HvJ EU, 11-11-2014, nr. C-333/13

Het begrip bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestaties is in het Unierecht geïntroduceerd door verordening (EEG) nr. 1247/92 van de Raad van 30 april 1992 tot wijziging van verordening (EEG) nr. 1408/71 betreffende de toepassing van de sociale zekerheidsregelingen op werknemers en zelfstandigen, alsmede op hun gezinsleden, die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen7., en wel om rekening te houden met de rechtspraak van het Hof volgens welke bepaalde uit hoofde van nationale wettelijke regelingen verstrekte prestaties tegelijk onder de sociale zekerheid en de bijstand kunnen vallen.8.

Het begrip, vrucht van de rechtspraak van het Hof, is dus niet nieuw en er bestaat inmiddels een vaste definitie van. Een bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestatie wordt omschreven door haar doelstelling. Zij dient in de eerste plaats in de plaats te treden of als aanvulling te dienen van een socialezekerheidsuitkering — en tevens zich daarvan te onderscheiden — in de tweede plaats het kenmerk te vertonen van een door economische en sociale motieven gerechtvaardigde maatregel inzake sociale bijstand, en in de derde plaats te zijn neergelegd in een regeling die objectieve criteria hanteert.9. Verder moet zij in de vierde plaats niet rechtstreeks of indirect door sociale bijdragen, maar door publieke middelen worden gefinancierd10., en in de vijfde plaats overeenkomstig artikel 70, lid 2, sub c, van verordening nr. 883/2004 vermeld staan in bijlage X bij deze verordening.

Deze definitie moet in verband worden gebracht met het beginsel dat het Hof heeft geformuleerd onder de vigeur van verordening (EEG) nr. 1408/71 van de Raad van 14 juni 1971 betreffende de toepassing van de sociale zekerheidsregelingen op werknemers en zelfstandigen, alsmede op hun gezinsleden, die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen, zoals gewijzigd en bijgewerkt bij verordening (EG) nr. 118/97 van de Raad van 2 december 1996 (PB 1997, L 28, blz. 1), namelijk dat ‘[d]e van de exporteerbaarheid van socialezekerheidsprestaties afwijkende bepalingen van artikel 10 bis van verordening nr. 1408/71 […] restrictief [dienen] te worden uitgelegd. [Wat dus betekent dat d]eze bepaling […] slechts [ziet] op de prestaties die voldoen aan de voorwaarden van artikel 4, lid 2 bis, van verordening nr. 1408/71, namelijk prestaties die zowel bijzonder zijn als niet op premie- of bijdragebetaling berusten, en die in bijlage II bis bij deze verordening staan vermeld’11..

De overeenkomstige bepalingen van verordening nr. 883/2004, te weten de artikelen 3, lid 3, en 70, alsmede bijlage X bij deze verordening, doen niet af aan die overweging.12.

Een bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestatie moet kortom, zoals advocaat-generaal Wahl in voetnoot 8 van zijn conclusie in de zaak Brey perfect heeft samengevat, ‘bescherming bieden tegen een van de in artikel 3, lid 1, [van verordening nr. 883/2004] vermelde risico's. Zij moet de ontvanger een minimum voor levensonderhoud garanderen in verhouding tot de economische en sociale situatie in de betrokken lidstaat. Ook moet de prestatie worden gefinancierd door de algemene belastingen in plaats van door bijdragen van de ontvanger. Tot slot moet de prestatie zijn genoemd in bijlage X bij de verordening […]’13..

De basisuitkeringen van het SGB II omvatten uitkeringen voor levensonderhoud voor mevrouw Dano alsmede sociale uitkeringen en een tegemoetkoming in de huisvestings- en verwarmingskosten voor haar zoon.

Alle partijen zijn het erover eens dat dit bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestaties in de zin van verordening nr. 883/2004 zijn.

Als we kijken naar de vijf in punt 45 van deze conclusie genoemde voorwaarden, kunnen we immers vaststellen dat de uitkeringen vermeld staan in bijlage X bij verordening nr. 883/2004 (vijfde voorwaarde). Het staat vast dat zij niet door bijdragen worden gefinancierd (vierde voorwaarde)14. en uit § 7 (omschrijving van de uitkeringsgerechtigden), § 8 (definitie van arbeidsgeschiktheid), § 9 (definitie van behoeftigheid) en § 16, leden 1 en 3 (functie en doel van de basisvoorziening), SGB II blijkt dat zij kunnen worden geacht het kenmerk te vertonen van een door economische en sociale motieven gerechtvaardigde maatregel inzake sociale bijstand (tweede voorwaarde) en zijn neergelegd in een regeling die objectieve criteria hanteert in de zin van de aangehaalde rechtspraak van het Hof (derde voorwaarde).15.

Minder eenvoudig vast te stellen lijkt daarentegen of de uitkeringen ook voldoen aan de eerste voorwaarde, dat wil zeggen bescherming bieden tegen een van de in artikel 3, lid 1, van verordening nr. 883/2004 limitatief opgesomde risico's.

Volgens de Commissie lijken de basisuitkeringen op uitkeringen bij werkloosheid in de zin van artikel 3, lid 1, sub h, van verordening nr. 883/2004. Zij worden in haar ogen namelijk toegekend ter vervanging van het loon dat een arbeidsgeschikte werkloze niet ontvangt, zodat deze in zijn levensonderhoud kan voorzien.

De Duitse regering meent integendeel dat de basisuitkeringen van het SGB II niet kunnen worden geacht tot een van de in artikel 3, lid 1, van verordening nr. 883/2004 genoemde takken van sociale zekerheid te behoren. De regeling van het SGB II houdt in haar ogen geen verband met het werkloosheidsrisico, maar voorziet in uitkeringen ten behoeve van personen die, hoewel zij in staat zijn om te werken, behoeftig zijn. Dit belet de Duitse regering echter niet om die uitkeringen als bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestaties te kwalificeren.16.

Ik maak uit de uitleg van de Duitse regering op dat de met het SGB II ingevoerde basisvoorziening het resultaat is van de samenvoeging van twee voormalige regelingen (werkloosheidsbijstand en sociale bijstand) en bedoeld is voor arbeidsgeschikten en hun gezinsleden.

Ook wijs ik erop dat er volgens de Duitse regering naast de basisvoorziening van het SGB II nog steeds een andere socialebijstandsregeling bestaat, namelijk de in het SGB XII geregelde bijstand in enge zin.

Gelet op het gemengde karakter van de door het SGB II ingevoerde regeling (ontstaan door samenvoeging van twee oude regelingen, waarvan er één uitsluitend betrekking had op de werkloosheidsbijstand), het feit dat er naast het SGB II nog een andere bijstandsregeling is blijven bestaan, en de vermelding van de basisvoorziening in bijlage X bij verordening nr. 883/2004, zou ook ik de uitkeringen van het SGB II als bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestaties willen kwalificeren.

Het feit dat een uitkering uit het oogpunt van verordening nr. 883/2004 geen sociale bijstand is, betekent nog niet dat zij niet tot het socialebijstandsstelsel in de zin van richtlijn 2004/38 kan behoren.

De vraag of een bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestatie in de zin van verordening nr. 2004/38 tegelijkertijd onder het begrip ‘sociale bijstand’ in de zin van richtlijn 2004/38 kan vallen, stond trouwens centraal in de zaak Brey17..

Op basis van een onderzoek van de doelstellingen van de twee instrumenten (waarvan het eerste hoofdzakelijk betrekking heeft op de sociale zekerheid en het tweede op de verkeersvrijheden, het discriminatieverbod en het burgerschap van de Unie) kwam advocaat-generaal Wahl tot de conclusie dat het begrip ‘sociale bijstand’ in de twee teksten niet dezelfde lading dekt.18.

Het Hof heeft de advocaat-generaal hierin gevolgd en geoordeeld dat ‘het begrip ‘socialebijstandsstelsel’ van artikel 7, lid 1, sub b, van richtlijn 2004/38 […] niet [kan] worden beperkt tot de socialebijstandsuitkeringen die krachtens artikel 3, lid 5, sub a, van verordening nr. 883/2004 niet binnen de werkingssfeer van die verordening vallen’19..

Het Hof meent integendeel dat het begrip ‘socialebijstandsstelsel’ in de zin van artikel 7, lid 1, sub b, van richtlijn 2004/38 niet op basis van formele criteria, maar op basis van de door die bepaling nagestreefde doelstelling moet worden bepaald.20. Dit begrip moet dan ook aldus worden uitgelegd ‘dat het ziet op alle van overheidswege ingevoerde bijstandsstelsels, ongeacht of het om het nationale, regionale of lokale niveau gaat, waarop een beroep wordt gedaan door een persoon die niet beschikt over inkomsten die volstaan om in zijn eigen onderhoud en dat van zijn gezin te voorzien en die daardoor tijdens zijn verblijf ten laste van de sociale bijstand van de gastlidstaat dreigt te komen waardoor het totale bedrag van de door deze staat toekenbare steun zou kunnen worden beïnvloed’21..

Uit het arrest Vatsouras en Koupatantze22. volgt echter dat uitkeringen van financiële aard, die ongeacht de kwalificatie ervan in de nationale wetgeving bestemd zijn om de toegang tot de arbeidsmarkt te vergemakkelijken, daarentegen niet als ‘sociale bijstand’ in de zin van artikel 24, lid 2, van richtlijn 2004/38 kunnen worden beschouwd.

Dit lijkt mij een belangrijke precisering, aangezien advocaat-generaal Ruiz-Jarabo Colomer in zijn conclusie juist het tegenovergestelde had betoogd, namelijk dat ‘sommige van de maatregelen van ‘sociale bijstand’ in de zin van artikel 24, lid 2, van richtlijn 2004/38 kunnen dienen ter bevordering van de toetreding tot de arbeidsmarkt’23..

In punt 43 van zijn arrest Vatsouras en Koupatantze24. heeft het Hof opgemerkt dat de in § 7, lid 1, SGB II, opgenomen voorwaarde dat een persoon in staat moet zijn een beroepsactiviteit te verrichten, wil hij voor de basisuitkeringen van het SGB II in aanmerking komen, erop zou kunnen wijzen dat die uitkeringen ertoe strekken de toegang tot de arbeidsmarkt te vergemakkelijken.

Als dit het geval was, zouden die basisuitkeringen, gelet op de in punt 63 van deze conclusie in herinnering geroepen precisering, niet als sociale bijstand in de zin van richtlijn 2004/38 kunnen worden beschouwd.

Ik betwijfel echter of het arbeidsgeschiktheidscriterium als zodanig doorslaggevend moet worden geacht voor de kwalificatie van de uitkeringen uit het oogpunt van die richtlijn.

Volgens het door het Hof in het arrest Brey gehanteerde criterium moet het begrip ‘socialebijstandsstelsel’ in de zin van artikel 7, lid 1, sub b, van richtlijn 2004/38 immers worden bepaald op basis van de door die bepaling nagestreefde doelstelling en niet op basis van formele criteria.25.

Hoewel volgens § 19a SGB I de basisvoorziening voor werkzoekenden zowel uitkeringen voor levensonderhoud omvat als uitkeringen die gericht zijn op inschakeling in het arbeidsproces, staat in § 1, lid 1, SGB II onder het opschrift ‘Functie en doel van de basisvoorziening voor werkzoekenden’ te lezen dat ‘de basisvoorziening voor werkzoekenden de uitkeringsgerechtigden in staat moet stellen een menswaardig bestaan te leiden’.

Ook § 1, lid 3, SGB II herinnert eraan dat de basisvoorziening voor werkzoekenden zowel uitkeringen voor levensonderhoud omvat als uitkeringen die erop gericht zijn de afhankelijkheid van sociale voorzieningen te beëindigen of te verminderen, met name door inschakeling in het arbeidsproces.

Bovendien dekken de betrokken uitkeringen volgens § 19 SGB II ‘de basisbehoeften, eventuele bijkomende behoeften en de behoeften op het gebied van huisvesting en verwarming’. De in het kader van de basisvoorziening voor werkzoekenden toegekende uitkeringen die inschakeling in het arbeidsproces moeten bevorderen, staan daarentegen hoofdzakelijk beschreven in de bepalingen van het Sozialgesetzbuch, Drittes Buch. Volgens de verwijzende rechter vormen die bepalingen echter niet het voorwerp van het onderhavige geding, aangezien verzoekers niet om toekenning van dergelijke uitkeringen hebben verzocht.

De basisuitkeringen waarom het in het hoofdgeding gaat, lijken mij dan ook te beantwoorden aan de door het Hof in het arrest Brey gehanteerde definitie van het begrip ‘socialebijstandsstelsel’ in de zin van richtlijn 2004/38, dat wil zeggen een van overheidswege ingevoerd bijstandsstelsel waarop een beroep wordt gedaan door een persoon die niet beschikt over inkomsten die volstaan om in zijn eigen onderhoud en dat van zijn gezin te voorzien en die daardoor tijdens zijn verblijf een beroep op de openbare middelen van de gastlidstaat dreigt te moeten doen waardoor het totale bedrag van de door deze staat toekenbare steun zou kunnen worden beïnvloed.26.

De mogelijkheid dat burgers van de Unie die gebruik hebben gemaakt van hun vrijheid van verkeer en van verblijf, anders worden behandeld dan de eigen onderdanen van het gastland, is een onvermijdelijke consequentie van richtlijn 2004/38.

In punt 38 van zijn conclusie in de zaak Brey heeft advocaat-generaal Wahl reeds opgemerkt dat ‘[t]erwijl […] richtlijn [2004/38] als overkoepelende doelstelling heeft het recht van vrij verkeer en verblijf van alle burgers van de Unie te vereenvoudigen en te versterken, […] artikel 7, lid 1, sub b, [van deze richtlijn] als bijzondere doelstelling [heeft] te verzekeren dat personen die hun recht van verblijf uitoefenen, tijdens hun eerste verblijfsperiode geen onredelijke belasting vormen van het socialebijstandsstelsel van het gastland. Dit geeft aan dat deze bepaling wil voorkomen dat economisch inactieve burgers van de Unie gebruik maken van het voorzieningenstelsel van het gastland om hun levensonderhoud te financieren’30..

Het Hof is het op dit punt met advocaat-generaal Wahl eens. In punt 57 van zijn arrest31. overweegt het namelijk dat, ‘waar verordening nr. 883/2004 beoogt te waarborgen dat de burgers van de Unie die gebruik hebben gemaakt van het recht van vrij verkeer van werknemers, het recht behouden op bepaalde door hun lidstaat van herkomst toegekende socialezekerheidsuitkeringen, richtlijn 2004/38 het gastland toestaat de burgers van de Unie, wanneer zij niet [of niet] langer de status van werknemer hebben, legitieme beperkingen op te leggen wat de toekenning van socialezekerheidsuitkeringen betreft, opdat zij geen onredelijke last voor het socialebijstandsstelsel van die lidstaat vormen’.

In zoverre is het een onvermijdelijke consequentie van het door de Uniewetgever in artikel 7 van richtlijn 2004/38 gelegde verband tussen enerzijds het vereiste van voldoende bestaansmiddelen als verblijfsvoorwaarde en anderzijds de wens om belasting van het socialebijstandsstelsel van de betrokken lidstaat te voorkomen, dat bij de toekenning van socialebijstandsuitkeringen onderscheid kan worden gemaakt tussen de onderdanen van het gastland en de andere burgers van de Unie.

De vraag die in deze zaak centraal staat, lijkt mij dan ook te zijn of het met richtlijn 2004/38 en met het evenredigheidsbeginsel in overeenstemming is om onderdanen van andere lidstaten die het grondgebied van het gastland zijn binnengekomen teneinde er — om de woorden van § 23, lid 3, SGB XII te gebruiken — ‘sociale bijstand aan te vragen of […] werk te […] zoeken’, algemeen van het recht op die bijstand uit te zonderen.

Toen hij in de zaak Brey met een vergelijkbaar probleem werd geconfronteerd — de in die zaak in geding zijnde nationale wetgeving stelde het recht op een socialebijstandsuitkering afhankelijk van een rechtmatig verblijf op het grondgebied van de betrokken lidstaat — verklaarde advocaat-generaal Wahl onomwonden dat het ‘[i]n de context van de richtlijn […] gerechtvaardigd lijkt dat een lidstaat zijn stelsel van sociale bijstand beschermt ten opzichte van inactieve burgers van de Unie die nog geen duurzaam verblijfrecht hebben verworven. [Evenwel zijn] regelingen die aan het recht van verblijf de voorwaarde stellen dat geen beroep wordt gedaan op het socialebijstandsstelsel van het gastland, en die niet voorzien in een individuele toetsing van de economische draagkracht van een burger van de Unie, onverenigbaar […] met de artikelen 8, lid 4, en 14, lid 3, van […] richtlijn [2004/38]’32..

Vastgesteld moet worden dat het Hof zich bij deze interpretatie van richtlijn 2004/38 heeft aangesloten in zoverre het in punt 77 van het arrest Brey33. heeft overwogen dat ‘[d]oor een […] automatische uitsluiting, door het gastland, van de economisch niet-actieve onderdanen van andere lidstaten van de toekenning van een bepaalde sociale uitkering […] de bevoegde autoriteiten van het gastland niet in staat [worden] gesteld om, wanneer de inkomsten van betrokkene lager liggen dan het referentiebedrag voor de toekenning van die uitkering, overeenkomstig de voorwaarden die met name voortvloeien uit de artikelen 7, lid 1, sub b, en 8, lid 4, van die richtlijn alsmede uit het evenredigheidsbeginsel, op basis van de persoonlijke omstandigheden van betrokkene een globale beoordeling te maken van de belasting die de toekenning van die uitkering concreet zou vormen voor het nationale socialebijstandsstelsel in zijn geheel’.

In zoverre ligt het arrest Brey in de lijn van de eerdere rechtspraak van het Hof op het gebied van socialebijstandsuitkeringen.

Zo oordeelde het Hof in het arrest Grzelczyk34. dat de artikelen 6 EG en 8 EG (thans artikelen 18 VWEU en 20 VWEU) eraan in de weg stonden dat het recht op een sociale uitkering in het kader van een niet op premiebetaling berustend stelsel, voor onderdanen van andere lidstaten dan de ontvangende lidstaat op het grondgebied waarvan deze onderdanen legaal verbleven, afhankelijk werd gesteld van de voorwaarde dat zij binnen de werkingssfeer van de verordening betreffende het vrij verkeer van werknemers vielen, wanneer een dergelijke voorwaarde niet gold voor onderdanen van de ontvangende lidstaat.

Het verst doorgevoerd is deze rechtspraak zonder twijfel in het arrest Trojani35., waarin het Hof heeft verklaard dat een burger van de Unie die in het gastland geen verblijfsrecht heeft op grond van de artikelen 45 VWEU, 49 VWEU of 56 VWEU, er met rechtstreekse toepassing van artikel 20, lid 1, VWEU op de enkele grond van zijn Europees burgerschap een verblijfsrecht kan hebben, en daaraan heeft toegevoegd dat, ‘[z]odra blijkt dat een persoon die in de omstandigheden van verzoeker in het hoofdgeding verkeert, een verblijfsvergunning heeft, […] deze […] met een beroep op artikel [18 VWEU] aanspraak [kan] maken op een uitkering van de socialebijstandsregeling’.

Hoe moet de rechtspraak van het Hof worden gezien in het licht van het onderhavige geval en van de ratio legis en de tekst van richtlijn 2004/38?36.

Richtlijn 2004/38 stelt het recht van een niet als werknemer of zelfstandige werkzame burger van de Unie om langer dan drie maanden in een andere lidstaat te verblijven, uitdrukkelijk afhankelijk van de dubbele voorwaarde dat de betrokkene voor zichzelf en voor zijn familieleden beschikt over voldoende bestaansmiddelen om te voorkomen dat zij tijdens hun verblijf ten laste komen van het socialebijstandsstelsel van het gastland, en over een verzekering die de ziektekosten in het gastland volledig dekt.37.

Omdat anders de geldigheid van de richtlijn uit het oogpunt van de artikelen 18 VWEU, 20 VWEU en 21 VWEU ter discussie zou worden gesteld, lijkt het mij dus legitiem dat een lidstaat de toekenning van socialebijstandsuitkeringen kan weigeren aan Unieburgers die gebruik maken van hun vrijheid van verkeer met als enige doel om in een andere lidstaat van sociale bijstand te ontvangen, terwijl zij niet over voldoende bestaansmiddelen beschikken om langer dan drie maanden in die staat te mogen blijven.

Als de lidstaten dit recht werd ontzegd, zou de consequentie zijn dat een onderdaan van een lidstaat die bij binnenkomst op het grondgebied van een andere lidstaat niet over voldoende bestaansmiddelen beschikt om in zijn onderhoud te voorzien, automatisch en de facto over die middelen zou beschikken als gevolg van de toekenning van een bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestatie die tot doel heeft de uitkeringsgerechtigde in staat te stellen een menswaardig bestaan te leiden door hem een bestaansminimum te garanderen.

Als verordening nr. 883/2004 en richtlijn 2004/38 aldus werden uitgelegd dat zij niet toestaan dat onderdanen van andere lidstaten dan het gastland in het algemeen van het recht op dergelijke socialebijstandsuitkeringen worden uitgesloten, zou bij een gelijktijdige toepassing van deze twee regelingen van afgeleid recht volledig worden voorbijgegaan aan de door de wetgever in de richtlijn tot uitdrukking gebrachte wens.

Volgens punt 10 van de considerans van richtlijn 2004/38 mogen namelijk personen die hun recht van verblijf uitoefenen, geen onredelijke belasting vormen voor het socialebijstandsstelsel van het gastland, wat betekent dat ‘het recht van verblijf van een burger van de Unie en zijn familieleden voor perioden van meer dan drie maanden aan bepaalde voorwaarden [dient] te zijn verbonden’. Punt 21 van de considerans voegt daaraan toe dat ‘het gastland [daarom] bevoegd [dient] te blijven om te beslissen over de toekenning aan andere personen dan werknemers, zelfstandigen, of personen die deze status hebben behouden, en hun familieleden, van sociale bijstand tijdens de eerste drie maanden van verblijf, of tijdens een langere periode in het geval van werkzoekenden’.

Ik voeg hieraan toe dat, waar artikel 14, lid 1, van richtlijn 2004/38 burgers van de Unie en hun familieleden gedurende de eerste drie maanden een verblijfsrecht toekent38.‘zolang zij geen onredelijke belasting vormen voor het socialebijstandsstelsel van het gastland’, artikel 7, lid 1, sub b, van de burger van de Unie die gebruik heeft gemaakt van zijn vrijheid van verkeer en langer dan drie maanden in het gastland wenst te blijven, verlangt dat hij over voldoende bestaansmiddelen beschikt om te voorkomen dat hij tijdens zijn verblijf een belasting vormt voor het socialebijstandsstelsel van het gastland, zonder de precisering dat die belasting ‘onredelijk’ moet zijn.

In punt 16 van de considerans van richtlijn 2004/38, waarin de ratio van de voor het behoud van het verblijfsrecht geldende voorwaarde van voldoende bestaansmiddelen wordt verduidelijkt, wordt de uitdrukking ‘onredelijke belasting’ overigens gebruikt in verband met alle ‘begunstigden van het verblijfsrecht’, die in zoverre dus over één kam worden geschoren.

Ik ben het in dit verband eens met de constatering van advocaat-generaal Wahl dat ‘[h]et enkele verzoek om sociale bijstand […] op zichzelf niet [kan] leiden tot een onredelijke belasting van het socialebijstandsstelsel van een lidstaat en de oorzaak [kan] zijn voor het verlies van het verblijfsrecht’39.. Het is immers moeilijk voor te stellen dat de aan één enkele aanvrager uitgekeerde bijstand al een te zware belasting zou vormen voor een lidstaat, hoe klein deze ook is. Het kan dus niet anders dan dat de wetgever heeft gedacht aan wat alle individuele aanvragen bij elkaar voor een lidstaat zouden kunnen betekenen, toen hij de lidstaten toestond om van iedereen die langer dan drie maanden wenst te verblijven op het grondgebied van een andere lidstaat dan die waarvan hij onderdaan is, het bewijs te verlangen dat hij over voldoende bestaansmiddelen beschikt en over een verzekering die de ziektekosten in het gastland volledig dekt.

Het kost mij dan ook enige moeite om deze overwegingen in overeenstemming te brengen met het in hetzelfde punt van de conclusie in de zaak Brey vertolkte standpunt dat ‘regelingen die aan het recht van verblijf de voorwaarde stellen dat geen beroep wordt gedaan op het socialebijstandsstelsel van het gastland, en die niet voorzien in een individuele toetsing van de economische draagkracht van een burger van de Unie, onverenigbaar zijn met […] richtlijn [2004/38]’.

Dat standpunt kan in mijn ogen namelijk tot een impasse leiden. Richtlijn 2004/38 stelt het verblijfsrecht afhankelijk van twee objectieve voorwaarden: voldoende bestaansmiddelen en een ziektekostenverzekering met volledige dekking. Het is van tweeën één: ofwel beschikt de burger van de Unie over voldoende bestaansmiddelen en kan hij dus op het grondgebied van de lidstaat van zijn keuze verblijven zonder dat hij, juist doordat hij over die bestaansmiddelen beschikt, een beroep zal hoeven te doen op socialebijstandsuitkeringen die een bestaansminimum moeten garanderen; ofwel beschikt hij niet over voldoende bestaansmiddelen en voldoet hij dus in theorie aan de voorwaarden om voor dergelijke uitkeringen in aanmerking te komen, maar heeft hij gelet op het bepaalde in artikel 7, lid 1, sub b, van richtlijn 2004/38 niet het recht om in een andere lidstaat te verblijven dan die waarvan hij onderdaan is. Als de lidstaten in dat laatste geval de burger van de Unie niet van het recht op sociale bijstand mogen uitsluiten, leidt dit ertoe dat aan de voorwaarde van voldoende bestaansmiddelen op kunstmatige wijze wordt voldaan door de burger van de Unie die zich uitsluitend naar een andere lidstaat begeeft om er bijstand te ontvangen.

Een uitlegging van verordening nr. 883/2004 en richtlijn 2004/38 in de lijn van 's Hofs rechtspraak40. kan in mijn ogen ook tot een paradoxale situatie leiden als het gaat om artikel 24, lid 2, van de richtlijn.

Terwijl het eerste lid van artikel 24 van de richtlijn het beginsel van gelijke behandeling formuleert, voorziet het tweede lid in een uitzondering daarop door het gastland met zoveel woorden toe te staan werkzoekenden van het recht op sociale bijstand uit te sluiten.

Mocht het Hof een regeling als die in het hoofdgeding in strijd met het Unierecht achten, dan zouden we dus terechtkomen in een situatie waarin de onderdaan van een lidstaat die als burger van de Unie gebruik heeft gemaakt van zijn recht van vrij verkeer zonder dat het zijn bedoeling is zich een plaats op de arbeidsmarkt van het gastland te verwerven, beter af is dan de onderdaan van een lidstaat die zijn eigen land heeft verlaten om in een andere lidstaat op zoek te gaan naar werk. Die laatste onderdaan zou namelijk op basis van een overeenkomstig artikel 24, lid 2, van richtlijn 2004/38 vastgestelde regeling het recht op sociale bijstand kunnen worden ontzegd, terwijl dit bij de eerste onderdaan slechts mogelijk zou zijn op basis van een grondig onderzoek van zijn persoonlijke situatie.41.

Ter afsluiting van deze beschouwingen over de coherentie van het met richtlijn 2004/38 ingevoerde stelsel merk ik op dat de toekenning van een socialebijstandsuitkering onvermijdelijk een belasting vormt voor het stelsel van sociale bijstand. Dit volgt namelijk al uit de door het Hof gehanteerde definitie van het begrip socialebijstandsstelsel, dat volgens het Hof ziet op ‘alle van overheidswege ingevoerde bijstandsstelsels, ongeacht of het om het nationale, regionale of lokale niveau gaat, waarop een beroep wordt gedaan door een persoon die niet beschikt over inkomsten die volstaan om in zijn eigen onderhoud en dat van zijn gezin te voorzien en die daardoor tijdens zijn verblijf ten laste van de sociale bijstand van de gastlidstaat dreigt te komen waardoor het totale bedrag van de door deze staat toekenbare steun zou kunnen worden beïnvloed’42..

Gelet op een en ander lijkt mij dan ook dat een regeling van een lidstaat als die in het hoofdgeding, die uitsluit dat een bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestatie in de zin van verordening nr. 883/2004 (die tevens een socialebijstandsuitkering in de zin van richtlijn 2004/38 is) wordt toegekend aan personen die zich alleen maar naar het grondgebied van die lidstaat begeven om van die maatregel te profiteren dan wel om werk te zoeken, niet in strijd is met artikel 4 van verordening nr. 883/2004, noch met het door richtlijn 2004/38 ingevoerde stelsel.

Met een dergelijke regeling kan integendeel conform de eis van artikel 7, lid 1, sub b, van richtlijn 2004/38 worden voorkomen dat een burger van de Unie ‘ten laste kom[t] van het socialebijstandsstelsel’ in zoverre hij niet over voldoende bestaansmiddelen beschikt om zelf in zijn onderhoud te voorzien.