EHRM, 08-04-2014, nr. 17120/09

Le requérant souligne que, dans la mesure où elle était appelée à statuer comme juridiction de dernière instance, la Cour de cassation était tenue de soulever une question préjudicielle en cas de doute quant à l'interprétation du droit communautaire. Or, le requérant fait valoir qu'il avait cité la jurisprudence par laquelle la CJUE avait reconnu un effet direct au principe de non-discrimination en matière de sécurité sociale contenu dans l'accord entre l'Union européenne et le Royaume du Maroc (et dans d'autres accords conclus par l'Union européenne avec les pays du Maghreb — affaire Kziber, n^o C-18/90, arrêt du 31 janvier 1991). Cette jurisprudence, initialement développée dans le cadre des accords de coopération, était selon lui ‘ pleinement transposable ’ aux dispositions pertinentes des accords d'association. La CJUE avait également ajouté, précise-t-il, que son interprétation était conforme aux exigences des articles 14 de la Convention et 1 du Protocole n^o 1. Par ailleurs, l'interprétation de la notion de ‘ sécurité sociale ’ faite par la CJUE était selon lui suffisamment ample pour englober également les prestations d'assistance. Dans ces circonstances, estime le requérant, il n'était pas loisible à la Cour de cassation d'ignorer la demande de question préjudicielle.

Le requérant ajoute que la Cour de cassation n'a pas motivé son refus de soulever la question préjudicielle et se serait méprise quant à la dimension ‘ personnelle ’ et à la dimension ‘ matérielle ’ du régime de non-discrimination, qui seraient deux notions bien distinctes. Il ajoute que la qualification de l'allocation litigieuse comme relevant de l'‘ assistance sociale ’ a été opérée uniquement par rapport au droit interne et non sur la base des critères développés par la CJUE (à savoir le caractère légal et l'ambivalence de la prestation, et le rattachement de cette dernière à l'un des risques énumérés à l'article 4 § 1 du règlement no 1408/71). Ainsi, la portée ‘ communautaire ’ de cette opération de qualification a selon lui été ignorée. Une analyse du droit européen et de la jurisprudence de la CJUE montre, à ses yeux, que les prestations ‘ non contributives ’ et financées par l'État ne peuvent pas être automatiquement exclues du champ d'application du régime de non-discrimination établi par l'accord (le requérant cite, par exemple, les affaires Yousfi, no C-58/93, arrêt du 20 avril 1994, relative à l'octroi d'une allocation pour handicapés ; Commission c. Grèce, no C-185/96, arrêt du 29 octobre 1998, concernant différentes catégories de prestations pour ‘ famille nombreuse ’ ; Hughes, no C-78/91, arrêt du 20 juin 1990, ayant pour objet le ‘ family credit ’ britannique). De l'avis du requérant, ses références à cette jurisprudence auraient dû amener la Cour de cassation soit à inclure elle-même, par analogie, l'allocation qu'il revendiquait dans le champ d'application du règlement n^o 1408/71, soit à interroger la CJUE, qui ne s'était pas encore prononcée quant à la nature de cette allocation spécifique.

Le requérant note également que l'article 13 de la loi n^o 97 du 6 août 2013 (entrée en vigueur le 4 septembre 2013) a prévu l'extension de l'allocation instituée par l'article 65 de la loi n^o 448 de 1998 aux ressortissants de pays tiers titulaires d'un permis de séjour de longue durée. Il ajoute que dans son arrêt n^o 133 de 2013, la Cour constitutionnelle a jugé déraisonnable et incompatible avec le principe d'égalité devant la loi la condition de résidence de cinq ans sur le territoire d'une région pour le versement d'une allocation régionale ayant un objet similaire (le requérant cite également l'arrêt n^o 222 de 2013).

Le Gouvernement expose que la Cour de cassation a expressément examiné le champ d'application de l'Accord euro-méditerranéen et estimé que l'allocation pour les familles comprenant au moins trois enfants mineurs ne pouvait pas rentrer dans la notion de sécurité sociale, même au sens large que celle-ci a au niveau communautaire. La Cour de cassation a donc considéré comme claire la disposition qu'elle devait interpréter ; ce faisant, le Gouvernement estime qu'elle a satisfait à ses obligations sous l'angle de l'article 6 § 1 de la Convention.

Le requérant se réfère à la jurisprudence de la Cour (citant, notamment, les arrêts Gaygusuz c. Autriche, 16 septembre 1996, Recueil des arrêts et décisions 1996-IV ; Petrovic c. Autriche, 27 mars 1998, Recueil 1998-II ; Niedzwiecki c. Allemagne, n^o 58453/00, 25 octobre 2005 ; Okpisz c. Allemagne, n^o 59140/00, 25 octobre 2005 ; Weller c. Hongrie, n^o 44399/05, 31 mars 2009 ; Fawsie c. Grèce, n^o 40080/07, 28 octobre 2010 ; et Saidoun c. Grèce, n^o 40083/07, 28 octobre 2010). Il expose que l'allocation en question concrétise le droit à une contribution financière au maintien de la vie familiale des familles nombreuses aux faibles revenus. Sa mise en place trouverait sa source dans un acte volontaire de l'État basé sur le constat que les familles nombreuses sont exposées à des frais plus importants, principalement liés à l'entretien et à l'éducation des enfants.

Le requérant conteste la thèse du Gouvernement selon laquelle cette allocation relèverait de l'assistance sociale. Se fondant sur une analyse de l'évolution du régime des allocations familiales en Italie, il considère qu'elle vise en réalité à améliorer les prestations spécifiques versées aux travailleurs. La Cour aurait à plusieurs reprises jugé que des ‘ prestations sociales ’ similaires permettaient à l'État de ‘ témoigner son respect pour la vie familiale au sens de l'article 8 ’, et rentraient donc dans le champ d'application de cette disposition ou bien dans celui de l'article 1 du Protocole n^o 1, et ce indépendamment du versement préalable de cotisations de la part du bénéficiaire (voir, notamment, Stec et autres c. Royaume-Uni [GC] (déc.), n^os 65731/01 et 65900/01, §§ 49–56, CEDH 2005-X).

Le requérant note que le seul obstacle à l'octroi de l'allocation était sa nationalité, ce qui s'analyserait en une discrimination par rapport aux citoyens italiens se trouvant dans une situation financière et familiale comparable à la sienne.

Le Gouvernement considère que l'objet de la requête n'entre pas dans le champ d'application de l'article 8 de la Convention, l'allocation d'assistance sociale revendiquée par le requérant n'ayant pas un caractère ‘ primaire ’.

Comme la Cour l'a constamment déclaré, l'article 14 de la Convention complète les autres clauses normatives de la Convention et de ses Protocoles. Il n'a pas d'existence indépendante, puisqu'il vaut uniquement pour ‘ la jouissance des droits et libertés ’ qu'elles garantissent. Certes, il peut entrer en jeu même sans un manquement à leurs exigences et, dans cette mesure, il possède une portée autonome, mais il ne saurait trouver à s'appliquer si les faits du litige ne tombent pas sous l'empire de l'une au moins desdites clauses (voir, parmi beaucoup d'autres, Van Raalte c. Pays-Bas, 21 février 1997, § 33, Recueil 1997-I ; Petrovic, précité, § 22 ; et Zarb Adami c. Malte, n^o 17209/02, § 42, CEDH 2006-VIII).

La Cour estime d'abord que le refus des autorités d'accorder au requérant l'allocation litigieuse ne visait pas à briser sa vie familiale et n'a pas eu cet effet, l'article 8 n'imposant pas aux États une obligation positive de fournir l'assistance financière en question (Petrovic, précité, § 26 ; Zeïbek c. Grèce, n^o 46368/06, § 32, 9 juillet 2009 ; et Fawsie, précité, § 27).

Néanmoins, la Cour a déjà jugé que l'attribution de l'allocation pour famille nombreuse permet à l'État de ‘ témoigner son respect pour la vie familiale ’ au sens de l'article 8 de la Convention et tombe donc sous l'empire de ce dernier (Okpisz, précité, § 32 ; Niedzwiecki, précité, § 31 ; Fawsie, précité, § 28 ; et Saidoun, précité, § 29 ; voir également, mutatis mutandis, Petrovic, précité, §§ 27–29 — à propos d'une allocation de congé parental —, et Weller, précité, § 29 — à propos d'une allocation de maternité). L'objet de la requête tombe donc sous l'empire de l'article 8 de la Convention. L'article 14 trouve dès lors à s'appliquer.

La Cour constate que le présent grief n'est pas manifestement mal fondé au sens de l'article 35 § 3 a) de la Convention, et ne se heurte par ailleurs à aucun autre motif d'irrecevabilité. Il convient donc de le déclarer recevable.

Le requérant observe que le Gouvernement justifie la différence de traitement entre lui et les ressortissants de l'Union européenne et/ou les réfugiés par la qualification donnée à l'allocation (qui relèverait de l' ‘ assistance sociale ’), ainsi que par les coûts financiers qu'entraînerait l'extension éventuelle de son bénéfice à de nouvelles catégories de personnes. Or, selon lui, pareilles justifications sont insuffisantes au regard de la Convention et de la jurisprudence de la Cour constitutionnelle italienne.

Le requérant concède que dans l'affaire Ponomaryovi c. Bulgarie (n^o 5335/05, § 54, CEDH 2011) la Cour a estimé que le traitement préférentiel dont bénéficient les nationaux des États membres de l'Union européenne repose sur une justification objective et raisonnable, l'Union européenne constituant un ordre juridique particulier, qui a en outre établi sa propre citoyenneté. Cependant, il faut selon lui tenir compte du fait que les ressortissants non communautaires contribuent eux aussi activement aux ressources du pays, notamment par le surcroît de cotisations qu'ils apportent aux assurances sociales et par leur assujettissement à l'impôt sur le revenu. Le requérant ajoute que la discrimination dont il a été victime était fondée sur la nationalité, et non sur un statut qui lui aurait été conféré par la loi au regard du droit des étrangers (voir, a contrario, Bah c. Royaume-Uni, n^o 56328/07, CEDH 2011). Par ailleurs, il conviendrait de rappeler que la directive CE 109/2003 vise à garantir l'intégration des ressortissants des pays tiers durablement installés dans un État membre.

Le Gouvernement expose que l'extension du bénéfice de l'allocation litigieuse a été refusée uniquement pour des raisons budgétaires, et non pour des raisons discriminatoires.

Selon la jurisprudence constante de la Cour, pour qu'une question se pose au regard de l'article 14, il doit y avoir une différence dans le traitement de personnes placées dans des situations comparables. Une telle différence est discriminatoire si elle ne repose pas sur une justification objective et raisonnable, c'est-à-dire si elle ne poursuit pas un but légitime ou s'il n'y a pas un rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé. Les États contractants jouissent d'une certaine marge d'appréciation pour déterminer si et dans quelle mesure des différences entre des situations à d'autres égards analogues justifient des distinctions de traitement (X et autres c. Autriche [GC], n^o 19010/07, § 98, CEDH-2013, et Vallianatos c. Grèce [GC], n^os 29381/09 et 32684/09, § 76, CEDH-2013). La notion de discrimination au sens de l'article 14 englobe également les cas dans lesquels un individu ou un groupe se voit, sans justification adéquate, moins bien traité qu'un autre, même si la Convention ne requiert pas le traitement plus favorable (Abdulaziz, Cabales et Balkandali c. Royaume-Uni, 28 mai 1985, § 82, série A n^o 94).

Par ailleurs, les États contractants jouissent d'une certaine marge d'appréciation pour déterminer si et dans quelle mesure des différences entre des situations à d'autres égards analogues justifient des différences de traitement (X et autres c. Autriche, précité, § 98, et Vallianatos c. Grèce, précité, § 76). L'étendue de cette marge d'appréciation varie selon les circonstances, les domaines et le contexte, mais il appartient à la Cour de statuer en dernier ressort sur le respect des exigences de la Convention. Une ample latitude est d'ordinaire laissée à l'État pour prendre des mesures d'ordre général en matière économique ou sociale (Burden c. Royaume-Uni [GC], n^o 13378/05, § 60, CEDH-2008 ; Carson et autres c. Royaume-Uni [GC], n^o 42184/05, § 61, CEDH-2010 ; Şerife Yiğit c. Turquie [GC], n^o 3976/05, § 70, 2 novembre 2010 ; et Stummer c. Autriche [GC], n^o 37452/02, § 89, CEDH-2011). Toutefois, seules des considérations très fortes peuvent amener la Cour à estimer compatible avec la Convention une différence de traitement exclusivement fondée sur la nationalité (Gaygusuz, précité, § 42 ; Koua Poirrez c. France, n^o 40892/98, § 46, CEDH 2003-X ; Andrejeva c. Lettonie [GC], n^o 55707/00, § 87, CEDH-2009 ; et Ponomaryovi, précité, § 52).

La Convention étant avant tout un mécanisme de protection des droits de l'homme, la Cour doit en outre tenir compte de l'évolution de la situation dans les États contractants et réagir, par exemple, au consensus susceptible de se faire jour quant aux normes à atteindre (Konstantin Markin c. Russie [GC], n^o 30078/06, § 126, CEDH 2012, et Fabris c. France [GC], n^o 16574/08, § 56, CEDH 2013).

Aux yeux de la Cour, il ne fait pas de doute que le requérant a été traité de manière différente par rapport aux travailleurs ressortissants de l'Union européenne qui, comme lui, avaient une famille nombreuse. En effet, à la différence de ces derniers, le requérant n'avait pas droit à l'allocation familiale prévue par l'article 65 de la loi n^o 448 de 1998. Le Gouvernement ne le conteste d'ailleurs pas.

La Cour observe de surcroît que le refus d'accorder au requérant le bénéfice de cette allocation avait pour fondement exclusif la nationalité de l'intéressé, qui à l'époque n'était pas ressortissant d'un État membre de l'Union européenne. En effet, il n'a pas été allégué que le requérant ne remplissait pas les autres conditions légales pour l'attribution de la prestation sociale en question. À l'évidence, il a donc, en raison d'une caractéristique personnelle, été moins bien traité que d'autres individus se trouvant dans une situation analogue (voir, mutatis mutandis, Ponomaryovi, précité, § 50).

La Cour relève que dans plusieurs affaires précitées similaires à la présente (Niedzwiecki ; Okpisz ; Weller ; Fawsie ; et Saidoun) et qui concernaient également l'octroi de prestations sociales à des familles d'étrangers, la Cour a conclu à une violation de l'article 14 combiné avec l'article 8, du fait que les autorités n'avaient pas donné de justification raisonnable à la pratique consistant à exclure de certaines allocations les étrangers légalement installés sur le territoire de ces États, sur la seule base de leur nationalité.

Notamment, dans les affaires Fawsie et Saidoun précitées, qui, à l'instar de la présente, concernaient l'allocation pour famille nombreuse, son constat de violation se fondait, en particulier, sur le fait que les requérantes et les membres de leurs familles s'étaient vu reconnaître le statut de réfugié politique et que le critère choisi par le Gouvernement (qui s'était en l'occurrence essentiellement attaché à la nationalité ou à l'origine grecque des intéressés) pour déterminer les bénéficiaires de l'allocation ne semblait pas pertinent à la lumière du but légitime poursuivi (à savoir, faire face au problème démographique du pays).

La Cour considère que des considérations analogues s'appliquent, mutatis mutandis, en l'espèce. Elle note à cet égard qu'à l'époque des faits le requérant était titulaire d'un permis de séjour et de travail régulier en Italie, et qu'il était assuré auprès de l'INPS (paragraphe 6 ci-dessus). Il payait des contributions à cet organe d'assurance au même titre et sur la même base que les travailleurs ressortissants de l'Union européenne (voir, mutatis mutandis, Gaygusuz, précité, § 46). L'intéressé n'était pas un étranger séjournant sur le territoire pour une courte durée ou en violation de la législation sur l'immigration. Il n'appartenait donc pas à la catégorie des personnes qui, en règle générale, ne contribuent pas au financement des services publics et pour lesquelles un État peut avoir des raisons légitimes de restreindre l'usage de services publics coûteux — tels que les programmes d'assurances sociales, d'allocations publiques et de soins (voir, mutatis mutandis, Ponomaryovi, précité, § 54).

Quant aux ‘ raisons budgétaires ’ avancées par le Gouvernement (paragraphe 44 ci-dessus), la Cour reconnaît que la protection des intérêts budgétaires de l'État constitue un but légitime de la distinction litigieuse. Ce but ne saurait toutefois, à lui seul, justifier la différence de traitement dénoncée. Il reste à établir s'il existe un rapport raisonnable de proportionnalité entre le but légitime susmentionné et les moyens employés en l'occurrence. À cet égard, la Cour rappelle que le refus des autorités nationales d'accorder au requérant le bénéfice de l'allocation familiale repose exclusivement sur le constat qu'il ne possédait pas la nationalité d'un État membre de l'Union européenne. Il n'est pas contesté qu'un citoyen d'un tel État se trouvant dans les mêmes conditions que le requérant se verrait accorder l'allocation litigieuse. La nationalité constitue donc le seul et unique critère de la distinction en cause ; or la Cour rappelle que seules des considérations très fortes peuvent l'amener à estimer compatible avec la Convention une différence de traitement exclusivement fondée sur la nationalité (paragraphe 46 ci-dessus). Dans ces circonstances, et nonobstant la grande marge d'appréciation dont bénéficient les autorités nationales en matière de sécurité sociale, l'argument invoqué par le Gouvernement ne suffit pas à convaincre la Cour de l'existence, dans la présente affaire, d'un rapport raisonnable de proportionnalité qui rendrait la distinction critiquée conforme aux exigences de l'article 14 de la Convention (voir, mutatis mutandis, Andrejeva, précité, §§ 86–89).

Compte tenu de ce qui précède, la justification avancée par le Gouvernement ne paraît pas raisonnable et la différence de traitement constatée s'avère ainsi discriminatoire au sens de l'article 14 de la Convention. Il y a donc eu violation de l'article 14 combiné avec l'article 8 de la Convention.