HvJ EG, 11-09-2008, nr. C-428/06, nr. C-429/06, nr. C-430/06, nr. C-431/06, nr. C-432/06, nr. C-433/06, nr. C-434/06, nr. C0433/06

De provinciale overheden, de Confebask en de regering van het Verenigd Koninkrijk verklaren zich akkoord met de analyse van de verwijzende rechter wat de institutionele autonomie betreft. Ook de Spaanse regering meent dat aan de eerste voorwaarde is voldaan.

De Comunidad Autónoma de Castilla y León stelt dat de Territorios Históricos niet over volledige institutionele autonomie beschikken, aangezien zij een deel van de kosten van de Spaanse Staat moeten dragen. De Comunidad Autónoma de La Rioja herinnert aan het onderscheid dat moet worden gemaakt tussen de provinciale overheden, die de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde belastingmaatregelen hebben vastgesteld, en de autonome gemeenschap Baskenland. Net als de overige autonome gemeenschappen moet deze gemeenschap de haar door de staat verleende bevoegdheden uitoefenen in het kader van de door hem gestelde doelen op het gebied van het nationaal economisch beleid of op dat van de algemene economische planning, terwijl de provinciale overheden geen economische bevoegdheden hebben. Zonder daarom het bestaan van institutionele autonomie te betwisten, wijst de Commissie nog op de beperkte bevoegdheden van de provinciale overheden, die hoofdzakelijk als belastingontvangers voor andere administraties zouden optreden.

Voor zover nodig, zijn de verschillende in het geding zijnde stellingen in herinnering gebracht. Zoals uiteengezet in punt 75 van het onderhavige arrest, dient evenwel rekening te worden gehouden met de regionale overheid die wordt gevormd zowel door de Territorios Históricos als door de autonome gemeenschap Baskenland.

In dit verband blijkt uit het onderzoek van de Grondwet, het autonomiestatuut en de economische overeenkomst dat regionale overheden als de Territorios Históricos en de autonome gemeenschap Baskenland voldoen aan de voorwaarde van institutionele autonomie, daar zij een eigen politieke en administratieve status hebben, die losstaat van die van de centrale overheid.

De Comunidad Autónoma de La Rioja, de Comunidad Autónoma de Castilla y León en de Commissie benadrukken dat de provinciale overheden beperkt zijn in de uitoefening van hun bevoegdheden, zowel ten opzichte van de centrale staat als ten opzichte van de autonome gemeenschap Baskenland en onderling. Dienaangaande zou overeenkomstig het beginsel van samenwerking met de staat een voorafgaande controle bestaan. De Comunidad Autónoma de Castilla y León benadrukt de rol van de coördinatie- en evaluatiecommissie, die in de artikelen 63 en 64 van de economische overeenkomst wordt genoemd.

Deze partijen in de hoofdgedingen betogen voorts dat vele grondwettelijke of andere beginselen in acht moeten worden genomen door de provinciale overheden, zulks onder toezicht van de administratiefrechtelijke instanties. Deze beginselen stellen belangrijke materiële grenzen aan de bevoegdheden van deze overheden, zo bijvoorbeeld het solidariteitsbeginsel dat is verankerd in artikel 138 van de Grondwet, het beginsel van belastingharmonisatie, waarvoor de voorwaarden zijn neergelegd in artikel 3 van de economische overeenkomst, en de beginselen van gelijkheid, dat meer bepaald in artikel 31 van de Grondwet is geformuleerd, en van eenheid van de markt.

De provinciale overheden en de Confebask merken op dat de staat zich niet mengt in de vaststelling van de Normas Forales. Er bestaat een mechanisme van wederzijdse communicatie, maar dat heeft een louter informatief karakter. Zelfs indien de coördinatie- en evaluatiecommissie in negatieve zin zou besluiten, zou dat niet in de weg staan aan de inwerkingtreding van de vastgestelde Normas Forales, waartegen alleen bij de nationale rechterlijke instanties kan worden opgekomen.

De regering van het Verenigd Koninkrijk en de Italiaanse regering stellen zich op het standpunt dat maatregelen van onderling overleg niet onverenigbaar zijn met de erkenning van procedurele autonomie. Volgens de regering van het Verenigd Koninkrijk is relevant, het feit dat de vaststelling van een regionale belastingmaatregel niet de instemming van de staat behoeft en dat de staat over deze maatregel geen veto kan uitspreken noch de beslissing van de regionale overheden kan ontkrachten.

Confebask betoogt met een beroep op een formuleringsverschil tussen de conclusie van advocaat-generaal Geelhoed bij het arrest Portugal/Commissie en het arrest zelf, dat het bij het onderzoek van de voorwaarde van procedurele autonomie van weinig belang is dat de plaatselijke overheid rekening dient te houden met de nationale belangen. In punt 54 van die conclusie heet het namelijk dat ‘de beslissing moet zijn genomen door de plaatselijke autoriteit na een procedure waarbij de centrale regering geen enkele bevoegdheid heeft om rechtstreeks in te grijpen in de procedure van vaststelling van het belastingtarief, en zonder enige verplichting van de plaatselijke autoriteit om bij de tariefvaststelling rekening te houden met het belang van de centrale staat’. In punt 67 van het arrest heeft het Hof het laatste deel van de hiervóór weergegeven zin daarentegen niet in aanmerking genomen, aangezien het zich beperkt tot de verklaring dat de maatregel moet zijn vastgesteld ‘zonder dat de centrale overheid rechtstreekse zeggenschap heeft over de inhoud ervan’.

Anders dan Confebask, stelt de Commissie dat het feit dat rekening moet worden gehouden met de belangen van de staat, belang heeft. Volgens de Commissie is niet aan de voorwaarde van procedurele autonomie voldaan, indien op de regionale overheid de procedurele verplichting zou rusten om de centrale overheid te raadplegen en/of de materiële verplichting om rekening te houden met de gevolgen van haar beslissingen voor het gehele grondgebied, bijvoorbeeld met het oog op de naleving van de beginselen van gelijkheid, solidariteit of gelijke belastingdruk.

De Commissie steunt in dit verband op de laatste volzin van punt 68 van het arrest Portugal/Commissie, waarin het heet dat de regionale overheid haar fiscale bevoegdheid zou moeten kunnen uitoefenen ‘los van elke overweging in verband met het gedrag van de centrale overheid’; in het licht van deze nuance moet de tweede, in punt 67 van dat arrest genoemde voorwaarde worden uitgelegd, te weten de voorwaarde dat een beslissing van de regionale overheid moet zijn genomen ‘zonder dat de centrale overheid rechtstreekse zeggenschap heeft over de inhoud ervan’.

Zoals blijkt uit punt 67 van het arrest Portugal/Commissie moet een beslissing van de regionale overheid, om ter uitoefening van voldoende autonome bevoegdheden te zijn vastgesteld, zijn genomen zonder dat de centrale overheid rechtstreekse zeggenschap heeft over de inhoud ervan.

Een dergelijke procedurele autonomie sluit de invoering van een overlegprocedure ter voorkoming van conflicten niet uit, mits de eindbeslissing na afloop van die procedure wordt genomen door de regionale overheid en niet door het centrale bestuur.

In dit verband blijkt uit artikel 4, lid 1, van de economische overeenkomst dat de provinciale overheden de ontwerpen van hun fiscale Normas Forales bezorgen aan de administratie van de staat en dat de administratie van de staat op haar beurt die overheden haar ontwerpen doet toekomen.

Overeenkomstig artikel 64 van de economische overeenkomst kan een coördinatie- en evaluatiecommissie, voor de helft bestaande uit vertegenwoordigers van de administratie van de staat en voor de helft uit vertegenwoordigers van de autonome gemeenschap Baskenland, ontwerpen van Normas Forales onderzoeken en via onderhandeling proberen eventuele verschillen met de voor de rest van het Spaanse grondgebied geldende belastingregeling weg te werken.

Zoals de advocaat-generaal in punt 87 van haar conclusie terecht opmerkt, blijkt niet uit de economische overeenkomst dat de centrale overheid de vaststelling van een wettelijke regeling met een bepaalde inhoud kan afdwingen wanneer die commissie geen overeenstemming bereikt.

Verder zij erop gewezen dat de coördinatie- en evaluatiecommissie niet alleen de ontwerpen van Normas Forales kan onderzoeken, maar ook de door de administratie van de staat meegedeelde ontwerpen. Deze mogelijkheid toont genoegzaam aan dat die commissie louter een orgaan voor overleg en verzoening is, en geen mechanisme voor de centrale overheid om haar eigen beslissing door te drukken in geval van conflict tussen een ontwerp van Norma Foral en de belastingregeling van de Spaanse Staat.

Wat de verschillende door de Comunidad Autónoma de La Rioja, de Comunidad Autónoma de Castilla y León en de Commissie aangevoerde beginselen betreft, blijkt niet dat die afbreuk doen aan de autonome besluitvorming van de Territorios Históricos, maar veeleer dat zij deze besluitvorming afbakenen.

Zo lijkt het in artikel 138 van de Grondwet neergelegde solidariteitsbeginsel, luidende dat ‘de staat de doeltreffende verwezenlijking van het in artikel 2 van de Grondwet verankerde beginsel van solidariteit waarborgt door te streven naar een passend en rechtvaardig economisch evenwicht tussen de verschillende delen van het grondgebied […]’, de procedurele autonomie van de Territorios Históricos niet aan te tasten.

De verplichting voor een regionale overheid om bij de vaststelling van een belastingregeling rekening te houden met het economische evenwicht tussen de verschillende delen van het nationale grondgebied, bakent immers de bevoegdheden van die overheid af, zelfs indien de voor deze afbakening gebruikte begrippen, zoals dat van economisch evenwicht, mogelijk zijn ontwikkeld in het kader van de uitlegging naar aanleiding van een rechterlijke toetsing.

Zoals uiteengezet in punt 81 van het onderhavige arrest, impliceert het feit dat bij het nemen van een beslissing vooraf bepaalde grenzen in acht moeten worden genomen, in beginsel evenwel niet dat afbreuk wordt gedaan aan de autonome besluitvorming van de overheid die deze beslissing treft.

Wat het in artikel 3 van de economische overeenkomst neergelegde beginsel van belastingharmonisatie betreft, dit beginsel verlangt in het bijzonder dat ‘een algemene daadwerkelijke belastingdruk wordt gehandhaafd die overeenkomt met die welke voor de rest van de staat geldt’ en dat ‘de vrijheid van verkeer en van vestiging van personen, en het vrije goederen-, kapitaal- en dienstenverkeer op het gehele Spaanse grondgebied in acht wordt genomen en verzekerd, zonder discriminatie, beperking van de mededinging tussen ondernemingen of distorsies bij de toewijzing van middelen’.

Hoewel dat beginsel lijkt mee te brengen dat de Territorios Históricos geen bijzonder ruime bevoegdheid hebben met betrekking tot de algemene belastingdruk die bij de Normas Forales kan worden opgelegd, aangezien die druk moet overeenkomen met die welke voor de rest van de Spaanse Staat geldt, is onbetwist dat de algemene belastingdruk slechts één van de aspecten is waarmee bij de vaststelling van een belastingregeling rekening moet worden gehouden. Voor zover zij dit beginsel eerbiedigen, kunnen de Territorios Históricos dus fiscale bepalingen vaststellen die in vele opzichten verschillen van de bepalingen die in de rest van die staat van kracht zijn.

Zoals uit punt 67 van het arrest Portugal/Commissie naar voren komt, is het essentiële criterium voor de beoordeling van het bestaan van procedurele autonomie hoe dan ook niet de omvang van de aan de regionale overheid verleende bevoegdheid, maar de mogelijkheid voor die overheid om krachtens deze bevoegdheid autonoom een beslissing te nemen, dat wil zeggen zonder dat de centrale overheid rechtstreekse zeggenschap heeft over de inhoud ervan.

Bijgevolg doet de op een regionale overheid rustende verplichting om, teneinde binnen de grenzen van de haar toegewezen bevoegdheden te blijven, rekening te houden met het belang van de staat, in beginsel niet af aan haar procedurele autonomie wanneer zij binnen de grenzen van die bevoegdheden een beslissing neemt.

In de hoofdgedingen zij vastgesteld dat de centrale overheid, zoals blijkt uit de toepasselijke nationale bepalingen en met name uit de artikelen 63 en 64 van de economische overeenkomst, zich niet rechtstreeks kan mengen in de procedure van vaststelling van een Norma Foral teneinde de inachtneming te verzekeren van beginselen als dat van solidariteit en belastingharmonisatie of andere beginselen als die welke verzoeksters in de hoofdgedingen aanvoeren.

Terwijl het Hof bevoegd is voor de uitlegging van het gemeenschapsrecht, is de nationale rechter bevoegd om het toepasselijke nationale recht aan te wijzen en uit te leggen, en om het gemeenschapsrecht toe te passen op de bij hem aanhangige gedingen. Het staat dus aan de verwijzende rechter om aan de hand van de onderzochte gegevens en alle andere aspecten die hij relevant acht, te toetsen of in de hoofdgedingen aan de tweede, in punt 67 van het arrest Portugal/Commissie genoemde voorwaarde, te weten de voorwaarde van procedurele autonomie, is voldaan.

Met betrekking tot deze voorwaarde blijkt uit de bij het Hof ingediende opmerkingen dat de opstellers ervan refereren aan de punten 67 en 68 van het arrest Portugal/Commissie. In die punten heeft het Hof geoordeeld dat de financiële consequenties van een verlaging van het nationale belastingtarief voor de ondernemingen in de regio niet door bijdragen of subsidies van andere regio's of de centrale overheid mogen worden gecompenseerd, en voorts dat er pas sprake is van economische autonomie wanneer de regionale overheid de politieke en financiële consequenties van een belastingverlagende maatregel draagt. In diverse van de bij het Hof ingediende opmerkingen wordt ingegaan op de vaststelling van de financiële bijdrage en de daaraan te verbinden gevolgen voor de economische en financiële autonomie van de autonome gemeenschap Baskenland en van de Territorios Históricos.

De Comunidad Autónoma de La Rioja en de Comunidad Autónoma de Castilla y León betogen dat de Territorios Históricos niet over economische autonomie beschikken, zulks met name als gevolg van de verschillende beginselen die zij uit hoofde van de Grondwet en de economische overeenkomst in acht moeten nemen.

De provinciale overheden voeren daarentegen aan dat het belastingstelsel van de Territorios Históricos berust op twee pijlers, te weten die van autonomie en verantwoordelijkheid op fiscaal gebied, enerzijds, en die van het beginsel van het eenzijdige risico, anderzijds.

In haar analyse van de motivering van de verwijzingsbeslissingen merkt de Confebask op dat de voorwaarde van economische autonomie volgens de nationale rechter een economische differentiëring veronderstelt tussen het autonome grondgebied en de rest van de Spaanse Staat op fiscaal gebied, zodat het bestaan van reële autonomie ter discussie kan worden gesteld op grond van een eventueel beginsel van eenheid van de markt. De Confebask wijst evenwel erop dat het arrest Portugal/Commissie in geen geval verlangt dat er sprake is van een aspect als een ‘afzonderlijk economisch kader’, iets dat zelfs niet bestaat in de lidstaten van de Europese Gemeenschap, die een ver geïntegreerde socio-economische eenheid vormt. Volgens de Confebask is het enige relevante aspect, dat de lagere belastingdruk in een bepaalde regio niet mag worden gefinancierd door de overdracht van middelen van de centrale overheid — anders zouden de politieke en economische risico's van fiscale beslissingen van de regionale overheid door de centrale overheid worden gedragen; dit vereiste staat in het Spaanse recht bekend als het ‘beginsel van fiscale verantwoordelijkheid’. De Territorios Históricos voldoen aan dit beginsel, aangezien de fiscale verantwoordelijkheid een wezenlijk bestanddeel van de economische overeenkomst vormt.

De Spaanse regering gaat in op de regeling inzake de financiële bijdrage en wijst erop dat er tussen de Spaanse Staat en de autonome gemeenschap Baskenland weliswaar diverse financiële stromen plaatsvinden, maar ook sprake is van een netto bijdrage van de autonome gemeenschap die ten goede komt aan het Spaanse ministerie van Financiën en bedoeld is ter financiering van de aangelegenheden waarvoor de staat en niet Baskenland instaat. De Spaanse regering benadrukt dat de door de bevoegde organen van de Territorios Históricos vastgestelde wijzigingen op fiscaal gebied niets veranderen aan de financiële stromen tussen de staat en Baskenland noch aan de kwantificering van de door de staat verleende diensten. De Spaanse regering verbindt hieraan de conclusie dat de Territorios Históricos zowel uit politiek als uit economisch oogpunt instaan voor de gevolgen van hun beslissingen op fiscaal gebied.

De Italiaanse regering stelt zich op het standpunt dat de exclusieve bevoegdheid van de Spaanse Staat in sectoren als het monetaire stelsel, de grondslagen en de coördinatie van de algemene planning van de economische activiteit, het economische stelsel van de sociale zekerheid en de openbare werken van algemeen belang, niet afdoet aan het bestaan van een voldoende mate van economische en financiële autonomie.

De regering van het Verenigd Koninkrijk is van mening dat het behoud door de Spaanse Staat van een zekere zeggenschap over het algemene economisch kader en het bestaan van een financiële bijdrage aan de kosten die deze staat voor zijn rekening neemt, niet onverenigbaar zijn met de voorwaarde van economische en financiële autonomie, mits het belastingtarief geen gevolgen heeft voor de hoogte van die bijdrage.

De Commissie betoogt ten eerste dat bij het onderzoek of een belastingmaatregel al dan niet staatssteun vormt, geen rekening mag worden gehouden met de aanzuigende werking, te weten de oprichting van ondernemingen en dus de hogere belastinginkomsten waartoe een belastingverlaging zou kunnen leiden, daar een dergelijke werking niet van tevoren kan worden vastgesteld. Hoe dan ook moet de vraag of een maatregel staatssteun vormt geval per geval worden onderzocht op het niveau van de begunstigde onderneming op een bepaald ogenblik. Zij wijst ten tweede erop dat het onderzoek van de economische autonomie van een bepaalde regio een analyse van alle regelingen voor de overdracht van middelen en solidariteitsmechanismen impliceert, ook die welke dat op het eerste gezicht niet zijn (bijvoorbeeld, het mechanisme van één enkele kas van de sociale zekerheid, de door de staat verstrekte waarborg van een minimale openbare-dienstverlening, enz.). De Commissie benadrukt ten derde dat bij het onderzoek of een belastingmaatregel staatssteun vormt, niet het oogmerk waarmee de overheid optreedt, maar de gevolgen van die maatregel in aanmerking moeten worden genomen. In deze context herinnert zij eraan dat het feit dat een regio over een ruime fiscale bevoegdheid beschikt en haar inkomsten kan beheren, niet noodzakelijk betekent dat zij een wezenlijke rol vervult bij het vaststellen van het economische kader.

De Commissie benadrukt dienaangaande het belang van het grondwettelijke solidariteitsbeginsel, dat grenzen stelt aan de financiële autonomie van de Territorios Históricos en een minimale dienstverlening op het volledige Spaanse grondgebied moet garanderen.

De Commissie gaat meer bepaald in op het interterritoriaal vereffeningsfonds waarin is voorzien bij artikel 158, lid 2, van de Grondwet. Volgens haar duidt het bestaan van dit fonds op zich al erop dat de Territorios Históricos niet instaan voor de financiële gevolgen van een beslissing tot verlaging van het belastingtarief of verhoging van de aftrekbare bedragen. Met betrekking tot de financiële bijdrage komt zij na onderzoek van de regeling daarvan tot de conclusie dat die bijdrage wordt vastgesteld op basis van de verhouding tussen de relatieve inkomsten van de Territorios Históricos en die van de staat, zodat die bijdrage een solidariteitsmechanisme vormt. Volgens de Commissie bestaan er nog andere kanalen voor de overdracht van middelen, zoals de aanpassingen en compensaties in het kader van de directe en de indirecte belastingen, die evenzeer solidariteitsmechanismen vormen, nu bepaalde compensaties worden berekend op basis van die relatieve inkomsten.

Wat de sociale zekerheid betreft, beroept de Commissie zich op een rapport van het ministerie van Arbeid en Sociale Zaken over de jaren 1999–2005. Op het gebied van de pensioenen, bijvoorbeeld, vertoonde het stelsel in 2005 een tekort van 311 miljoen EUR in de autonome gemeenschap Baskenland. De Commissie verbindt daaraan de conclusie dat de socialezekerheidsuitkeringen door de andere autonome gemeenschappen worden gefinancierd. Aangezien de financiering van tekorten tot de niet-overgenomen bevoegdheden behoort, draagt de autonome gemeenschap Baskenland daaraan bij via de financiële bijdrage. Deze bijdrage wordt evenwel berekend op basis van de relatieve inkomsten van deze gemeenschap, zodat de regeling die is ingevoerd om de tekorten van de sociale zekerheid te dekken, een solidariteitsmechanisme vormt.

Op grond van het voorgaande komt de Commissie tot de vaststelling dat de Territorios Históricos niet voor alle financiële gevolgen van de maatregelen tot verlaging van het belastingtarief of verhoging van de aftrekbare bedragen instaan. Volgens haar is bijgevolg niet voldaan aan de derde, in punt 67 van het arrest Portugal/Commissie genoemde voorwaarde.

Zoals blijkt uit punt 67 van het arrest Portugal/Commissie, bestaat een voorwaarde voor de economische en financiële autonomie van een regionale overheid erin, dat de financiële consequenties van een verlaging van het belastingtarief voor de ondernemingen in de regio niet door bijdragen of subsidies van andere regio's of de centrale overheid worden gecompenseerd.

De overdracht van middelen tussen de Spaanse Staat en de autonome gemeenschap Baskenland wordt geregeld in de economische overeenkomst en de wet van 2002 inzake de financiële bijdrage. Bijgevolg dient eerst op deze bepalingen te worden ingegaan, teneinde uit te maken of zij kunnen leiden tot compensatie, door de Spaanse Staat, van de financiële gevolgen van een door de provinciale overheden vastgestelde belastingmaatregel.

De methode van vaststelling van de financiële bijdrage is bijzonder ingewikkeld. De eerste stap in de berekening bestaat in het ramen van de lasten die de staat in heel het Koninkrijk Spanje voor zijn rekening neemt in verband met de niet door de autonome gemeenschap Baskenland overgenomen bevoegdheden. Op het aldus verkregen bedrag wordt een toerekeningsfactor toegepast die in beginsel het relatieve gewicht van de Baskische economie in heel het Koninkrijk Spanje moet weerspiegelen. Ten slotte worden diverse aanpassingen verricht om de raming van de inkomsten van de verschillende overheden uit een aantal belastingen te verbeteren.

Uit de bij het Hof ingediende opmerkingen blijkt dat het bedrag van de belastinginkomsten van de Territorios Históricos zonder invloed is op de eerste stap in de berekening, die uitsluitend een raming inhoudt van diverse lasten die voor rekening van de Spaanse Staat komen. Wat de aanpassingen betreft, die zouden slechts zijdelings kunnen worden beïnvloed door een Norma Foral waarbij een belastingregeling wordt ingevoerd die gunstiger is voor de belastingplichtigen op wie die Norma Foral van toepassing is.

Eén van de fundamentele gegevens voor de berekening van de financiële bijdrage is de toerekeningsfactor, die thans is vastgesteld op 6,24 %. Dienaangaande is tijdens de mondelinge behandeling voor het Hof gebleken dat voor de bepaling van deze factor weliswaar wordt uitgegaan van economische gegevens, maar dat de vaststelling ervan plaatsvindt tijdens in wezen politieke onderhandelingen tussen de Spaanse Staat en de autonome gemeenschap Baskenland. Een beslissing tot verlaging van het belastingtarief heeft dus niet noodzakelijk gevolgen voor het niveau van deze factor.

Ter terechtzitting heeft de Commissie de huidige toerekeningsfactor ter discussie gesteld met het argument dat die te laag is gewaardeerd, zodat de Territorios Históricos minder in de lasten van de staat bijdragen dan zou moeten. Er zij evenwel nogmaals aan herinnerd dat het Hof enkel bevoegd is om artikel 87, lid 1, EG uit te leggen en niet om in de hoofdgedingen te beoordelen of de op grond van de wet van 2002 inzake de financiële bijdrage vastgestelde toerekeningsfactor economisch juist is berekend dan wel te laag is gewaardeerd.

Er zij echter op gewezen dat een te lage waardering van deze factor slechts een aanwijzing kan vormen voor een gebrek aan economische autonomie van de Territorios Históricos. Er moet namelijk een compensatie bestaan, dat wil zeggen een causaal verband tussen een belastingmaatregel van de provinciale overheden en de bedragen die voor rekening van de Spaanse Staat komen.

Zoals voor het Hof is uiteengezet, wordt de toerekeningsfactor vastgesteld op basis van economische gegevens tijdens politieke onderhandelingen waaraan de Spaanse Staat deelneemt en in het kader waarvan hij het nationale belang en dat van de andere regio's van het Koninkrijk Spanje verdedigt. Het is aan de verwijzende rechter om uit te maken of die vaststellingsprocedure bedoeld is om de centrale overheid in staat te stellen de kosten van een door de Territorios Históricos verleende subsidie of door hen vastgestelde gunstige maatregel voor het bedrijfsleven te compenseren.

Evenzo staat het aan de verwijzende rechter om de gevolgen van die procedure te onderzoeken en om na te gaan of de vaststelling van de toerekeningsfactor en, meer algemeen, de berekening van de financiële bijdrage wegens de toegepaste methode en de in aanmerking genomen economische gegevens kunnen leiden tot compensatie, door de Spaanse Staat, van de gevolgen van een door de provinciale overheden vastgestelde belastingmaatregel.

In haar schriftelijke opmerkingen betoogt de Commissie verder dat er talrijke andere middelenoverdrachten plaatsvinden ter compensatie van de belastingverlagende maatregelen, zoals die welke voortvloeien uit het bestaan van één enkele kas van de sociale zekerheid, een door de staat verzekerde minimale openbare-dienstverlening of het interterritoriaal vereffeningsfonds. Ter terechtzitting is ook gewag gemaakt van aanzienlijke middelenoverdrachten en subsidies aan overheidsinstanties van de autonome gemeenschap Baskenland, waarmee bij de vaststelling van de financiële bijdrage geen rekening zou worden gehouden.

In dit verband zij vastgesteld dat een financiële compensatie een open en specifiek karakter kan hebben, maar ook op een verdoken wijze kan plaatsvinden en dan slechts zal blijken uit het concrete onderzoek van de financiële stromen tussen de betrokken regionale overheid, de lidstaat waartoe die behoort en diens andere regio's.

Dit onderzoek kan namelijk uitwijzen dat een beslissing van de regionale overheid tot belastingverlaging leidt tot grotere middelenoverdrachten in haar voordeel, als gevolg van de berekeningswijze die voor de vaststelling van de over te dragen bedragen wordt gebruikt.

Zoals de advocaat-generaal in punt 109 van haar conclusie in wezen heeft opgemerkt en anders dan de Commissie lijkt te stellen, kan het feit alleen dat uit een algemene beoordeling van de financiële betrekkingen tussen de centrale staat en zijn regionale overheden blijkt dat die staat middelen overdraagt naar deze overheden, als zodanig evenwel niet volstaan als bewijs dat deze overheden de financiële gevolgen van de door hen vastgestelde belastingmaatregelen niet dragen en dus niet financieel autonoom zijn, aangezien die overdrachten kunnen worden verklaard op gronden die geen verband houden met die belastingmaatregelen.

In de hoofdgedingen is onbetwist dat de bevoegdheden van de Territorios Históricos met name worden beperkt door de verschillende voor het Hof aangevoerde beginselen, meer bepaald dat van belastingharmonisatie.

Gelet op die beperkingen, dient te worden onderzocht of door de Territorios Históricos vastgestelde Normas Forales kunnen leiden tot verborgen compensaties in sectoren als de sociale zekerheid, in het kader van de garantie, door de Spaanse Staat, van een minimale openbare-dienstverlening, of zelfs in dat van de werking van het interterritoriale vereffeningsfonds, zoals met name de Commissie verklaart. In dit verband zij vastgesteld dat deze laatste haar argumenten niet nauwkeurig heeft uiteengezet.

Wat het ter terechtzitting benadrukte argument van de Commissie betreft, dat de betrokken belastingmaatregelen niet gelden voor alle in de Territorios Históricos gevestigde ondernemingen of alle producties die daar plaatsvinden, kan ten slotte worden volstaan met de vaststelling dat dit argument niets verandert aan de voorgaande analyse, aangezien vaststaat dat die maatregelen, in overeenstemming met het oordeel van het Hof in punt 62 van het arrest Portugal/Commissie, toepassing vinden op alle ondernemingen of alle producties die krachtens het door de betrokken lidstaat en die regionale overheid vastgestelde voorschrift inzake de verdeling van de fiscale bevoegdheid, onder de bevoegdheid van laatstbedoelde overheid vallen.

Hoe dan ook staat het niet aan het Hof uit te maken of de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde Normas Forales staatssteun vormen in de zin van artikel 87, lid 1, EG. Voor een dergelijke kwalificatie zou het Hof namelijk het relevante nationale recht moeten vaststellen, uitleggen en toepassen, en de feiten moeten onderzoeken, welke taken tot de bevoegdheid van de verwijzende rechter behoren, terwijl het Hof alleen bevoegd is voor de uitlegging van het begrip staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, EG, teneinde de nationale rechter criteria te verschaffen op grond waarvan hij uitspraak kan doen in de bij hem aanhangige gedingen.

Derhalve moet de conclusie luiden dat het aan de verwijzende rechter staat om op basis van de onderzochte gegevens en alle andere aspecten die hij relevant acht, te toetsen of de Territorios Históricos instaan voor de politieke en financiële gevolgen van een belastingmaatregel die binnen de grenzen van de hun toegekende bevoegdheden is vastgesteld.