HvJ EU, 20-03-2018, nr. C-187/16

De veertiende overweging van richtlijn 92/50 luidt:

Artikel 1, onder a), van deze richtlijn bepaalt met name dat ‘onder ‘overheidsopdrachten voor diensten’ [wordt] verstaan: schriftelijke overeenkomsten onder bezwarende titel, die zijn gesloten tussen een dienstverlener enerzijds en een aanbestedende dienst anderzijds’.

In artikel 3, lid 1, van die richtlijn is bepaald:

Artikel 4, lid 2, van dezelfde richtlijn bepaalt:

Artikel 8 van richtlijn 92/50 luidt:

De genoemde titels III tot en met VI bevatten de artikelen 11 tot en met 37 van deze richtlijn.

Bijlage I A bij die richtlijn ziet onder meer, in categorie 15, op de ‘Uitgeverij- en drukkerijdiensten, in regie of op contractbasis’.

Artikel 14 van richtlijn 2004/18, met als opschrift ‘Geheime opdrachten of opdrachten die bijzondere veiligheidsmaatregelen vereisen’, luidt:

In artikel 20 van deze richtlijn, met als opschrift ‘Opdrachten voor de in bijlage II A vermelde diensten’, is bepaald:

Deze bijlage ziet onder meer, in categorie 15, op het ‘Uitgeven en drukken, voor een vast bedrag of op contractbasis’.

Artikel 3, lid 2, van verordening (EG) nr. 2252/2004 van de Raad van 13 december 2004 betreffende normen voor de veiligheidskenmerken van en biometrische gegevens in door de lidstaten afgegeven paspoorten en reisdocumenten (PB 2004, L 385, blz. 1) luidt:

In § 1a van het Bundesgesetz zur Neuordnung der Rechtsverhältnisse der Österreichischen Staatsdruckerei (federale wet betreffende de reorganisatie van de juridische situatie van de ÖS, Bundesgesetzblatt I, 1/1997; hierna: ‘StDrG’) is bepaald:

§ 2, lid 2, StDrG bepaalt:

In § 2, lid 3, StDrG is bepaald:

§ 6 StDrG, met als opschrift ‘Toezicht op de veiligheidsdruk’, bepaalt in lid 1 dat de commerciële en productieprocessen die betrekking hebben op de vervaardiging, bewerking en opslag van veiligheidsdrukwerk, onder toezicht staan van de minister die bevoegd is voor het veiligheidsdrukwerk in kwestie.

Krachtens § 6, lid 2, StDrG moet de ÖS alle ter voorkoming van misbruik vereiste veiligheidsmaatregelen treffen in verband met de vervaardiging, bewerking en opslag van veiligheidsdrukwerk.

§ 6, lid 3, StDrG bepaalt dat de ÖS aan de voor het betreffende veiligheidsdrukwerk bevoegde federale minister toegang moet verlenen tot de bedrijfsruimten en inzage moet verlenen van de bedrijfsdocumenten in kwestie, voor zover dit voor het toezicht nodig is.

De vervaardiging van paspoorten met chip, waaronder dienstpaspoorten en diplomatieke paspoorten, alsook van identiteitsbewijzen en noodpaspoorten wordt geregeld door de Verordnung der Bundesministerin für Inneres über die Gestaltung der Reisepässe und Passersätze (besluit van de federale minister van Binnenlandse Zaken betreffende de vormgeving van paspoorten en paspoortvervangende documenten, Bundesgesetzblatt 861/1995; hierna: ‘besluit betreffende paspoorten’).

De bijlagen A, D en E bij het besluit betreffende paspoorten bevatten modellen van de te vervaardigen paspoorten, dienstpaspoorten en diplomatieke paspoorten, die op de laatste bladzijde de vermelding ‘PRINT by ÖSD’ bevatten.

Wat meer in het bijzonder identiteitsbewijzen betreft, voorziet § 5 van het besluit betreffende paspoorten in een beveiliging tegen namaak of vervalsing.

Uit de gecombineerde toepassing van § 2, lid 3, StDrG en het besluit betreffende paspoorten volgt dus dat, behoudens uitzonderingen waarin die bepaling voorziet, paspoorten met chip, identiteitsbewijzen en noodpaspoorten moeten worden vervaardigd door de ÖS.

Krachtens § 3, lid 3, § 10a, lid 2, en § 10c, lid 2, van de Verordnung der Bundesministerin für Inneres zur Durchführung des Niederlassungs- und Aufenthaltsgesetzes (besluit van de federale minister van Binnenlandse Zaken ter uitvoering van de wet op vestiging en verblijf, Bundesgesetzblatt II, 451/2005) moeten verklaringen van inschrijving, documenten ter staving van duurzaam verblijf, bewijzen van de indiening van een aanvraag en documenten ter staving van een rechtmatig verblijf exclusief worden vervaardigd door de ÖS.

De presentatie van rijbewijzen in creditcardformaat wordt geregeld door de Verordnung des Bundesministers für Wissenschaft und Verkehr über die Durchführung des Führerscheingesetzes (besluit van de federale minister van Wetenschap en Verkeer betreffende de uitvoering van de wet op het rijbewijs, Bundesgesetzblatt II, 320/1997).

Krachtens § 1, lid 2, van dit besluit moeten rijbewijzen voorzien zijn van beveiligingskenmerken tegen namaak of vervalsing.

Voorts mogen rijbewijzen in creditcardformaat volgens deze bepaling enkel worden vervaardigd door een dienstverlener die wordt aangewezen door de bevoegde federale minister.

Gelet op § 2, lid 3, StDrG kan deze dienstverlener, onder voorbehoud van de uitzonderingen waarin deze bepaling voorziet, uitsluitend de ÖS zijn.

De presentatie van kentekenbewijzen in creditcardformaat wordt geregeld door de Verordnung des Bundesministers für Wissenschaft und Verkehr, mit der Bestimmungen über die Einrichtung von Zulassungsstellen festgelegt werden (besluit van de federale minister van Wetenschap en Verkeer waarbij bepalingen over de oprichting van bureaus voor de afgifte van kentekenbewijzen worden vastgesteld, Bundesgesetzblatt II, 464/1998).

§ 13, lid 1a, van dit besluit voorziet voor die kentekenbewijzen in beveiligingskenmerken tegen namaak of vervalsing.

§ 13, lid 3, van dat besluit bepaalt dat kentekenbewijzen enkel mogen worden vervaardigd door een dienstverlener die wordt aangewezen door de bevoegde federale minister.

Gelet op § 2, lid 3, StDrG kan deze dienstverlener, onder voorbehoud van de uitzonderingen waarin deze bepaling voorziet, uitsluitend de ÖS zijn.

Krachtens § 8 van de Verordnung der Bundesministerin für Inneres über die Durchführung des Pyrotechnikgesetzes 2010 (besluit van de federale minister van Binnenlandse Zaken betreffende de uitvoering van de wet van 2010 op de pyrotechniek, Bundesgesetzblatt II, 499/2009), moet het formulier waarmee de afgifte van een pyrotechnisch certificaat wordt aangevraagd, in overeenstemming zijn met het model in bijlage II bij dat besluit. Volgens dit model moet de aanvraag worden ingediend bij de ÖS.

Bij § 9 van hetzelfde besluit wordt voorgeschreven dat pyrotechnische certificaten worden beveiligd tegen namaak of vervalsing.

De Commissie merkt op dat de geraamde bedragen van de opdrachten in kwestie de drempelbedragen overschrijden die gelden op grond van de richtlijnen 92/50 en 2004/18, zodat die opdrachten binnen de materiële werkingssfeer van deze richtlijnen vallen. Bijgevolg had de Republiek Oostenrijk voor die opdrachten de aanbestedingsprocedures moeten volgen die zijn neergelegd in artikel 8 junctis de artikelen 11 tot en met 37 van richtlijn 92/50, en in artikel 20 junctis de artikelen 23 tot en met 55 van richtlijn 2004/18.

De Commissie betoogt in wezen dat de uitzonderingen van artikel 4, lid 2, van richtlijn 92/50 en artikel 14 van richtlijn 2004/18, waarop de Republiek Oostenrijk zich beroept, restrictief moeten worden uitgelegd.

Bovendien ontlenen de lidstaten aan deze bepalingen niet de bevoegdheid om van de bepalingen van het VWEU of van de richtlijnen 92/50 en 2004/18 af te wijken door zich louter te beroepen op hun wezenlijke veiligheidsbelangen.

De stelling van de Republiek Oostenrijk dat de betreffende opdrachten voor diensten bijzondere veiligheidsmaatregelen vereisen of dat het nodig is om van de Unievoorschriften af te wijken ter bescherming van de wezenlijke veiligheidsbelangen van die lidstaat, volstaat als zodanig dan ook niet als bewijs dat er sprake is van omstandigheden die de toepassing van artikel 4, lid 2, van richtlijn 92/50 of artikel 14 van richtlijn 2004/18 rechtvaardigen.

Voorts preciseert de Commissie dat de ÖS een privaatrechtelijke vennootschap met beperkte aansprakelijkheid is met als enige vennoot de beursgenoteerde Österreichische Staatsdruckerei Holding AG, waarvan de aandelen in handen zijn van particulieren. Anders dan de vroegere wettelijke regeling voorziet het StDrG overigens niet meer in enig bijzonder mechanisme voor overheidstoezicht. Ter terechtzitting heeft de Commissie in dit verband verduidelijkt dat de Oostenrijkse autoriteiten beschikken over controlebevoegdheden uit hoofde van een overeenkomst met de ÖS.

Volgens de Commissie toont de Republiek Oostenrijk niet aan dat een aanbesteding volstrekt onmogelijk is omdat daardoor ernstig afbreuk zou worden gedaan aan de nakoming van de verplichting tot vertrouwelijke behandeling en aan de veiligheids- en controlemaatregelen. Weliswaar wordt het algemeen belang gediend met het vereiste dat de echtheid en juistheid van documenten die dienen tot bewijs van de identiteit van personen, wordt gewaarborgd, alsook dat persoonsgegevens worden beschermd en dat de voorzieningszekerheid met betrekking tot het drukken van de documenten in kwestie wordt gewaarborgd, maar dit betekent niet dat daarbij systematisch een wezenlijk veiligheidsbelang in het geding is.

Wat betreft de door de Republiek Oostenrijk aangevoerde noodzaak om de voorziening met officiële documenten te waarborgen, is de Commissie van mening dat dit geen veiligheidsbelang vormt en dat die voorziening in voorkomend geval ook kan worden gewaarborgd door meerdere raamcontracten te sluiten.

De Commissie erkent dat een lidstaat maatregelen kan treffen om de vervalsing van officiële documenten te voorkomen. Niettemin bestaat er geen enkele aanwijzing dat deze doelstellingen in gevaar zouden worden gebracht indien het drukken van de documenten werd toevertrouwd aan andere drukkers, waaronder drukkers uit andere lidstaten, aangezien de vertrouwelijkheid van de verwerkte gegevens die nodig zijn voor het drukken van de documenten, kan worden gewaarborgd door een verplichting tot vertrouwelijke behandeling op te leggen aan de ondernemingen die deelnemen aan een aanbestedingsprocedure.

De centralisatie van de uitvoering van de opdrachten in kwestie kan volgens de Commissie worden bewerkstelligd door een aanbestedingsprocedure te volgen voor het drukken van alle beveiligde documenten, waarbij de toezichtsmogelijkheden voor de Oostenrijkse autoriteiten kunnen worden vastgelegd in de overeenkomst met de geselecteerde onderneming.

Het argument van de Republiek Oostenrijk dat vertrouwen moet kunnen worden gesteld in de onderneming die de dienst verricht welke bestaat in het drukken van verblijfsdocumenten, kan volgens de Commissie niet worden aanvaard, daar de Oostenrijkse autoriteiten opdrachten voor het drukken van beveiligde documenten ook kunnen gunnen aan andere ondernemingen dan de ÖS, met name wanneer deze niet in staat is die opdrachten uit te voeren.

De Republiek Oostenrijk betwist de gestelde niet-nakoming. Zij betoogt dat de opdrachten in kwestie op grond van artikel 4, lid 2, van richtlijn 92/50 en artikel 14 van richtlijn 2004/18 niet binnen de werkingssfeer van deze richtlijnen vallen. Volgens haar heeft zij het recht haar wezenlijke veiligheidsbelangen te beschermen en overeenkomstig de in Oostenrijk geldende wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen voor te schrijven dat de uitvoering van de opdrachten in kwestie gepaard gaat met bijzondere veiligheidsmaatregelen.

Ter terechtzitting heeft de Republiek Oostenrijk gepreciseerd dat de uitzonderingen van artikel 4, lid 2, van richtlijn 92/50 en artikel 14 van richtlijn 2004/18 van toepassing zijn los van de uitzondering van artikel 346, lid 1, onder a), VWEU.

Deze lidstaat brengt in wezen in herinnering dat het veiligheidsbeleid een essentieel onderdeel van de staatssoevereiniteit is, en dat het aan de lidstaten is om hun wezenlijke veiligheidsbelangen te definiëren alsook uit te maken of veiligheidsmaatregelen zijn vereist, waarbij die lidstaten over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikken.

De Republiek Oostenrijk wijst op een aantal aspecten van haar wezenlijke belangen op het gebied van de openbare veiligheid die relevant zijn bij het drukken van veiligheidsdocumenten. In dit verband moeten volgens haar om te beginnen de echtheid en juistheid van documenten die dienen tot bewijs van de identiteit van personen, worden gewaarborgd, aangezien identiteitsdocumenten nauw samenhangen met de openbare orde en de institutionele werking van de staat. Voorts is de Republiek Oostenrijk van mening dat het noodzakelijk is te zorgen voor de bescherming van gevoelige persoonsgegevens. Ten slotte moet volgens haar erop worden toegezien dat de voorzieningszekerheid wordt gewaarborgd.

Wat in de eerste plaats de noodzaak betreft om de echtheid en juistheid van identiteitsdocumenten te waarborgen, betoogt de Republiek Oostenrijk dat dit vereiste impliceert dat een hoog technisch veiligheidsniveau wordt vastgesteld om elk risico op vervalsing tegen te gaan, met name in het kader van de strijd tegen terrorisme en criminaliteit.

Wat in de tweede plaats de bescherming van gevoelige persoonsgegevens betreft, onderstelt de bescherming van identiteitsdocumenten dat wordt voldaan aan hoge veiligheidsvereisten, aangezien deze documenten dergelijke gegevens, met name biometrische gegevens, bevatten. In dit verband betwist de Republiek Oostenrijk het argument van de Commissie dat daarbij alleen individuele belangen in het geding zijn, terwijl volgens die lidstaat juist moet worden aangenomen dat inbreuken in verband met dergelijke gegevens, met name in de context van de strijd tegen het terrorisme, een bedreiging voor de interne openbare veiligheid vormen, zodat zij met alle middelen moeten worden verhinderd.

In de derde plaats is het volgens de Republiek Oostenrijk voor de snelle ontvangst van de officiële documenten in kwestie nodig dat de voorziening van de staat met deze documenten wordt gewaarborgd. Aan de veiligheidsstrategie van de Republiek Oostenrijk zou bestendig afbreuk worden gedaan indien het drukken van identiteitsdocumenten werd toevertrouwd aan andere ondernemingen dan de ÖS, omdat in geval van onmogelijkheid om het nodige aantal paspoorten te leveren, weliswaar voorlopige paspoorten zouden worden gedrukt, maar daarbij aan minder strenge veiligheidsvoorwaarden zou worden voldaan.

De Republiek Oostenrijk voert aan dat in een context van terroristische dreigingen en activiteiten enkel een drukkerij onder het effectieve toezicht van de staat mag worden gemachtigd om identiteitsdocumenten te drukken.

Zij herinnert eraan dat de centralisatie bij één dienstverlener van alle diensten die van belang zijn voor de veiligheid, ook een essentieel onderdeel van de veiligheidsstrategie vormt. In dit verband betoogt deze lidstaat dat uit artikel 3, lid 2, van verordening nr. 2252/2004, en meer bepaald uit het vereiste van de aanwijzing van ‘één organisatie die voor het drukken van paspoorten en reisdocumenten verantwoordelijk is’, blijkt dat deze documenten niet kunnen worden vervaardigd door meerdere organisaties. Daarbij komt dat de centralisatie van het drukken van de documenten in kwestie een passende maatregel is om te voorkomen dat veiligheidsgevoelige informatie verspreid raakt.

De Republiek Oostenrijk is van mening dat de door haar gevolgde strategie die erin bestaat de opdrachten in kwestie aan één opdrachtnemer te gunnen waarvan de productielocatie of productielocaties zich bevindt respectievelijk bevinden op het nationale grondgebied, in de eerste plaats tot doel heeft te voorkomen dat de kennis van de veiligheidsmaatregelen zich verspreidt onder andere inschrijvers, ongeacht of deze actief zijn in Oostenrijk dan wel in een andere lidstaat.

Met een dergelijke wijze van gunning wordt volgens de Republiek Oostenrijk in de tweede plaats beoogd het toezicht dat de nationale autoriteiten in het kader van hun administratieve controlebevoegdheden op deze drukkerij uitoefenen, doeltreffender te maken. Zij betoogt namelijk dat rechterlijk toezicht, dat na een mogelijkerwijs omslachtige procedure zou leiden tot sancties die worden opgelegd omdat niet is voldaan aan de veiligheidsvoorwaarden die gelden krachtens de contractuele bepalingen, niet zo doeltreffend is als overheidstoezicht.

Met betrekking tot het bezwaar van de Commissie dat het aan de Republiek Oostenrijk staat om aan te tonen dat een aanbesteding volstrekt onmogelijk is, voert deze lidstaat aan dat noch artikel 4, lid 2, van richtlijn 92/50 noch artikel 14 van richtlijn 2004/18 een dergelijke voorwaarde inhoudt.

Voorts heeft die lidstaat naar eigen zeggen niet ermee volstaan zich te beroepen op belangen die verband houden met zijn veiligheid, maar heeft hij zowel de te beschermen belangen als de voor de bescherming van deze belangen getroffen maatregelen aangewezen.

Ten slotte heeft de Republiek Oostenrijk ter terechtzitting betoogd dat de opdrachten in kwestie niet kunnen worden uitgevoerd in het kader van een aanbesteding, omdat gevoelige informatie openbaar zou dreigen te worden gemaakt ten gevolge van het feit dat in andere lidstaten gevestigde ondernemingen zich niet volledig kunnen onttrekken aan de greep van de autoriteiten van hun respectieve staten en soms verplicht zijn om samen te werken met die autoriteiten of met de inlichtingendiensten van die staten, zelfs indien zij die opdrachten uitvoeren in een vaste inrichting die zich in Oostenrijk bevindt.

Om te beginnen zij opgemerkt dat uit het aan het Hof overgelegde dossier blijkt dat de eerste aan de ÖS gegunde opdrachten waarop het onderhavige beroep ziet, dateren uit 2004 en dus onder richtlijn 92/50 kunnen vallen, terwijl de opdrachten die aan die onderneming zijn gegund tussen 31 januari 2006 en 12 september 2014, de datum waarop de termijn is verstreken die was vastgesteld in het met redenen omklede advies, onder richtlijn 2004/18 kunnen vallen, aangezien laatstgenoemde richtlijn de relevante bepalingen van richtlijn 92/50 met ingang van 31 januari 2006 heeft ingetrokken en vervangen.

Voorts zijn de opdrachten in kwestie opdrachten voor diensten in de zin van bijlage I A bij richtlijn 92/50 en bijlage II A bij richtlijn 2004/18, meer bepaald diensten die bestaan in het uitgeven en drukken voor een vast bedrag of op contractbasis. Tevens staat tussen partijen vast dat de geraamde waarde van deze opdrachten de drempelbedragen voor de toepassing van die richtlijnen overschrijdt.

Aangezien het drukken van de documenten in kwestie een dienst is die bestaat in het uitgeven en drukken voor een vast bedrag of op contractbasis, is deze dienst — op grond van artikel 8 junctis de artikelen 11 tot en met 37 van richtlijn 92/50, en op grond van artikel 20 junctis de artikelen 23 tot en met 55 van richtlijn 2004/18 — in beginsel onderworpen aan de verplichting om een aanbestedingsprocedure te volgen die voldoet aan de vereisten van die artikelen.

Volgens artikel 346, lid 1, onder a), VWEU, is geen enkele lidstaat evenwel gehouden inlichtingen te verstrekken waarvan de verbreiding naar zijn mening strijdig zou zijn met de wezenlijke belangen van zijn veiligheid. Zoals de advocaat-generaal heeft opgemerkt in punt 42 van haar conclusie, is deze bepaling door de algemene bewoordingen ervan onder meer van toepassing op niet-militaire overheidsopdrachten, zoals de in het onderhavige beroep aan de orde zijnde drukopdrachten.

Daartegenover staat dat die richtlijnen blijkens artikel 4, lid 2, van richtlijn 92/50 en artikel 14 van richtlijn 2004/18, waarvan de bewoordingen nagenoeg identiek zijn, onder meer niet van toepassing zijn op diensten wanneer de uitvoering daarvan overeenkomstig de in de betrokken lidstaat geldende wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen gepaard moet gaan met bijzondere veiligheidsmaatregelen, of wanneer de bescherming van de wezenlijke belangen van die staat zulks vereist.

De Republiek Oostenrijk beroept zich in de onderhavige procedure op deze uitzonderingen om de rechtstreekse gunning van de drukopdrachten in kwestie aan de ÖS te rechtvaardigen.

Dienaangaande zij opgemerkt dat, zoals de Republiek Oostenrijk stelt, het tot de bevoegdheid van de lidstaten behoort hun wezenlijke veiligheidsbelangen te definiëren, en het in casu aan de Oostenrijkse autoriteiten staat om de veiligheidsmaatregelen vast te stellen die noodzakelijk zijn om de openbare veiligheid van die lidstaat te beschermen in verband met het drukken van identiteitsdocumenten en andere officiële documenten als die welke in de onderhavige zaak aan de orde zijn (zie naar analogie arrest van 16 oktober 2003, Commissie/België, C-252/01, EU:C:2003:547, punt 30).

Niettemin dient eveneens in herinnering te worden gebracht dat, zoals het Hof reeds heeft geoordeeld, de maatregelen die de lidstaten treffen in het kader van de legitieme vereisten van nationaal belang, niet volledig aan de toepassing van het Unierecht zijn onttrokken alleen omdat zij onder meer de openbare veiligheid dienen (zie in die zin arrest van 8 april 2008, Commissie/Italië, C-337/05, EU:C:2008:203, punt 42 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Bovendien moeten de uitzonderingen die in het onderhavige beroep aan de orde zijn, restrictief worden uitgelegd, zoals volgens vaste rechtspraak geldt voor uitzonderingen op de fundamentele vrijheden [zie naar analogie, met betrekking tot artikel 346, lid 1, onder b), VWEU, arrest van 7 juni 2012, Insinööritoimisto InsTiimi, C-615/10, EU:C:2012:324, punt 35 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

Voorts laten artikel 4, lid 2, van richtlijn 92/50 en artikel 14 van richtlijn 2004/18, waarop de Republiek Oostenrijk zich primair beroept, de lidstaten weliswaar een beoordelingsmarge om te beslissen welke maatregelen noodzakelijk zijn voor de bescherming van de wezenlijke belangen van hun veiligheid, maar die bepalingen kunnen niet aldus worden uitgelegd dat de lidstaten daaraan — alleen omdat zij zich op die belangen beroepen — de bevoegdheid ontlenen om af te wijken van de bepalingen van het VWEU. De lidstaat die zich op de uitzonderingen in kwestie beroept, moet namelijk aantonen dat het voor de bescherming van de wezenlijke belangen van zijn veiligheid noodzakelijk is om van deze uitzonderingen gebruik te maken. Aan dit vereiste moet ook worden voldaan voor zover deze lidstaat zich tevens beroept op artikel 346, lid 1, onder a), VWEU (zie naar analogie arrest van 4 september 2014, Schiebel Aircraft, C-474/12, EU:C:2014:2139, punt 34).

Bijgevolg moet de lidstaat die zich op die uitzonderingen beroept, aantonen dat in de behoefte aan de bescherming van die belangen niet had kunnen worden voorzien in het kader van een oproep tot mededinging als bedoeld in de richtlijnen 92/50 en 2004/18 (zie naar analogie arrest van 8 april 2008, Commissie/Italië, C-337/05, EU:C:2008:203, punt 53).

In casu heeft de Republiek Oostenrijk weliswaar aangegeven welke wezenlijke belangen van haar veiligheid volgens haar moeten worden beschermd en welke waarborgen inherent zijn aan de bescherming van die belangen, maar dat neemt niet weg dat — gelet op wat in de punten 75 en 76 van het onderhavige arrest in herinnering is gebracht — moet worden nagegaan of die lidstaat heeft aangetoond dat de door hem nagestreefde doelstellingen niet hadden kunnen worden bereikt in het kader van een oproep tot mededinging als bedoeld in die twee richtlijnen.

In dit verband voert de Republiek Oostenrijk in de eerste plaats aan dat de bescherming van de wezenlijke belangen van nationale veiligheid vereist dat de uitvoering van de opdrachten voor het drukken van officiële documenten wordt gecentraliseerd door die opdrachten aan één onderneming te gunnen.

Hoewel erkend dient te worden dat de centralisatie van de uitvoering van de opdrachten in kwestie, om de door de Republiek Oostenrijk aangevoerde redenen, kan worden beschouwd als een middel om de wezenlijke belangen van haar nationale veiligheid te beschermen, dient erop te worden gewezen dat de toepassing van de aanbestedingsprocedures als bedoeld in artikel 8 junctis de artikelen 11 tot en met 37 van richtlijn 92/50 respectievelijk artikel 20 junctis de artikelen 23 tot en met 55 van richtlijn 2004/18 niet eraan in de weg staat dat de uitvoering van die opdrachten wordt toevertrouwd aan één marktdeelnemer.

De lidstaten moeten zich weliswaar, zoals de Republiek Oostenrijk opmerkt, houden aan de voorschriften van artikel 3, lid 2, van verordening nr. 2252/2004, waarbij hun de verplichting wordt opgelegd om één organisatie aan te wijzen die verantwoordelijk is voor het drukken van paspoorten en reisdocumenten, maar vastgesteld dient te worden dat in deze bepaling enkel de verplichting is neergelegd om een dergelijke unieke organisatie aan te wijzen, zonder dat daarbij wordt uitgesloten dat voorafgaandelijk met het oog op deze aanwijzing een aanbestedingsprocedure wordt gevolgd.

Wat in de tweede plaats het argument van de Republiek Oostenrijk betreft dat de Oostenrijkse autoriteiten, in verband met de hun bij § 6, lid 3, StDrG toegekende bevoegdheden, ervoor moeten kunnen zorgen dat doeltreffende administratieve controles worden uitgevoerd bij een unieke opdrachtnemer van wie de productie- en opslagplaatsen zich op het grondgebied van die lidstaat bevinden, in casu bij de ÖS, zij opgemerkt dat de met de uitvoering van de drukopdracht in kwestie belaste marktdeelnemer weliswaar aan de vereisten inzake veiligheid moet voldoen opdat de vertrouwelijkheid van de te beschermen informatie wordt gewaarborgd, maar dat de Republiek Oostenrijk niet aantoont dat deze vertrouwelijkheid alleen kan worden gewaarborgd door de administratieve controles die de Oostenrijkse autoriteiten krachtens die bepaling bij de ÖS kunnen uitvoeren, noch dat daartoe de bij de richtlijnen 92/50 en 2004/18 vastgestelde aanbestedingsregels geen toepassing behoren te vinden.

In dit verband valt niet in te zien waarom dergelijke administratieve controles niet zouden kunnen worden uitgevoerd bij andere in Oostenrijk gevestigde ondernemingen dan de ÖS. Deze lidstaat toont evenmin aan dat het toezicht op de eerbiediging van de vertrouwelijkheid van de informatie die met het oog op het drukken van de officiële documenten in kwestie wordt verstrekt, minder goed zou worden gewaarborgd als dit drukwerk in het kader van een aanbestedingsprocedure werd toevertrouwd aan andere ondernemingen, waaraan bij een aan de regels van het privaatrecht onderworpen contractueel beding vertrouwelijkheids- en veiligheidsmaatregelen zouden worden opgelegd, ongeacht of deze ondernemingen in Oostenrijk dan wel in andere lidstaten zijn gevestigd.

Met name zou kunnen worden overwogen in het kader van een aanbestedingsprocedure de geselecteerde contractant de verplichting op te leggen om te aanvaarden dat veiligheidscontroles, bezoeken of inspecties plaatsvinden in de gebouwen van zijn onderneming, ongeacht of deze in Oostenrijk dan wel in een andere lidstaat is gevestigd, of nog om bij de uitvoering van de opdrachten in kwestie te voldoen aan — zelfs bijzonder hoge — technische vereisten inzake vertrouwelijkheid.

Wat in de derde plaats het door de Republiek Oostenrijk aangevoerde vereiste van voorzieningszekerheid betreft, zij opgemerkt dat de officiële documenten in kwestie weliswaar nauw samenhangen met de openbare orde en de institutionele werking van een staat, die vereisen dat de voorzieningszekerheid wordt gewaarborgd, maar dat die lidstaat niet heeft aangetoond dat het doel dat hij stelt na te streven, niet zou kunnen worden gewaarborgd in het kader van een aanbesteding, noch dat een dergelijke waarborg in gevaar zou worden gebracht indien het drukken van die documenten werd toevertrouwd aan andere ondernemingen, waaronder in voorkomend geval ondernemingen die in andere lidstaten zijn gevestigd.

Wat in de vierde plaats de noodzaak betreft om de betrouwbaarheid van de opdrachtnemer te garanderen, moeten de lidstaten weliswaar zich ervan kunnen vergewissen dat overheidsopdrachten als die welke in de onderhavige zaak aan de orde zijn, enkel aan betrouwbare ondernemingen worden gegund in het kader van een systeem dat zorgt voor de naleving van bijzondere vertrouwelijkheids- en veiligheidsnormen voor het drukken van de documenten in kwestie, maar de Republiek Oostenrijk heeft niet aangetoond dat de vertrouwelijkheid van de verstrekte gegevens niet voldoende zou kunnen worden gewaarborgd indien het drukken van die documenten werd toevertrouwd aan een andere onderneming dan de ÖS, die na een aanbestedingsprocedure wordt aangewezen.

In dit verband zij eraan herinnerd dat het Hof heeft geoordeeld dat de noodzaak om een verplichting tot vertrouwelijke behandeling op te leggen als zodanig niet eraan in de weg staat dat voor de gunning van een opdracht een aanbestedingsprocedure wordt gevolgd (zie in die zin arrest van 8 april 2008, Commissie/Italië, C-337/05, EU:C:2008:203, punt 52).

Bovendien heeft het Hof ook geoordeeld dat de vertrouwelijkheid van de gegevens kan worden gewaarborgd door een geheimhoudingsplicht, zonder dat van de procedures voor de gunning van overheidsopdrachten hoeft te worden afgeweken (zie naar analogie arrest van 5 december 1989, Commissie/Italië, C-3/88, EU:C:1989:606, punt 15).

Zoals de advocaat-generaal in punt 68 van haar conclusie heeft opgemerkt, staat het de aanbestedende dienst geheel vrij om bijzonder hoge eisen te stellen aan de bekwaamheid en de betrouwbaarheid van de inschrijvers, om zowel de aanbestedingsvoorwaarden als de dienstenovereenkomsten navenant op te stellen, en om van de eventuele kandidaten de nodige bewijzen te verlangen.

Dienaangaande heeft de Republiek Oostenrijk ter terechtzitting gesteld dat het risico bestaat dat gevoelige informatie openbaar wordt gemaakt, omdat buiten die lidstaat gevestigde ondernemingen zich niet volledig kunnen onttrekken aan de greep van de autoriteiten van hun respectieve lidstaat, gelet op het feit dat zij in bepaalde gevallen krachtens de in de betrokken staat toepasselijke wettelijke regeling verplicht zijn om samen te werken met die autoriteiten of met de inlichtingendiensten van die staat, zelfs indien zij overheidsopdrachten uitvoeren in een vaste inrichting die zich in Oostenrijk bevindt.

Beklemtoond zij evenwel dat het de Oostenrijkse autoriteiten vrijstaat om in de aanbestedingsvoorwaarden voor de gunning van de opdrachten in kwestie clausules op te nemen waarbij de inschrijver een algemene verplichting tot vertrouwelijke behandeling wordt opgelegd, en om te bepalen dat een meedingende onderneming van de gunningsprocedure zal worden uitgesloten indien zij met name wegens de wettelijke regeling van haar lidstaat niet in staat zou zijn voldoende waarborgen te bieden met betrekking tot de nakoming van die verplichting ten aanzien van de autoriteiten van die staat. Het is de Oostenrijkse autoriteiten ook toegestaan om te voorzien in de oplegging van — inzonderheid contractuele — sancties aan de opdrachtnemer, voor het geval dat die verplichting niet wordt nagekomen tijdens de uitvoering van de opdracht in kwestie.

De Republiek Oostenrijk heeft niet aangetoond dat het doel de openbaarmaking van gevoelige informatie in verband met de vervaardiging van de officiële documenten in kwestie te voorkomen, niet had kunnen worden bereikt in het kader van een oproep tot mededinging als bedoeld in artikel 8 junctis de artikelen 11 tot en met 37 van richtlijn 92/50 respectievelijk artikel 20 junctis de artikelen 23 tot en met 55 van richtlijn 2004/18.

Hieruit volgt dat de niet-toepassing van de in die richtlijnen neergelegde aanbestedingsprocedures onevenredig is aan dat doel.

Gelet op een en ander kunnen artikel 346, lid 1, onder a), VWEU, artikel 4, lid 2, van richtlijn 92/50 en artikel 14 van richtlijn 2004/18 niet met succes door de Republiek Oostenrijk worden ingeroepen om te rechtvaardigen dat de in deze twee richtlijnen neergelegde aanbestedingsprocedures niet worden gevolgd.

De Commissie betoogt dat voor zover het bedrag van de opdracht voor de vervaardiging van pyrotechnische certificaten de in die richtlijnen vastgestelde drempelbedragen niet overschrijdt, de in het VWEU neergelegde beginselen — met name de beginselen van de vrijheid van vestiging en van het vrij verrichten van diensten — in acht moeten worden genomen.

Volgens de Commissie vereisen de algemene beginselen van gelijke behandeling en non-discriminatie op grond van nationaliteit, waaruit de transparantieverplichting voortvloeit, dat die opdracht het voorwerp uitmaakt van een aankondiging waaraan voldoende ruchtbaarheid wordt gegeven.

Deze instelling preciseert dat het feit dat het bedrag van een opdracht voor de vervaardiging van pyrotechnische certificaten relatief laag lijkt, niet wegneemt dat een dergelijke opdracht — gelet op de technische kenmerken ervan — de belangstelling van ondernemingen uit andere lidstaten zou kunnen wekken. Er bestaat dus een duidelijk grensoverschrijdend belang, aangezien de markt van de ondernemingen die beveiligde identiteitsdocumenten vervaardigen, zowel gespecialiseerd als beperkt in omvang als geïnternationaliseerd is, en geografische nabijheid geen dwingend vereiste is voor de uitvoering van opdrachten voor de vervaardiging van beveiligde documenten.

Voorts wijst de Commissie op de omstandigheid dat de ÖS zelf door verschillende lidstaten is belast met het drukken van visa en paspoorten, wat in dit verband een zeer belangrijke aanwijzing vormt voor het bestaan van een duidelijk grensoverschrijdend belang.

De Republiek Oostenrijk brengt daartegen in dat de fundamentele beginselen waarop de Commissie zich beroept, niet van toepassing zijn op een opdracht waarvan het bedrag lager is dan de in het Unierecht vastgestelde drempel. Gelet op het geringe bedrag van de opdracht in kwestie heeft de Commissie niet aangetoond dat er sprake is van een duidelijk grensoverschrijdend belang.

Evenmin blijkt uit het feit dat de ÖS beveiligde documenten vervaardigt voor andere lidstaten, dat een duidelijk grensoverschrijdend belang is gemoeid met de opdracht voor een dienst die bestaat in het drukken van pyrotechnische certificaten.

In herinnering dient te worden gebracht dat tussen partijen vaststaat dat de geraamde waarde van de opdracht voor de vervaardiging van pyrotechnische certificaten 56 000 EUR bedraagt, dat wil zeggen een bedrag dat beduidend lager is dan de drempelbedragen die in de richtlijnen 92/50 en 2004/18 zijn vastgesteld met betrekking tot overheidsopdrachten voor diensten. Uit deze richtlijnen vloeide dan ook geen verplichting voort om een aanbestedingsprocedure te volgen.

Niettemin is het vaste rechtspraak dat de fundamentele regels en de algemene beginselen van het VWEU — met name het beginsel van gelijke behandeling en het verbod van discriminatie op grond van nationaliteit, alsook de daaruit voortvloeiende transparantieverplichting — van toepassing zijn op de gunning van opdrachten die gelet op hun waarde niet binnen de werkingssfeer van de richtlijnen inzake de gunning van overheidsopdrachten vallen, voor zover met die opdrachten een duidelijk grensoverschrijdend belang is gemoeid (arrest van 6 oktober 2016, Tecnoedi Costruzioni, C-318/15, EU:C:2016:747, punt 19 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

In dit verband zij eraan herinnerd dat de Commissie dient aan te tonen dat een onderneming die is gevestigd in een andere lidstaat dan die van de aanbestedende dienst, een duidelijk belang heeft bij de opdracht in kwestie, en dat zij zich daarbij niet kan baseren op een of ander vermoeden (zie in die zin arrest van 13 november 2007, Commissie/Ierland, C-507/03, EU:C:2007:676, punten 32 en 33 alsook aldaar aangehaalde rechtspraak).

Wat de objectieve criteria betreft die kunnen wijzen op het bestaan van een duidelijk grensoverschrijdend belang, heeft het Hof reeds geoordeeld dat een dergelijk criterium onder meer zou kunnen bestaan in het feit dat met de opdracht in kwestie een bedrag van enige omvang is gemoeid, in combinatie met de plaats waar de werken worden uitgevoerd of met de technische kenmerken van de opdracht en de specifieke eigenschappen van de betreffende producten (zie in die zin arrest van 6 oktober 2016, Tecnoedi Costruzioni, C-318/15, EU:C:2016:747, punt 20 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Zoals de Commissie heeft betoogd, kan niet uitsluitend op basis van de waarde van de opdracht worden uitgemaakt of er sprake is van een dergelijk grensoverschrijdend belang, aangezien het daarvoor noodzakelijk is alle andere criteria en alle relevante omstandigheden van het geval te beoordelen. Opgemerkt dient evenwel te worden dat de opdracht voor de vervaardiging van pyrotechnische certificaten niet alleen wordt gekenmerkt door het relatief lage bedrag ervan, maar ook door het zeer technische karakter ervan, dat bovendien noopt tot het respecteren van bijzondere veiligheidsmaatregelen en tot het dragen van de aan de toepassing van deze maatregelen verbonden kosten.

Het door de Commissie aangevoerde argument volgens hetwelk het feit dat de ÖS door verschillende vreemde staten is belast met het drukken van visa en paspoorten, een belangrijke aanwijzing vormt voor het bestaan van een duidelijk grensoverschrijdend belang, is niet relevant voor het drukken van pyrotechnische certificaten.

De door de Commissie verstrekte gegevens volstaan dan ook niet als bewijs dat met de opdracht in kwestie een duidelijk grensoverschrijdend belang was gemoeid.

Aangezien de Commissie niet het bewijs heeft geleverd van haar stellingen, moet haar beroep worden verworpen voor zover het betrekking heeft op de opdracht voor een dienst die bestaat in het drukken van de pyrotechnische certificaten in kwestie.

Gelet op een en ander dient te worden vastgesteld dat de Republiek Oostenrijk is tekortgeschoten in de verplichtingen die op haar rusten krachtens artikel 4, lid 2, en artikel 8 van richtlijn 92/50, gelezen in samenhang met de artikelen 11 tot en met 37 van deze richtlijn, alsook krachtens de artikelen 14 en 20 van richtlijn 2004/18, gelezen in samenhang met de artikelen 23 tot en met 55 van deze richtlijn, ten eerste doordat zij opdrachten voor diensten die bestaan in de vervaardiging van paspoorten met chip, noodpaspoorten, verblijfsdocumenten, identiteitsbewijzen, rijbewijzen in creditcardformaat en kentekenbewijzen in creditcardformaat, zonder aanbesteding ervan op het niveau van de Europese Unie rechtstreeks aan de ÖS heeft gegund, en ten tweede doordat zij nationale bepalingen heeft gehandhaafd op grond waarvan aanbestedende diensten gehouden zijn die opdrachten voor diensten rechtstreeks aan die vennootschap te gunnen.

Het beroep moet worden verworpen voor het overige.