HvJ EU, 02-09-2021, nr. C-579/19

Volgens section 8, lid 2, van de Food Safety Act 1990 (wet inzake voedselveiligheid van 1990; hierna: ‘wet van 1990’) voldoet een levensmiddel niet aan de voedselveiligheidsvoorschriften indien het onveilig is in de zin van artikel 14 van verordening nr. 178/2002.

Section 9 van de wet van 1990, met als opschrift ‘Inspectie en inbeslagneming van verdachte levensmiddelen’, voorziet in de procedure die moet worden gevolgd wanneer een gemachtigde functionaris van een toezichthoudende autoriteit zoals het FSA na inspectie van mening is dat levensmiddelen voor menselijke consumptie niet aan de eisen inzake voedselveiligheid voldoen.

Section 9, leden 3 en 4, van die wet luidt als volgt:

Section 9, leden 6 en 7, van deze wet luidt als volgt:

Om te beginnen moet worden vastgesteld dat uit artikel 86, lid 2, van het op 1 februari 2020 in werking getreden Terugtrekkingsakkoord volgt dat het Hof bevoegd blijft om bij wijze van prejudiciële beslissing uitspraak te doen over verzoeken van de rechterlijke instanties van het Verenigd Koninkrijk die vóór het einde van de op 31 december 2020 vastgestelde overgangsperiode zijn ingediend, hetgeen het geval is met het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing.

Zoals blijkt uit de punten 33 en 36 van het onderhavige arrest, verzoekt de verwijzende rechter het Hof uit te gaan van de premisse dat de door verzoeksters in het hoofdgeding voorgestane uitlegging van section 9 van de wet van 1990 juist is, en dat derhalve op grond van deze bepaling in een situatie als die in het hoofdgeding waarin de officiële dierenarts heeft geweigerd een gezondheidsmerk aan te brengen op een karkas, en de eigenaar van het betrokken karkas het niet eens is met deze weigering, de officiële dierenarts verplicht is zich tot de bevoegde vrederechter te wenden opdat deze zich uitspreekt over de vernietiging van het betrokken karkas. De eigenaar van het karkas wordt dus in staat gesteld om de beslissing van de officiële dierenarts aan te vechten.

In die omstandigheden moet ervan worden uitgegaan dat de verwijzende rechter met zijn eerste vraag in wezen wenst te vernemen of de verordeningen nr. 854/2004 en nr. 882/2004 aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een nationale regeling op grond waarvan een officiële dierenarts, wanneer hij weigert een gezondheidsmerk op een karkas aan te brengen en de eigenaar van dit karkas het niet eens is met die beslissing, zich tot de rechter moet wenden opdat deze ten gronde en op basis van de technische adviezen van deskundigen die door beide partijen zijn aangesteld vaststelt of het karkas al dan niet voldoet aan de voedselveiligheidsvoorschriften, zonder dat hij de beslissingen van de officiële dierenarts formeel nietig kan verklaren of kan gelasten dat de gevolgen van die beslissingen ongedaan worden gemaakt.

Ten behoeve van de uitlegging van de verordeningen nr. 854/2004 en nr. 882/2004 moet worden opgemerkt dat, zoals de verwijzende rechter aangeeft en de advocaat-generaal in punt 42 van zijn conclusie heeft opgemerkt, deze verordeningen deel uitmaken van het Unierechtelijke ‘pakket voor levensmiddelenhygiëne’.

Volgens de overwegingen 4 en 6 van verordening nr. 854/2004 en de overwegingen 1 en 41 van verordening nr. 882/2004 wordt met deze verordeningen met betrekking tot levensmiddelen een hoog niveau van bescherming van de volksgezondheid nagestreefd. Om een dergelijk niveau te bereiken verplichten deze verordeningen de lidstaten om officiële controles uit te voeren om na te gaan of de levensmiddelenwetgeving in elk stadium van het productieproces door de exploitanten van levensmiddelenbedrijven wordt nageleefd (zie in die zin arrest van 12 september 2019, Pollo del Campo e.a., C-199/18, C-200/18 en C-343/18, EU:C:2019:718, punt 33).

In deze context benoemt de krachtens artikel 2, lid 1, onder c), van verordening nr. 854/2004 bevoegde autoriteit (de centrale autoriteit van een lidstaat die voor het verrichten van veterinaire controles bevoegd is of elke autoriteit waaraan deze bevoegdheid is overgedragen) — in casu het FSA — overeenkomstig artikel 2, lid 1, onder f), van deze verordening de officiële dierenarts die voldoet aan de vereisten inzake beroepskwalificaties van sectie III, hoofdstuk IV, punt A, van bijlage I bij die verordening, als dierenarts die bevoegd is om in die hoedanigheid op te treden.

Zoals de advocaat-generaal in de punten 44 tot en met 46 van zijn conclusie heeft opgemerkt, blijkt in dit verband uit verordening nr. 854/2004 en de bijlagen daarbij dat de Uniewetgever in het kader van de officiële controles van voor menselijke consumptie bestemde producten van dierlijke oorsprong aan de officiële dierenarts de verantwoordelijkheid heeft toevertrouwd om erop toe te zien dat het op de markt gebrachte vlees geschikt is voor menselijke consumptie, en hem overeenkomstig sectie I van bijlage I bij die verordening, met als opschrift ‘Taken van de officiële dierenarts’, verschillende taken in het kader van de uitoefening van die functie heeft toebedeeld. Bijgevolg kan de officiële dierenarts redelijkerwijs worden beschouwd als de meest geschikte persoon om controles in de lidstaten uit te voeren (zie naar analogie arrest van 15 april 1997, Bakers of Nailsea, C-27/95, EU:C:1997:188, punt 35).

Aangezien het domein van de voedselveiligheid bovendien complex is en wordt gekenmerkt door een hoog niveau van specialisatie, beschikt de officiële dierenarts in het kader van deze controles bovendien over een ruime discretionaire bevoegdheid, die evenwel wordt beperkt door de eisen die de verordeningen op dit gebied stellen (zie in die zin arrest van 12 september 2019, A. e.a., C-347/17, EU:C:2019:720, punt 69).

De belangrijke rol die de officiële dierenarts overeenkomstig verordening nr. 854/2004 vervult als administratieve autoriteit en als gekwalificeerde, gespecialiseerde en eindverantwoordelijke deskundige op het gebied van voedselveiligheid, kan niet worden verzoend met een nationale regeling als bedoeld in de eerste vraag, volgens welke de officiële dierenarts, wanneer hij van mening is dat hij moet weigeren om een gezondheidsmerk op een karkas aan te brengen en de eigenaar van dit karkas deze conclusie betwist, verplicht is zich tot de rechter te wenden opdat deze beslist of het karkas al dan niet voldoet aan de voedselveiligheidsvoorschriften.

Een dergelijke regeling leidt er immers toe dat de officiële dierenarts, als eindverantwoordelijke voor voedselveiligheid, wordt vervangen door een rechter die uitspraak doet over de grond van de zaak.

Voor zover in het hoofdgeding wordt aangevoerd dat een dergelijke nationale regeling het mogelijk maakt de eigenaar van een karkas waarop de officiële dierenarts heeft geweigerd een gezondheidsmerk aan te brengen, de gelegenheid te bieden om deze beslissing van de officiële dierenarts aan te vechten, moet niettemin worden vastgesteld of de verordeningen nr. 854/2004 en nr. 882/2004 de betrokken lidstaat verplichten om te voorzien in een beroepsprocedure tegen een dergelijke beslissing.

Verordening nr. 854/2004, die volgens artikel 1 ervan specifieke voorschriften bevat voor de organisatie van de officiële controles van producten van dierlijke oorsprong, bevat geen enkele regel inzake het recht om beroep in te stellen tegen de beslissingen van de officiële dierenarts. Daarentegen bepaalt verordening nr. 882/2004, waarin algemene voorschriften voor de uitvoering van officiële controles op dit gebied zijn neergelegd, in artikel 54, lid 3, uitdrukkelijk dat er in geval van niet-naleving door de betrokken exploitant rechtsmiddelen voor hem openstaan tegen beslissingen om een einde te maken aan deze niet-naleving.

Zoals blijkt uit artikel 1, lid 1 bis, van verordening nr. 854/2004, is deze verordening van toepassing naast verordening nr. 882/2004, die volgens artikel 1, lid 3, ervan specifieke Unierechtelijke bepalingen betreffende officiële controles onverlet laat. Bij gebreke van specifieke bepalingen in verordening nr. 854/2004 betreffende rechtsmiddelen tegen beslissingen van de officiële dierenarts, moet derhalve worden gekeken naar de algemene bepalingen van verordening nr. 882/2004.

In dit verband moet worden onderzocht of artikel 54 van verordening nr. 882/2004, in het bijzonder lid 3 ervan, van toepassing is op beslissingen van de officiële dierenarts in het kader van de officiële controles die hij verricht, meer in het bijzonder op de beslissingen om geen gezondheidsmerk op een levensmiddel aan te brengen op grond van artikel 5, punt 2, van verordening nr. 854/2004.

Volgens artikel 54, lid 3, van verordening nr. 882/2004 moet de bevoegde autoriteit de betrokken exploitant een schriftelijke kennisgeving verschaffen van haar besluit met betrekking tot de overeenkomstig lid 1 van dat artikel te treffen maatregelen en de redenen daarvoor, alsmede informatie over de rechtsmiddelen die voor hem openstaan en de ter zake geldende procedures en termijnen. Deze bepaling moet worden gelezen in het licht van overweging 43 van die verordening, waarin staat dat ‘[d]e exploitanten […] het recht [moeten] hebben beroep aan te tekenen tegen de beslissingen die de bevoegde autoriteit op grond van de officiële controles [neemt en] van dit recht in kennis [moeten] worden gesteld’.

Artikel 54 van verordening nr. 882/2004 heeft volgens lid 1 ervan betrekking op de maatregelen die de bevoegde autoriteit moet treffen om ervoor te zorgen dat wanneer zij een niet-naleving vaststelt, de exploitant deze situatie rechtzet. Er moet dus worden vastgesteld of de beslissing van de officiële dierenarts om geen gezondheidsmerk op een levensmiddel aan te brengen onder het begrip ‘niet-naleving’ in de zin van artikel 54 van verordening nr. 882/2004 kan vallen.

Benadrukt dient te worden dat het begrip ‘niet-naleving’ in artikel 2, punt 10, van verordening nr. 882/2004 ruim is gedefinieerd en betrekking heeft op elke niet-naleving van de wetgeving inzake diervoeders en levensmiddelen, en van de voorschriften inzake de bescherming van de diergezondheid en het dierenwelzijn.

Bovendien voorziet artikel 54, lid 2, onder b), van deze verordening als een van de maatregelen die nodig zijn om ervoor te zorgen dat de exploitant een einde maakt aan een door de bevoegde autoriteit vastgestelde niet-naleving, in maatregelen die het op de markt brengen van levensmiddelen beperken of verbieden. Volgens artikel 14, lid 1, van verordening nr. 178/2002 wordt een levensmiddel niet in de handel gebracht indien het wordt beschouwd als ongeschikt voor menselijke consumptie.

Hieruit volgt dat de beslissing van de officiële dierenarts op grond van artikel 5, punt 2, van verordening nr. 854/2004, gelezen in samenhang met de in de punten 56 en 57 van het onderhavige arrest vermelde bepalingen, om geen gezondheidsmerk op een levensmiddel aan te brengen omdat bij de officiële controle een onregelmatigheid is ontdekt waardoor het vlees ongeschikt voor menselijke consumptie kan worden, juist tot gevolg heeft dat wordt verhinderd dat een voor menselijke consumptie ongeschikt karkas op de markt wordt gebracht.

Bijgevolg is artikel 54, lid 3, van verordening nr. 882/2004 van toepassing op de op grond van artikel 5, punt 2, van verordening nr. 854/2004 door de officiële dierenarts vastgestelde beslissing om geen gezondheidsmerk op een levensmiddel aan te brengen, en verplicht het de lidstaten te voorzien in een rechtsmiddel waarmee de betrokken slachthuisexploitant een dergelijke beslissing kan aanvechten.

Derhalve moet worden onderzocht of een procedure als die welke in de eerste vraag aan de orde is, de betrokken exploitant een effectieve rechterlijke bescherming in de zin van de verordeningen nr. 854/2004 en nr. 882/2004 garandeert.

Uit de rechtspraak van het Hof volgt dat de mogelijkheid voor een bepaalde justitiabele om in rechte op te treden teneinde vast te stellen dat de hem door het Unierecht gewaarborgde rechten zijn geschonden en vergoeding te verkrijgen van de schade die hij door die schending heeft geleden, die justitiabele een doeltreffende rechtsbescherming verzekert, mits het aangezochte gerecht beschikt over de mogelijkheid om de handeling of maatregel die aan deze schending ten grondslag ligt, te toetsen [arrest van 6 oktober 2020, Luxemburgse Staat (Rechtsbescherming tegen een verzoek om inlichtingen in belastingzaken), C-245/19 en C-246/19, EU:C:2020:795, punt 101].

Zoals uit de verwijzingsbeslissing blijkt, is de procedure van section 9 van de wet van 1990 niet ontworpen vanuit het oogpunt van een beroep tegen een beslissing van de officiële dierenarts in de zin van de verordeningen nr. 854/2004 en nr. 882/2004. Wanneer de aangezochte rechter op basis van het volgens hem passende bewijsmateriaal van oordeel is dat de betrokken levensmiddelen niet voldoen aan de voedselveiligheidsvoorschriften, verklaart hij deze ongeschikt voor menselijke consumptie en gelasten hij dat zij op kosten van de eigenaar worden vernietigd. Aan de andere kant kan de aangezochte rechter ook weigeren het betrokken levensmiddel ongeschikt voor menselijke consumptie te verklaren, in welk geval de toezichthoudende autoriteit de eigenaar moet vergoeden voor elke waardevermindering ten gevolge van het handelen van de betrokken functionaris. De verwijzende rechter wijst op het betoog van verzoeksters in het hoofdgeding dat de officiële dierenarts zich in dit laatste geval moet schikken naar deze beslissing van de rechter en bijgevolg een gezondheidsmerk op het betrokken karkas moet aanbrengen.

In dit verband moet er ten eerste op worden gewezen dat, zoals de advocaat-generaal in punt 88 van zijn conclusie heeft opgemerkt, de betrokken exploitant wiens rechten en belangen door een beslissing van de officiële dierenarts rechtstreeks worden geraakt, zich op grond van die procedure niet op eigen initiatief kan wenden tot de bevoegde rechter.

Ten tweede moet worden opgemerkt dat de rechter in het kader van een dergelijke procedure zijn eigen beslissing over de feitelijke beoordelingen die ten grondslag lagen aan de bestreden beslissing van de officiële dierenarts niet aan die dierenarts kan opleggen.

Hoewel deze rechter de feiten met betrekking tot de vraag of het betrokken levensmiddel al dan niet aan de voedselveiligheidsvoorschriften voldoet, lijkt te kunnen vaststellen op basis van bewijsmateriaal dat hij passend acht en in dit verband ook rekening kan houden met het advies van een andere dierenarts die hij heeft aangesteld om het betrokken karkas te onderzoeken, is hij immers niet bevoegd tot nietigverklaring van de beslissing van de officiële dierenarts waarbij dit karkas ongeschikt voor menselijke consumptie wordt verklaard en de verwijdering ervan als dierlijk bijproduct wordt gelast.

De procedure waarop de eerste vraag betrekking heeft, strekt dus niet tot nietigverklaring van de beslissing van de officiële dierenarts waarbij het betrokken karkas ongeschikt voor menselijke consumptie wordt verklaard, en evenmin tot opheffing van de gevolgen van deze beslissing, en leidt derhalve niet tot een rechterlijke beslissing die voor de betrokken overheidsinstantie juridisch verbindend is.

Met betrekking tot het betoog van verzoeksters in het hoofdgeding dat de officiële dierenarts zich zou moeten schikken naar de beslissing waarbij wordt geweigerd om het betrokken levensmiddel ongeschikt voor menselijke consumptie te verklaren, en daarop een gezondheidsmerk zou moeten aanbrengen, zij opgemerkt dat dit niet wegneemt dat de aangezochte rechter niet bevoegd is om zelf definitief en bindend uitspraak te doen over een betwisting van de hem voorgelegde beslissingen van de officiële dierenarts.

Het feit dat een vergoeding verschuldigd kan zijn wanneer de aangezochte rechter in het kader van een procedure als bedoeld in de eerste vraag weigert het betrokken karkas ongeschikt voor menselijke consumptie te verklaren, kan evenmin tot een andere conclusie leiden, aangezien de toekenning van een dergelijke vergoeding als zodanig niet tot het voorwerp van het geding bij die rechter behoort.

Derhalve moet worden geconcludeerd dat een procedure als bedoeld in de eerste vraag een slachthuisexploitant niet voldoende waarborgen kan bieden tegen de beslissingen van de officiële dierenarts, zodat die procedure niet voldoet aan de vereisten van een doeltreffende voorziening in rechte in de zin van de verordeningen nr. 854/2004 en nr. 882/2004.

Uit een en ander volgt dat de verordeningen nr. 854/2004 en nr. 882/2004 aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een nationale regeling op grond waarvan een officiële dierenarts, wanneer hij weigert een gezondheidsmerk op een karkas aan te brengen en de eigenaar van dit karkas het niet eens is met die beslissing, zich tot de rechter moet wenden opdat deze ten gronde en op basis van de technische adviezen van deskundigen die door beide partijen zijn aangesteld vaststelt of het karkas al dan niet voldoet aan de voedselveiligheidsvoorschriften, zonder dat die rechter de beslissingen van de officiële dierenarts formeel nietig kan verklaren of kan gelasten dat de gevolgen van die beslissingen ongedaan worden gemaakt.

Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 54 van verordening nr. 882/2004, gelezen in samenhang met overweging 43 ervan en in het licht van artikel 47 van het Handvest, aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale regeling op grond waarvan de overeenkomstig artikel 5, punt 2, van verordening nr. 854/2004 genomen beslissing van de officiële dierenarts om geen gezondheidsmerk aan te brengen op een karkas, slechts kan worden onderworpen aan een beperkte rechterlijke toetsing in het kader waarvan de aangezochte rechter deze beslissing nietig kan verklaren op elke grond waardoor de beslissing onrechtmatig is, daaronder begrepen het geval waarin de officiële dierenarts heeft gehandeld met een oneigenlijk doel, de juiste wettelijke toets niet heeft toegepast of een beslissing heeft genomen die onlogisch is of onvoldoende feitelijke grondslag heeft.

Zoals uit de punten 54 en 59 van het onderhavige arrest blijkt, zijn de lidstaten op grond van de verordeningen nr. 854/2004 en nr. 882/2004 verplicht om te voorzien in een beroepsprocedure waarmee de betrokken slachthuisexploitant kan opkomen tegen de beslissingen van de officiële dierenarts, en om te bepalen dat deze laatste, als bevoegde autoriteit, de exploitant informatie moet verschaffen over de rechtsmiddelen die voor hem openstaan en over de ter zake geldende procedures en termijnen.

In dit verband dient te worden opgemerkt dat deze verordeningen het aan de lidstaten overlaten om de nodige voorschriften vast te stellen opdat de betrokken slachthuisexploitanten hun recht op een doeltreffende voorziening in rechte kunnen uitoefenen.

Er zij aan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak van het Hof artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU de lidstaten verplicht te voorzien in de nodige rechtsmiddelen om daadwerkelijke rechtsbescherming op de onder het Unierecht vallende gebieden te verzekeren (arrest van 26 juni 2019, Craeynest e.a., C-723/17, EU:C:2019:533, punt 31 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Bovendien moeten de lidstaten bij de vaststelling van de procesregels voor beroepen in rechte ervoor zorgen dat dit recht wordt geëerbiedigd. Ofschoon er geen regels van Unierecht bestaan betreffende de nadere wijze waarop een rechtsmiddel bij de nationale rechter kan worden ingesteld, moet dus, teneinde de omvang te bepalen van het rechterlijke toezicht op nationale beslissingen die krachtens een handeling van Unierecht zijn genomen, rekening worden gehouden met het doel van die handeling, waarbij erop moet worden gelet dat geen afbreuk wordt gedaan aan de doeltreffendheid ervan (arrest van 26 juni 2019, Craeynest e.a., C-723/17, EU:C:2019:533, punten 46 en 54 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Deze aan de lidstaten opgelegde verplichting beantwoordt aan het recht dat is neergelegd in artikel 47 van het Handvest, met het opschrift ‘Recht op een doeltreffende voorziening in rechte en op een onpartijdig gerecht’, op grond waarvan eenieder wiens door het recht van de Unie gewaarborgde rechten en vrijheden zijn geschonden, recht heeft op een doeltreffende voorziening in rechte (arrest van 27 september 2017, Puškár, C-73/16, EU:C:2017:725, punt 58 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Hieruit volgt dat wanneer de lidstaten de procedurele bepalingen vastleggen voor beroepen in rechte die worden ingesteld ter vrijwaring van de rechten die door de verordeningen nr. 854/2004 en nr. 882/2004 worden toegekend aan slachthuisexploitanten die nadeel ondervinden van beslissingen van de officiële dierenarts om geen gezondheidsmerk op een karkas aan te brengen, zij de eerbiediging moeten waarborgen van het in artikel 47 van het Handvest neergelegde recht op een doeltreffende voorziening in rechte en op toegang tot een onpartijdig gerecht, dat een herbevestiging van het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming vormt (zie naar analogie arrest van 27 september 2017, Puškár, C-73/16, EU:C:2017:725, punt 59 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Dienaangaande zij eraan herinnerd dat artikel 52, lid 3, van het Handvest beoogt te zorgen voor de nodige samenhang tussen de in het Handvest vervatte rechten en de daarmee corresponderende, door het EVRM gewaarborgde rechten, zonder de autonomie van het Unierecht en van het Hof van Justitie van de Europese Unie aan te tasten. Bijgevolg dient bij de uitlegging van het Handvest rekening te worden gehouden met de overeenkomstige rechten van het EVRM, die het minimale beschermingsniveau bepalen (arrest van 6 oktober 2020, La Quadrature du Net e.a., C-511/18, C-512/18 en C-520/18, EU:C:2020:791, punt 124 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

In dit verband zij eraan herinnerd dat de eerbiediging van het door artikel 47 van het Handvest gewaarborgde recht op effectieve rechterlijke bescherming volgens vaste rechtspraak moet worden beoordeeld aan de hand van de specifieke omstandigheden van het geval, met name de aard van de handeling in kwestie, de context van de vaststelling ervan en de rechtsregels die de betrokken materie regelen (zie in die zin arrest van 26 juli 2017, Sacko, C-72/16, EU:C:2017:591, punt 41 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Dit zijn criteria die in wezen vergelijkbaar zijn met die welke door het Europees Hof voor de Rechten van de Mens worden toegepast. Het is immers vaste rechtspraak van die rechterlijke instantie dat bij de beoordeling of de nationale rechterlijke instanties in een bepaald geval een toereikende toetsing hebben verricht, rekening moet worden gehouden met de bevoegdheden die aan de betrokken rechterlijke instantie zijn toegekend en met factoren zoals, ten eerste, het onderwerp van de beslissing waartegen wordt opgekomen, meer bepaald de vraag of deze beslissing betrekking heeft op een specialistisch onderwerp dat beroepskennis of -ervaring vergt, en of en in welke mate er sprake is van de uitoefening van een discretionaire bevoegdheid door de overheidsinstantie, ten tweede, de wijze waarop die beslissing tot stand is gekomen, en met name de procedurele waarborgen waarmee de procedure bij de overheidsinstantie was omgeven, en ten derde, de inhoud van het geschil, waaronder ook de gewenste en feitelijke beroepsgronden (EHRM 6 november 2018, Ramos Nunes de Carvalho e Sá tegen Portugal, CE:ECHR:2018:1106JUD005539113, § 179 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Hieruit volgt dat het Hof en het Europees Hof voor de Rechten van de Mens dezelfde regel hanteren volgens welke, zoals de advocaat-generaal in punt 68 van zijn conclusie heeft opgemerkt, het door artikel 47 van het Handvest gewaarborgde recht op effectieve rechterlijke bescherming inhoudt dat een rechter om over een betwisting van uit het Unierecht voortvloeiende rechten en verplichtingen te kunnen beslissen, bevoegd moet zijn om alle voor het bij hem aanhangige geding relevante feitelijke en juridische kwesties te onderzoeken (arrest van 6 november 2012, Otis e.a., C-199/11, EU:C:2012:684, punt 49 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Zoals de verwijzende rechter heeft opgemerkt, is dit in casu in het hoofdgeding niet het geval.

Uit de verwijzingsbeslissing blijkt immers dat de slachthuisexploitant bij de High Court of Justice (England and Wales) een judicial review-procedure kan inleiden om op te komen tegen de beslissing van de officiële dierenarts om een karkas ongeschikt voor menselijke consumptie te verklaren, waarbij deze dierenarts dus weigert een gezondheidsmerk aan te brengen, dan wel om een bericht van verwijdering van dit karkas nietig te doen verklaren. Die rechter kan een beslissing van een officiële dierenarts nietig verklaren op elke grond waardoor de beslissing onrechtmatig is, daaronder begrepen het geval waarin de officiële dierenarts heeft gehandeld met een oneigenlijk doel, de juiste wettelijke toets niet heeft toegepast of een beslissing heeft genomen die onlogisch is of onvoldoende feitelijke grondslag heeft. Hij maakt in sommige gevallen gebruik van een mondelinge procedure, kan dwingende bevelen geven, en heeft de bevoegdheid om een vergoeding toe te kennen wanneer de rechten die voortvloeien uit het EVRM zijn geschonden. De verwijzende rechter heeft evenwel verduidelijkt dat de judicial review-procedure geen beroep ten gronde tegen het genomen besluit vormt.

Derhalve moet worden bepaald of de omvang van een rechterlijke toetsing van een overeenkomstig artikel 5, punt 2, van verordening nr. 854/2004 door de officiële dierenarts genomen beslissing om geen gezondheidsmerk op een karkas aan te brengen, zoals de judicial review door de High Court of Justice (England and Wales), voldoet aan de vereisten van artikel 54 van verordening nr. 882/2004, gelezen in samenhang met artikel 47 van het Handvest en in het licht van de in de punten 74 tot en met 79 van het onderhavige arrest aangehaalde rechtspraak.

Dienaangaande zij in de eerste plaats opgemerkt dat geen enkele bepaling van de verordeningen nr. 854/2004 en nr. 882/2004 voorziet in een volledige rechterlijke toetsing ten gronde van de beslissing van de officiële dierenarts om geen gezondheidsmerk op een karkas aan te brengen.

In de tweede plaats en zoals in punt 47 van het onderhavige arrest in herinnering is gebracht, beschikt de officiële dierenarts over een ruime beoordelingsbevoegdheid in het kader van de controles waarmee hij belast is, aangezien het domein van voedselveiligheid complex is en wordt gekenmerkt door een hoog niveau van specialisatie. Uit artikel 5, punt 2, in fine, van verordening nr. 854/2004 volgt immers dat gezondheidsmerken door of onder de verantwoordelijkheid van de officiële dierenarts worden aangebracht, wanneer bij de officiële controles geen gebreken aan het licht zijn gekomen die het vlees ongeschikt voor menselijke consumptie maken.

Zoals is bepaald in sectie I, hoofdstuk II, van bijlage I bij die verordening, waarin het gaat over de inspectietaken in het kader van de officiële controles, moet de officiële dierenarts alle relevante gegevens verkregen uit de documenten van het bedrijf van herkomst van de voor de slacht bestemde dieren controleren en analyseren, en bij de ante-mortem- en post-mortemkeuring met de gedocumenteerde resultaten van die controle en analyse rekening houden.

Bovendien blijkt uit sectie I, hoofdstuk III, van die bijlage dat de officiële dierenarts er met name op moet toezien dat het gezondheidsmerk alleen wordt aangebracht op dieren die een ante-mortem- en een post-mortemkeuring hebben ondergaan overeenkomstig deze verordening, en als er geen reden is om het betrokken karkas ongeschikt voor menselijke consumptie te verklaren.

Hieruit volgt dat de officiële dierenarts bij de beslissing of er al dan niet een gezondheidsmerk op een karkas moet worden aangebracht, een ingewikkelde technische beoordeling moet verrichten, die een passende beroepsbekwaamheid en deskundigheid ter zake vereist. Hij draagt dan ook de volle verantwoordelijkheid om te voorkomen dat vlees dat ongeschikt is voor menselijke consumptie op de markt wordt gebracht, en om aldus het door de verordeningen nr. 854/2004 en nr. 882/2004 nagestreefde doel te verzekeren.

Bovendien moet zijn beslissing krachtens artikel 54, lid 3, van verordening nr. 882/2004 voldoen aan bepaalde vereisten betreffende met name de schriftelijke kennisgeving van die beslissing en de redenen daarvoor, en het verschaffen van informatie over de rechtsmiddelen. De verplichting tot motivering van beslissingen van nationale autoriteiten neemt bij die vereisten een bijzonder belangrijke positie in, zoals blijkt uit vaste rechtspraak van het Hof, aangezien zij de adressaten van deze beslissingen in staat stelt hun rechten te verdedigen en met volledige kennis van zaken te beslissen of daartegen beroep moet worden ingesteld. Deze verplichting dient ook om de rechter de gelegenheid te geven zijn toezicht uit te oefenen op de rechtmatigheid van die beslissingen en vormt dus een van de voorwaarden voor de doeltreffendheid van de rechterlijke toetsing zoals gewaarborgd door artikel 47 van het Handvest (zie in die zin arresten van 9 november 2017, LS Customs Services, C-46/16, EU:C:2017:839, punt 40, en 15 juli 2021, Commissie/Landesbank Baden-Wurttenberg en CRU, C-584/20 P en C-621/20 P, EU:C:2021:601, punt 103).

In dit verband moet worden opgemerkt dat de bevoegde nationale rechter, wanneer bij hem beroep is ingesteld waarbij beslissingen van de officiële dierenarts worden aangevochten zoals die welke in het hoofdgeding aan de orde is, er naargelang van de specifieke omstandigheden van het geval, in het bijzonder de regels inzake voedselveiligheid, voor moet zorgen dat de gerechtelijke procedure in haar geheel in overeenstemming is met zowel het recht op een doeltreffende voorziening in rechte in de zin van artikel 47 van het Handvest als het doel van om een hoog niveau van bescherming van de volksgezondheid te bereiken dat wordt nagestreefd door de verordeningen nr. 854/2004 en nr. 882/2004, die op artikel 168, lid 4, onder b), VWEU zijn gebaseerd.

De verantwoordelijkheid van de officiële dierenarts die beslist of een karkas geschikt is voor menselijke consumptie en dus op de markt kan worden gebracht, vereist — gelet op het doel van bescherming van de volksgezondheid — niet dat artikel 47 van het Handvest in het kader van een procedure voor rechterlijke toetsing van beslissingen van administratieve instanties aldus wordt uitgelegd dat het de lidstaten verplicht een rechterlijke toetsing in te voeren van alle beoordelingen door de officiële dierenarts van zeer specifieke feiten die bij de inspecties zijn vastgesteld en verband houden met het gezondheidsmerk.

In casu blijkt uit het dossier waarover het Hof beschikt dat de High Court of Justice (England and Wales) in het kader van de behandeling van een beroep tegen een beslissing van een officiële dierenarts zoals die welke in het hoofdgeding aan de orde is, bevoegd is om deze beslissing te toetsen als uiteengezet in punt 82 van het onderhavige arrest, met name om zich ervan te vergewissen dat de officiële dierenarts niet heeft gehandeld met een oneigenlijk doel, en om in voorkomend geval een sanctie op te leggen wegens het feit dat hij niet de juiste wettelijke toets heeft toegepast of een beslissing heeft genomen die onlogisch is of onvoldoende feitelijke grondslag heeft.

Aangezien een dergelijke rechterlijke toetsing bij de bevoegde nationale rechter wordt verricht in het licht van de vereiste motivering van de beslissing van de officiële dierenarts, gaat de aldus beperkte omvang ervan niet zo ver dat de waarborgen die de rechten van de slachthuisexploitant beschermen in hun kern worden aangetast wanneer hij overeenkomstig de verordeningen nr. 854/2004 en nr. 882/2004, gelezen in het licht van artikel 47 van het Handvest, opkomt tegen een beslissing van de officiële dierenarts om geen gezondheidsmerk aan te brengen nadat hij het betrokken vlees ongeschikt voor menselijke consumptie heeft verklaard. Een dergelijke controle kan dus het door artikel 47 van het Handvest gewaarborgde recht van een slachthuisexploitant op een doeltreffende voorziening in rechte eerbiedigen.

Aan deze conclusie wordt niet afgedaan door het door de slachthuisexploitant in het hoofdgeding voor de verwijzende rechter aangevoerde argument inzake schending van het eigendomsrecht.

Dienaangaande zij opgemerkt dat de behandeling van het betrokken karkas na een beslissing van de officiële dierenarts om het gezondheidsmerk niet aan te brengen, inderdaad tot gevolg kan hebben dat het betrokken karkas moet worden vernietigd. Een dergelijke vernietiging valt echter onder de behandeling overeenkomstig verordening nr. 1069/2009, die, met name om de risico's voor de gezondheid van mens en dier te beheersen, voorziet in een op risicobeoordeling gebaseerde indeling van dierlijke bijproducten en afgeleide producten in drie categorieën naargelang van de mate van risico's voor de volksgezondheid en de diergezondheid. Zoals door het Hof benadrukt in het arrest van heden, Toropet (C-836/19, punt 45), is dit risiconiveau waarvan deze indeling in de drie categorieën afhangt, eveneens het relevante criterium voor het eindgebruik van dierlijke bijproducten. Verordening nr. 1069/2009 heeft immers voor elke categorie producten lijsten ingevoerd met opties voor het gebruik en de verwijdering ervan, alsmede regels die voor elke categorie van toepassing zijn om het risiconiveau tot een minimum te beperken.

Voorts is het vaste rechtspraak van het Hof dat het door artikel 17 van het Handvest gewaarborgde recht op eigendom geen absolute gelding heeft, maar in relatie tot zijn sociale functie moet worden beschouwd (zie in die zin arrest van 10 juli 2003, Booker Aquaculture en Hydro Seafood, C-20/00 en C-64/00, EU:C:2003:397, punt 68). In de context van het hoofdgeding moet het eigendomsrecht worden verzoend met artikel 38 van het Handvest, dat net als artikel 168, lid 4, onder b), VWEU ertoe strekt om in het beleid van de Unie een hoog niveau van consumentenbescherming, met inbegrip van de bescherming van de volksgezondheid, te waarborgen.

Het belang van de doelstelling van consumentenbescherming kan — zelfs aanzienlijke — negatieve economische gevolgen voor bepaalde marktdeelnemers rechtvaardigen (zie naar analogie arrest van 23 maart 2021, Airhelp, C-28/20, EU:C:2021:226, punt 50 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Dat is in casu ook het geval, aangezien artikel 1, lid 3, van verordening nr. 854/2004 voorziet in de primaire juridische verantwoordelijkheid van de exploitanten van levensmiddelenbedrijven om zelf op de voedselveiligheid toe te zien, zoals neergelegd in verordening nr. 178/2002, ongeacht de economische gevolgen welke deze plicht voor hen zou kunnen hebben.

Gelet op een en ander dient op de tweede vraag te worden geantwoord dat artikel 54 van verordening nr. 882/2004, gelezen in samenhang met overweging 43 ervan en in het licht van artikel 47 van het Handvest, aldus moet worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen een nationale regeling op grond waarvan de beslissing, genomen overeenkomstig artikel 5, punt 2, van verordening nr. 854/2004, zoals gewijzigd bij verordening nr. 882/2004, van de officiële dierenarts om geen gezondheidsmerk aan te brengen op een karkas, slechts kan worden onderworpen aan een beperkte rechterlijke toetsing in het kader waarvan de aangezochte rechter deze beslissing nietig kan verklaren op elke grond waardoor de beslissing onrechtmatig is, daaronder begrepen het geval waarin de officiële dierenarts heeft gehandeld met een oneigenlijk doel, hij de juiste wettelijke toets niet heeft toegepast of hij een beslissing heeft genomen die onlogisch is of onvoldoende feitelijke grondslag heeft.