nog steeds Torringa.

R.A. Torringa, Strafbaarheid van rechtspersonen, 1984, blz. 158

Strijards is zo mogelijk nog krachtiger. Hij meent — zeer terecht — dat een publiekrechtelijke rechtspersoon geen dader kan zijn van een zorgplichtschending die die rechtspersoon zelf strafbaar heeft gesteld. De Staat als dader van een delict verboden bij de Wet in formele zin acht hij een ‘’overspannen constructie’’, omdat hij niet inziet welk publiekrechtelijk rechtshandhavingsbelang kan worden gediend op dit soort aansprakelijkheden. De Staat die zich via het ene orgaan regels stelt en zich via het andere orgaan tuchtigt, aldus nog steeds Strijards, maakt de enigszins belachelijke indruk van de man die zich uit zelfkastijding enige kletsende slagen om het hoofd geeft.

G.A.M. Strijards, Aansprakelijkheidsgronden, Studiepockets strafrecht 1988, blz. 60.

In zijn noot onder HR 27 oktober 1981, NJ 1982, 474 heeft Mulder betoogd, dat men daderschap van lagere publiekrechtelijke lichamen of semi-publiekrechtelijke ondernemingen voor lief kan nemen, maar dat bestraffing van de Staat zelf neer zou komen op een zinloos vestzak-broekzak gebaar, waarbij men zich nog kan afvragen of ‘’strafbaarheid’’ niet afstuit op de onschendbaarheid van de Koning.

Van Strien heeft principieel betoogd, dat een vervolging van de Staat niet mogelijk is, omdat de vervolgende instantie en de vervolgde persoon in dat geval identiek zijn. Naar zijn opvatting blijkt bovendien uit de wet, dat de Staat niet vervolgd kan worden. Het Openbaar Ministerie ressorteert op grond van artikel 5 RO onder de Minister van Justitie. De Minister is verantwoordelijk voor de opsporing, vervolging en executie. In ons parlementaire stelsel kunnen de Staten-Generaal invloed uitoefenen op de besluiten van de Minister. Het O.M. staat dus hiërarchisch onder de Staat. Het druist tegen de beginselen van het Staatsrecht in, wanneer het O.M. een hoger orgaan zou kunnen vervolgen, aldus nog steeds Van Strien.

A.L.J. van Strien, De Strafrechter en de bestuurlijke mantel der liefde, DD 17 (1987), blz. 584 e.v.

Ook Van Strien vermeldt dat bezwaren van staatsrechtelijke aard zich tegen vervolgbaarheid van de Staat verzetten. De Staat is, aldus Van Strien, als het aankomt op verantwoordelijkheid voor haar optreden, de regering. De verantwoordelijkheid van de regering — voor al haar doen en laten — lost zich op in toezicht voor het parlement. De verhouding tussen deze politieke controle en mogelijke strafrechtelijke aansprakelijkheid van leven van de Ministerraad is secuur geregeld in de Wet Ministeriële Verantwoordelijkheid.

In de visie van Wortel ligt het, in het licht van de uitspraak van Uw Raad inzake de Groningse Universiteit, HR 10 november 1987, NJ 1988, 303 (ThWvV) niet voor de hand dat Uw Raad vervolgbaarheid en strafbaarheid van de Staat als rechtspersoon zou willen accepteren.

J. Wortel, Verdachte overheden, NJB 1988, blz. 1515 e.v.

Bij al deze schrijvers ziet men een principieel en duidelijk onderscheid tussen de positie van de Staat enerzijds en de positie van lagere publiekrechtelijke rechtspersonen anderzijds. Dat onderscheid is van beslissende betekenis voor de beantwoording van de voorliggende vraag.

In zijn noot onder HR 23 oktober 1990, NJ 1991, 496 heeft Schalken een uitvoerige beschouwing over de hier aan de orde zijnde kwestie gegeven. Hij memoreert dat de wetgever van 1976 de vervolgbaarheid van publiekrechtelijke personen, wanneer het om de behartiging van overheidstaken gaat, niet opportuun achtte, omdat er spanning zou kunnen optreden met het beginsel van de machtscheiding. Schalken betoogt dat opportuniteit bij uitstek een begrip is dat door de eisen van de tijd kan worden bijgesteld. Die opvatting is natuurlijk op zichzelf juist, maar ook bij een meer principiële beschouwing van de kwestie dan alleen uit een oogpunt van opportuniteit, blijven de hiervoor gememoreerde bezwaren overeind.

Van het inschakelen van de strafrechter valt geen heil te verwachten. Het is onjuist die strafrechter in te schakelen op een terrein dat niet het zijne is en hem bevoegd te maken op een gebied dat bij uitstek is gereserveerd voor parlementaire controle. In stede van hulp bij democratisch proces valt van de strafrechtelijke aanpak een belemmering te verwachten: verantwoording tegenover het parlement zou kunnen worden doorkruist doordat op de afhandeling van de strafzaak moet worden gewacht.

En wanneer het al zo zou zijn dat parlementaire controle op het overheidshandelen niet zou werken, dan moet naar verbetering van die controle worden gestreefd en moet de inzet daar gezocht worden en moet niet de strafrechter te hulp worden geroepen op een terrein dat bij uitstek niet het zijne is.

5. Conclusie

Hoe weinig effect de strafrechtelijke weg sorteert, demonstreert het vonnis van de Rechtbank. De Rechtbank heeft overwogen, dat het geen betoog behoeft

dat in een strafzaak als de onderhavige, elke straf of maatregel enkel een symbolische werking kan hebben. Via de openbare behandeling en uitspraak is een strafrechtelijke vervolging slechts een van de signalen naar de vertegenwoordigende lichamen om inzake milieuincidenten wel of geen actie te nemen richting de politieke verantwoordelijke bewindsman of -vrouw.

Maar als het geen betoog behoeft, dat in een strafzaak als de onderhavige elke straf of maatregel enkel een symbolische werking kan hebben, nemen wij het strafrecht dan nog wel serieus? En 'signalen naar de vertegenwoordigende lichamen om wel of niet actie te nemen richting ……..' is toch — daargelaten wat voor pseudo-taal dat is — niet waar het in het strafrecht om gaat.

Op het handelen van de Staat rust een politieke controle, die in het parlement thuis hoort en geen ruimte laat voor repressie door de strafrechter. In die parlementaire controle zit nu juist het verschil tussen willekeurig welke andere dader, publiekrechtelijke rechtspersoon of niet, en de Staat. Voor ieder ander is het strafrecht ultimum remedium, voor de Staat niet.

Een publiekrechtelijke rechtspersoon kan geen dader zijn van een zorgplichtschending die die rechtspersoon zelf strafbaar heeft gesteld en dat geldt in elk geval voor de Staat. Ingrijpen door de strafrechter komt neer op een zinloos vestzak-broekzak gebaar en een vervolging van de Staat door een van zijn eigen organen staat op gespannen voet met de beginselen van staatsrecht. Zou men strafrechtelijke aansprakelijkheid aanvaarden, dan is daarvan eerder een belemmering dan een versterking van het democratisch proces te verwachten.

De conclusie moet zijn, dat strafrechtelijke aansprakelijkheid van de Staat in ons recht niet kan worden aanvaard.

3. De conclusie van het Openbaar Ministerie

De Advocaat-Generaal Fokkens heeft geconcludeerd tot vernietiging van de bestreden uitspraak en niet-ontvankelijkverklaring van de Officier van Justitie in zijn vervolging.

4. Telastelegging

Bij inleidende dagvaarding is aan de Staat telastegelegd dat:

‘’hij op of omstreeks 4 februari 1992 te Volkel, gemeente Uden, en/of in de gemeente Best, op en/of in de bodem een of meer handelingen heeft verricht, te weten het transporteren van kerosine, althans brandstof, met behulp van (een) pijpleiding(en), te weten de/een (deels bovengronds lopende) pijpleiding van de Defensie Pijpleidingen Organisatie (DPO) te Best naar de (bovengrondse) brandstofopslagtank nr. 136 behorende tot de afdeling Petrol, Oil and Lubrication-Oost (Pol-Oost) van de vliegbasis Volkel, gelegen op het terrein van de vliegbasis Volkel, en/of het verrichten van overslaghandelingen met kerosine, althans brandstof, te weten de overslag van kerosine, althans brandstof, vanuit genoemde pijpleiding van de Defensie Pijpleidingen Organisatie (DPO) in genoemde brandstoftank nr. 136, zijnde die kerosine, althans brandstof, (een) stof(fen) die de bodem kan/kunnen verontreinigen of aantasten, zulks terwijl hij, verdachte, niet, althans redelijkerwijs had kunnen vermoeden dat door die handelingen de bodem kon worden verontreinigd of aangetast, en toen niet alle maatregelen heeft genomen die redelijkerwijs van hem, verdachte, konden worden gevergd, ten einde die verontreiniging of aantasting te voorkomen, dan wel, terwijl die verontreiniging of aantasting zich toen voordeed, deze en/of de gevolgen daarvan niet zoveel mogelijk heeft beperkt en/of ongedaan heeft gemaakt, aangezien hij, verdachte, toen aldaar gedurende en/of kort voor een kerosine, althans brandstoflevering via de pijpleiding van de Defensie Pijpleidingen Organisatie voornoemd naar/in de brandstofopslagtank nr. 136 behorende tot de afdeling Petrol, Oil and Lubrication-Oost (POL-Oost) voornoemd van de vliegbasis Volkel, niet alle maatregelen heeft genomen die redelijkerwijs van hem, verdachte, konden worden gevergd, ten einde die verontreiniging of aantasting te voorkomen, waardoor, althans mede waardoor, een hoeveelheid kerosine, althans brandstof, uit die brandstofopslagtank nr. 136, gelegen op vliegbasis Volkel, is gespoten, althans is gestroomd, en in de bodem rondom en/of in de directe omgeving van die brandstofopslagtank is geraakt en/of dat hij, verdachte, toen aldaar, terwijl die verontreiniging of aantasting zich toen voordeed, deze en/of de gevolgen daarvan niet zoveel mogelijk heeft beperkt en/of ongedaan gemaakt.

5. Beslissing op een gevoerd verweer

Blijkens het proces-verbaal van de terechtzitting van de Rechtbank heeft de raadsman van de Staat aldaar onder meer een verweer gevoerd met betrekking tot de ontvankelijkheid van het Openbaar Ministerie, dat in de bestreden uitspraak als volgt is samengevat en verworpen:

De ontvankelijkheid van het Openbaar Ministerie.

Op de gronden zoals vervat in zijn aan het proces-verbaal van de terechtzitting gehechte pleitaantekeningen heeft de landsadvocaat geconcludeerd, dat de officier van justitie niet-ontvankelijk is in zijn strafvervolging. Zijn betoog komt, zakelijk weergegeven, hierop neer:

Het milieuincident in kwestie waarbij vliegtuigbrandstof is gemorst heeft zich afgespeeld op de (operationele) vliegbasis Volkel. De Staat is bij deze zaak betrokken als openbaar lichaam aan wie bij Wet de defensietaak is toebedeeld. Overheidslichamen aan wie een publieke taak is toebedeeld zijn politiek verantwoording verschuldigd over het uitvoeren van die taak en kunnen terzake niet (ook nog eens) strafrechtelijk worden aangesproken. In casu valt het werken met vliegtuigbrandstof binnen de defensietaak en kan de Staat terzake het incident in kwestie niet strafrechtelijk worden vervolgd.

Bovendien kan de Staat niet worden vervolgd door een van zijn eigen organen te weten het Openbaar Ministerie dat op grond van het bepaalde in artikel 5 van de Wet op de Rechterlijke Organisatie onder verantwoordelijkheid valt van de Minister van Justitie. Beginselen van staatsrecht verzetten zich ertegen dat een lager orgaan, het Openbaar Ministerie, een hoger orgaan, de Staat, vervolgt.

Berechting en bestraffing van de Staat door de eigen rechter staat op gespannen voet met de democratie. Het zijn bovendien de vertegenwoordigende lichamen die richting moeten geven aan het handelen van overheidslichamen. Ingeval van vervolgbaarheid van de Staat in een geval als het onderhavige gaat de strafrechter een hogere positie innemen dan de vertegenwoordigende lichamen en wordt beleidsbepaler in laatste instantie. Bovendien is de strafrechtelijke toetsing te rigide en toegesneden op een strafrechtsysteem; bij de beantwoording van de vraag of er strafbaar gehandeld is, kan de strafrechter de verdachte geen enkele beleidsvrijheid of ruimte laten om doelmatigheid na te streven. Marginale toetsing is in het strafrecht uitgesloten.

Terzake verontreinigingen als de vervuiling in kwestie is de Staat, de Minister van Defensie, verantwoording verschuldigd aan het parlement en niet aan de officier van justitie, aldus de landsadvocaat.

De rechtbank overweegt als volgt:

Aan de orde is de vraag of een publiekrechtelijke rechtspersoon, hier de Staat, vervolgd kan worden terzake een strafbaar feit gepleegd bij de uitvoering van een hem toebedeelde overheidstaak, in casus de defensietaak.

Vooropgesteld moet worden dat de wetgever tot op heden aan deze (belangrijke) kwestie geen aandacht heeft geschonken. In literatuur en rechtspraak zijn de standpunten nog niet geheel uitgekristalliseerd.

Hoewel wellicht theoretisch niet eenvoudig te funderen, valt niet in te zien waarom in een geval als het onderhavige de Staat zich niet tegenover de onafhankelijke strafrechter zou hoeven te verantwoorden voor een milieuincident waarbij de bodem in het geding is.

Artikel 14 van de Wet bodembescherming legt een algemene zorgplicht voor de bodem op de gebruiker ervan. Niet valt in te zien waarom die plicht, die voor een ieder in Nederland geldt, niet zou gelden voor de Staat. Voorts valt niet in te zien waarom de Staat gevrijwaard zou zijn van een openbaar onderzoek naar het nakomen van die plicht door een onafhankelijk strafrechter, terwijl alle andere gebruikers van de bodem wel rekening moeten houden met een dergelijk onderzoek.

De landsadvocaat heeft gewezen op het door de officier oproepen van de schijn van eigenrichting. Van het door de Staat eigen rechter spelen zou sprake kunnen zijn indien de Minister van Justitie aan de officier van justitie opdracht had gegeven geen vervolging in te stellen. Had de Minister van Justitie in dit geval een dergelijke beslissing genomen, dan had hij wellicht daarover verantwoording moeten afleggen aan het parlement. Nu echter heeft de officier van justitie — noodzakelijkerwijs vrijwel steeds in een zeer grote mate van onafhankelijkheid werkzaam onder politieke eindverantwoordelijkheid van de Minister van Justitie — simpelweg zijn werk gedaan, te weten het incident in kwestie door middel van een dagvaarding voorleggen aan een onafhankelijke strafrechter. Een dergelijke gang van zaken lijkt zich alleszins met de regelen van de parlementaire democratie en met de regels van het staatsrecht te verdragen. En als een en ander dan principieel zo moeilijk ligt, waarom voorkwam de Staat in het verleden dan tot tweemaal toe vervolging via het betalen van door de officier van justitie in vergelijkbare gevallen aangeboden transacties?

Dat de positie van de Minister van Justitie in zaken als de onderhavige staatsrechtelijk gezien onder omstandigheden een buitengewoon belangrijke kan zijn, doet aan een en ander niet af.

De onafhankelijke strafrechter onderzoekt en beraadslaagt op de grondslag van de tenlastelegging, niet meer en niet minder. Een dergelijke toetsing in een geval als het onderhavige, staat de democratische controle op het handelen van de Staat geenszins in de weg, kan die eerder mogelijk maken en ondersteunen. Pas in laatste instantie komt de rechter, naar de Wet oordelend, toe aan de vraag of en zo ja welke straf moet worden opgelegd. Het behoeft geen betoog dat in een strafzaak als de onderhavige, elke straf of maatregel enkel een symbolische werking kan hebben. Via de openbare behandeling en uitspraak is een strafrechtelijke vervolging slechts een van de signalen naar de vertegenwoordigende lichamen om inzake milieuincidenten wel of geen actie te nemen richting de politiek verantwoordelijke bewindsman of -vrouw.

Recht doen is kiezen in het openbaar, gaat minder ver dan politieke controle maar kan daaraan, in een democratisch bestel, in belangrijke mate bijdragen. De ingewikkeldheid van de milieuregelgeving en het gegeven dat het bij zaken het milieu betreffende om een samenlevingsgevoelige materie gaat, brengen mee, dat op de in alle objectiviteit oordelende rechter de plicht rust meer dan in andere zaken uitleg te geven. Die uitleg brengt hier mee, dat naar het oordeel van de rechtbank de Staat in deze milieuzaak geen andere positie inneemt dan elke andere verdachte in een vergelijkbare zaak. De rechtbank laat in dit verband zwaar wegen de wijze waarop de Staat zelf via de verschillende verantwoordelijke bewindslieden vorm en inhoud geeft aan de handhaving van het milieurecht.

De conclusie is dat het betoog van de landsadvocaat faalt en dat de officier van justitie ontvankelijk is in zijn strafvervolging.

6. Beoordeling van het middel

6.1. Als uitgangspunt heeft te gelden dat de handelingen van de Staat geacht moeten worden te strekken tot de behartiging van het algemeen belang. Daartoe kan de Staat door wet- en regelgeving, bestuur, feitelijke gedragingen of anderszins zich alle aangelegenheden aantrekken.

6.2. Voor de handelingen van de Staat zijn ministers en staatssecretarissen in het algemeen verantwoording schuldig aan de Staten-Generaal. Daarnaast kunnen zij ter zake van ambtsmisdrijven strafrechtelijk worden vervolgd en berecht op de voet van de artikelen 483 en volgende Sv.

6.3. Met dit stelsel strookt niet dat de Staat zelf voor zijn handelingen strafrechtelijk aansprakelijk kan worden gesteld.

6.4. Het vorenoverwogene brengt mee dat de Rechtbank de Officier van Justitie niet-ontvankelijk had behoren te verklaren in zijn vervolging.

6.5. Het middel is derhalve gegrond.

7. Slotsom

De gegrondheid van het middel brengt mee dat de bestreden uitspraak niet in stand kan blijven en beslist moet worden als volgt.

8. Beslissing

De Hoge Raad:

Vernietigt de bestreden uitspraak;

Verklaart de Officier van Justitie niet-ontvankelijk in zijn vervolging.

Dit arrest is gewezen door de vice-president Hermans als voorzitter, en de raadsheren Beekhuis, Mout, Bleichrodt en Koster in bijzijn van de griffier Sillevis Smitt-Mülder, en uitgesproken op 25 januari 1994.