Aanhef

Met de huidige politieke prioriteiten op het gebied van de internationale belastingheffing wordt benadrukt dat moet worden gewaarborgd dat er belasting wordt betaald waar waarde en winsten worden gegenereerd. Het is dan ook absoluut noodzakelijk het vertrouwen in de eerlijkheid van belastingstelsels te herstellen en overheden in staat te stellen hun fiscale soevereiniteit daadwerkelijk uit te oefenen. Deze nieuwe politieke doelstellingen zijn omgezet in aanbevelingen voor concrete maatregelen in het kader van het initiatief ter bestrijding van grondslaguitholling en winstverschuiving (Base Erosion and Profit Shifting — BEPS) van de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO). De Europese Raad toonde zich in zijn conclusies van 13–14 maart 2013 en 19–20 december 2013 verheugd over deze werkzaamheden. Als antwoord op de behoefte aan een eerlijkere belastingheffing heeft de Commissie in haar mededeling van 17 juni 2015 een actieplan voor eerlijke en doeltreffende vennootschapsbelasting in de Europese Unie gepresenteerd.

De eindverslagen over de 15 actiepunten van de OESO ter bestrijding van BEPS zijn op 5 oktober 2015 openbaar gemaakt. De Raad toonde zich daarmee ingenomen in zijn conclusies van 8 december 2015. Daarin beklemtoonde de Raad dat er op EU-niveau gemeenschappelijke, doch flexibele, oplossingen moeten worden gevonden die stroken met de OESO-conclusies inzake BEPS. Daarnaast steunde de Raad een doeltreffende, snelle en gecoördineerde implementatie op EU-niveau van de maatregelen ter bestrijding van BEPS, en was hij van oordeel dat, waar passend, voor EU-richtlijnen moet worden gekozen om de conclusies van de OESO over BEPS op EU-niveau toe te passen. Het is voor de goede werking van de interne markt van essentieel belang dat de lidstaten, ten minste, op een voldoende coherente en gecoördineerde wijze hun toezeggingen inzake BEPS implementeren en meer in het algemeen actie ondernemen om belastingontwijkingspraktijken te ontmoedigen en een billijke en doeltreffende belastingheffing in de Unie te waarborgen. In een markt van sterk geïntegreerde economieën is er behoefte aan gemeenschappelijke strategische benaderingen en gecoördineerde maatregelen om de werking van de interne markt te verbeteren en de positieve effecten van het BEPS-initiatief te maximaliseren. Bovendien kan alleen een gemeenschappelijk kader versnippering van de markt voorkomen en een einde maken aan bestaande mismatches en marktverstoringen. Tot slot bieden nationale uitvoeringsmaatregelen die overal in de Unie langs dezelfde lijnen lopen, belastingplichtigen rechtszekerheid, omdat zij verenigbaar zijn met het Unierecht.

Er moeten regels worden vastgesteld om het gemiddelde niveau van bescherming tegen agressieve fiscale planning op de interne markt te verhogen. Aangezien deze regels in 28 verschillende vennootschapsbelastingstelsels moeten worden ingepast, moeten zij beperkt blijven tot algemene bepalingen en moet de uitvoering ervan worden overgelaten aan de lidstaten; zij verkeren immers in een betere positie om de specifieke elementen van die regels zodanig vorm te geven dat ze optimaal bij hun vennootschapsbelastingstelsel aansluiten. Dit doel kan worden bereikt door voor de nationale vennootschapsbelastingstelsels in de Unie een minimumniveau van bescherming tegen belastingontwijkingspraktijken te creëren. Daarom moeten de door de lidstaten te ondernemen stappen om de output van de vijftien OESO-actiepunten tegen BEPS te implementeren, worden gecoördineerd teneinde de doeltreffendheid van de interne markt als geheel te verbeteren bij de bestrijding van belastingontwijkingspraktijken. Er moet dus een gemeenschappelijk minimumniveau van bescherming voor de interne markt op specifieke gebieden worden vastgesteld.

Er moeten regels worden vastgesteld die van toepassing zijn op alle belastingplichtigen die in een lidstaat aan vennootschapsbelasting onderworpen zijn. Aangezien daartoe een breder scala van nationale belastingen gedekt zou moeten worden, is het niet wenselijk het toepassingsgebied van de richtlijn uit te breiden tot soorten entiteiten die in een lidstaat niet aan vennootschapsbelasting onderworpen zijn, met name transparante entiteiten. Die regels moeten ook gelden voor vaste inrichtingen van de belastingplichtige vennootschappen die in een andere lidstaat of andere lidstaten gelegen zijn. Belastingplichtige vennootschappen kunnen fiscaal inwoner zijn van een lidstaat of naar het recht van een lidstaat zijn opgericht. Vaste inrichtingen van entiteiten die fiscaal inwoner van een derde land zijn, moeten ook onder die regels vallen wanneer zij in een of meer lidstaten gelegen zijn.

Er moeten regels worden vastgesteld tegen de uitholling van de belastinggrondslagen op de interne markt en de verschuiving van winsten weg uit de interne markt. Op de volgende gebieden moeten er regels komen om dat doel te helpen bereiken: beperking van de aftrekbaarheid van rente, exitheffingen, een algemene antimisbruikregel, regels betreffende gecontroleerde buitenlandse vennootschappen en regels om hybridemismatches aan te pakken. Wanneer de toepassing van deze regels tot dubbele heffing leidt, moet aan belastingplichtigen een tegemoetkoming worden verleend middels aftrek van de in een andere lidstaat of een derde land, naargelang van het geval, betaalde belasting. De regels moeten dus niet alleen tot doel hebben om belastingontwijkingspraktijken tegen te gaan, maar ook om te voorkomen dat er andere marktobstakels, zoals dubbele heffing, ontstaan.

In een poging om hun wereldwijde belastingschuld te verlagen zijn groepen van vennootschappen door middel van excessieve rentebetalingen steeds meer aan BEPS gaan doen. De regel inzake beperking van de renteaftrek, waarbij de aftrekbaarheid van het financieringskostensurplus van belastingplichtigen wordt beperkt, is noodzakelijk om dergelijke praktijken te ontmoedigen. Daarom moet een ratio voor aftrekbaarheid worden vastgesteld die gekoppeld is aan de belastbare winst vóór rente, belastingen, afschrijvingen en amortisatie (ebitda) van een belastingplichtige. lidstaten die een hoger beschermingsniveau willen waarborgen, zouden die ratio kunnen verlagen, of termijnen kunnen stellen of het bedrag van niet-gecompenseerde financieringskosten dat voorwaarts of achterwaarts kan worden verrekend, kunnen beperken. Aangezien het de bedoeling is minimumnormen te bepalen, zou de lidstaten de mogelijkheid kunnen worden geboden een alternatieve maatregel aan te nemen met de belastbare winst vóór rente en belastingen (ebit) van een belastingplichtige als basis, die zodanig zou worden vastgesteld dat hij gelijkwaardig is aan de op de ebitda gebaseerde ratio. De lidstaten zouden naast de in deze richtlijn opgenomen regel inzake renteaftrekbeperking ook gebruik kunnen maken van specifieke regels tegen schuldfinanciering binnen een groep, met name regels betreffende onderkapitalisatie. Van belasting vrijgestelde baten mogen niet met aftrekbare financieringskosten worden verrekend. Om te bepalen hoeveel rente in mindering kan worden gebracht, mogen namelijk alleen belastbare inkomsten in aanmerking worden genomen.

Wanneer de belastingplichtige deel uitmaakt van een groep die een wettelijk voorgeschreven geconsolideerde jaarrekening neerlegt, kan de wereldwijde schuldenlast van de groep als geheel in aanmerking worden genomen om te bepalen of belastingplichtigen een hoger bedrag aan financieringskostensurplus mogen aftrekken. Het kan ook passend zijn om regels vast te stellen voor een ontsnappingsclausule in relatie tot het eigen vermogen, wanneer de regel inzake renteaftrekbeperking niet van toepassing is indien de onderneming kan aantonen dat de ratio tussen haar eigen vermogen en balanstotaal nagenoeg gelijk is aan of hoger is dan de overeenkomstige groepsratio. De regel inzake renteaftrekbeperking moet gelden ter zake van het financieringskostensurplus van een belastingplichtige, zonder dat een onderscheid wordt gemaakt naargelang deze lasten voortvloeien uit een schuld die in het binnenland of grensoverschrijdend in een andere EU-lidstaat dan wel in een derde land is aangegaan, of naargelang zij hun oorsprong vinden bij derden, gelieerde ondernemingen dan wel binnen een groep. Indien een groep in een lidstaat meer dan één entiteit omvat, kan die lidstaat de algehele positie van alle entiteiten van de groep in dezelfde staat in beschouwing nemen, en ook een belastingstelsel voor afzonderlijke entiteiten kan overwegen om de overdracht van winsten of renteaftrekmogelijkheden tussen entiteiten binnen een groep mogelijk te maken bij de toepassing van regels die de aftrekbaarheid van rente beperken.

Om de met de regels gepaard gaande administratieve en nalevingslasten terug te dringen zonder het fiscale effect ervan aanmerkelijk te verminderen, kan het passend zijn te voorzien in een veiligehavenregel (‘safe harbour rule’), zodat de netto rente altijd aftrekbaar is tot een vast bedrag, wanneer dit leidt tot een hogere aftrek dan met de op de ebitda gebaseerde ratio. De lidstaten zouden het vaste drempelbedrag kunnen verlagen om zo een hoger beschermingsniveau voor hun binnenlandse belastinggrondslag te garanderen. Aangezien BEPS in principe worden bewerkstelligd door excessieve rentebetalingen tussen entiteiten die gelieerde ondernemingen zijn, is het passend en nodig de mogelijkheid te creëren dat op zichzelf staande entiteiten, gezien de beperkte risico's op belastingontwijking, van de werkingssfeer van de regel inzake renteaftrekbeperking worden uitgesloten. Met het oog op een vlotte overgang naar de nieuwe regel inzake renteaftrekbeperking zouden de lidstaten kunnen voorzien in een grandfatheringclausule met betrekking tot bestaande leningen voor zover de voorwaarden ervan later niet worden gewijzigd, d.w.z. in geval van een latere wijziging zou de grandfathering niet gelden voor verhogingen van het bedrag of verlengingen van de termijn van de lening, maar slechts beperkt zijn tot de oorspronkelijke voorwaarden van de lening. Onverminderd de staatssteunregels zouden de lidstaten tevens het financieringskostensurplus kunnen uitsluiten dat ontstaat in verband met leningen welke ter financiering van langlopende openbare-infrastructuurprojecten worden gebruikt; dergelijke financieringsregelingen houden immers weinig of geen risico's op BEPS in. In dit verband dienen de lidstaten naar behoren aan te tonen dat financieringsregelingen ten behoeve van openbare-infrastructuurprojecten bijzondere kenmerken hebben die een dergelijke behandeling rechtvaardigen, in tegenstelling tot andere financieringsregelingen waarop de beperkingsregel wél van toepassing is.

Hoewel algemeen wordt aanvaard dat beperkingen van de renteaftrekbaarheid ook moeten gelden voor financiële ondernemingen, dat wil zeggen financiële instellingen en verzekeringsondernemingen, wordt ook erkend dat deze twee sectoren bijzondere kenmerken hebben, die een meer op hen toegesneden aanpak vereisen. Aangezien het debat hierover in de internationale en de EU-context nog geen beslissende conclusies heeft opgeleverd, kunnen er nog geen specifieke regels voor de financiële en de verzekeringssector worden vastgesteld, en de lidstaten moeten hen derhalve van de werkingssfeer van de renteaftrekbeperkingsregels kunnen uitsluiten.

Exitheffingen zorgen ervoor dat wanneer een belastingplichtige activa of zijn fiscale woonplaats buiten het fiscale rechtsgebied van een staat brengt, de economische waarde van vermogenswinsten die op het grondgebied van die staat zijn gecreëerd, daar in de heffing worden betrokken, ook als deze winsten op het tijdstip van vertrek nog niet gerealiseerd werden. Daarom dient te worden gespecificeerd in welke gevallen belastingplichtigen onderworpen zijn aan exitheffingsregels en belast worden over niet-gerealiseerde vermogenswinsten die in de door hen overgebrachte activa zijn opgebouwd. Het is ook nuttig te verduidelijken dat overbrengingen van activa, waaronder gelden, tussen een moedermaatschappij en haar dochterondernemingen buiten het toepassingsgebied van de beoogde exitheffingsregel vallen. Om het bedrag daarvan te berekenen, is het van wezenlijk belang om op basis van het zakelijkheidsbeginsel (‘arm's length principle’) een marktwaarde voor de overgebrachte activa op het tijdstip van het naar buiten brengen van de activa vast te stellen. Om te waarborgen dat deze regel verenigbaar is met het gebruik van de verrekeningsmethode, is het wenselijk de lidstaten de mogelijkheid te bieden zich te baseren op het tijdstip waarop het recht om de overgebrachte activa in de heffing te betrekken, niet langer bestaat. Het recht op belastingheffing dient op nationaal niveau te worden vastgesteld. Daarnaast is het noodzakelijk de ontvangende staat in staat te stellen om de door de exitstaat bepaalde waarde van de overgebrachte activa te betwisten wanneer deze de bovengenoemde marktwaarde niet weergeeft. De lidstaten zouden daartoe gebruik kunnen maken van bestaande mechanismen om geschillen te beslechten. Het is noodzakelijk om binnen de Unie de toepassing van exitheffingen te regelen en te verduidelijken onder welke voorwaarden deze heffingen verenigbaar zijn met het Unierecht. In die situaties moeten belastingplichtigen het recht hebben het vastgestelde bedrag aan exitheffingen onmiddellijk te betalen dan wel de betaling ervan uit te stellen door deze te voldoen in termijnen over een bepaald aantal jaren, eventueel in combinatie met rente en zekerheidstelling.

De lidstaten zouden hiertoe van de betrokken belastingplichtigen kunnen verlangen dat zij de vereiste informatie in een verklaring opnemen. Er mag geen exitheffing plaatsvinden wanneer de overbrenging van activa van tijdelijke aard is en het de bedoeling is dat de activa terugkomen naar de lidstaat van de overbrenger, wanneer de overbrenging plaatsvindt ter vervulling van prudentiële kapitaalvereisten of met het oog op liquiditeitsbeheer of wanneer het gaat om financieringstransacties van effecten of activa die als zekerheid worden gesteld.

Algemene antimisbruikregels worden in belastingstelsels opgenomen om fiscale misbruikpraktijken aan te pakken waartegen nog geen voorzieningen zijn getroffen door middel van doelgerichte bepalingen. Het doel van deze regels is dus mazen te dichten zonder dat zij de toepasselijkheid van specifieke antimisbruikregels doorkruisen. In de Unie moeten algemene antimisbruikregels worden toegepast op kunstmatige constructies; voor het overige moet de belastingplichtige het recht hebben om zijn handelsactiviteiten in de fiscaal efficiëntste vorm te gieten. Voorts is het belangrijk te waarborgen dat de algemene antimisbruikregels op uniforme wijze toepassing vinden in binnenlandse situaties, binnen de Unie en ten aanzien van derde landen, zodat de reikwijdte ervan en de toepassingsresultaten in binnenlandse en grensoverschrijdende situaties niet uiteenlopen. De lidstaten mag niet worden belet sancties toe te passen indien de algemene antimisbruikregel geldt. Bij de beoordeling of een constructie als kunstmatig moet worden beschouwd, zou de lidstaten de mogelijkheid kunnen worden geboden alle geldige economische redenen te onderzoeken, inclusief de financiële activiteiten.

Door de toepassing van regels betreffende gecontroleerde buitenlandse vennootschappen (controlled foreign companies — cfc's) worden de inkomsten van een laagbelaste dochteronderneming waarover een moedermaatschappij zeggenschap uitoefent, aan deze moedermaatschappij toegerekend. De moedermaatschappij wordt vervolgens door de staat waarvan zij fiscaal inwoner is, over deze toegerekende inkomsten belast. Afhankelijk van de beleidsprioriteiten van die staat kunnen de cfc-regels gericht zijn op een laagbelaste dochteronderneming in haar geheel of op specifieke categorieën van inkomsten, dan wel beperkt zijn tot inkomsten die kunstmatig naar de dochteronderneming zijn gesluisd. Om er met name voor te zorgen dat de cfc-regels een evenredig antwoord bieden op de zorgen inzake BEPS, is het van essentieel belang dat de lidstaten die hun cfc-regels beperken tot inkomsten die weggesluisd zijn naar de dochteronderneming, zich specifiek richten op situaties waarin het grootse deel van de besluitvormingsfuncties die weggesluisde inkomsten hebben gegenereerd op het niveau van de dochteronderneming die onder zeggenschap staat, worden uitgeoefend in de lidstaat van de belastingplichtige. Teneinde de administratieve belasting en de nalevingskosten te beperken, zou moeten worden toegestaan dat die lidstaten bepaalde entiteiten met geringe winst of een lage winstmarge vrijstellen, aangezien die een beperkter risico's op belastingontwijking vormen. Het is daarom noodzakelijk dat de cfc-regels worden uitgebreid tot de winst van vaste inrichtingen wanneer deze winst niet aan belasting is onderworpen of van belasting is vrijgesteld in de lidstaat van de belastingplichtige. Het is echter niet nodig om op grond van de cfc-regels de winst te belasten van vaste inrichtingen waaraan naar nationaal recht belastingvrijstelling wordt geweigerd omdat deze vaste inrichtingen worden behandeld als waren zij gecontroleerde buitenlandse vennootschappen. Teneinde een hoger beschermingsniveau te waarborgen, zouden de lidstaten de drempel voor controlerend belang kunnen verlagen, of een hogere drempel kunnen hanteren bij het vergelijken van de daadwerkelijk betaalde vennootschapsbelasting met de vennootschapsbelasting die in de lidstaat van de belastingplichtige zou zijn geheven. De lidstaten zouden bij de omzetting van de cfc-regels in hun nationale wetgeving een voldoende hoge fractionele drempel voor het belastingtarief kunnen hanteren.

Het is wenselijk dat situaties zowel in derde landen als in de Unie worden aangepakt. Om verenigbaar te zijn met de fundamentele vrijheden, moeten de inkomstencategorieën worden gecombineerd met een substance-uitzondering, teneinde binnen de Unie de gevolgen van de regels te beperken tot gevallen waarin de cfc geen wezenlijke economische activiteit uitoefent. Het is belangrijk dat belastingdiensten en belastingplichtigen samenwerken met het oog op het vergaren van de relevante feiten en omstandigheden op basis waarvan kan worden bepaald of de uitzonderingsregel moet worden toegepast. Het dient aanvaardbaar te zijn dat de lidstaten ter omzetting van de cfc-regels in hun nationale wetgeving gebruikmaken van witte, grijze of zwarte lijsten van derde landen, die worden opgesteld op grond van bepaalde criteria uit deze richtlijn en waarin de hoogte van het vennootschapsbelastingtarief kan worden vermeld, of dat zij op basis daarvan opgestelde witte lijsten van lidstaten gebruiken.

Hybridemismatches zijn het gevolg van verschillen in de wettelijke kwalificatie van betalingen (financiële instrumenten) of entiteiten en deze verschillen komen naar boven in de interactie tussen de wettelijke stelsels van twee rechtsgebieden. Dergelijke mismatches leiden vaak tot een dubbele aftrek (dat wil zeggen een aftrek in beide staten) dan wel een aftrek van de inkomsten in de ene staat zonder dat deze inkomsten in de belastinggrondslag van de andere staat worden betrokken. Om de effecten van hybridemismatchstructuren te neutraliseren, moeten er regels worden vastgesteld die erin voorzien dat een van de twee rechtsgebieden die bij een mismatch betrokken zijn, de aftrek van een betaling met een dergelijk resultaat dient te weigeren. Het is in deze context nuttig om te verduidelijken dat de maatregelen van deze richtlijn om hybridemismatches aan te pakken, gericht zijn op mismatchsituaties die te wijten zijn aan verschillen in de juridische kwalificatie van een financieel instrument of entiteit, en niet bedoeld zijn om de algemene kenmerken van het belastingstelsel van een lidstaat te beïnvloeden. Hoewel de lidstaten in het kader van de Groep gedragscode (belastingregeling ondernemingen) richtsnoeren hebben aanvaard voor de fiscale behandeling van hybride entiteiten en hybride vaste inrichtingen in de Unie, alsmede voor de fiscale behandeling van hybride entiteiten in relaties met derde landen, is het toch nog nodig bindende regels vast te stellen. Het is van cruciaal belang dat meer wordt gedaan aan hybridemismatches tussen de lidstaten en derde landen, alsook aan andere hybridemismatches zoals die met vaste inrichtingen.

Er moet worden verduidelijkt dat de tenuitvoerlegging van de in deze richtlijn vervatte regels ter bestrijding van belastingontwijking geen afbreuk mag doen aan de verplichting die belastingplichtigen hebben om het zakelijkheidsbeginsel (‘arm's length principle’) in acht te nemen, noch aan het recht van een lidstaat om een belastingschuld, in voorkomend geval, in overeenstemming met het zakelijkheidsbeginsel (‘arm's length principle’) naar boven te corrigeren.

De Europese Toezichthouder voor gegevensbescherming is geraadpleegd overeenkomstig artikel 28, lid 2, van Verordening (EG) nr. 45/2001 van het Europees Parlement en de Raad (3). Het recht op bescherming van persoonsgegevens overeenkomstig artikel 8 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en Richtlijn 95/46/EG van het Europees Parlement en de Raad (4) zijn van toepassing op de verwerking van persoonsgegevens in het kader van deze richtlijn.

Daar een hoofddoel van deze richtlijn erin bestaat de interne markt als geheel beter te wapenen tegen grensoverschrijdende belastingontwijkingspraktijken, is het niet mogelijk dit doel voldoende te verwezenlijken als de lidstaten elk afzonderlijk optreden. De nationale vennootschapsbelastingstelsels verschillen van elkaar en onafhankelijk optreden van de lidstaten zou slechts de bestaande versnippering van de interne markt op het gebied van de directe belastingen reproduceren. Dergelijk optreden zou dus geen einde maken aan inefficiënties en verstoringen bij de interactie van aparte nationale maatregelen. Een gebrek aan coördinatie zou het resultaat zijn. Gelet op het feit dat vele van de inefficiënties op de interne markt hoofdzakelijk tot problemen van grensoverschrijdende aard leiden, dienen maatregelen om dit op te lossen op het niveau van de Unie te worden genomen. Het is daarom van wezenlijk belang oplossingen vast te stellen die werken voor de interne markt als geheel, en dit kan beter worden verwezenlijkt op het niveau van de Unie. De Unie kan derhalve maatregelen nemen overeenkomstig het in artikel 5 van het Verdrag betreffende de Europese Unie neergelegde subsidiariteitsbeginsel. Overeenkomstig het in hetzelfde artikel neergelegde evenredigheidsbeginsel gaat deze richtlijn niet verder dan nodig is om deze doelstelling te verwezenlijken. Door een minimumniveau van bescherming voor de interne markt vast te stellen, strekt deze richtlijn er alleen toe het minimaal vereiste niveau van coördinatie binnen de Unie te bereiken om haar doelstellingen te verwezenlijken.

De Commissie dient vier jaar na de inwerkingtreding van deze richtlijn de tenuitvoerlegging ervan te evalueren en verslag uit te brengen bij de Raad. De lidstaten dienen de Commissie alle voor deze evaluatie noodzakelijke informatie te verstrekken,