ABRvS, 25-03-2009, nr. 200704392/1

Het BLS-archief bevat onder meer 400 verklaringen van voormalige Dutchbat-militairen die in Srebrenica dienden ten tijde van de val van die enclave. Bij het besluit van 19 december 2005 heeft de minister het bezwaar van [appellante sub 2] tegen de weigering om deze verklaringen openbaar te maken, buiten beschouwing gelaten op grond van het standpunt dat die verklaringen onderdeel uitmaken van het vertrouwelijke deel van het archief en het verzoek daarop geen betrekking heeft.

De rechtbank heeft overwogen dat 212 van de 400 verklaringen aan het NIOD zijn verstrekt ten behoeve van het opstellen van het rapport ‘Srebrenica, een ‘veilig’ gebied’. Nu bij brief van 28 februari 2005 is verzocht om openbaarmaking van het niet-vertrouwelijke deel van de verklaringen, gaat de rechtbank ervan uit dat [appellante sub 2] heeft gedoeld op de 212 verklaringen, zodat de weigering om die verklaringen te verstrekken in dit geding aan de orde is.

Omtrent het standpunt van de minister dat hij geen inzage heeft mogen nemen in deze verklaringen omdat hierop een bijzonder geheimhoudingsregime van toepassing zou zijn, heeft de rechtbank overwogen dat de grondslag van dit geheimhoudingsregime onvoldoende is toegelicht en dat er daarom geen grond is voor het oordeel dat dit regime zou moeten prevaleren boven de Wob.

De minister voert aan dat de rechtbank heeft miskend dat [appellante sub 2] geen beroep heeft ingesteld tegen zijn beslissing om het bezwaar in zoverre buiten beschouwing te laten.

Hij bestrijdt voorts dat het verzoek mede betrekking heeft op de 212 verklaringen van Dutchbat-militairen. Die verklaringen behoren volgens de minister niet tot het niet-vertrouwelijke deel van het BLS-archief. Zij zijn na de val van Srebrenica door de betrokken militairen in het kader van een zogenoemde debriefing afgelegd. Daarbij is aan ieder van de militairen voorgehouden dat de vertrouwelijkheid van die verklaringen gegarandeerd is. De vertrouwelijkheid van dit archief blijkt volgens de minister ook uit de omstandigheid dat hij zonder toestemming van de betrokkenen geen toegang tot die verklaringen heeft. Het NIOD heeft toegang gehad tot 212 verklaringen nadat de betrokken militairen daarvoor toestemming hadden gegeven, onder het beding dat de vertrouwelijkheid zou worden gewaarborgd. Deze verklaringen zijn deel blijven uitmaken van het vertrouwelijke gedeelte van het BLS-archief, zodat het verzoek daarop niet betrekking heeft, aldus de minister.

Hij voert voorts aan dat de rechtbank zijn uiteenzetting ter zitting over de status van het archief ten onrechte heeft beschouwd als de motivering voor de weigering de desbetreffende verklaringen openbaar te maken.

De rechtbank is er terecht van uitgegaan dat het beroep van [appellante sub 2] mede gericht was tegen de weigering om te beslissen op het bezwaar tegen het niet verstrekken van de verklaringen van de Dutchbat-militairen. Die verklaringen waren vermeld op de lijsten met stukken die de minister gedurende de procedure bij de rechtbank heeft verstrekt. Blijkens het proces-verbaal van de tweede zitting van de rechtbank, gehouden op 12 maart 2007, heeft [appellante sub 2] aangevoerd dat 212 van de 400 verklaringen van de militairen al aan het NIOD waren gezonden, waardoor deze in ieder geval niet meer tot het vertrouwelijke deel van het archief behoorden. De weigering om in zoverre op het bezwaar te beslissen was derhalve in het geding.

Het verzoek van 28 februari 2005 is op verzoek van de minister op 2 juni 2005 nader gespecificeerd door markering van documenten op de door de minister verstrekte inventarislijsten. Uit die specificatie blijkt dat verzocht werd om openbaarmaking van alle 400 verklaringen van de Dutchbat-militairen. Bij besluit van 5 juli 2005 heeft de minister op dat onderdeel van het verzoek inhoudelijk beslist door openbaarmaking van deze verklaringen te weigeren met een beroep op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, en artikel 11 van de Wob. Voor zover de brief van 28 februari 2005 niet op de 400 verklaringen betrekking had, is het verzoek, kennelijk buiten bezwaar van de minister, in zoverre aangevuld. Uit de enkele opmerking van [appellante sub 2] bij de bezwaarschriftencommissie dat het verzoek alleen betrekking heeft op het niet-vertrouwelijke deel van het BLS-archief, heeft de minister niet mogen opmaken dat is bedoeld het verzoek om openbaarmaking van de verklaringen in te trekken. Bij de vermelding van de verklaringen op de door de minister verstrekte inventarislijsten is niet aangegeven dat ze tot het vertrouwelijke deel van het archief behoren. Nu de minister onweersproken heeft gesteld dat slechts 212 verklaringen aan het NIOD zijn overgelegd, heeft de rechtbank, gelet op hetgeen [appellante sub 2] heeft verklaard, niet ten onrechte overwogen dat de weigering om die 212 verklaringen openbaar te maken in het geding is.

Het stond de rechtbank vrij om ten behoeve van het nieuw te nemen besluit op bezwaar in te gaan op de toereikendheid van de door de minister ter zitting gegeven toelichting op de in het besluit van 5 juli 2005 neergelegde grond van de weigering de 212 verklaringen openbaar te maken.

Het betoog van de minister slaagt derhalve niet.

Het DCBC-archief bevat onder meer zogenoemde COREU-berichten (CORrespondance EUropéenne). Deze documenten zijn verspreid via het speciale Europese communicatienetwerk COREU, dat in 1995 in het kader van een gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid is ingevoerd. De verspreiding van documenten via dit netwerk is beperkt tot een gering aantal toegelaten geadresseerden in de lidstaten, de Commissie en het secretariaat-generaal van de Raad.

Bij de besluiten van 3 februari 2006 en 8 maart 2007 heeft de minister de bezwaren van [appellante sub 2] tegen de weigering om in totaal tien COREU-berichten openbaar te maken, ongegrond verklaard. Hij heeft daartoe overwogen dat de COREU-berichten formeel afkomstig zijn van de Europese Raad (lees: de Raad van de Europese Unie) en derhalve onder de Verordening vallen. Gelet op de uitzonderingsgronden van artikel 4 van de Verordening, acht hij het duidelijk dat deze documenten niet zullen worden vrijgegeven en dat openbaarmaking daarom moet uitblijven.

De rechtbank heeft overwogen dat de minister zich niet heeft mogen beperken tot de enkele verwijzing naar de artikelen 4 en 5 van de Verordening, nu in artikel 5 is bepaald dat hij, alvorens een besluit te nemen, de betrokken instelling dient te raadplegen en daarvan is niet gebleken. De rechtbank acht het aantal COREU-berichten niet zo groot dat redelijkerwijs niet van de minister verwacht had mogen worden om per document te bezien of deze openbaar gemaakt konden worden.

De minister voert aan dat de rechtbank heeft miskend dat hij een juiste toepassing aan de Verordening heeft gegeven door openbaarmaking van de COREU-berichten te weigeren, na te hebben vastgesteld dat de Raad deze niet zal willen vrijgeven. Tegen openbaarmaking van deze documenten verzet zich volgens de minister het in artikel 4, eerste lid, aanhef en onder a, van de Verordening vermelde belang van de openbare veiligheid, defensie en militaire aangelegenheden en de internationale betrekkingen. Tot een verdergaande motivering was hij zijns inziens niet gehouden.

Anders dan de rechtbank heeft overwogen, heeft de minister niet slechts verwezen naar de artikelen 4 en 5 van de Verordening, maar heeft hij zijn beslissing om de betrokken instelling niet te raadplegen inhoudelijk gemotiveerd met de overweging dat het duidelijk is dat de berichten, gelet op het onderwerp waarop ze betrekking hebben, niet zullen worden vrijgegeven.

Blijkens het arrest van het Gerecht van eerste aanleg van 12 juli 2001 in zaak T-204/99 (Matilla) weigert de Raad de toegang tot documenten niet enkel omdat ze via het COREU-net zijn verspreid. Ook bij COREU-berichten beoordeelt de Raad aan de hand van de inhoud van ieder document of dat openbaar gemaakt kan worden. Dat de in dit geding aan de orde zijnde documenten alle betrekking hebben op militaire aangelegenheden inzake het conflict in voormalig Joegoslavië, zoals de minister heeft beklemtoond, betekent niet zonder meer dat openbaarmaking daarvan leidt tot ondermijning van de bescherming van het openbaar belang. De minister heeft derhalve zijn betoog dat artikel 4, eerste lid, aanhef en onder a, van de Verordening zich tegen openbaarmaking verzet en dat derhalve duidelijk is dat ze niet zullen worden vrijgegeven, niet voldoende onderbouwd.

Nu de minister zich op het standpunt stelt dat de COREU-berichten van de Raad afkomstig zijn, volgt uit het voorgaande dat hij zijn beslissing om de Raad niet te raadplegen niet deugdelijk heeft gemotiveerd. Het betoog van de minister leidt daarom niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak, maar tot bevestiging daarvan met verbetering in zoverre van de gronden waarop deze rust.

Het hoger beroep van de minister is ongegrond.

Het DCBC-archief bevat documenten die afkomstig zijn van de VN en de NAVO.

Blijkens het besluit op bezwaar van 19 december 2005 heeft de minister openbaarmaking van de VN- en NAVO-documenten geweigerd, omdat hiervoor bijzondere regelingen zijn opgenomen in internationale verdragen, die voorrang hebben boven de Wob. In de opvatting van de minister, zoals weergegeven in dit besluit, staat daarom artikel 2 van de Wob aan openbaarmaking in de weg.

De rechtbank heeft overwogen dat de woorden ‘elders bij wet bepaald’ in artikel 2, eerste lid, van de Wob onder meer betrekking hebben op openbaarmakingsregelingen die in internationale verdragen zijn opgenomen. Voor zover de documenten afkomstig zijn van de VN, heeft zij onder verwijzing naar artikel II, vierde lid, van het VN-Immuniteitenverdrag geoordeeld dat de minister terecht heeft afgezien van openbaarmaking van deze stukken op grond van artikel 2, eerste lid, van de Wob. Voor zover de documenten afkomstig zijn van de NAVO, heeft zij onder verwijzing naar het NAVO-gegevensverdrag overwogen dat het enkele feit dat een document afkomstig is van de NAVO niet betekent dat dit op grond van dit verdrag niet openbaar mag worden gemaakt, maar dat de veiligheidsrubricering daarvoor van belang is. Ten aanzien van de NAVO-documenten met de rubriceringen ‘classified’ of ‘restricted’ heeft zij geoordeeld dat de minister deze terecht en op goede gronden niet openbaar heeft gemaakt.

[appellante sub 2] betoogt primair dat artikel 2, eerste lid, van de Wob niet aan het besluit tot weigering van deze documenten ten grondslag kan worden gelegd.

Naar zijn tekst regelt artikel 2, eerste lid, van de Wob alleen de verhouding tussen bijzondere nationale openbaarmakingsregelingen en de Wob. De geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling biedt geen aanknopingspunten voor een andere opvatting. Volgens de memorie van toelichting (Kamerstukken 19 859, nr. 3, p. 23) is met de zinsnede ‘onverminderd het elders bij de wet bepaalde’ aangegeven dat de Wob als algemene openbaarmakingsregeling wijkt voor bijzondere openbaarmakingsregelingen in wetten in formele zin. Dat er tevens op is gewezen dat bijzondere openbaarheidsregelingen, internationale voorschriften, gesteld bij of krachtens verdragen die voor Nederland van kracht zijn kunnen prevaleren boven de Wob (Kamerstukken 19 859, nr. 3, p. 19), betekent niet dat artikel 2, eerste lid, van die wet ook de verhouding tussen dergelijke verdragsbepalingen en de Wob regelt. De passage bevestigt slechts dat volkenrechtelijke verplichtingen voorrang hebben boven bepalingen van nationaal recht en dus ook boven de Wob.

Het hoger beroep van [appellante sub 2] is derhalve gegrond. De rechtbank heeft niet onderkend dat de minister de weigering om de bovenvermelde VN- en NAVO-documenten openbaar te maken ten onrechte heeft gebaseerd op artikel 2, eerste lid, van de Wob.

De overige door [appellante sub 2] in hoger beroep aangevoerde gronden behoeven daarom geen bespreking.

Nu de rechtbank het besluit van 19 december 2005 reeds op andere gronden heeft vernietigd, leidt het vorenstaande slechts tot aanvulling van die gronden.

Ter uitvoering van het in hoger beroep niet bestreden oordeel van de rechtbank dat de minister ten onrechte heeft nagelaten te vermelden op welke documenten de besluiten betrekking hebben en per document te motiveren op welke grond openbaarmaking is geweigerd, heeft de minister bij het besluit van 27 juni 2007 lijsten gevoegd waarop de geweigerde documenten zijn vermeld. Daaruit kunnen, gelezen in samenhang met de genomen besluiten, per document de weigeringsgronden worden afgeleid. Zoals [appellante sub 2] heeft betoogd, komen de in die lijsten vermelde weigeringsgronden niet altijd overeen met hetgeen in het besluit van 27 juni 2007 is vermeld. Ter zitting heeft de minister te kennen gegeven dat bij discrepanties tussen de lijsten en het besluit, de tekst van het besluit doorslaggevend is. Gelet hierop en nu [appellante sub 2] daardoor niet in haar belangen wordt geschaad, ziet de Afdeling in deze discrepanties geen grond voor vernietiging van het besluit.

Blijkens het besluit van 27 juni 2007 is document DC-33-155, dat een overzicht van functies bij VN-vredesmacht UNPROFOR bevat, openbaar gemaakt met uitzondering van de namen van de betrokken militairen. Dat dit document in het besluit tevens is vermeld als document van de VN waarvan openbaarmaking geheel wordt geweigerd, houdt de Afdeling voor een verschrijving. Nu [appellante sub 2] daardoor niet in haar belangen wordt geschaad, bestaat hierin evenmin grond voor vernietiging van het besluit.

Bij het besluit van 27 juni 2007 heeft de minister de weigering om VN-documenten openbaar te maken opnieuw gemotiveerd met een beroep op artikel 2, eerste lid, van de Wob, dan wel met een beroep op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van die wet.

Zoals onder 2.11.2 en 2.12 is overwogen, kan openbaarmaking van deze documenten niet met verwijzing naar artikel II, vierde lid, van het VN-Immuniteitenverdrag worden geweigerd op grond van artikel 2, eerste lid, van de Wob. Openbaarmaking kan naar het oordeel van de Afdeling evenmin op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wob worden geweigerd. Ingevolge artikel II, vierde lid, van het VN-Immuniteitenverdrag en artikel III, zesde lid, van het VN-Immuniteitenverdrag gespecialiseerde organisaties zijn de documenten afkomstig van VN-instanties onschendbaar (‘inviolable’). Anders dan [appellante sub 2] betoogt, zijn deze verdragsbepalingen op de thans aan de orde zijnde documenten van toepassing, nu het gaat om documenten die aan de VN, dan wel aan de gespecialiseerde organisaties behoren, maar zich elders bevinden. De documenten vallen derhalve onder de gelding van voornoemde immuniteitenverdragen. Ingevolge die verdragen zijn de documenten ‘inviolable’, waaruit voortvloeit dat ze niet onderworpen zijn aan nationale wetgeving inzake openbaarheid van bestuur. De Wob geldt derhalve niet voor deze documenten.

Het bovenstaande geldt eveneens voor document DC-33-172, dat in het besluit van 27 juni 2007 weliswaar onder het opschrift ‘Documenten niet afkomstig van internationale organisaties of het ministerie van Buitenlandse Zaken’ is vermeld, maar dat in feite afkomstig is van de VN. De minister heeft openbaarmaking van dit document eveneens geweigerd met een beroep op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wob.

Hieruit volgt dat het besluit van 27 juni 2007 in zoverre voor vernietiging in aanmerking komt. De Afdeling ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb te bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde gedeelte van het besluit geheel in stand blijven, nu de minister het verzoek om openbaarmaking van de VN-documenten op grond van het VN-Immuniteitenverdrag en het VN-Immuniteitenverdrag gespecialiseerde organisaties niet kan inwilligen.

Bij het besluit van 27 juni 2007 heeft de minister de weigering om NAVO-documenten openbaar te maken gemotiveerd met een beroep op artikel 2, eerste lid, van de Wob, dan wel met een beroep op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a.

Zoals onder 2.11.2 en 2.12 is overwogen, kan openbaarmaking van deze documenten niet met verwijzing naar het NAVO-gegevensverdrag worden geweigerd op grond van artikel 2, eerste lid, van de Wob.

De NAVO-documenten met de aanduidingen ‘secret’, ‘confidential’ en ‘restricted’ zijn, naar niet in geschil is, aan te merken als ‘classified information’ in de zin van artikel 1, onder (i), van het NAVO-gegevensverdrag. Ten aanzien van deze gegevens biedt het NAVO-gegevensverdrag een uitputtende regeling inzake openbaarheid en geheimhouding, die, voor zover hier van belang, ertoe strekt dat algemene openbaarmaking van deze gegevens niet is toegestaan.

Hieruit volgt dat het besluit van 27 juni 2007 in zoverre voor vernietiging in aanmerking komt. De Afdeling ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb te bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde gedeelte van het besluit geheel in stand blijven, nu de minister het verzoek om openbaarmaking van deze NAVO-documenten op grond van het NAVO-gegevensverdrag niet kan inwilligen.

De NAVO-documenten met de aanduiding ‘unclassified’ zijn niet aan te merken als ‘classified information’ in de zin van artikel 1, aanhef en onder (i), van het NAVO-gegevensverdrag. Het NAVO-gegevensverdrag bevat derhalve geen regeling inzake openbaarheid en geheimhouding van deze gegevens.

De minister heeft in het besluit van 27 juni 2007 overwogen dat de regels inzake de beveiliging van ‘NATO-unclassified information’ zijn neergelegd in het NAVO-document ‘the Management of non-classified NATO-information’ (hierna: het Managementdocument). Daaruit zou volgen dat deze gegevens alleen kunnen worden vrijgegeven aan ‘individuals, bodies or organisations that require it for official NATO purposes’. Aangezien geen sprake is van een officieel NAVO doel, heeft de minister openbaarmaking van deze gegevens geweigerd.

De minister heeft voorts gesteld dat het Managementdocument een vertrouwelijk NAVO-document is dat niet aan derden mag worden verstrekt. Hij heeft meegedeeld dat alleen de Afdeling daarvan kennis zal mogen nemen. De Afdeling heeft, in een andere samenstelling, beslist dat de beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is. Nu [appellante sub 2] heeft geweigerd toestemming te geven als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb, kan de Afdeling niet mede op de grondslag van het Managementdocument uitspraak doen.

Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling, bijvoorbeeld de uitspraak van 27 juli 2005, nr. 200407247/1, komen de gevolgen van een weigering toestemming als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb te geven in beginsel voor risico van degene die de toestemming heeft geweigerd. Dit uitgangspunt heeft echter geen betrekking op verzoeken om geheimhouding van door het bestuur ingeroepen rechtsregels. De rechter dient zelfstandig te kunnen beoordelen welke rechtsregels van toepassing zijn, of deze op het relevante tijdstip van kracht zijn en wat deze inhouden. Hij wordt geacht het recht te kennen.

De minister heeft ter zitting verklaard dat het Managementdocument rechtsregels bevat. In het besluit van 27 juni 2007 is de gehandhaafde weigering om de NAVO-documenten met de aanduiding ‘unclassified’ openbaar te maken gemotiveerd met een beroep op deze rechtsregels. Nu de Afdeling daarvan geen kennis heeft kunnen nemen en derhalve niet in staat is te beoordelen of de minister zijn besluit in zoverre terecht op die regels heeft gebaseerd, moet het er reeds daarom voor worden gehouden dat het besluit niet op de door de minister bedoelde regels mocht worden gebaseerd.

De minister heeft geen stukken overgelegd die zijn stelling bevestigen dat de NAVO openbaarmaking van de documenten met de aanduiding ‘unclassified’ niet wenselijk acht en dat openbaarmaking derhalve de betrekkingen van Nederland met de NAVO en de NAVO-landen zou schaden.

Uit het voorgaande volgt dat het besluit van 27 juni 2007, voor zover het de handhaving van de weigering de NAVO-documenten met de aanduiding ‘unclassified’ openbaar te maken betreft, niet kan worden gedragen door de daaraan ten grondslag gelegde motivering. Het besluit komt daarom ook in zoverre voor vernietiging in aanmerking.

Een aantal documenten is geanonimiseerd verstrekt met een beroep op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob. In geding is de weigering de namen openbaar te maken van militairen die niet naar Srebrenica waren uitgezonden.

Bij openbaarmaking van namen van militairen is het belang van de bescherming van de persoonlijke levenssfeer van die militairen aan de orde. De minister heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat militairen, als onderdeel van de krijgsmacht, een functie bekleden waarbij hun anonimiteit zo veel mogelijk moet worden gewaarborgd, reeds omdat zij met regelmaat in conflictsituaties moeten werken. Ten aanzien van de hier bedoelde documenten bestaat geen grond voor het oordeel dat de minister dit belang van de militairen niet in redelijkheid zwaarder heeft mogen laten wegen dan het belang van openbaarheid van hun namen. Het betoog van [appellante sub 2] dat het besluit van 27 juni 2007 in zoverre niet deugdelijk is gemotiveerd, slaagt niet.

In geding is voorts de weigering documenten openbaar te maken op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob. [appellante sub 2] betoogt dat de minister in zoverre geen of onvoldoende uitvoering heeft gegeven aan de uitspraak van de rechtbank. Zij bestrijdt dat de volledige inhoud van deze documenten bestemd is voor intern beraad en dat deze documenten volledig uit persoonlijke beleidsopvattingen bestaan. Het besluit van 27 juni 2007 berust volgens haar in zoverre niet op een deugdelijke motivering. Ook voert zij aan dat de minister niet deugdelijk heeft gemotiveerd waarom geen uitvoering is gegeven aan artikel 11, tweede lid, van de Wob. Ter zitting heeft zij voorts betoogd dat het besluit voor zover openbaarmaking van deze documenten tevens is geweigerd met een beroep op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wob, evenmin deugdelijk is gemotiveerd.

In het besluit van 19 december 2005 is ten aanzien van 22 documenten uit het DCBC-archief zonder nadere motivering overwogen dat openbaarmaking daarvan achterwege is gebleven op grond van artikel 11 van de Wob en dat de beoordeling of de goede en democratische bestuursvoering met (geanonimiseerde) openbaarmaking is gediend, in het nadeel van [appellante sub 2] is uitgevallen.

De rechtbank heeft overwogen dat de documenten bestemd zijn voor intern beraad, maar dat zonder nadere toelichting niet valt in te zien waarom de volledige inhoud van deze documenten moet worden opgevat als een persoonlijke beleidsopvatting. Zij heeft voorts overwogen dat de minister niet aannemelijk heeft gemaakt dat de in deze documenten opgenomen beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering niet openbaar gemaakt kunnen worden in niet tot personen herleidbare vorm.

Naar aanleiding van de rechtbankuitspraak heeft de minister deze documenten opnieuw beoordeeld en een aantal daarvan alsnog geheel of gedeeltelijk openbaar gemaakt. Ten aanzien van 13 documenten heeft hij de weigering tot openbaarmaking gehandhaafd. In het besluit van 27 juni 2007 is daartoe overwogen dat de in die documenten opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen zodanig zijn verweven met de feiten dat zelfstandige informatieverschaffing over deze feiten niet mogelijk is.

De Afdeling heeft kennis genomen van deze 13 documenten en concludeert, evenals de rechtbank, dat zij zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad. Zij bevatten voorts persoonlijke beleidsopvattingen. Voor zover daarin feiten zijn vermeld, zijn deze zodanig verweven met persoonlijke beleidsopvattingen, dat de minister openbaarmaking ervan met een beroep op artikel 11, eerste lid, van de Wob heeft mogen weigeren. Ten aanzien van de beslissing van de minister om geen gebruik te maken van de in het tweede lid gegeven bevoegdheid, overweegt de Afdeling dat de meeste documenten afkomstig zijn van een beperkte en aanwijsbare groep ambtenaren, zodat moet worden aangenomen dat deze informatie niet anders dan in tot personen te herleiden vorm openbaar kan worden gemaakt. In een aantal gevallen is de naam van de betrokkene reeds in de bijlage vermeld. Andere stukken zijn voor de interne besluitvorming van belang. Openbaarmaking daarvan zou afbreuk doen aan het uitgangspunt dat binnen een bestuursorgaan vrijelijk van gedachten moet kunnen worden gewisseld, zonder dat de verantwoordelijke bestuurder daarop naderhand kan worden aangesproken. De minister heeft daarom, gelet op de aard en de inhoud van de documenten, in redelijkheid van gebruikmaking van deze bevoegdheid kunnen afzien. De motivering van het besluit van 27 juni 2007 is in zoverre niet ondeugdelijk.

Blijkens het besluit van 3 februari 2006 en het daaraan ten grondslag gelegde advies van de Commissie advisering bezwaarschriften Defensie bevat het DCBC-archief 15 documenten met verslagen van vergaderingen van internationale organisaties, zoals de VN-Veiligheidsraad en de Noord-Atlantische Raad. Deze documenten zijn volgens de minister bestemd voor intern beraad en zij bevatten persoonlijke beleidsopvattingen van de ambtenaar die het desbetreffende stuk heeft opgesteld. Openbaarmaking daarvan is derhalve geweigerd op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob. In het besluit van 3 februari 2006 is voorts overwogen dat de beoordeling of de goede en democratische bestuursvoering met (geanonimiseerde) openbaarmaking is gediend, in het nadeel van [appellante sub 2] is uitgevallen.

De rechtbank heeft overwogen dat de verslagen weliswaar zijn te beschouwen als stukken voor intern beraad, maar dat zonder nadere motivering niet valt in te zien waarom de volledige inhoud van de 15 documenten moet worden opgevat als een persoonlijke beleidsopvatting, temeer daar het verslagen betreft. Bovendien heeft de minister onvoldoende gemotiveerd waarom publicatie in niet tot personen herleidbare vorm niet wenselijk wordt geacht, aldus de rechtbank.

Naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank heeft de minister deze stukken opnieuw beoordeeld en openbaarmaking daarvan opnieuw geweigerd, nu niet alleen op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob, maar tevens op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wob. In het besluit van 27 juni 2007 is overwogen dat de verslagen de inhoud van NAVO- en VN-besprekingen weergeven alsmede verwijzingen bevatten naar NAVO-gerubriceerde of VN-documenten, waarvan de inhoud wordt besproken. Openbaarmaking van deze informatie zal de betrekkingen met de NAVO of de VN en de afzonderlijke leden dan ook ernstig kunnen schaden. Voorts is overwogen dat de stukken bestemd zijn voor intern beraad en dat ze persoonlijke beleidsopvattingen bevatten. De minister ziet blijkens het besluit geen aanleiding gebruik te maken van de in artikel 11, tweede lid, van de Wob gegeven bevoegdheid, omdat een goede en democratische bestuursvoering meebrengt dat binnen de organisatie in vertrouwelijkheid overleg moet kunnen worden gevoerd, in de wetenschap dat wat in dat overleg naar voren wordt gebracht vertrouwelijk is en blijft.

De Afdeling overweegt dat de stukken geen documenten afkomstig van de VN of de NAVO zijn, maar van ambtenaren zijn die verslag doen van besprekingen in VN- of NAVO-verband. Evenals de rechtbank, is de Afdeling van oordeel dat deze stukken zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad en persoonlijke beleidsopvattingen bevatten. De minister heeft, gelet op de aard en de inhoud van deze documenten, in redelijkheid kunnen afzien van gebruikmaking van de in artikel 11, tweede lid, van de Wob gegeven bevoegdheid om informatie over deze persoonlijke beleidsopvattingen te verstrekken. Openbaarmaking daarvan zou afbreuk doen aan het uitgangspunt dat binnen een bestuursorgaan vrijelijk van gedachten moet kunnen worden gewisseld, zonder dat de verantwoordelijke bestuurder daarop naderhand kan worden aangesproken. De minister heeft zich voorts terecht op het standpunt gesteld dat de documenten voor het overige informatie bevatten die, indien openbaar gemaakt, de betrekkingen van Nederland met de betrokken NAVO-landen of de VN zou kunnen schaden. Er is geen grond voor het oordeel dat hij bij afweging van het belang van deze betrekkingen tegenover het belang van de openbaarmaking, niet in redelijkheid heeft kunnen weigeren deze informatie openbaar te maken. Het besluit van 27 juni 2007 bevat in zoverre een toereikende motivering.

Blijkens het besluit van 19 december 2005 en het daaraan ten grondslag gelegde advies van de Commissie advisering bezwaarschriften Defensie is voorts openbaarmaking van drie documenten uit het BLS-archief geweigerd met een beroep op artikel 11, eerste lid, van de Wob. Daarbij is overwogen dat de beoordeling of de goede en democratische bestuursvoering met (geanonimiseerde) openbaarmaking is gediend, in het nadeel van [appellante sub 2] is uitgevallen.

De rechtbank heeft overwogen dat de enkele stelling dat geen toepassing kan worden gegeven aan artikel 11, tweede lid, van de Wob onvoldoende is om de openbaarmaking te weigeren. Het ligt volgens de rechtbank op de weg van de minister om een kenbare belangenafweging te maken.

De minister heeft deze stukken naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank opnieuw beoordeeld en één document alsnog openbaar gemaakt. Ten aanzien van de twee andere documenten is in het besluit van 27 juni 2007 overwogen dat deze gelet op artikel 11, eerste lid, van de Wob niet voor openbaarmaking in aanmerking komen. Eén document betreft een concept. Dat heeft de minister niet in een niet tot de persoon herleidbare vorm verstrekt, omdat hij het niet wenselijk acht dat standpunten van ambtenaren een zelfstandige rol gaan spelen in de openbare discussie. Het andere document is een persoonlijk verslag dat volgens de minister niet in een niet tot de persoon herleidbare vorm kan worden verstrekt, nu bekend is wie de opsteller is.

De Afdeling is na kennisneming van deze documenten van oordeel dat deze zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad en dat ze persoonlijke beleidsopvattingen bevatten. Voor zover de documenten feiten bevatten, zijn deze zodanig verweven met de persoonlijke beleidsopvattingen dat de minister de openbaarmaking ervan met een beroep op artikel 11, eerste lid, van de Wob heeft mogen weigeren. De minister heeft voorts om de door hem in het besluit vermelde redenen kunnen afzien van gebruikmaking van de in artikel 11, tweede lid, van Wob gegeven bevoegdheid. Het besluit van 27 juni 2007 bevat ook in zoverre een toereikende motivering.

In het besluit van 8 maart 2007 heeft de minister overwogen dat hij een aantal geweigerde documenten ten onrechte heeft aangemerkt als afkomstig van internationale organisaties. Openbaarmaking van tien van deze documenten heeft hij geweigerd op grond van de artikelen 11, eerste lid, en 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wob.

De rechtbank heeft overwogen dat voor haar niet is na te gaan op welke internationale documenten het besluit van 8 maart 2007 ziet. Het ligt volgens de rechtbank op de weg van de minister om in het nieuw te nemen besluit op bezwaar duidelijk aan te geven welke documenten uiteindelijk niet openbaar gemaakt zijn en zullen worden, en te motiveren op welke grondslag die beslissing rust.

In het besluit van 27 juni 2007 is vermeld om welke tien documenten het gaat. Daarnaast is de openbaarmaking van één document, een concept van een zogenoemde ‘briefing note’, uitsluitend geweigerd op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob. Na de uitspraak van de rechtbank heeft de minister voorts geconstateerd dat nog een aantal documenten ten onrechte is aangemerkt als afkomstig van internationale organisaties. Ten aanzien van één daarvan is openbaarmaking geweigerd op grond van artikel 11, eerste lid, en artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wob.

Na kennisneming van deze documenten concludeert de Afdeling dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat deze zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad en persoonlijke beleidsopvattingen bevatten.

De minister heeft geen aanleiding gezien voor gebruikmaking van de in artikel 11, tweede lid, van de Wob gegeven bevoegdheid. Ten aanzien van twee faxberichten heeft hij daartoe overwogen dat het concepten betreft en hij het niet wenselijk acht dat standpunten van ambtenaren een zelfstandige rol gaan spelen in de openbare discussie. Ten aanzien van de ‘briefing note’ heeft hij daartoe overwogen dat verstrekking in een niet tot de persoon herleidbare vorm niet mogelijk is, omdat bekend is wie de opsteller is. Ten aanzien van de overige documenten heeft hij overwogen dat het gaat om documenten gewisseld in het kader van een internationale militaire vredesoperatie. Voor een goed functioneren van een dergelijke missie is het noodzakelijk dat het onderlinge verkeer tussen de betrokkenen zo vertrouwelijk mogelijk blijft, dat betrokkenen zich binnen het raam van die vertrouwelijkheid vrijelijk kunnen uitlaten over in het kader van de vredesoperatie te nemen beslissingen en dat daarbij een ongestoorde gedachtewisseling kan plaatsvinden.

De Afdeling is van oordeel dat de minister op deze gronden in redelijkheid heeft mogen afzien van verstrekking van persoonlijke beleidsopvattingen in niet tot personen herleidbare vorm. De minister heeft zich voorts terecht op het standpunt gesteld dat de documenten, met uitzondering van de ‘briefing note’, voor het overige informatie bevatten die, indien openbaar gemaakt, de betrekkingen van Nederland met andere staten zou kunnen schaden. Er is geen grond voor het oordeel dat hij bij afweging van het belang van deze betrekkingen tegenover het belang van de openbaarmaking, niet in redelijkheid heeft kunnen weigeren deze informatie openbaar te maken. Het besluit van 27 juni 2007 bevat ook in zoverre een toereikende motivering.

Het betoog slaagt derhalve niet.

Blijkens het besluit van 27 juni 2007 heeft de minister geweigerd de documenten met de nummers DC-33-188 tot en met DC-33-192 openbaar te maken, omdat deze volgens hem geen bestuurlijke aangelegenheid betreffen. De documenten bevatten het curriculum vitae van uitgezonden militairen.

[appellante sub 2] voert terecht aan dat het opstellen van het NIOD-rapport een bestuurlijke aangelegenheid is en dat daarmee de stukken die het NIOD heeft gebruikt bij het opstellen van dat rapport ook onder die kwalificatie vallen. Het besluit van 27 juni 2007 wordt in zoverre niet gedragen door een deugdelijke motivering en komt derhalve in zoverre voor vernietiging in aanmerking.

[appellante sub 2] voert voorts terecht aan dat de minister ten onrechte heeft nagelaten te beslissen op haar verzoek om vergoeding van de door haar in bezwaar gemaakte kosten. Bij het besluit van 27 juni 2007 is alsnog een aantal documenten of onderdelen daarvan openbaar gemaakt, omdat de minister na heroverweging tot de conclusie is gekomen dat openbaarmaking niet kan worden geweigerd. Hiermee zijn de primaire besluiten gedeeltelijk herroepen wegens aan de minister te wijten onrechtmatigheid. Nu [appellante sub 2] tijdig heeft verzocht om vergoeding van de bij haar in verband met het maken van bezwaar opgekomen kosten, diende de minister de kosten die zij redelijkerwijs heeft moeten maken te vergoeden. Het besluit van 27 juni 2007 komt ook in zoverre voor vernietiging in aanmerking.

Uit het vorenstaande volgt dat het beroep van [appellante sub 2] tegen het besluit van 27 juni 2007 gegrond is. Het besluit dient te worden vernietigd voor zover het betreft de weigering tot openbaarmaking van de VN-documenten, de NAVO-documenten en de documenten met de nummers DC-33-188 tot en met DC-33-192 en voor zover de minister daarbij niet heeft beslist op het verzoek om vergoeding van de bij [appellante sub 2] in bezwaar opgekomen kosten. De rechtsgevolgen van de vernietigde gedeelten van het besluit die betrekking hebben op de VN-documenten en de NAVO-documenten met de aanduidingen ‘secret’, ‘confidential’ en ‘restricted’, worden met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb in stand gelaten.

De minister dient opnieuw te beslissen op het bezwaar van [appellante sub 2] tegen de weigering documenten DC-33-188 tot en met DC-33-192 en de NAVO-documenten met de aanduiding ‘unclassified’ openbaar te maken. De minister dient tevens alsnog te beslissen op de bezwaren van [appellante sub 2] tegen het niet verstrekken van de 212 verklaringen van de voormalige Dutchbat-militairen en de COREU-berichten.

Aangezien de minister op grond van de uitspraak van de Afdeling opnieuw op het bezwaar van [appellante sub 2] moet beslissen, acht de Afdeling het in dit geval aangewezen dat de minister daarbij tevens beslist op het verzoek van [appellante sub 2] om haar in bezwaar opgekomen kosten te vergoeden.

De minister dient ten aanzien van [appellante sub 2] op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld. Vanwege de complexiteit van de zaak heeft de Afdeling wegingsfactor 1,5 als bedoeld in de bijlage van het Besluit proceskosten bestuursrecht toegepast.