HvJ EU, 24-02-2021, nr. C-673/19

HvJ EU, 24-02-2021, nr. C-673/19

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

Uitspraak 24‑02‑2021

Inhoudsindicatie

‘ Prejudiciële verwijzing — Asiel en immigratie — Richtlijn 2008/115/EG — Artikelen 3, 4, 6 en 15 — Vluchteling die illegaal op het grondgebied van een lidstaat verblijft — Inbewaringstelling met het oog op overbrenging naar een andere lidstaat — Vluchtelingenstatus in die andere lidstaat — Beginsel van non-refoulement — Geen terugkeerbesluit — Toepasselijkheid van richtlijn 2008/115’

E. Regan, K. Lenaerts, M. Ilešič, C. Lycourgos, I. Jarukaitis

Partij(en)

In zaak C-673/19,*

betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Raad van State (Nederland) bij beslissing van 4 september 2019, ingekomen bij het Hof op 11 september 2019, in de procedure

M,

A,

Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid

tegen

Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,

T,

wijst

HET HOF (Vijfde kamer),

samengesteld als volgt: E. Regan, kamerpresident, K. Lenaerts, president van het Hof, waarnemend rechter van de Vijfde kamer, M. Ilešič, C. Lycourgos (rapporteur) en I. Jarukaitis, rechters,

advocaat-generaal: M. Szpunar,

griffier: M. Ferreira, hoofdadministrateur,

gezien de stukken en na de terechtzitting op 9 juli 2020,

gelet op de opmerkingen van:

—

M, vertegenwoordigd door A. Khalaf en H. Postma, advocaten,

—

T, vertegenwoordigd door J. van Mulken, advocaat,

—

de Nederlandse regering, vertegenwoordigd door M. Bulterman, P. Huurnink en C. S. Schillemans als gemachtigden,

—

de Estse regering, vertegenwoordigd door N. Grünberg als gemachtigde,

—

de Poolse regering, vertegenwoordigd door B. Majczyna als gemachtigde,

—

de Europese Commissie, vertegenwoordigd door C. Cattabriga en G. Wils als gemachtigden,

gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 20 oktober 2020,

het navolgende

Arrest

1

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van de artikelen 3, 4, 6 en 15 van richtlijn 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven (PB 2008, L 348, blz. 98).

2

Dit verzoek is ingediend in het kader van drie gedingen tussen M, A en T, enerzijds, en de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (hierna: ‘Staatssecretaris’), anderzijds, over de eventuele vergoeding van de schade die zij hebben geleden doordat zij in bewaring zijn gesteld met het oog op hun overbrenging van Nederland naar een andere lidstaat.

Toepasselijke bepalingen

Unierecht

Richtlijn 2008/115
3

De overwegingen 2, 4 en 5 van richtlijn 2008/115 luiden als volgt:

‘(2)

De Europese Raad van Brussel van 4 en 5 november 2004 heeft erop aangedrongen, op basis van gemeenschappelijke normen een doeltreffend verwijderings- en terugkeerbeleid te ontwikkelen, zodat mensen op een humane manier, met volledige eerbiediging van hun grondrechten en waardigheid, teruggezonden kunnen worden.

[…]

(4)

Om in het kader van een gedegen migratiebeleid een doeltreffend terugkeerbeleid te kunnen voeren, moeten duidelijke, transparante en billijke regels worden vastgesteld.

(5)

In deze richtlijn moeten horizontale regels worden vastgesteld die van toepassing zijn op alle onderdanen van derde landen die niet of niet meer voldoen aan de voorwaarden voor toegang tot, verblijf of vestiging in een lidstaat.’

4

Artikel 1 van deze richtlijn bepaalt:

‘In deze richtlijn worden de gemeenschappelijke normen en procedures vastgesteld die door de lidstaten moeten worden toegepast bij de terugkeer van illegaal op hun grondgebied verblijvende onderdanen van derde landen, overeenkomstig de grondrechten die de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht en het internationaal recht vormen, met inbegrip van de verplichting om vluchtelingen te beschermen en de mensenrechten te eerbiedigen.’

5

Artikel 2 van die richtlijn luidt:

‘1.

Deze richtlijn is van toepassing op illegaal op het grondgebied van een lidstaat verblijvende onderdanen van derde landen.

2.

De lidstaten kunnen besluiten deze richtlijn niet toe te passen op onderdanen van derde landen:

a)

aan wie de toegang is geweigerd overeenkomstig artikel 13 van de [Uniecode voor de overschrijding van de grenzen door personen (Schengengrenscode)], of die door de bevoegde autoriteiten zijn aangehouden of onderschept wegens het op niet reguliere wijze overschrijden over land, over zee of door de lucht van de buitengrens van een lidstaat, en die vervolgens geen vergunning of recht [hebben] verkregen om in die lidstaat te verblijven;

b)

die verplicht zijn tot terugkeer als strafrechtelijke sanctie of als gevolg van een strafrechtelijke sanctie overeenkomstig de nationale wetgeving, of jegens wie een uitleveringsprocedure loopt.

3.

Deze richtlijn is niet van toepassing op personen die onder het gemeenschapsrecht inzake vrij verkeer vallen in de zin van artikel 2, punt 5, van de Schengengrenscode.’

6

Artikel 3 van deze richtlijn is als volgt geformuleerd:

‘Voor de toepassing van deze richtlijn wordt verstaan onder:

[…]

2.

‘illegaal verblijf’: de aanwezigheid op het grondgebied van een lidstaat, van een onderdaan van een derde land die niet of niet langer voldoet aan de voorwaarden voor toegang die zijn vastgesteld in artikel 5 van de Schengengrenscode, of aan andere voorwaarden voor toegang tot, verblijf of vestiging in die lidstaat;

3.

‘terugkeer’: het proces waarbij een onderdaan van een derde land, vrijwillig gevolg gevend aan een terugkeerverplichting of gedwongen, terugkeert naar:

—

zijn land van herkomst, of

—

een land van doorreis overeenkomstig communautaire of bilaterale overnameovereenkomsten of andere regelingen, of

—

een ander derde land waarnaar de betrokken onderdaan van een derde land besluit vrijwillig terug te keren en waar deze wordt toegelaten;

4.

‘terugkeerbesluit’: de administratieve of rechterlijke beslissing of handeling waarbij wordt vastgesteld dat het verblijf van een onderdaan van een derde land illegaal is of dit illegaal wordt verklaard en een terugkeerverplichting wordt opgelegd of vastgesteld;

[…]’

7

Artikel 4, lid 3, van richtlijn 2008/115 bepaalt:

‘Deze richtlijn laat onverlet dat de lidstaten bepalingen kunnen aannemen of handhaven die gunstiger zijn voor de personen op wie de richtlijn van toepassing is, mits deze bepalingen verenigbaar zijn met de richtlijn.’

8

Artikel 5 van die richtlijn luidt:

‘Bij de tenuitvoerlegging van deze richtlijn houden de lidstaten rekening met:

a)

het belang van het kind;

b)

het familie- en gezinsleven;

c)

de gezondheidstoestand van de betrokken onderdaan van een derde land,

en eerbiedigen zij het beginsel van non-refoulement.’

9

In artikel 6 van die richtlijn wordt bepaald:

‘1.

Onverminderd de in de leden 2 tot en met 5 vermelde uitzonderingen, vaardigen de lidstaten een terugkeerbesluit uit tegen de onderdaan van een derde land die illegaal op hun grondgebied verblijft.

2.

De onderdaan van een derde land die illegaal op het grondgebied van een lidstaat verblijft en in het bezit is van een door een andere lidstaat afgegeven geldige verblijfsvergunning of andere toestemming tot verblijf, wordt opgedragen zich onmiddellijk naar het grondgebied van die andere lidstaat te begeven. Indien dit bevel niet wordt nageleefd, of indien om redenen van openbare orde of nationale veiligheid het onmiddellijke vertrek van de betrokkene vereist is, is lid 1 van toepassing.

[…]’

10

Artikel 15 van deze richtlijn luidt:

‘1.

Tenzij in een bepaald geval andere afdoende maar minder dwingende maatregelen doeltreffend kunnen worden toegepast, kunnen de lidstaten de onderdaan van een derde land jegens wie een terugkeerprocedure loopt alleen in bewaring houden om zijn terugkeer voor te bereiden en/of om de verwijderingsprocedure uit te voeren, met name indien:

a)

er risico op onderduiken bestaat, of

b)

de betrokken onderdaan van een derde land de voorbereiding van de terugkeer of de verwijderingsprocedure ontwijkt of belemmert.

De bewaring is zo kort mogelijk en duurt niet langer dan de voortvarend uitgevoerde voorbereiding van de verwijdering.

[…]’

Nederlands recht

Vreemdelingenwet
11

Artikel 59, lid 2, van de Vreemdelingenwet 2000 van 23 november 2000 (Stb. 2000, 495), zoals met ingang van 31 december 2011 gewijzigd met het oog op de omzetting van richtlijn 2008/115 in Nederlands recht (hierna: ‘Vw 2000’), bepaalt:

‘Indien de voor de terugkeer van de vreemdeling noodzakelijke bescheiden voorhanden zijn, dan wel binnen korte termijn voorhanden zullen zijn, wordt het belang van de openbare orde geacht de bewaring van de vreemdeling te vorderen, tenzij de vreemdeling rechtmatig verblijf heeft gehad op grond van artikel 8, onder a tot en met e, en l.’

12

Artikel 62a Vw 2000 luidt als volgt:

‘1.

Onze Minister stelt de vreemdeling, niet zijnde gemeenschapsonderdaan, die niet of niet langer rechtmatig verblijf heeft, schriftelijk in kennis van de verplichting Nederland uit eigen beweging te verlaten en van de termijn waarbinnen hij aan die verplichting moet voldoen, tenzij:

[…]

b.

de vreemdeling in bezit is van een door een andere lidstaat afgegeven geldige verblijfsvergunning of andere toestemming tot verblijf, […]

[…]

3.

De vreemdeling, bedoeld in het eerste lid, onderdeel b, wordt opgedragen zich onmiddellijk naar het grondgebied van de betrokken lidstaat te begeven. Indien dit bevel niet wordt nageleefd of indien om redenen van openbare orde of nationale veiligheid het onmiddellijke vertrek van [de] vreemdeling is vereist, wordt tegen de vreemdeling een terugkeerbesluit uitgevaardigd.’

13

Artikel 63 van deze wet bepaalt:

‘1.

De vreemdeling die geen rechtmatig verblijf heeft en die niet binnen de bij deze wet gestelde termijn Nederland uit eigen beweging heeft verlaten, kan worden uitgezet.

2.

Onze Minister is bevoegd tot uitzetting.

[…]’

14

Artikel 106 van die wet bepaalt het volgende:

‘1.

Indien de rechtbank de opheffing van een maatregel strekkende tot vrijheidsontneming of -beperking beveelt, dan wel de vrijheidsontneming of -beperking reeds voor de behandeling van het verzoek om opheffing van die maatregel wordt opgeheven, kan zij aan de vreemdeling een vergoeding ten laste van de Staat toekennen. Onder schade is begrepen het nadeel dat niet in vermogensschade bestaat. […]

2.

Het eerste lid is van overeenkomstige toepassing, indien de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State de opheffing van de maatregel strekkende tot vrijheidsontneming of -beperking beveelt.’

Vreemdelingencirculaire
15

Tot 1 januari 2019 luidde paragraaf A3/2 van de Vreemdelingencirculaire 2000 als volgt:

‘Als het verstrekken van het terugkeerbesluit strijd oplevert met internationale verplichtingen (het verbod op refoulement), verstrekt de ambtenaar belast met grensbewaking of met het toezicht op vreemdelingen geen terugkeerbesluit.

[…]’

Hoofdgedingen en prejudiciële vraag

16

Bij besluiten van 28 februari 2018, 13 juni 2018 en 9 oktober 2018 heeft de Staatssecretaris de in Nederland ingediende verzoeken om internationale bescherming van respectievelijk M, A en T niet-ontvankelijk verklaard omdat deze personen, die onderdaan zijn van een derde land, reeds in een andere lidstaat — te weten respectievelijk de Republiek Bulgarije, het Koninkrijk Spanje en de Bondsrepubliek Duitsland — de vluchtelingenstatus hadden.

17

Bij deze besluiten heeft de Staatssecretaris genoemde personen daarnaast krachtens artikel 62a, lid 3, Vw 2000 opgedragen om onmiddellijk te vertrekken naar het grondgebied van de lidstaat die hun die status had toegekend. Aangezien geen van deze personen aan dit bevel heeft voldaan, heeft de Staatssecretaris hen ingevolge artikel 59, lid 2, Vw 2000 in bewaring gesteld met het oog op hun gedwongen overbrenging naar die drie lidstaten. Zij zijn vervolgens onder dwang naar de betrokken lidstaten teruggestuurd nadat deze ermee hadden ingestemd hen weer op hun grondgebied toe te laten.

18

M, A en T hebben elk beroep ingesteld bij de rechtbank Den Haag (Nederland), waarbij zij in wezen aanvoerden dat er vóór hun inbewaringstelling een terugkeerbesluit had moeten worden uitgevaardigd als bedoeld in artikel 62a, lid 3, Vw 2000, waarbij artikel 6, lid 2, van richtlijn 2008/115 in Nederlands recht is omgezet. Het beroep van M en A is ongegrond verklaard. Het beroep van T is toegewezen.

19

M en A hebben tegen de beslissing van de rechtbank Den Haag hoger beroep ingesteld bij de Raad van State (Nederland). De Staatssecretaris heeft hetzelfde gedaan in de zaak tegen T.

20

De verwijzende rechter merkt op dat de bij hem aanhangige gedingen enkel gaan om het eventuele recht van M, A en T op vergoeding van de schade veroorzaakt door hun inbewaringstelling, en wijst er vervolgens op dat de uitkomst van deze gedingen afhankelijk is van de vraag of richtlijn 2008/115 eraan in de weg staat dat de Staatssecretaris de onderdanen van derde landen in de hoofdgedingen in bewaring heeft gesteld op grond van artikel 59, lid 2, Vw 2000 teneinde hun overbrenging naar een andere lidstaat te waarborgen, zonder dat er een terugkeerbesluit in de zin van artikel 62a, lid 3, Vw 2000 is genomen.

21

De verwijzende rechter wenst in de eerste plaats te vernemen of richtlijn 2008/115 in casu van toepassing is.

22

In dit verband benadrukt hij dat de derdelanders in de hoofdgedingen vallen binnen de werkingssfeer van richtlijn 2008/115 zoals omschreven in artikel 2, lid 1, ervan, aangezien zij illegaal op Nederlands grondgebied verblijven. Voorts wijst deze rechter erop dat artikel 6, lid 2, van deze richtlijn de situatie regelt van illegaal verblijvende onderdanen van een derde land die echter wel het recht hebben om in een andere lidstaat te verblijven, zoals in casu, door voor te schrijven dat tegen hen een terugkeerbesluit wordt uitgevaardigd indien zij weigeren zich onmiddellijk naar die andere lidstaat te begeven.

23

Het is evenwel niet denkbaar om onderdanen van derde landen die in een andere lidstaat de vluchtelingenstatus genieten, zoals in casu, met een terugkeerbesluit te bevelen om naar hun herkomstland te vertrekken, gelet op het verbod van refoulement dat bij de uitvoering van richtlijn 2008/115 moet worden nageleefd. Bovendien is een eventuele terugkeer van M, A en T naar een land van doorreis volgens de verwijzende rechter niet aan de orde en hebben deze personen niet de wens te kennen gegeven vrijwillig naar een ander derde land te vertrekken. Aldus kan er geen terugkeerbesluit in de zin van deze richtlijn worden genomen.

24

In die omstandigheden is de verwijzende rechter van oordeel dat het, gelet op de bepalingen van artikel 1 en artikel 3, punt 3, van richtlijn 2008/115, gelezen in samenhang met overweging 5 ervan, niet is uitgesloten dat de bepalingen van deze richtlijn niet van toepassing zijn op het geval van het gedwongen vertrek van de derdelanders in de hoofdgedingen naar de lidstaat waar zij internationale bescherming genieten. In dat geval zou de inbewaringstelling van deze onderdanen volledig door het nationale recht worden bepaald.

25

Indien richtlijn 2008/115 toch van toepassing zou zijn op de bij hem aanhangige gedingen, wenst de verwijzende rechter in de tweede plaats te vernemen of de betrokken nationale praktijk kan worden gerechtvaardigd als een gunstiger nationale maatregel in de zin van artikel 4, lid 3, van deze richtlijn.

26

Tegen deze achtergrond heeft de Raad van State de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:

‘Staat richtlijn 2008/115 […], met name de artikelen 3, 4, 6 en 15, eraan in de weg dat een vreemdeling die internationale bescherming geniet in een andere EU-lidstaat, krachtens nationale wetgeving in bewaring wordt gesteld, gegeven het feit dat met die inbewaringstelling verwijdering naar die andere lidstaat wordt beoogd en om die reden eerst een opdracht was gegeven te vertrekken naar het grondgebied van die lidstaat maar vervolgens geen terugkeerbesluit is genomen?’

Beantwoording van de prejudiciële vraag

27

Met zijn vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de artikelen 3, 4, 6 en 15 van richtlijn 2008/115 aldus moeten worden uitgelegd dat zij eraan in de weg staan dat een lidstaat een illegaal op zijn grondgebied verblijvende onderdaan van een derde land in bewaring stelt zonder vooraf een terugkeerbesluit tegen hem uit te vaardigen met het oog op zijn gedwongen overbrenging naar een andere lidstaat waar hij de vluchtelingenstatus bezit, wanneer die onderdaan heeft geweigerd gehoor te geven aan het bevel dat hem was gegeven om naar die andere lidstaat te vertrekken.

28

Volgens overweging 2 ervan strekt richtlijn 2008/115 ertoe om op basis van gemeenschappelijke normen een doeltreffend verwijderings- en terugkeerbeleid te ontwikkelen, zodat mensen op een humane manier, met volledige eerbiediging van hun grondrechten en waardigheid, teruggezonden kunnen worden. Volgens overweging 4 van deze richtlijn is een dergelijk doeltreffend terugkeerbeleid voorts een onmisbaar onderdeel van een gedegen migratiebeleid. Zoals blijkt uit zowel de titel als artikel 1 ervan stelt richtlijn 2008/115 daartoe ‘gemeenschappelijke normen en procedures’ vast die door de lidstaten moeten worden toegepast bij de terugkeer van illegaal op hun grondgebied verblijvende onderdanen van derde landen [arrest van 17 september 2020, JZ (Gevangenisstraf in geval van een inreisverbod), C-806/18, EU:C:2020:724, punt 24 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

29

In dit verband zij er in de eerste plaats aan herinnerd dat richtlijn 2008/115, behoudens de in artikel 2, lid 2, ervan vastgestelde uitzonderingen, van toepassing is op iedere illegaal op het grondgebied van een lidstaat verblijvende onderdaan van een derde land (zie in die zin arresten van 7 juni 2016, Affum, C-47/15, EU:C:2016:408, punt 61, en 19 maart 2019, Arib e.a., C-444/17, EU:C:2019:220, punt 39). Het begrip ‘illegaal verblijf’ wordt in artikel 3, punt 2, van die richtlijn gedefinieerd als ‘de aanwezigheid op het grondgebied van een lidstaat, van een onderdaan van een derde land die niet of niet langer voldoet aan de […] voorwaarden voor toegang tot, verblijf of vestiging in die lidstaat’.

30

Uit deze definitie vloeit voort dat iedere derdelander die op het grondgebied van een lidstaat aanwezig is zonder te voldoen aan de voorwaarden voor toegang tot dan wel verblijf of vestiging in deze lidstaat, alleen al daardoor illegaal op dit grondgebied verblijft (arrest van 7 juni 2016, Affum, C-47/15, EU:C:2016:408, punt 48). Dit kan het geval zijn zelfs wanneer deze derdelander beschikt over een geldige verblijfsvergunning voor een andere lidstaat omdat deze lidstaat hem de vluchtelingenstatus heeft verleend, zoals in casu.

31

Bovendien moet een derdelander, wanneer hij binnen de werkingssfeer van richtlijn 2008/115 valt, in beginsel met het oog op zijn terugkeer worden onderworpen aan de gemeenschappelijke normen en procedures waarin die richtlijn voorziet, zolang zijn verblijf niet — in voorkomend geval — is geregulariseerd (zie in die zin arrest van 7 juni 2016, Affum, C-47/15, EU:C:2016:408, punten 61 en 62).

32

Dienaangaande volgt enerzijds uit artikel 6, lid 1, van richtlijn 2008/115 dat er, zodra het vaststaat dat een onderdaan van een derde land illegaal op het grondgebied verblijft, een terugkeerbesluit tegen hem moet worden uitgevaardigd, onverminderd de in de leden 2 tot en met 5 van dat artikel neergelegde uitzonderingen en met strikte inachtneming van de in artikel 5 van deze richtlijn gestelde vereisten. Overeenkomstig artikel 3, punt 3, van die richtlijn houdt ‘terugkeer’ in dat de onderdaan terugkeert naar zijn land van herkomst, een land van doorreis of een derde land waarnaar deze onderdaan besluit vrijwillig terug te keren en waar hij wordt toegelaten.

33

Anderzijds bepaalt artikel 6, lid 2, van richtlijn 2008/115, in afwijking van lid 1 ervan, dat een illegaal verblijvende onderdaan van een derde land die beschikt over een verblijfsvergunning voor een andere lidstaat, onmiddellijk naar het grondgebied van die lidstaat moet terugkeren.

34

Indien de onderdaan deze verplichting echter niet naleeft of indien zijn onmiddellijke vertrek is vereist om redenen van openbare orde of nationale veiligheid, vaardigt de lidstaat waar hij illegaal verblijft, volgens deze bepaling een terugkeerbesluit tegen hem uit.

35

Uit artikel 6, lid 2, volgt dus dat een derdelander die illegaal in een lidstaat verblijft maar wel over een recht van verblijf in een andere lidstaat beschikt, in staat dient te worden gesteld naar die andere lidstaat te vertrekken, en er niet bij voorbaat een terugkeerbesluit tegen hem mag worden uitgevaardigd, tenzij met name de openbare orde of nationale veiligheid dit vereist (zie in die zin arrest van 16 januari 2018, E, C-240/17, EU:C:2018:8, punt 46).

36

Deze bepaling kan evenwel niet aldus worden uitgelegd dat zij voorziet in een uitzondering op de werkingssfeer van richtlijn 2008/115 die bij de uitzonderingen van artikel 2, lid 2, ervan zou komen en die de lidstaten de mogelijkheid zou bieden om illegaal verblijvende derdelanders aan de gemeenschappelijke normen en procedures voor terugkeer te onttrekken wanneer zij weigeren onmiddellijk terug te keren naar het grondgebied van de lidstaat die hun een verblijfsrecht heeft toegekend (zie naar analogie arrest van 7 juni 2016, Affum, C-47/15, EU:C:2016:408, punt 82).

37

Integendeel, zoals in punt 34 van het onderhavige arrest is uiteengezet, zijn de lidstaten waar deze onderdanen illegaal verblijven, in een dergelijk geval krachtens artikel 6, lid 2, van richtlijn 2008/115, gelezen in samenhang met lid 1 van dat artikel, in beginsel verplicht een terugkeerbesluit uit te vaardigen waarbij die onderdanen wordt gelast het grondgebied van de Unie te verlaten (zie in die zin arrest van 16 januari 2018, E, C-240/17, EU:C:2018:8, punt 45).

38

In de tweede plaats blijkt uit het aan het Hof overgelegde dossier dat het voor de Nederlandse autoriteiten juridisch onmogelijk was om overeenkomstig artikel 6, lid 2, van richtlijn 2008/115 een terugkeerbesluit te nemen tegen de onderdanen van derde landen in de hoofdgedingen nadat deze onderdanen hadden geweigerd om zich te voegen naar het ontvangen bevel om terug te keren naar het grondgebied van de lidstaat waar zij over een verblijfsvergunning beschikten.

39

In elk terugkeerbesluit moet immers worden vermeld naar welk van de in artikel 3, punt 3, van richtlijn 2008/115 bedoelde derde landen de onderdaan van een derde land tot wie dat besluit is gericht, moet worden verwijderd (zie in die zin arrest van 14 mei 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság, C-924/19 PPU en C-925/19 PPU, EU:C:2020:367, punt 115).

40

Vast staat dat de derdelanders in de hoofdgedingen de vluchtelingenstatus genieten in een andere lidstaat dan het Koninkrijk der Nederlanden. Zij kunnen dus niet worden teruggestuurd naar hun land van herkomst omdat anders inbreuk wordt gemaakt op het beginsel van non-refoulement, dat is gewaarborgd in artikel 18 en artikel 19, lid 2, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en dat door de lidstaten in acht moet worden genomen bij de tenuitvoerlegging van deze richtlijn, zoals in artikel 5 van richtlijn 2008/115 in herinnering is gebracht, en dus in het bijzonder wanneer zij overwegen om een terugkeerbesluit uit te vaardigen (zie in die zin arrest van 19 juni 2018, Gnandi, C-181/16, EU:C:2018:465, punt 53).

41

Verder blijkt uit de verwijzingsbeslissing dat deze onderdanen evenmin kunnen worden teruggestuurd naar een land van doorreis of naar een derde land waarnaar zij zouden hebben besloten vrijwillig terug te keren en waar zij zouden worden toegelaten in de zin van artikel 3, punt 3, van richtlijn 2008/115.

42

Hieruit volgt dat de betrokken lidstaat in omstandigheden als die van de hoofdgedingen, waarin geen van de in artikel 3, punt 3, van richtlijn 2008/115 bedoelde landen een terugkeerbestemming kan zijn, juridisch gezien niet in staat is om te voldoen aan de hem bij artikel 6, lid 2, van richtlijn 2008/115 opgelegde verplichting om een terugkeerbesluit uit te vaardigen tegen de illegaal op zijn grondgebied verblijvende derdelander die weigert zich onmiddellijk te begeven naar de lidstaat waar hij een verblijfsvergunning heeft. Bovendien staat geen enkele regel of procedure van deze richtlijn de verwijdering van deze onderdaan toe, ook al verblijft hij illegaal op het grondgebied van een lidstaat.

43

In de derde plaats is het van belang eraan te herinneren dat richtlijn 2008/115 niet tot doel heeft alle nationale voorschriften inzake het verblijf van vreemdelingen te harmoniseren (arrest van 6 december 2011, Achughbabian, C-329/11, EU:C:2011:807, punt 28). De gemeenschappelijke normen en procedures waarin deze richtlijn voorziet hebben namelijk enkel betrekking op de vaststelling van terugkeerbesluiten en de uitvoering van die besluiten [zie in die zin arresten van 6 december 2011, Achughbabian, C-329/11, EU:C:2011:807, punt 29, en 8 mei 2018, K. A. e.a. (‘Gezinshereniging in België’), C-82/16, EU:C:2018:308, punt 44].

44

Richtlijn 2008/115 strekt er met name niet toe vast te stellen welke gevolgen worden verbonden aan het illegale verblijf op het grondgebied van een lidstaat van derdelanders tegen wie geen besluit tot terugkeer naar een derde land kan worden uitgevaardigd (zie naar analogie arrest van 5 juni 2014, Mahdi, C-146/14 PPU, EU:C:2014:1320, punt 87). Dat geldt evenzeer wanneer deze onmogelijkheid, zoals in het onderhavige geval, onder andere voortvloeit uit de toepassing van het beginsel van non-refoulement.

45

Hieruit volgt dat in een situatie als die in de hoofdgedingen, waarin geen terugkeerbesluit kan worden uitgevaardigd, het besluit van een lidstaat om een illegaal op zijn grondgebied verblijvende onderdaan van een derde land onder dwang over te brengen naar de lidstaat die hem de vluchtelingenstatus heeft toegekend, niet wordt beheerst door de gemeenschappelijke normen en procedures waarin richtlijn 2008/115 voorziet. Dit besluit valt dan ook niet binnen de werkingssfeer van deze richtlijn, maar binnen de uitoefening door deze lidstaat van zijn uitsluitende bevoegdheid inzake illegale immigratie. Bijgevolg geldt hetzelfde voor de inbewaringstelling van een dergelijke onderdaan die in dergelijke omstandigheden wordt gelast met het oog op zijn overbrenging naar de lidstaat waar hij de vluchtelingenstatus heeft.

46

Meer in het bijzonder staat noch artikel 6, lid 2, van richtlijn 2008/115, noch enige andere bepaling van deze richtlijn eraan in de weg dat een lidstaat in omstandigheden als die van de hoofdgedingen een illegaal op zijn grondgebied verblijvende onderdaan van een derde land in bewaring stelt met het oog op zijn overbrenging naar een andere lidstaat waar hij over een verblijfsvergunning beschikt, zonder vooraf een terugkeerbesluit tegen hem te hebben uitgevaardigd, nu een dergelijk besluit per definitie niet kan worden genomen.

47

Tot slot moet hieraan worden toegevoegd dat bij de gedwongen overbrenging en de inbewaringstelling van een onderdaan van een derde land in omstandigheden als die van de hoofdgedingen zowel de grondrechten, met name de rechten die zijn gewaarborgd door het op 4 november 1950 te Rome ondertekende Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, als het op 28 juli 1951 te Genève ondertekende Verdrag betreffende de status van vluchtelingen volledig moeten worden geëerbiedigd [arresten van 6 december 2011, Achughbabian, C-329/11, EU:C:2011:807, punt 49; 1 oktober 2015, Celaj, C-290/14, EU:C:2015:640, punt 32, en 17 september 2020, JZ (Gevangenisstraf in geval van een inreisverbod), C-806/18, EU:C:2020:724, punt 41].

48

Gelet op een en ander moet op de gestelde vraag worden geantwoord dat de artikelen 3, 4, 6 en 15 van richtlijn 2008/115 aldus moeten worden uitgelegd dat zij er niet aan in de weg staan dat een lidstaat een illegaal op zijn grondgebied verblijvende onderdaan van een derde land in bewaring stelt met het oog op zijn gedwongen overbrenging naar een andere lidstaat waar hij de vluchtelingenstatus bezit, wanneer die onderdaan heeft geweigerd gehoor te geven aan het bevel dat hem was gegeven om naar die andere lidstaat te vertrekken en het niet mogelijk is om tegen hem een terugkeerbesluit uit te vaardigen.

Kosten

49

Ten aanzien van de partijen in de hoofdgedingen is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Vijfde kamer) verklaart voor recht:

De artikelen 3, 4, 6 en 15 van richtlijn 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven, moeten aldus worden uitgelegd dat zij er niet aan in de weg staan dat een lidstaat een illegaal op zijn grondgebied verblijvende onderdaan van een derde land in bewaring stelt met het oog op zijn gedwongen overbrenging naar een andere lidstaat waar hij de vluchtelingenstatus bezit, wanneer die onderdaan heeft geweigerd gehoor te geven aan het bevel dat hem was gegeven om naar die andere lidstaat te vertrekken en het niet mogelijk is om tegen hem een terugkeerbesluit uit te vaardigen.

Regan

Lenaerts

Ilešič

Lycourgos

Jarukaitis

Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 24 februari 2021.

De griffier

De president van de Vijfde kamer

A. Calot Escobar

E. Regan

Conclusie 20‑10‑2020

Inhoudsindicatie

‘Prejudiciële verwijzing — Grenscontroles, asiel en immigratie — Richtlijn 2008/115/EG — Terugkeer van illegaal verblijvende onderdanen van derde landen — Inbewaringstelling met het oog op verwijdering — Internationale bescherming in een andere lidstaat — Ontbreken van een terugkeerbesluit’

M. Szpunar

Partij(en)

Zaak C-673/191.

M,

A,

Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid

in tegenwoordigheid van:

Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,

T

[verzoek van de Raad van State (Nederland) om een prejudiciële beslissing]

1.

Dit verzoek om een prejudiciële beslissing van de Raad van State (Nederland) biedt het Hof de gelegenheid om te verduidelijken of de bepalingen van richtlijn 2008/115/EG2. uitsluiten dat een illegaal verblijvende onderdaan van een derde land in bewaring wordt gesteld om hem naar een andere lidstaat over te brengen waar die onderdaan van een derde land internationale bescherming geniet. Mijn voorstel voor het Hof houdt in dat hoewel een lidstaat de betrokkene in dergelijke omstandigheden in beginsel in bewaring kan stellen, hij hierbij de doelstellingen van richtlijn 2008/115 en het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: ‘het Handvest’) moet naleven.

Toepasselijke bepalingen

Unierecht

Richtlijn 2008/115
2.

Het doel van richtlijn 2008/115, zoals bepaald in artikel 1 met als opschrift ‘Toepassingsgebied’, is om gemeenschappelijke normen en procedures vast te stellen die door de lidstaten moeten worden toegepast bij de terugkeer van illegaal op hun grondgebied verblijvende onderdanen van derde landen, overeenkomstig de grondrechten die de algemene beginselen van het Unierecht en het internationaal recht vormen, met inbegrip van de verplichting om vluchtelingen te beschermen en de mensenrechten te eerbiedigen.

3.

Artikel 2 van richtlijn 2008/115, met als opschrift ‘Werkingssfeer’, luidt:

‘1.

Deze richtlijn is van toepassing op illegaal op het grondgebied van een lidstaat verblijvende onderdanen van derde landen.

2.

De lidstaten kunnen besluiten deze richtlijn niet toe te passen op onderdanen van derde landen:

a)

aan wie de toegang is geweigerd overeenkomstig artikel 13 van de Schengengrenscode3., of die door de bevoegde autoriteiten zijn aangehouden of onderschept wegens het op niet reguliere wijze overschrijden over land, over zee of door de lucht van de buitengrens van een lidstaat, en die vervolgens geen vergunning of recht heeft verkregen om in die lidstaat te verblijven;

b)

die verplicht zijn tot terugkeer als strafrechtelijke sanctie of als gevolg van een strafrechtelijke sanctie overeenkomstig de nationale wetgeving, of jegens wie een uitleveringsprocedure loopt.

3.

Deze richtlijn is niet van toepassing op personen die onder het Gemeenschapsrecht inzake vrij verkeer vallen in de zin van artikel 2, punt 5, van de Schengengrenscode.’

4.

Artikel 3 (‘Definities’) van richtlijn 2008/115 bepaalt:

‘Voor de toepassing van deze richtlijn wordt verstaan onder:

[…]

3.

‘terugkeer’: het proces waarbij een onderdaan van een derde land, vrijwillig gevolg gevend aan een terugkeerverplichting of gedwongen, terugkeert naar:

—

zijn land van herkomst, of

—

een land van doorreis overeenkomstig communautaire of bilaterale overnameovereenkomsten of andere regelingen, of

—

een ander derde land waarnaar de betrokken onderdaan van een derde land besluit vrijwillig terug te keren en waar deze wordt toegelaten;

4.

‘terugkeerbesluit’: de administratieve of rechterlijke beslissing of handeling waarbij wordt vastgesteld dat het verblijf van een onderdaan van een derde land illegaal is of dit illegaal wordt verklaard en een terugkeerverplichting wordt opgelegd of vastgesteld;’

5.

Artikel 4 van richtlijn 2008/115 behandelt ‘gunstiger bepalingen’. Overeenkomstig lid 3 ‘laat [deze richtlijn] onverlet dat de lidstaten bepalingen kunnen aannemen of handhaven die gunstiger zijn voor de personen op wie de richtlijn van toepassing is, mits deze bepalingen verenigbaar zijn met de richtlijn’.

6.

Artikel 5 van richtlijn 2008/115, ‘Non-refoulement, belang van het kind, familie- en gezinsleven en gezondheidstoestand’, luidt:

‘Bij de tenuitvoerlegging van deze richtlijn houden de lidstaten rekening met:

a)

het belang van het kind;

b)

het familie- en gezinsleven;

c)

de gezondheidstoestand van de betrokken onderdaan van een derde land,

en eerbiedigen zij het beginsel van non-refoulement.’

7.

Artikel 6 van genoemde richtlijn, met het opschrift ‘Terugkeerbesluit’, bepaalt:

‘1.

Onverminderd de in de leden 2 tot en met 5 vermelde uitzonderingen, vaardigen de lidstaten een terugkeerbesluit uit tegen de onderdaan van een derde land die illegaal op hun grondgebied verblijft.

2.

De onderdaan van een derde land die illegaal op het grondgebied van een lidstaat verblijft en in het bezit is van een door een andere lidstaat afgegeven geldige verblijfsvergunning of andere toestemming tot verblijf, wordt opgedragen zich onmiddellijk naar het grondgebied van die andere lidstaat te begeven. Indien dit bevel niet wordt nageleefd, of indien om redenen van openbare orde of nationale veiligheid het onmiddellijke vertrek van de betrokkene vereist is, is lid 1 van toepassing.

[…]’

8.

Artikel 15 van richtlijn 2008/115, ‘Bewaring’, bepaalt:

‘1.

Tenzij in een bepaald geval andere afdoende maar minder dwingende maatregelen doeltreffend kunnen worden toegepast, kunnen de lidstaten de onderdaan van een derde land jegens wie een terugkeerprocedure loopt alleen in bewaring houden om zijn terugkeer voor te bereiden en/of om de verwijderingsprocedure uit te voeren, met name indien:

a)

er risico op onderduiken bestaat, of

b)

de betrokken onderdaan van een derde land de voorbereiding van de terugkeer of de verwijderingsprocedure ontwijkt of belemmert.

De bewaring is zo kort mogelijk en duurt niet langer dan de voortvarend uitgevoerde voorbereiding van de verwijdering.

2.

De inbewaringstelling wordt door een administratieve of rechterlijke autoriteit gelast.

De inbewaringstelling wordt schriftelijk gelast met opgave van de feitelijke en juridische gronden.

Indien de inbewaringstelling door een administratieve autoriteit is gelast:

a)

voorzien de lidstaten erin dat een spoedige rechterlijke toetsing van de rechtmatigheid van de bewaring zo spoedig mogelijk na de aanvang ervan plaatsvindt;

b)

of bieden de lidstaten de betrokken onderdaan van een derde land het recht voorziening te vragen bij het gerecht zodat de rechtmatigheid van de bewaring aan een spoedige rechterlijke toetsing wordt onderworpen, die zo spoedig mogelijk na het instellen van deze procedure tot een beslissing leidt. De lidstaten stellen de betrokken onderdaan van een derde land onmiddellijk van die mogelijkheid in kennis.

De betrokken onderdaan van een derde land wordt, als zijn bewaring niet rechtmatig is, onmiddellijk vrijgelaten.

3.

In ieder geval wordt de inbewaringstelling met redelijke tussenpozen op verzoek van de onderdaan van een derde land of ambtshalve getoetst. In het geval van een lange periode van bewaring wordt de toetsing aan controle door een rechterlijke autoriteit onderworpen.

4.

Indien blijkt dat er omwille van juridische of andere overwegingen geen redelijk vooruitzicht op verwijdering meer is, of dat de in lid 1 bedoelde omstandigheden zich niet meer voordoen, is de bewaring niet langer gerechtvaardigd en wordt de betrokkene onmiddellijk vrijgelaten.

5.

De bewaring wordt gehandhaafd zolang de in lid 1 bedoelde omstandigheden zich voordoen en zij noodzakelijk is om een geslaagde verwijdering te garanderen. Iedere lidstaat stelt een maximale bewaringsduur vast die niet meer dan zes maanden mag bedragen.

6.

De lidstaten kunnen de in lid 5 bedoelde termijn overeenkomstig de nationale wetgeving slechts in beperkte mate en ten hoogste met nog eens twaalf maanden verlengen indien de verwijdering, alle redelijke inspanningen ten spijt, wellicht meer tijd zal vergen, omdat:

a)

de betrokken onderdaan van een derde land niet meewerkt, of

b)

de nodige documentatie uit derde landen op zich laat wachten.’

Nederlands recht

Vreemdelingenwet
9.

Overeenkomstig artikel 59, lid 2, van de Vreemdelingenwet 2000 van 23 november 2000 (Stb. 2000, 495), zoals met ingang van 31 december 2011 gewijzigd met het oog op de omzetting van richtlijn 2008/115 (hierna: ‘Vw’), wordt het belang van de openbare orde geacht de bewaring van de vreemdeling te vorderen indien de voor de terugkeer van de vreemdeling noodzakelijke bescheiden voorhanden zijn, dan wel binnen korte termijn voorhanden zullen zijn, tenzij de vreemdeling rechtmatig verblijf heeft gehad op grond van artikel 8, onder a tot en met e, en l, Vw.

10.

Volgens artikel 62a, lid 1, onder b), Vw stelt de minister de vreemdeling, niet zijnde gemeenschapsonderdaan, die niet of niet langer rechtmatig verblijf heeft, schriftelijk in kennis van de verplichting Nederland uit eigen beweging te verlaten en van de termijn waarbinnen hij aan die verplichting moet voldoen, tenzij de vreemdeling in bezit is van een door een andere lidstaat afgegeven geldige verblijfsvergunning of andere toestemming tot verblijf.

11.

Artikel 62a, lid 3, Vw bepaalt dat de vreemdeling, bedoeld in artikel 62a, eerste lid, onderdeel b, wordt opgedragen zich onmiddellijk naar het grondgebied van de betrokken lidstaat te begeven. Indien dit bevel niet wordt nageleefd of indien om redenen van openbare orde of nationale veiligheid het onmiddellijke vertrek van de vreemdeling is vereist, wordt tegen hem een terugkeerbesluit uitgevaardigd.

12.

Overeenkomstig artikel 63, leden 1 en 2, Vw kan een vreemdeling die geen rechtmatig verblijf heeft en die niet binnen de bij deze wet gestelde termijn Nederland uit eigen beweging heeft verlaten, worden uitgezet, en is de minister bevoegd tot uitzetting.

13.

Artikel 106 Vw bepaalt dat indien de rechtbank de opheffing van een maatregel strekkende tot vrijheidsontneming beveelt, dan wel de vrijheidsontneming reeds voor de behandeling van het verzoek om opheffing van die maatregel wordt opgeheven, zij aan de vreemdeling een vergoeding ten laste van de Staat kan toekennen. Onder schade is begrepen het nadeel dat niet in vermogensschade bestaat. Deze bepaling is van overeenkomstige toepassing indien de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State de opheffing van de maatregel strekkende tot vrijheidsontneming beveelt.

Vreemdelingencirculaire 2000
14.

Paragraaf A3/2 van de vreemdelingencirculaire 2000, zoals van toepassing tot 1 januari 2019, bepaalde dat als het verstrekken van het terugkeerbesluit strijd oplevert met internationale verplichtingen (het verbod op refoulement), de ambtenaar belast met grensbewaking of met het toezicht op vreemdelingen geen terugkeerbesluit verstrekt.

Feiten, procedure en prejudiciële vraag

15.

M, A en T, onderdanen van derde landen, hebben elk in Nederland een verzoek om internationale bescherming ingediend. De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (hierna: ‘Staatssecretaris’) heeft deze verzoeken bij besluiten van respectievelijk 28 februari, 9 oktober en 13 juni 2018 niet-ontvankelijk verklaard omdat die buitenlandse onderdanen al een geldige vluchtelingenstatus hadden in respectievelijk Bulgarije, Spanje en Duitsland.

16.

In die besluiten heeft de Staatssecretaris de betrokken vreemdelingen krachtens artikel 62a, lid 3, van de Vreemdelingenwet 2000 (waarbij artikel 6, lid 2, van richtlijn 2008/115 in Nederlands recht is omgezet) opgedragen onmiddellijk te vertrekken naar het grondgebied van de lidstaat waar zij internationale bescherming genieten en daarbij vermeld dat zij verwijdering riskeren indien zij niet aan die opdracht voldoen. De vreemdelingen voldeden niet aan die opdracht. De Staatssecretaris heeft hen vervolgens op respectievelijk 28 september, 22 november en 25 oktober 2018 krachtens artikel 59, lid 2, Vw in bewaring gesteld om hun vertrek naar de betrokken lidstaten te waarborgen.

17.

M, A en T hebben beroepen ingesteld bij de rechtbank Den Haag (Nederland). Zij hebben in beroep onder meer aangevoerd dat de maatregel van bewaring onrechtmatig was omdat een terugkeerbesluit ontbrak.

18.

De rechtbank Den Haag heeft in de zaken van M en A overwogen dat de Staatssecretaris hen rechtmatig krachtens artikel 59, lid 2, Vw in bewaring heeft gesteld zonder eerst een terugkeerbesluit te nemen. Een terugkeerbesluit is volgens de rechtbank niet vereist voor een maatregel van bewaring met artikel 59, lid 2, Vw als grondslag. Hun beroepen zijn derhalve ongegrond verklaard.

19.

In de zaak van T daarentegen heeft de rechtbank Den Haag onder meer overwogen dat het onduidelijk was of artikel 59 Vw een grondslag biedt voor inbewaringstelling van onderdanen van derde landen om vertrek naar een andere lidstaat te waarborgen. Dit zou slechts mogelijk zijn indien aan de term terugkeer in artikel 59, lid 2, Vw een andere betekenis toekomt dan in de rest van artikel 59. Volgens de rechtbank is niet gebleken dat de wetgever dit bij omzetting van richtlijn 2008/115 in artikel 59 Vw heeft beoogd, zodat voor een restrictieve uitlegging van de term ‘terugkeer’ in de Vw moet worden gekozen, die overeenkomt met de definitie van dat begrip in de richtlijn. Verder heeft de Staatssecretaris enkele stukken niet tijdig en volledig bij de rechtbank Den Haag ingediend. De inbewaringstelling van T was daarom vanaf het moment van opleggen onrechtmatig.

20.

M en A stelden hoger beroep in bij de verwijzende rechter, evenals de Staatssecretaris in de zaak tegen T.

21.

Na te hebben opgemerkt dat de geschillen in kwestie enkel gaan om het eventuele recht van M, A en T op een vergoeding van de schade veroorzaakt door hun inbewaringstelling, wijst de nationale rechter erop dat de uitkomst van die geschillen afhankelijk is van de vraag of richtlijn 2008/115 eraan in de weg staat dat de Staatssecretaris onderdanen van derde landen, zoals die waar het in het hoofdgeding om gaat, op grond van artikel 59, lid 2, Vw in bewaring stelt teneinde hun overbrenging naar een andere lidstaat te waarborgen, zonder dat er een terugkeerbesluit in de zin van artikel 62a, lid 3, Vw is genomen.

22.

Tegen deze achtergrond heeft de Raad van State (Nederland) de behandeling van de zaak geschorst en bij beslissing van 4 september 2019, door het Hof ontvangen op 11 september 2019, het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:

‘Staat richtlijn 2008/115 […], met name de artikelen 3, 4, 6 en 15, eraan in de weg dat een vreemdeling die internationale bescherming geniet in een andere […] lidstaat, krachtens nationale wetgeving in bewaring wordt gesteld, gegeven het feit dat met die inbewaringstelling verwijdering naar die andere lidstaat wordt beoogd en om die reden eerst een opdracht was gegeven te vertrekken naar het grondgebied van die lidstaat maar vervolgens geen terugkeerbesluit is genomen?’

23.

M, T, de Estse, de Nederlandse en de Poolse regering, en de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. Ter terechtzitting van 9 juli 2020 hebben M, T, de Nederlandse regering en de Commissie pleidooi gehouden.

Beoordeling

24.

Met zijn vraag tracht de verwijzende rechter in wezen te bepalen of de artikelen 3, 4, 6 en 15 van richtlijn 2008/115 eraan in de weg staan dat een lidstaat, overeenkomstig het nationale recht, een illegaal verblijvende onderdaan van een derde land die in een andere lidstaat internationale bescherming geniet in bewaring stelt, wanneer de inbewaringstelling tot doel heeft de betrokken onderdaan van een derde land naar die andere lidstaat over te brengen en wanneer de onderdaan van een derde land de opdracht heeft gekregen om onmiddellijk naar het grondgebied van die andere lidstaat te vertrekken, maar er geen terugkeerbesluit in de zin van richtlijn 2008/115 tegen hem of haar is uitgevaardigd.

25.

Om een antwoord op die vraag te formuleren, zal ik eerst onderzoeken of richtlijn 2008/115 van toepassing is op situaties zoals die beschreven door de verwijzende rechter. Ik zal tot de slotsom komen dat dat het geval is. Vervolgens zal ik ingaan op de algemene verplichtingen van een lidstaat krachtens de richtlijn en daarna op de specifieke verplichtingen van de lidstaten op het gebied van de inbewaringstelling van een onderdaan van een derde land krachtens de richtlijn.

Toepasselijkheid van richtlijn 2008/115

26.

Overeenkomstig artikel 2, lid 1, is richtlijn 2008/115 van toepassing op illegaal op het grondgebied van een lidstaat verblijvende onderdanen van derde landen.

27.

De verwijzende rechter heeft vastgesteld dat de drie betrokken onderdanen van derde landen internationale bescherming genieten, elk in een andere lidstaat. Derhalve geniet elke betrokkene verblijfsrecht in de lidstaat die de internationale bescherming heeft toegekend.

28.

De verwijzende rechter heeft eveneens vastgesteld dat de drie betrokken onderdanen van derde landen illegaal op het Nederlandse grondgebied verblijven. Zij hebben geen verblijfsrecht gekregen en ook zijn de uitzonderingen van artikel 2, lid 2, van richtlijn 2008/115 niet van toepassing.

29.

Bijgevolg valt de situatie van de drie betrokken onderdanen van derde landen binnen de werkingssfeer van richtlijn 2008/115 en gelden voor hen in beginsel de door die richtlijn vastgelegde gemeenschappelijke normen en procedures.

Algemene verplichtingen krachtens richtlijn 2008/115

30.

Dit werpt de vraag op wat op grond van richtlijn 2008/115 de verplichtingen zijn, met name voor het Koninkrijk der Nederlanden, en dan in het bijzonder of die lidstaat verplicht was om een terugkeerbesluit te nemen in de zin van artikel 6, lid 1, van richtlijn 2008/115.

Uitlegging van artikel 6, lid 2, van richtlijn 2008/115 volgens de letter en volgens het bij die richtlijn ingevoerde systeem
31.

Overeenkomstig artikel 6, lid 2, van richtlijn 2008/115 wordt de onderdaan van een derde land die illegaal op het grondgebied van een lidstaat verblijft en in het bezit is van een door een andere lidstaat afgegeven geldige verblijfsvergunning of andere toestemming tot verblijf, opgedragen zich onmiddellijk naar het grondgebied van die andere lidstaat te begeven. Indien dit bevel niet wordt nageleefd, of indien om redenen van openbare orde of nationale veiligheid het onmiddellijke vertrek van de betrokkene vereist is, is artikel 6, lid 1, van richtlijn 2008/115 van toepassing.

32.

Aangezien de drie betrokken onderdanen van derde landen internationale bescherming genieten, elk in een andere lidstaat, hebben zij verblijfsrecht in de betrokken andere lidstaat. Zij werden door het Koninkrijk der Nederlanden opgedragen om Nederland te verlaten en zich naar die andere lidstaten te begeven, maar voldeden niet aan de respectieve bevelen.

33.

In een dergelijke situatie verplicht artikel 6, lid, 1, van richtlijn 2008/115 een lidstaat om een terugkeerbesluit te nemen, maar wettelijk gezien kon het Koninkrijk der Nederlanden een dergelijk besluit niet nemen, zoals ik nu zal uitleggen.

34.

Onder ‘terugkeer’ wordt verstaan het proces waarbij een onderdaan van een derde land terugkeert naar 1) zijn of haar land van herkomst, 2) een land van doorreis overeenkomstig communautaire of bilaterale overnameovereenkomsten of andere regelingen, of 3) een ander derde land waarnaar de betrokken onderdaan van een derde land besluit vrijwillig terug te keren en waar deze wordt toegelaten.4.

35.

Aangezien er geen land van doorreis was (2) en geen ander derde land waarnaar de betrokken personen vrijwillig terugkeerden (3), was een terugkeer naar de landen van herkomst de enige optie op grond van de richtlijn.

36.

De verwijzende rechter heeft echter vastgesteld dat een terugkeerbesluit naar de landen van herkomst niet mogelijk was, aangezien dit schending zou vormen van het beginsel van non-refoulement. Zoals artikel 5 van richtlijn 2008/115 immers bepaalt, moet een lidstaat bij de tenuitvoerlegging van die richtlijn rekening houden met het beginsel van non-refoulement, een beginsel dat bovendien gewaarborgd wordt door artikel 18 en artikel 19, lid 2, van het Handvest.

37.

We kunnen in dit stadium dus vaststellen dat de zaak in kwestie weliswaar binnen de werkingssfeer van richtlijn 2008/115 valt, maar het Koninkrijk der Nederlanden niet verplicht was om een terugkeerbesluit te nemen overeenkomstig artikel 6, lid 1, van die richtlijn.5.

38.

Die uitlegging sluit aan bij de opmerkingen van alle partijen in het geding en lijkt de heersende opvatting te zijn in de rechtsleer.6.

Teleologische uitlegging van artikel 6, lid 2, van richtlijn 2008/115
39.

Een andere uitlegging van artikel 6, leden 1 en 2, van richtlijn 2008/115 valt echter te overwegen.

40.

Indien de onderdaan van een derde land de verplichting om zich onmiddellijk naar het grondgebied van een andere lidstaat te begeven niet naleeft, zou de volledige werking van artikel 6, lid 2, van richtlijn 2008/115 het best worden gegarandeerd door een terugkeerbesluit naar een andere lidstaat te nemen. Dat zou de procedure vastgesteld in artikel 6, lid 2, van de richtlijn versterken. Dat impliceert eveneens dat de betekenis van ‘terugkeer’ zoals gedefinieerd in artikel 3 van de richtlijn ten aanzien van bepaalde specifieke situaties wordt gewijzigd.

41.

Een groot voordeel van een dergelijke procedure is dat ze duidelijk en direct toepasbaar is in de praktijk. Overeenkomstig artikel 6, lid 1, van richtlijn 2008/115 zou er een terugkeerbesluit genomen worden, wat inhoudt dat alle bepalingen van de richtlijn die verband houden met die procedure, met inbegrip van en vooral de bepaling betreffende bewaring (artikel 15), zonder belemmeringen kunnen worden toegepast.

42.

Volgens mij wijst het niet-bindende maar toch leerzame ‘Terugkeerhandboek’ van de Commissie in die richting wanneer daarin wordt gesteld dat ‘indien een onderdaan van een derde land niet akkoord gaat om overeenkomstig artikel 6, lid 2, vrijwillig terug te keren naar de lidstaat waarvan hij een verblijfsvergunning heeft, […] artikel 6, lid 1, van toepassing [is] en […] een terugkeerbesluit [moet] worden uitgevaardigd dat voorziet in directe terugkeer naar een derde land. Het is niet mogelijk de betrokkene gedwongen naar de andere lidstaat terug te sturen, tenzij […] in bepaalde omstandigheden wanneer terugkeer/verwijdering naar een derde land niet mogelijk is en de lidstaat die de vergunning heeft afgegeven ermee instemt de betrokkene terug te nemen’.7.

43.

Twee punten worden in het hierboven aangehaalde fragment niet opgehelderd. Ten eerste is het niet duidelijk of een dergelijke procedure voor de lidstaat verplicht of optioneel is. Ten tweede specificeert de Commissie niet of die procedure zou plaatsvinden op grond van artikel 6 van richtlijn 2008/115 (wat in strijd zou zijn met de bewoordingen van artikel 3 van de richtlijn) dan wel of de procedure door het nationale recht wordt geregeld.

44.

Daarom wil ik nog een waarschuwing toevoegen. Een dergelijke aanpak mag dan misschien wel aantrekkelijk lijken, ik vind die moeilijk te verzoenen met de duidelijke bewoordingen van artikel 3, dat wil zeggen: terugkeer betekent terugkeer naar een derde land.8. Verder twijfel ik er sterk aan dat het invoeren van een ‘terugkeerprocedure tussen de lidstaten’ overeenstemt met de wil van de wetgever. Bovendien zou daaruit de vraag voortvloeien of een dergelijke uitlegging enkel geldig is in zaken als die in het onderhavige hoofdgeding, waarin een lidstaat door het beginsel van non-refoulement geen terugkeerbesluit naar een derde land kan nemen, dan wel of zij ook van toepassing is in alle gevallen die binnen de werkingssfeer van artikel 6, lid 2, van de richtlijn vallen, met andere woorden wanneer de onderdaan van een derde land in het bezit is van een geldige verblijfsvergunning of andere toestemming tot verblijf uitgegeven door een andere lidstaat.9.

45.

Om die reden zou ik het Hof niet voorstellen de hierboven beschreven uitlegging te volgen en zou ik liever vasthouden aan de bewoordingen van artikel 3 en artikel 6, leden 1 en 2, van richtlijn 2008/115, en mijn voorstel beschreven in de punten 31 tot en met 38 hierboven herbevestigen.

Specifieke verplichtingen krachtens richtlijn 2008/115: bewaring met het oog op overbrenging van een onderdaan van een derde land naar een andere lidstaat?

46.

Dat brengt ons bij de vraag of de bepalingen van richtlijn 2008/115 eraan in de weg staan dat het Koninkrijk der Nederlanden de betrokken onderdanen van derde landen in bewaring stelt om ze over te brengen naar de lidstaat waar ze internationale bescherming genieten.

Mogelijkheid tot bewaring
47.

Artikel 15 is de bepaling van richtlijn 2008/115 die gewijd is aan bewaring. Die bepaling stelt in detail vast onder welke voorwaarden lidstaten een onderdaan van een derde land jegens wie een terugkeerprocedure loopt in bewaring mogen houden om de terugkeer voor te bereiden en/of de verwijderingsprocedure uit te voeren.

48.

Wegens het ontbreken van een terugkeerprocedure is die bepaling in casu echter niet van toepassing. Nogmaals, het Koninkrijk der Nederlanden had enkel de bedoeling om de onderdanen van derde landen over te brengen naar een lidstaat en niet om ze terug te brengen naar hun land van herkomst buiten de Unie.

49.

Het Hof heeft echter in twee situaties buiten de werkingssfeer van artikel 15 van richtlijn 2008/115 aanvaard dat een onderdaan van een derde land in bewaring was gesteld omdat zijn of haar verblijf illegaal was10., namelijk wanneer de bij richtlijn 2008/115 ingevoerde terugkeerprocedure is toegepast en die onderdaan (nog steeds) illegaal op dat grondgebied verblijft zonder dat er een geldige reden bestaat om niet terug te keren (‘Achughbabian-situatie’11.) en wanneer de terugkeerprocedure is toegepast en de betrokken persoon in weerwil van een inreisverbod opnieuw het grondgebied van die lidstaat binnenkomt (‘Celaj-situatie’12.).13.

50.

In dit geval is geen van de situaties zoals beschreven in het voorgaande punt van toepassing: zowel in de zaak Achughbabian als in de zaak Celaj had de betrokken lidstaat een terugkeerprocedure toegepast, weliswaar zonder succes bij Achughbabian. In casu heeft het Koninkrijk der Nederlanden echter (terecht) geen terugkeerprocedure toegepast, maar een overbrengingsprocedure naar een andere lidstaat.

51.

Ik zou het moeilijk vinden om te erkennen dat een lidstaat in een dergelijke situatie, die binnen de algemene werkingssfeer van richtlijn 2008/115 valt ook al is die situatie niet onderhevig aan de volledige uitvoering van alle bepalingen daarvan, in beginsel niet de mogelijk heeft om een onderdaan van een derde land in bewaring te stellen, zij het onder bepaalde voorwaarden natuurlijk.14.

52.

Ik ben van mening dat richtlijn 2008/115 zich niet categorisch en in beginsel ertegen verzet dat de betrokken onderdanen van derde landen in bewaring worden gesteld.

Voorwaarden voor bewaring
53.

Wat betreft de voorwaarden voor inbewaringstelling moet elke inbewaringstelling die een lidstaat wenst op te leggen in overeenstemming zijn met de doelstelling en beginselen van de richtlijn, aangezien, zoals hierboven werd vastgesteld, de onderhavige zaak binnen de werkingssfeer van richtlijn 2008/115 valt (op grond van artikel 2 van die richtlijn).15.

54.

Uit artikel 1 van richtlijn 2008/115, evenals uit de overwegingen 2 en 24 daarvan, vloeit voort dat het beleid van die richtlijn moet worden verwezenlijkt met volledige inachtneming van de mensenrechten en de waardigheid van de betrokken onderdanen van derde landen en dat de richtlijn de grondrechten en de beginselen die met name in het Handvest zijn erkend, in acht neemt.

55.

Ik heb eerder reeds aangevoerd dat de richtlijn beoogt te zorgen voor evenwicht tussen de rechten en belangen van de lidstaten wat betreft toezicht op de binnenkomst, het verblijf en de verwijdering van vreemdelingen en de individuele rechten van de betrokkenen.16. Betreffende die laatste rechten beoogt richtlijn 2008/115 dat rekening wordt gehouden met de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) inzake het recht op vrijheid en de door het Comité van ministers van de Raad van Europa op 4 mei 2005 aangenomen ‘Twintig richtsnoeren inzake gedwongen terugkeer’17., waarnaar in overweging 3 van richtlijn 2008/115 wordt verwezen.18.

56.

Bovendien heb ik reeds eerder betoogd dat een nationale bepaling die binnen de werkingssfeer van richtlijn 2008/115 valt, uitvoering geeft aan het recht van de Unie in de zin van artikel 51, lid 1, van het Handvest en in overeenstemming moet zijn met de algemene beginselen van het Unierecht, waaronder de in het Handvest verankerde grondrechten.19.

57.

Artikel 52, lid 1, van het Handvest bepaalt dat beperkingen op de uitoefening van de in het Handvest erkende rechten en vrijheden bij wet moeten worden gesteld, de wezenlijke inhoud van die rechten en vrijheden moeten eerbiedigen en het evenredigheidsbeginsel in acht moeten nemen. Voor zover het Handvest rechten bevat die corresponderen met rechten welke zijn gegarandeerd door het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, ondertekend te Rome op 4 november 1950 (hierna: ‘EVRM’), bepaalt artikel 52, lid 3, van het Handvest dat de inhoud en reikwijdte van die rechten dezelfde zijn als die welke er door genoemd verdrag aan worden toegekend, met dien verstande dat het recht van de Unie een ruimere bescherming kan bieden. Bij de uitlegging van artikel 6 van het Handvest moet dus rekening worden gehouden met artikel 5 EVRM als minimumbeschermingsniveau.20.

58.

Volgens het EHRM moet iedere vrijheidsbeneming rechtmatig zijn. Dit betekent niet alleen dat die vrijheidsbeneming een wettelijke grondslag moet hebben in het nationale recht, maar dat die rechtmatigheid ook de kwaliteit van de wetgeving betreft en verlangt dat nationale wetten op grond waarvan iemand zijn vrijheid wordt ontnomen, voldoende toegankelijk en nauwkeurig zijn en dat de toepassing ervan voorzienbaar is, teneinde willekeur te voorkomen.21.

59.

Op basis van die bevindingen kan ik de volgende opmerkingen formuleren.

60.

Een lidstaat die een illegaal verblijvende onderdaan van een derde land wil overbrengen naar een andere lidstaat waar dat verblijf niet langer illegaal is, draagt er zonder enige twijfel toe bij dat niet enkel de doelstellingen van richtlijn 2008/115 maar ook die van het asiel- en immigratiebeleid van de Europese Unie in het algemeen worden bevorderd.

61.

Vervolgens moeten we ons buigen over de vraag of de lidstaat in kwestie de grondrechten van de betrokken onderdaan van een derde land heeft geëerbiedigd. Aangezien artikel 15 van richtlijn 2008/115 — hoewel het in casu, zoals hierboven vermeld, niet van toepassing is — de rechtspraak van het Hof in Straatsburg over artikel 5 EVRM, dat het functionele equivalent van artikel 6 van het Handvest is22., tracht te eerbiedigen en te integreren, kunnen we inspiratie putten uit de bewoordingen van die bepaling, voor zover artikel 15 van richtlijn 2008/115 de grondrechten en belangen van de in bewaring te stellen persoon beschermt.23.

62.

Inbewaringstelling kan enkel dienen voor de overbrengingsprocedure naar de andere lidstaat. Bewaring mag enkel worden beschouwd als laatste middel, dat wil zeggen bij risico op onderduiken of wanneer de betrokken onderdaan van een derde land de terugkeerprocedure ontwijkt of belemmert. Bovendien dient elke bewaring zo kort mogelijk te zijn en niet langer te duren dan de voortvarend uitgevoerde voorbereiding van de verwijdering.

63.

Dit impliceert dat een bewaringsmaatregel enkel van geval tot geval en op basis van het individuele gedrag van de betrokken persoon kan worden gelast.

64.

Daarenboven moet de inbewaringstelling door administratieve of rechterlijke instanties schriftelijk worden gelast met opgave van de feitelijke en juridische gronden en is een rechterlijke toetsing verplicht. De bewaring moet regelmatig worden heroverwogen en wordt in het geval van een verlengde bewaring aan het toezicht van een rechterlijke instantie onderworpen.

65.

Het staat aan de verwijzende rechter om te beoordelen of de nationale bepalingen in overeenstemming zijn met de grondrechten, waarbij hij zich moet baseren op het Handvest, gelezen in samenhang met het EVRM, inclusief de hierboven aangehaalde rechtspraak.

66.

Indien de verwijzende rechter van oordeel is dat aan die beginselen is voldaan, dan was de inbewaringstelling rechtmatig voor zover richtlijn 2008/115 er niet aan in de weg stond.

Conclusie

67.

Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vraag van de Raad van State (Nederland) als volgt te beantwoorden:

‘De artikelen 3, 4, 6 en 15 van richtlijn 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven, staan er niet aan in de weg dat een lidstaat krachtens nationale wetgeving een illegaal verblijvende onderdaan van een derde land die in een andere lidstaat internationale bescherming geniet, in bewaring stelt, wanneer met die inbewaringstelling zijn overbrenging naar die andere lidstaat wordt beoogd en hij opdracht had gekregen onmiddellijk te vertrekken naar het grondgebied van die andere lidstaat, maar er jegens hem geen terugkeerbesluit in de zin van richtlijn 2008/115 is genomen, mits wordt voldaan aan de artikelen 6 en 52 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, wat ter beoordeling van de nationale rechter staat.’

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.