ABRvS, 17-02-2010, nr. 200906298/1/H3

Bij besluit van 27 mei 2008 heeft de minister van Algemene Zaken (hierna: de minister) het verzoek van appellante (hierna: RTL) om openbaarmaking van de notulen van de ministerraad dan wel een geanonimiseerde, samengevatte of tot vermelding van feiten gereduceerde vorm daarvan, inzake de aanloop naar de oorlog in Irak, afgewezen.

Bij besluit van 8 september 2008 heeft de minister het door RTL daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij besluit van 22 september 2008 heeft de minister het verzoek van RTL om openbaarmaking van de notulen van onderraden van de ministerraad, alsmede agenda's, besluiten en vergaderstukken van de ministerraad inzake de aanloop naar de oorlog in Irak, toegewezen voor zover het gaat om de agenda's en voor het overige afgewezen.

Bij besluit van 19 december 2008 heeft de minister het door RTL daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 9 juli 2009, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Amsterdam (hierna: de rechtbank) de door RTL tegen de besluiten van 8 september 2008 en 19 december 2008 ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft RTL bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 19 augustus 2009, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 16 september 2009.

De minister heeft een verweerschrift ingediend.

RTL heeft de toestemming verleend, als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).

RTL heeft nadere stukken ingediend. Deze zijn aan de minister toegezonden.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 januari 2010, waar RTL, vertegenwoordigd door [adjunct-hoofdredacteur] RTL Nieuws, en R.J.E. Vleugels, en de minister, vertegenwoordigd door mr. E.J. Daalder, advocaat te Den Haag, en L. van Poelgeest, ambtenaar in dienst van het ministerie, zijn verschenen.

Ingevolge artikel 1, aanhef en onder c, van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder intern beraad verstaan: het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid.

Ingevolge de aanhef en onder f, wordt onder persoonlijke beleidsopvatting verstaan: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten.

Ingevolge artikel 3, vijfde lid, wordt een verzoek om informatie ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.

Ingevolge artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van de betrekkingen van Nederland met andere staten en met internationale organisaties.

Ingevolge de aanhef en onder g, blijft het verstrekken van informatie achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.

Ingevolge artikel 11, eerste lid, wordt in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.

Ingevolge het tweede lid kan met het oog op een goede democratische bestuursvoering over persoonlijke beleidsopvattingen informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.

RTL heeft allereerst verzocht om openbaarmaking van de delen van de notulen van de ministerraad uit de periode 4 september 2002 tot en met 18 maart 2003 waarin de (politieke) positie van het Nederlandse kabinet inzake de aanloop naar de oorlog in Irak is besproken. Subsidiair heeft zij daarbij verzocht om geanonimiseerde openbaarmaking van de notulen, meer subsidiair om samenvattingen van de notulen en meest subsidiair om verstrekking van de feiten uit deze notulen.

Bij het besluit van 8 september 2008 heeft de minister zijn afwijzing van dit verzoek op alle onderdelen gehandhaafd. Daartoe heeft de minister zich beroepen op de weigeringsgronden, zoals vermeld in artikel 11, artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, en artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wob. Volgens de minister zijn de gevraagde documenten opgesteld ten behoeve van intern beraad en bevatten zij persoonlijke beleidsopvattingen, zoals bedoeld in artikel 11 van de Wob, gelezen in verbinding met de onderdelen c en f van artikel 1 van die wet. De minister herinnert eraan dat volgens de rechtspraak artikel 11 van de Wob van toepassing is op de notulen van de ministerraad en hij benadrukt de bescherming die deze bepaling geeft aan een vrije, openhartige en onbelemmerde communicatie bij de voorbereiding van besluitvorming. Openbaarmaking van een geanonimiseerde, samengevatte of tot feiten beperkte versie van de notulen is niet mogelijk door de algemene bekendheid van de deelnemers aan de beraadslagingen en de nauwe verwevenheid in de notulen tussen opvattingen en feiten. De minister heeft zich voorts beroepen op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, omdat het in vrijheid en ongedwongen kunnen functioneren van de ministerraad bij de uitoefening van zijn in artikel 45 van de Grondwet omschreven taak onevenredig zou worden benadeeld door openbaarmaking in enigerlei vorm van de notulen van de vergaderingen. In dat verband heeft de minister verwezen naar de in artikel 26, eerste lid, van het Reglement van Orde voor de Ministerraad (hierna: het reglement van orde) opgenomen geheimhoudingsplicht ten aanzien van hetgeen in de vergadering wordt besproken of geschiedt. Tot slot heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat de notulen op onderdelen informatie bevatten over buitenlandse mogendheden, hun relatie met Nederland of hun onderlinge betrekkingen alsmede informatie over internationale organisaties. Daarbij gaat het om specificaties die in deze vorm geen onderwerp zijn geweest van publicaties. Het belang van de Nederlandse betrekkingen met een of meer van deze landen of internationale organisaties weegt volgens de minister zwaarder dan het belang van openbaarmaking. In zoverre ligt ook artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wob aan zijn weigering ten grondslag.

Op 25 augustus 2008 heeft RTL verzocht om openbaarmaking van de notulen van de onderraden van de ministerraad, alsmede agenda's, besluiten en vergaderstukken van de ministerraad over dezelfde periode en hetzelfde onderwerp.

Bij besluit van 22 september 2008 heeft de minister de agenda's van de ministerraad openbaar gemaakt voor zover het gaat om de gedeelten die betrekking hebben op de bestuurlijke aangelegenheid vermeld in het verzoek. Voor het overige heeft hij het verzoek afgewezen, welke afwijzing hij bij het besluit van 19 december 2008 heeft gehandhaafd. Ook in dit besluit heeft hij zich beroepen op de weigeringsgronden, zoals vermeld in de artikelen 11, 10, tweede lid, aanhef en onder g, en die aanhef en onder a, van de Wob. De motivering van deze besluiten sluit aan bij de hiervoor vermelde overwegingen in het besluit van 8 september 2008.

RTL betoogt dat de rechtbank het bereik van de Wob ten onrechte heeft beperkt tot definitieve standpunten en is voorbijgegaan aan haar beroep op het recht op reconstructie. Voorts is de rechtbank er volgens RTL aan voorbijgegaan dat uit de tekst van de Wob volgt dat bij stukken bestemd voor intern beraad geen informatie wordt verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen, maar dat de overige informatie uit die documenten wel openbaar behoort te worden gemaakt en dat dit ten onrechte niet is gebeurd. Ook is de rechtbank niet gemotiveerd ingegaan op de verhouding tussen artikel 11 en artikel 7 van de Wob en heeft zij onvoldoende aandacht besteed aan de subsidiaire verzoeken van RTL. Evenmin is de rechtbank volgens RTL afdoende ingegaan op de overige weigeringsgronden en heeft ze niet onderkend dat het vaste jurisprudentie van de Afdeling is dat indien delen van het gevraagde zijn geweigerd op grond van artikel 11 van de Wob, het overige niet mag worden geweigerd op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g. Verder heeft de rechtbank volgens RTL ten onrechte niet haar standpunt gevolgd dat het belang van openbaarmaking zwaarder behoort te wegen naarmate het algemeen maatschappelijk belang van de aangelegenheid waarop de openbaar te maken documenten betrekking hebben groter is en is zij niet ingegaan op het betoog dat naarmate de tijd verstrijkt een grotere mate van openbaarheid zou kunnen en moeten worden betracht. Ook heeft de rechtbank ten onrechte geen rekening gehouden met de veranderde omstandigheden, zoals publicatie in de kamerstukken, althans de mededeling aan het parlement van de inhoud van bepaalde documenten, de openbaarmaking van informatie over de oorlog in Irak in andere landen alsmede de instelling van de Commissie Davids, aldus RTL.

Naar aanleiding van wat partijen over en weer naar voren hebben gebracht, overweegt de Afdeling allereerst het volgende. In de artikelen 10 en 11 van de Wob is een limitatieve opsomming gegeven van de gronden waarop een verzoek om openbaarmaking van documenten kan worden afgewezen. Artikel 7 van de Wob voorziet niet in een afwijzingsgrond. De wettelijke afwijzingsgronden behelzen voorts geen verwijzing naar de samenstelling en de taak van de ministerraad als neergelegd in artikel 45 van de Grondwet, noch naar de voor de vergaderingen van die raad geldende geheimhoudingsplicht. Nu de minister artikel 45 van de Grondwet en artikel 26, eerste lid, van het reglement van orde heeft ingeroepen in het kader van een pleidooi voor het in vrijheid en ongedwongen kunnen functioneren van de ministerraad, zal de Afdeling dit deel van zijn betoog opvatten als onderdeel van de motivering van het beroep op zowel

artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, als artikel 11, eerste lid, van de Wob. Ten aanzien van het betoog van RTL dat de documenten betrekking hebben op een zodanig belangrijk onderwerp dat de minister waar bij het toepassen van de afwijzingsgronden een belangenafweging dient plaats te vinden, aan het belang van openbaarheid een groter gewicht moet toekennen, is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat de Wob het belang van openbaarmaking voor een goede en democratische besluitvorming als een op zichzelf staand belang vooronderstelt en dat het gewicht van dit belang niet afhankelijk is van het onderwerp waarop de documenten betrekking hebben.

De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kennis genomen van de door de minister overgelegde documenten. Deze bevatten passages uit notulen van de ministerraad, waarop het besluit van 8 september 2008 betrekking heeft, alsmede besluiten van de ministerraad, besluitenlijsten van de ministerraad, verslagen van vergaderingen van de ministeriële stuurgroep resolutie 1441, voorbereidende notities die aan de ministerraad zijn voorgelegd en een concept van 13 februari 2003 voor een brief aan de Tweede Kamer, op welke documenten het besluit van 19 december 2008 betrekking heeft.

Niet in geschil is dat de notulen van de ministerraad zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad, als bedoeld in artikel 11, eerste lid, van de Wob. De Afdeling heeft geconstateerd dat de notulen uitsluitend een weergave bevatten van standpunten van bewindspersonen. De rechtbank heeft derhalve met juistheid overwogen dat deze documenten persoonlijke beleidsopvattingen bevatten. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat voor zover in de documenten ook feiten zijn opgenomen, deze dermate nauw met de persoonlijke beleidsopvattingen zijn verweven, dat het niet mogelijk is deze te scheiden.

Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 14 oktober 2009 in zaak nr. 200900112/1/H3) is de beslissing om over persoonlijke beleidsopvattingen informatie te verstrekken aan het bestuursorgaan. Indien het op basis van zijn discretionaire bevoegdheid, met het oog op een goede en democratische bestuursvoering, besluit om over persoonlijke beleidsopvattingen informatie te verstrekken, mag het dit slechts in tot personen herleidbare vorm doen indien de betrokkene daarmee heeft ingestemd. Dat neemt evenwel niet weg dat het bestuursorgaan, dat verantwoordelijk is voor de betrokken bestuursvoering, bevoegd is om, los van de bereidheid van betrokkenen om in te stemmen met openbaarmaking, de informatie niet te verschaffen (Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, p. 38). In dit geval kan, anders dan RTL heeft betoogd, niet worden geoordeeld dat de minister niet in redelijkheid heeft kunnen afzien van gebruikmaking van zijn in artikel 11, tweede lid, van de Wob neergelegde bevoegdheid. In dit verband heeft de minister terecht verwezen naar de in artikel 45 van de Grondwet opgenomen taak van de ministerraad om de eenheid van beleid te bevorderen, de in artikel 26, eerste lid, van het reglement van orde opgenomen geheimhoudingsplicht en naar de kleine kring van deelnemers aan de ministerraad, waardoor ook bij geanonimiseerde verstrekking licht is te achterhalen wie welk standpunt heeft ingenomen. Aan het vragen van de in de tweede volzin van artikel 11, tweede lid, van de Wob bedoelde instemming behoefde de minister dan ook niet toe te komen. Gelet op het bovenstaande, bestaat geen grond voor het oordeel dat de rechtbank onvoldoende is ingegaan op de subsidiaire verzoeken van RTL.

De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat de minister terecht op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob heeft geweigerd deze documenten openbaar te maken. De vraag of de minister zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat ook de weigeringsgronden als bedoeld in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a en g, van de Wob aan openbaarmaking in de weg staan, behoeft gelet hierop geen bespreking meer. De rechtbank heeft het beroep tegen het besluit van 8 september 2008 terecht ongegrond verklaard.

De besluiten en besluitenlijsten heeft de minister geweigerd openbaar te maken op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, en artikel 11, eerste lid, van de Wob. In het besluit van 22 september 2008 heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat de besluitenlijsten niet alleen informatie bevatten over de datum van besluitvorming in de ministerraad en de aanduiding van een onderwerp, maar in voorkomende gevallen ook over het karakter en verloop van de beraadslagingen, de aanduiding van geschilpunten en de hierbij betrokken bewindspersonen. De besluiten vormen volgens de minister tevens een integraal onderdeel van de notulen. In het besluit op bezwaar van 19 december 2008 heeft de minister in aanvulling op die motivering gesteld dat van belang is dat de besluitenlijsten onderdeel vormen van het proces van besluitvorming in de ministerraad, met name waar het gaat om afspraken en procedures ten aanzien van de agendering voor een volgende vergadering, en van de besluitvorming door de afzonderlijke leden van de ministerraad, bijvoorbeeld ten aanzien van hun handelen met betrekking tot het nemen van besluiten of het innemen van standpunten in besprekingen of onderhandelingen.

De Afdeling stelt allereerst vast dat de besluiten en besluitenlijsten geen informatie bevatten met een inhoud als door de minister aangeduid onder de noemer voorkomende gevallen. De stukken bevatten geen persoonlijke beleidsopvattingen, als bedoeld in artikel 11, eerste lid, van de Wob. Voorts stelt de Afdeling vast dat in de documenten slechts procedurele afspraken zijn vermeld. Hoewel voorstelbaar is dat openbaarmaking van procedurele beslissingen er in bepaalde gevallen toe zou kunnen leiden dat het besluitvormingsproces zou kunnen worden gefrustreerd of geforceerd en dat betrokken bewindspersonen niet meer in alle vrijheid hun gedachten en opvattingen kunnen uiten, is de Afdeling van oordeel dat hiervan in dit geval geen sprake is. Het verzoek om openbaarmaking van de stukken en de beslissing op dit verzoek dateren van ongeveer vijf jaar nadat de stukken zijn opgesteld. In dat licht kan niet worden staande gehouden dat openbaarmaking van de besluiten en besluitenlijsten, die, zoals vermeld, uitsluitend bestaan uit procedurele afspraken, het besluitvormingsproces zou frustreren dan wel forceren. De rechtbank heeft dit niet onderkend. Nu de door de minister gehanteerde weigeringsgronden de afwijzing van het verzoek op de hier aan de orde zijnde onderdelen niet dragen, dient het besluit van 19 december 2008 in zoverre te worden vernietigd.

Ten aanzien van de verslagen van de vergaderingen van de ministeriële stuurgroep resolutie 1441 verwijst de Afdeling naar hetgeen hiervoor is overwogen over de notulen van de ministerraad. De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat de minister terecht op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob heeft geweigerd deze documenten openbaar te maken.

Openbaarmaking van de voorbereidende notities heeft de minister geweigerd op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wob. Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling (Kamerstukken II, 1986/87, 19 859, nr. 3, blz. 34) is het voor de toepassing van deze bepaling niet noodzakelijk dat men een verslechtering van de goede betrekkingen als zodanig met andere landen of met internationale organisaties voorziet. Voldoende is dat men als gevolg van het verschaffen van informatie op grond van de wet, voorziet dat het internationale contact op bepaalde punten stroever zal gaan lopen, met als gevolg bijvoorbeeld dat het onderhouden van diplomatieke betrekkingen, of het voeren van bilateraal overleg met landen of internationale organisaties, moeilijker zal gaan dan voorheen. Naar het oordeel van de Afdeling moet de beoordeling of dit het geval is en zo ja, of het belang zwaarder weegt dan het belang van openbaarheid, worden verricht naar het moment waarop op het verzoek om informatie wordt beslist. Voorts is daarbij van belang of de inhoud van de informatie algemeen bekend is op het moment waarop op het verzoek wordt beslist. Anders dan de minister heeft betoogd, is niet bepalend dat de informatie in deze vorm niet eerder bekend is geworden.

In dat licht toetsend, ziet de Afdeling ten aanzien van een groot aantal passages in de documenten zonder nadere motivering van de minister niet in dat het belang van de betrekkingen van Nederland met andere staten en met internationale organisaties aan de orde is. Daarbij is mede in aanmerking genomen dat die informatie dateert van ongeveer vijf jaar voordat op het verzoek werd beslist. Het besluit van 19 december 2008 dient ook op dit punt te worden vernietigd.

De conceptbrief aan de Tweede Kamer is naar het oordeel van de Afdeling een document bestemd voor intern beraad dat persoonlijke beleidsopvattingen bevat. De minister heeft derhalve terecht op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob geweigerd deze brief openbaar te maken.

Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover daarbij het beroep tegen het besluit van 19 december 2008 ongegrond is verklaard. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling dit beroep gegrond verklaren en het besluit van 19 december 2008 wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb vernietigen voor zover daarbij de weigering is gehandhaafd de besluiten, besluitenlijsten en voorbereidende notities openbaar te maken. De aangevallen uitspraak dient voor het overige te worden bevestigd.

De minister dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. C.H.M. van Altena en mr. C.J. Borman, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van der Smissen, ambtenaar van Staat.

w.g. Vlasblom voorzitter

w.g. Van der Smissen ambtenaar van Staat

Uitgesproken in het openbaar op 17 februari 2010