Rb. Breda, 21-06-2012, nr. 11/4471

Eiseres is eigenaresse van het bedrijfsperceel met opstallen aan de Vlasweg 4 te Moerdijk. Dat perceel is in gebruik bij haar zustervennootschap Chemie-Pack Nederland, die daar een verpakkingsbedrijf van chemicaliën exploiteert.

Op 5 januari 2011 brak een zeer grote brand uit op het perceel Vlasweg 4 te Moerdijk (perceel). De brand werd bestreden door een aantal brandweerkorpsen, aangestuurd door een multidisciplinair crisisteam (Commando Plaats Incident, kortweg CoPI).

Bluswater vermengde zich met op het perceel aanwezige chemicaliën. Deze substantie stroomde in de sloten langs de Vlasweg en een deel van de Oostelijke Randweg. De sloten in kwestie zullen hierna gezamenlijk ook wel worden aangeduid als: de sloten.

Het CoPI vreesde dat de sloten ernstig zouden worden vervuild, dat de vervuiling zich zou verspreiden naar de nabijgelegen Roode Vaart en dat dit grote schade aan het milieu en de volksgezondheid zou toebrengen. Daarom heeft het CoPI op 5 januari 2011 opdracht gegeven tot het afdammen van de sloten.

Na het afdammen zijn de sloten gecompartimenteerd en is een aanvang gemaakt met het leegpompen van de sloten. Dat leegpompen vond van 5 tot en met 7 januari 2011 plaats op last van het Havenschap, dat de daarmee gemoeide kosten bij verweerder in rekening heeft gebracht. Vanaf 7 januari 2011 heeft verweerder het leegpompen van de sloten op zich genomen. Het pompen is doorgegaan tot en met 9 januari 2011.

Vervolgens werden de bodem en de oevers van de sloten onder verantwoordelijkheid van verweerder afgeschraapt. Deze werkzaamheden zijn doorgegaan tot 6 februari 2011.

Van 25 januari 2011 tot en met 22 juni 2011 zijn er pompen in en nabij de sloten en de Roode Vaart geplaatst ten behoeve van de nazuivering van het oppervlaktewater.

De verwerking van het verontreinigde oppervlaktewater en de verontreinigde grond is gestart op 4 maart 2011 en heeft geduurd tot en met 8 juli 2011.

Standpunten van partijen

Verweerder huldigt de opvatting dat het brengen van het bluswater in de sloten moet worden aangemerkt als een overtreding van artikel 6.2 van de Waterwet, en dat het onmiddellijk beëindigen van deze overtreding zo belangrijk was dat direct ingrijpen van het waterschap geen enkel uitstel kon dulden. De grondslag daarvoor is artikel 5:31, tweede lid, van de Awb. Verder meent verweerder dat de overtreding als zodanig - en de kosten die met het beëindigen daarvan zijn gemoeid - aan eiseres moeten worden toegerekend. Ter ondersteuning van deze opvattingen verwijst verweerder onder meer naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 15 oktober 2008 (LJN: BF8999).

Het vorenstaande heeft geleid tot de bestuursdwangbeschikking, de beslissing op bezwaar en de kostenbeschikkingen.

Eiseres meent dat zij niet is gehouden tot betaling van de in de kostenbeschikkingen genoemde bedragen. Daartoe voert eiseres - kort en zakelijk weergegeven - het volgende aan.

Verweerder heeft onvoldoende aannemelijk gemaakt dat hij op 5 januari 2011 bevoegd was om zonder voorafgaande last en zelfs zonder besluit bestuursdwang toe te passen door het (laten) treffen van de in rechtsoverweging 1 omschreven maatregelen. Uit de gedingstukken blijkt namelijk niet dat verweerder is belast met het toezicht op naleving van de Waterwet met betrekking tot de sloten, evenmin dat artikel 6.2 van de Waterwet op 5 januari 2011 daadwerkelijk is overtreden en ook niet dat verweerder een voorafgaande last en een besluit achterwege mocht laten.

Daarnaast valt eiseres niet aan te merken als overtreder van het verbod waarop de toegepaste bestuursdwang ziet, aangezien de vervuiling van de sloten met verontreinigd bluswater niet aan haar kan worden toegerekend. Overigens mochten de in geding zijnde kosten sowieso redelijkerwijs niet ten laste van eiseres worden gebracht.

Indien kostenverhaal ten laste van eiseres is geoorloofd, geldt dat eiseres aan verweerder minder kosten is verschuldigd dan de bedragen die in de kostenbeschikkingen worden genoemd, onder meer omdat - bijvoorbeeld wat betreft de opslag en verwerking van verontreinigd bluswater - te weinig verband bestaat tussen de opgevoerde kosten en het opheffen van de schending van artikel 6.2 van de Waterwet.

De beslissing op bezwaar en de kostenbeschikkingen zijn hoe dan ook onvoldoende zorgvuldig voorbereid en ontoereikend gemotiveerd, aldus eiseres. Eiseres wil dat de rechtbank de beslissing op bezwaar en de kostenbeschikkingen vernietigt en dat de bestuursdwangbeschikking wordt herroepen. Verder verzoekt eiseres verweerder te veroordelen tot vergoeding van de proceskosten die tijdens de bezwaar- en beroepsprocedure zijn gemaakt.

Relevant wettelijk kader

Artikel 5:1, eerste lid, van de Awb verstaat onder overtreding: een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift.

Artikel 5:1, tweede lid, van de Awb verstaat onder overtreder: degene die de overtreding pleegt of medepleegt.

Artikel 5:21 verstaat onder last onder bestuursdwang: de herstelsanctie, inhoudende (a) een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en (b) de bevoegdheid van het bestuursorgaan om de last door feitelijk handelen ten uitvoer te leggen indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.

Ingevolge artikel 5:25, eerste lid, van de Awb geschiedt de toepassing van bestuursdwang op kosten van de overtreder, tenzij deze kosten redelijkerwijze niet of niet geheel te zijnen laste behoren te komen.

Artikel 5:25, zesde lid, van de Awb schrijft voor dat het bestuursorgaan de hoogte van de verschuldigde kosten vaststelt.

Artikel 5:29, eerste lid, van de Awb verschaft het bestuursorgaan de bevoegdheid tot het meevoeren en opslaan van zaken, voor zover de toepassing van bestuursdwang dit vergt.

Blijkens artikel 5:30, eerste lid, van de Awb mag het bestuursorgaan een meegevoerde en opgeslagen zaak verkopen, indien de betreffende zaak niet binnen dertien weken na meevoering ervan kan worden teruggegeven.

Artikel 5:30, vijfde lid, van de Awb verschaft het bestuursorgaan onder meer de bevoegdheid tot het laten vernietigen van een meegevoerde zaak indien verkoop ervan naar zijn oordeel niet mogelijk is, kan het de zaak om niet aan een derde in eigendom overdragen of laten vernietigen.

Ingevolge artikel 5:31, eerste lid, van de Awb kan een bestuursorgaan dat bevoegd is om een last onder bestuursdwang op te leggen, in spoedeisende gevallen besluiten dat bestuursdwang zal worden toegepast zonder voorafgaande last.

Ingevolge artikel 5:31, tweede lid, van de Awb kan een bestuursorgaan terstond bestuursdwang toepassen indien de situatie zo spoedeisend is dat een besluit niet kan worden afgewacht, met dien verstande dat zo spoedig mogelijk nadien alsnog een besluit als bedoeld in het eerste lid wordt bekendgemaakt.

Krachtens artikel 6.2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Waterwet - voor zover hier relevant - is het verboden om stoffen te brengen in een oppervlaktewaterlichaam, tenzij een vergunning daartoe is verleend door het bestuur van het betrokken waterschap.

Artikel 1 van de Waterwet verstaat onder oppervlaktewaterlichaam: een samenhangend geheel van vrij aan het aardoppervlak voorkomend water, met de daarin aanwezige stoffen, alsmede de bijbehorende bodem, oevers en, voor zover uitdrukkelijk aangewezen krachtens deze wet, drogere oevergebieden, alsmede flora en fauna.

Artikel 6.1 van de Waterwet verstaat onder stoffen: afvalstoffen, verontreinigende of schadelijke stoffen.

Overwegingen van de rechtbank

De rechtbank stelt voorop dat het toepassen van bestuursdwang en het uitoefenen van daarmee samenhangende bevoegdheden voor de aangeschrevene een belastend karakter heeft. Daarom moet het bestuursorgaan deugdelijk onderzoeken of er sprake is van een overtreding en vervolgens of het bestuursorgaan bevoegd is om handhavend op te treden en om de daarmee gepaard gaande kosten ten laste van de aangeschrevene te brengen. Een handhavingsbesluit dient volledig en adequaat gemotiveerd te worden.

Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder in het bestreden besluit onvoldoende aannemelijk gemaakt dat hij op 5 januari 2011 bevoegd was om zonder voorafgaande last en zelfs zonder voorafgaand besluit bestuursdwang toe te passen door het (laten) treffen van de in rechtsoverweging 1 omschreven maatregelen. Daartoe overweegt de rechtbank het volgende.

Partijen zijn het erover eens - en de rechtbank constateert - dat de sloten moeten worden aangemerkt als oppervlaktelichamen in de zin van artikel 1.1, eerste lid, van de Waterwet.

Uit de beslissing op bezwaar blijkt echter niet dat verweerder is belast met het toezicht op de naleving van de Waterwet met betrekking tot de sloten, hoewel eiseres dit aspect al tijdens de bezwaarfase aan de orde heeft gesteld.

Uit de beslissing op bezwaar valt verder niet af te leiden dat zich op 5 januari 2011 stoffen als bedoeld in artikel 6.1, eerste lid, van de Waterwet in de sloten bevonden. Verweerder heeft niet onderbouwd met welke stoffen de sloten op 5 januari 2011 waren verontreinigd en op welke wijze die verontreiniging is vastgesteld. Ook hier geldt dat eiseres al in bezwaar dit aspect aan de orde heeft gesteld.

Verweerder heeft in de beslissing op bezwaar evenmin gemotiveerd en onderbouwd dat op

5 januari 2011 het gevaar van milieuschade in en rond de sloten door de verontreiniging met deze stoffen zo groot was - en daarmee de situatie zo spoedeisend - dat toepassing van bestuursdwang zonder voorafgaande last en zonder voorafgaand besluit gerechtvaardigd was.

Aan de hand van het vorenstaande concludeert de rechtbank dat de beslissing op bezwaar onvoldoende is gemotiveerd.

Verweerder lijkt op het standpunt te staan dat de verontreiniging van de sloten, de bevoegdheid van verweerder om handhavend op te treden en de spoedeisendheid van de situatie op 5 januari 2011 zo evident zijn dat deze aspecten geen (uitgebreide) motivering behoeven. De rechtbank is echter van oordeel dat dit gegeven verweerder niet ontslaat van de verplichting - zoals hiervoor in rechtsoverweging 6 al aangeduid - om het besluit tot toepassing van artikel 5:31, tweede lid, van de Awb te voorzien van een draagkrachtige en volledige motivering. Dit geldt temeer nu eiseres in bezwaar gronden heeft aangevoerd met betrekking tot deze aspecten.

Daarom zal de rechtbank het beroep gegrond verklaren en de beslissing op bezwaar vernietigen.

De rechtbank onderzoekt of zij het geschil toch definitief kan beslechten en met name of ruimte bestaat om de rechtsgevolgen van de beslissing op bezwaar in stand te laten. In dat kader overweegt zij het volgende.

Blijkens het Waterbesluit (Staatsblad 2009, nummer 548) en de ministeriële Waterregeling (Staatscourant 2009, nummer 19.353) en de daarbij behorende kaarten, berust het publiekrechtelijk beheer van de sloten niet bij het Rijk. Krachtens de provinciale Verordening Water Noord-Brabant (Provinciaal Blad 2009, nummer 230) en het provinciale reglement voor het waterschap Brabantse Delta 2008 (Provinciaal Blad 2008, nummer 17) en de daarbij behorende kaarten, ligt het publiekrechtelijke beheer van de sloten in handen van verweerder. Een en ander leidt de rechtbank - onder verwijzing naar artikel 3.2 van de Waterwet en artikel 61 van de Waterschapswet - tot de conclusie dat verweerder op zowel 5 januari 2011 als ten tijde van het nemen van de beslissing op bezwaar het bevoegde orgaan was om handhavend op te treden tegen overtredingen van de Waterwet die gevolgen voor de sloten (kunnen) hebben.

Blijkens de ter zitting met partijen besproken stukken - met name een op 7 januari 2011 door verweerder verspreid persbericht en de daarbij behorende bijlagen - werden de sloten vanaf 5 januari 2011 sterk verontreinigd met zuurstofvragende stoffen. Verweerder heeft op 5 en 6 januari 2011 monsters genomen, die zijn onderzocht door Delta Waterlab in Breda. Er was sprake van zeer sterk verhoogde concentraties van diverse organochloorverbindingen en aromatische verbindingen (zoals xyleen, naftaleen en tolueen). Voor de rechtbank staat buiten twijfel dat de zojuist bedoelde verbindingen moeten worden gekwalificeerd als stoffen in de zin van artikel 6.1, eerste lid, van de Waterwet. Verder staat vast dat de ter plaatse aangetroffen concentraties van evenbedoelde stoffen door bluswerkzaamheden in de sloten terecht zijn gekomen. Een en ander leidt de rechtbank tot de conclusie dat artikel 6.2, eerste lid, van de Waterwet op 5 januari 2011 werd overtreden.

Na bestudering van het zojuist bedoelde persbericht en de daarbij behorende bijlagen acht de rechtbank voldoende aannemelijk dat op 5 januari 2011 gegronde redenen bestonden om zo spoedig mogelijk actie te ondernemen om een milieuramp te voorkomen. De rechtbank oordeelt dat verweerder onder deze omstandigheden aan eiseres geen gelegenheid voor het (laten) beëindigen van de overtreding hoefde te bieden en dat verweerder evenmin was gehouden te wachten met het treffen van maatregelen ter beteugeling van de vervuiling van de sloten, de daarbij behorende bodems en oevers en omliggende oppervlaktewateren.

Naar het oordeel van de rechtbank mocht verweerder echter niet zonder meer alle in geding zijnde maatregelen (laten) treffen zonder voorafgaand besluit en zonder eiseres een gelegenheid voor het (laten) beëindigen van de overtreding te bieden. Artikel 5:31, tweede lid, van de Awb behelst immers een uitzondering op de in artikel 5:21 van deze wet besloten liggende hoofdregel: het bestuursorgaan moet een termijn bieden waarbinnen de overtreding kan worden beëindigd door de aangeschreven persoon of personen zelf.

De rechtbank constateert dat uit de gedingstukken niet blijkt hoe ernstig de situatie in en rond de sloten was op 9 januari 2011. Op die datum is verweerder gestopt met het leegpompen van de sloten en is een start gemaakt met het afgraven van de bodem en oevers van de sloten. Dat betekent dat de ingreep van verweerder op die datum een nieuwe fase is ingegaan. Ook is ter zitting niet duidelijk geworden of er op 9 januari 2011 nog steeds een acute bedreiging voor het milieu bestond.

De gedingstukken en de behandeling ter zitting geven dus onvoldoende houvast voor de conclusie dat er op 9 januari 2011 nog steeds sprake was van een situatie die toepassing van artikel 5:31, tweede lid, van de Awb rechtvaardigde. De rechtbank vraagt zich af waarom verweerder niet rond 9 januari 2011 een besluit tot toepassing van bestuursdwang op grondslag van artikel 5:31, eerste lid, van de Awb heeft genomen. In dit kader roept de rechtbank in herinnering dat toepassing van bestuursdwang moet worden aangemerkt als een (herstel)sanctie met aanzienlijke negatieve gevolgen voor de aangeschrevene. Die omstandigheid benadrukt de plicht voor het bestuursorgaan om voldoende onderzoek naar de relevante feiten te verrichten en om het resultaat van dat onderzoek in een besluit te presenteren. Daarbij is naar het oordeel van de rechtbank ook relevant dat verweerder wel op 7 januari 2011 een besluit op grondslag van artikel 5:31, tweede lid, van de Awb heeft bekendgemaakt aan Chemie-Pack Nederland.

Op basis van het vorenstaande ziet de rechtbank geen ruimte om de rechtsgevolgen van de beslissing op bezwaar in stand te laten.

Nu de rechtbank het geschil niet definitief zal beslechten, moet verweerder opnieuw op het bezwaar van 1 april 2011 beslissen, met inachtneming van deze uitspraak. In dit kader overweegt de rechtbank nog het volgende.

Naar het oordeel van de rechtbank is verweerder bevoegd om de kosten die zijn verbonden aan de maatregelen die met toepassing van artikel 5:31, tweede lid, van de Awb mochten worden getroffen, te verhalen op eiseres. De rechtbank kwalificeert eiseres namelijk als overtreder van het op 5 januari 2011 geschonden verbod, ook al vormen de door diverse brandweerkorpsen verrichte bluswerkzaamheden de meest directe oorzaak van de vervuiling van de sloten met verontreinigende en schadelijke stoffen.

De rechtbank is namelijk van oordeel dat de overtreding aan eiseres kan worden toegerekend. De bluswerkzaamheden hangen immers onlosmakelijk samen met - en vloeien zelfs direct voort uit - de brand op het perceel, en eiseres draagt als eigenaresse een verantwoordelijkheid voor die omstandigheid. Verder acht de rechtbank hier relevant dat de gewraakte bluswerkzaamheden mede zijn verricht ter bescherming van het perceel en daarop aanwezige gebouwen en andere bedrijfsmiddelen en dat de diverse brandweerkorpsen in ieder geval in zoverre kunnen worden geacht in opdracht van Chemie-Pack Nederland en eiseres te hebben gehandeld, ook al hebben Chemie-Pack Nederland en eiseres nimmer uitdrukkelijk verzocht om bluswerkzaamheden te verrichten. Deze redenering vindt steun in onder meer de uitspraken van de ABRvS van 15 oktober 2008 (LJN: BF8999) en 27 april 2001 (LJN: BH1615).

Bij het gebruik van de bevoegdheid als bedoeld in artikel 5:25, eerste lid, van de Awb beschikt verweerder over een aanzienlijke beleidsvrijheid, en de bestuursrechter mag het gebruik van deze vrijheid slechts terughoudend toetsen. Bezien vanuit deze invalshoek is niet staande te houden dat de kosten van de toegepaste bestuursdwang ook op de betrokken brandweerkorpsen moeten worden verhaald. Bovendien bestond - zoals ter zitting namens verweerder is betoogd - een objectieve reden om enkel Chemie-Pack Nederland en eiseres te kwalificeren als overtreders in de zin van artikel 5:25, eerste lid, van de Awb. De bluswerkzaamheden zijn immers te herleiden tot de brand op het perceel, een terrein waarvoor Chemie-Pack Nederland en eiseres verantwoordelijkheid dragen.

Blijkens zowel de tekst en de parlementaire geschiedenis van artikel 5:25, eerste lid, van de Awb als de jurisprudentie van de ABRvS met betrekking tot deze bepaling bestaat slechts in zeer uitzonderlijke omstandigheden grond voor het oordeel dat een bestuursorgaan de kosten van bestuursdwang redelijkerwijs niet of slechts gedeeltelijk op de overtreder mag verhalen. Hierbij is niet zozeer relevant of de overtreding mede aan anderen dan de aangeschreven overtreder kan worden verweten, maar veeleer of de aangeschreven overtreder bij het ontstaan van de overtreding helemaal geen verwijt valt te maken.

Gelet hierop komt aan de handelwijze van de diverse brandweerkorpsen wezenlijk minder gewicht toe dan eiseres blijkbaar veronderstelt. Daarom laat de rechtbank in het midden of tijdens de bluswerkzaamheden fouten zijn gemaakt. De rechtbank ziet overigens evenmin reden om de handelwijze van medewerkers en directieleden van Chemie-Pack Nederland en/of eiseres aan een intensief onderzoek te onderwerpen. Daartoe overweegt de rechtbank dat, naar haar oordeel, redelijkerwijze niet staande is te houden dat Chemie-Pack Nederland en eiseres bij het ontstaan van de brand geen enkele blaam treft. In zoverre verwijst de rechtbank naar de diverse in het procesdossier aanwezige rapporten, waaronder het rapport van de Onderzoeksraad voor Veiligheid van februari 2012.

Rechtsoverweging 8.2 heeft noodzakelijkerwijs tot gevolg dat ook de kostenbeschikkingen niet in stand kunnen blijven. De kostenbeschikkingen behelzen namelijk mede kosten waarvan momenteel niet zeker is of deze betrekking hebben op werkzaamheden die verweerder bij wege van superspoedeisende bestuursdwang - in de zin van artikel 5:31, tweede lid, van de Awb - mocht (laten) treffen. Naar het oordeel van de rechtbank vertonen de kostenbeschikkingen echter ook andere gebreken.

Uit artikel 3:2 van de Awb vloeit voort dat de bewijslast met betrekking tot aan eiseres in rekening gebrachte kosten bij verweerder berust. Het ligt dus op de weg van verweerder om aannemelijk te maken dat en wegens welke werkzaamheden de opgevoerde kosten zijn gemaakt en om een en ander vast te leggen in een voor derden kenbare, overzichtelijke en begrijpelijke motivering. De kostenbeschikkingen voldoen niet aan deze eisen, en ook de nadere onderbouwing van die beschikkingen laat te wensen over.

Bij dit alles komt nog dat - blijkens de gedingstukken en de behandeling ter zitting - volgens verweerder artikel 6.2, eerste lid, van de Waterwet een rechtstreekse publiekrechtelijke grondslag voor het vervoeren, opslaan en (laten) verwerken van vervuild (blus)water en verontreinigde grond vormt. Deze opvatting is echter onjuist. Artikel 6.2, eerste lid, van de Waterwet verbiedt enkel het brengen van afvalstoffen, verontreinigende of schadelijke stoffen in oppervlaktewater. De herstelactie kan daarom alleen zien op het verwijderen van die stoffen en niet tevens op het vervoeren, opslaan en verwerken van die verwijderde stoffen.

De rechtbank is overigens van oordeel dat de bevoegdheid voor het vervoeren, opslaan en verwerken wel gevonden kan worden in de artikelen 5:29 en 5:30 van de Awb. Deze artikelen bepalen immers dat het bestuursorgaan zaken kan meevoeren, opslaan, verkopen, weggeven of vernietigen, voor zover de toepassing van bestuursdwang dit vergt. Ter zitting heeft verweerder echter uitdrukkelijk verklaard dat de artikelen 5:29 en 5:30 van de Awb niet ten grondslag zijn gelegd aan de bestreden besluiten.

Nu de rechtbank het beroep gegrond zal verklaren, dient het griffierecht aan eiseres te worden vergoed. Verder zal de rechtbank verweerder veroordelen tot vergoeding van de proceskosten die eiseres in onderhavige beroepsprocedure heeft gemaakt. De rechtbank stelt de kosten wegens de door mr. Van ’t Zelfde verleende rechtsbijstand vast op een bedrag van € 1.748,-. Hierbij baseert de rechtbank zich op het Besluit proceskosten bestuursrecht en de daarbij behorende bijlage (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 437,- en een wegingsfactor 2).