HvJ EG, 13-03-2008, nr. C-383/06, nr. C-384/06, nr. C-385/06

Artikel 1 van verordening (EEG) nr. 2052/88 van de Raad van 24 juni 1988 betreffende de taken van de Fondsen met structurele strekking, hun doeltreffendheid alsmede de coördinatie van hun bijstandsverlening onderling en met die van de Europese Investeringsbank en de andere bestaande financieringsinstrumenten (PB L 185, blz. 9), zoals gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 2081/93 van de Raad van 20 juli 1993 (PB L 193, blz. 5; hierna: ‘verordening nr. 2052/88’), bepaalt dat de Europese Gemeenschap, met de steun van met name de structuurfondsen, actie onderneemt om de in de artikelen 130 A EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 158 EG) en 130 C EG-Verdrag (thans artikel 160 EG) genoemde doelstellingen te verwezenlijken. Bedoeld artikel 1 somt een aantal prioritaire doelstellingen op, tot de verwezenlijking waarvan de structuurfondsen bijdragen. Tot die doelstellingen behoort doelstelling 3, namelijk de bestrijding van langdurige werkloosheid en de vergemakkelijking van de inschakeling in het arbeidsproces van jongeren en van met uitsluiting van de arbeidsmarkt bedreigde personen.

Artikel 4, lid 1, van verordening nr. 2052/88 is als volgt verwoord:

Artikel 10 van deze zelfde verordening bepaalt ten aanzien van doelstelling 3:

Luidens de zesde overweging van de considerans van verordening nr. 2082/93, die verordening nr. 4253/88 heeft gewijzigd,

Artikel 23, lid 1, van verordening nr. 4253/88 is als volgt verwoord:

Artikel 24 van deze zelfde verordening bepaalt:

Verordening nr. 4253/88 is krachtens artikel 54 van verordening (EG) nr. 1260/1999 van de Raad van 21 juni 1999 houdende algemene bepalingen inzake de structuurfondsen (PB L 161, blz. 1), per 1 januari 2000 ingetrokken. Artikel 52, lid 1, van verordening nr. 1260/1999 bepaalt:

Artikel 2 van verordening (EG) nr. 1681/94 van de Commissie van 11 juli 1994 betreffende onregelmatigheden in het kader van de financiering van het structuurbeleid en terugvordering van in dat kader onverschuldigd betaalde bedragen, alsmede betreffende de inrichting van een informatiesysteem op dit gebied (PB L 178, blz. 43), bepaalt:

Artikel 5, leden 2 en 3, van dezelfde verordening is als volgt verwoord:

Volgens de Gemeente Rotterdam en de Sociaal Economische Samenwerking West-Brabant verleent artikel 23, lid 1, van verordening nr. 4253/88 de lidstaten geen bevoegdheid om onverschuldigd betaalde bedragen terug te vorderen. Deze bepaling legt deze lidstaten wel een verplichting op om procedures met dat doel te voorzien.

De Duitse en de Tsjechische regering stellen voor, de eerste vragen bevestigend te beantwoorden. De Nederlandse regering meent dat alhoewel een lidstaat een bevoegdheid rechtstreeks aan een communautaire verordening kan ontlenen, dit niet geldt voor artikel 23, lid 1, van verordening nr. 4253/88, nu deze bepaling, die weliswaar het beginsel van terugvordering van gelden oplegt, voor de modaliteiten van die terugvordering naar het nationale recht verwijst. De Duitse regering is evenwel van mening dat bedoeld artikel 23, lid 1, er niet aan in de weg staat dat de nationale autoriteiten met een beroep op deze bepaling tot terugvordering overgaan, voor zover dit naar nationaal recht mogelijk is. Volgens de Tsjechische regering is een bevoegdheidsattributie naar nationaal recht niet noodzakelijk, nu dit recht enkel de procedurele modaliteiten vastlegt.

Ten aanzien van de zevende vraag betogen de Nederlandse regering en de Commissie dat verordening nr. 2988/95 de nationale autoriteiten geen autonome rechtsgrondslag biedt om maatregelen te nemen in geval van onregelmatigheden. Deze tekst bevat immers enkel algemene bepalingen, terwijl verordening nr. 4253/88 specifiek van toepassing is op de Europese structuurfondsen.

Vóór alles moet worden vastgesteld dat volgens de bewoordingen van artikel 249, tweede alinea, EG communautaire verordeningen rechtstreeks toepasselijk zijn in de lidstaten.

Wat het gebruik van structuurfondsen betreft, bepaalt artikel 4, lid 1, van verordening nr. 2052/88 dat de actie van de Gemeenschap tot stand komt door nauw overleg tussen de Commissie, de betrokken lidstaat en de door de lidstaat aangewezen nationale, regionale, lokale of andere bevoegde autoriteiten en instanties. Volgens de zesde overweging van de considerans van verordening nr. 2082/93 moet bovendien, overeenkomstig het subsidiariteitsbeginsel en onverminderd de bevoegdheden van de Commissie, met name als verantwoordelijke instantie voor het beheer van de financiële middelen van de Gemeenschap, de tenuitvoerlegging van de vormen van bijstandsverlening hoofdzakelijk de verantwoordelijkheid van de lidstaten zijn en wel op het passende territoriale niveau naargelang van de specifieke organisatie van elke lidstaat.

Het Hof heeft geoordeeld dat dit beginsel zijn beslag vindt in artikel 23, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 4253/88, waarin is bepaald dat de lidstaten, teneinde de acties van de particuliere of publiekrechtelijke projectontwikkelaars te doen slagen, bij de uitvoering van die acties de nodige maatregelen treffen om regelmatig te verifiëren dat de door de Gemeenschap gefinancierde acties correct zijn uitgevoerd, onregelmatigheden te voorkomen en te vervolgen en door misbruik of nalatigheid verloren middelen terug te krijgen (zie arrest van 22 januari 2004, COPPI, C-271/01, Jurispr. blz. I-1029, punt 40).

Evenzo zou het onverenigbaar zijn met de verplichting die artikel 23, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 4253/88 de nationale overheden oplegt om ten onrechte of op onregelmatige wijze toegekende gelden te recupereren, indien de lidstaat discretionair zou kunnen beoordelen of het opportuun is ten onrechte of op onregelmatige wijze toegekende gemeenschapsgelden terug te vorderen [zie naar analogie aangaande artikel 8, lid 1, van verordening (EEG) nr. 729/70 van de Raad van 21 april 1970 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (PB L 94, blz. 13), arrest van 21 september 1983, Deutsche Milchkontor e.a., 205/82—215/82, Jurispr. blz. 2633, punt 22].

Hieraan moet nog worden toegevoegd dat inderdaad verordening nr. 4253/88 de relevante rechtsgrondslag voor bedoelde verplichting tot terugvordering vormt, en niet verordening nr. 2988/95, waarin, zoals de Commissie ook benadrukt, enkel algemene bepalingen inzake controle en sancties zijn opgenomen met het oog op de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap. Derhalve moet op grond van bedoeld artikel 23, lid 1, tot terugvordering worden overgegaan.

Gelet op het voorgaande moet op de als eerste en de als zevende gestelde vragen worden geantwoord dat artikel 23, lid 1, van verordening nr. 4253/88 voor de lidstaten, zonder dat een bevoegdheidsattributie naar nationaal recht noodzakelijk is, een verplichting schept om als gevolg van misbruik of nalatigheid verloren middelen terug te vorderen.

Het op deze vragen gegeven antwoord maakt een antwoord op de als tweede gestelde vragen overbodig.

De Gemeente Rotterdam en de Sociaal Economische Samenwerking West-Brabant betogen dat er in de onderhavige zaak geen sprake is van gewettigd communautair vertrouwen dat voorrang zou hebben op het nationale vertrouwensbeginsel. De Sociaal Economische Samenwerking West-Brabant meent daarenboven dat de belangen van de Gemeenschap niet zijn geschaad doordat de gelden niet van de begunstigde zijn teruggevorderd.

De Nederlandse regering meent dat voor zover de terugvordering volgens de regels van nationaal recht geschiedt, de beginselen van rechtszekerheid en bescherming van het gewettigd vertrouwen naar nationaal recht een verdergaande strekking kunnen hebben dan deze beginselen op communautair vlak hebben. Daartoe mag bij de toepassing van deze beginselen met het gedrag van de subsidieverlenende autoriteit rekening worden gehouden. Deze regering heeft er ter terechtzitting op gewezen dat de op onregelmatige wijze uit de structuurfondsen toegekende bedragen aan de Gemeenschap zijn terugbetaald.

De Commissie stelt voor de vragen te hergroeperen en aansluiting te zoeken bij de beginselen die door het Hof zijn ontwikkeld in het arrest Deutsche Milchkontor e.a., reeds aangehaald, en het arrest van 19 september 2002, Huber (C-336/00, Jurispr. blz. I-7699). Zij betoogt dat artikel 23, lid 1, van verordening nr. 4253/88 zich verzet tegen een zodanige toepassing van de in het nationale recht van een lidstaat erkende beginselen van rechtszekerheid en bescherming van het gewettigd vertrouwen, dat daardoor wordt afgezien van terugvordering van ten onrechte betaalde bedragen wanneer de begunstigde niet te goeder trouw is. In het tegenovergestelde geval staat het gemeenschapsrecht er niet aan in de weg dat met deze beginselen rekening wordt gehouden bij de terugvordering van ten onrechte betaalde bedragen wanneer de vergissing of nalatigheid door de nationale autoriteiten is begaan, op voorwaarde echter dat ten volle rekening wordt gehouden met het belang van de Gemeenschap.

Alle partijen voor het Hof zijn van mening dat het feit dat de begunstigde van de gelden een publiekrechtelijke rechtspersoon is, niet van invloed is op de toepassing van de regels inzake terugvordering.

Om te beginnen volgt uit de rechtspraak van het Hof dat op geschillen betreffende de terugvordering van ten onrechte uit hoofde van het gemeenschapsrecht betaalde bedragen bij gebreke van communautaire bepalingen door de nationale rechter moeten worden beslist overeenkomstig het nationale recht, met inachtneming van de door het gemeenschapsrecht getrokken grenzen (zie reeds aangehaalde arresten Deutsche Milchkontor e.a., punt 19, en Huber, punt 55, en arrest van 21 juni 2007, ROM-projecten, C-158/06, Jurispr. blz. I-5103, punt 23). Het Hof heeft enkele van deze grenzen gepreciseerd.

Allereerst mag de toepassing van het nationale recht geen afbreuk doen aan de toepassing en de werkzaamheid van het gemeenschapsrecht. Dit zou met name het geval zijn, wanneer die toepassing de terugvordering van op onregelmatige wijze toegekende bedragen nagenoeg onmogelijk zou maken (zie arrest Deutsche Milchkontor e.a., reeds aangehaald, punten 21 en 22). Bijgevolg dient de nationale rechter in beginsel zijn nationale recht toe te passen in dier voege dat daarbij de volle werkzaamheid van het gemeenschapsrecht wordt gewaarborgd. Dit laatste kan hem ertoe brengen, zo nodig aan een nationale regel die daaraan in de weg zou staan geen toepassing te geven of een nationale regel die enkel met het oog op een zuiver interne situatie is uitgewerkt, uit te leggen (zie met name arrest van 8 november 2005, Leffler, C-443/03, Jurispr. blz. I-9611, punt 51).

Het nationale recht moet voorts zodanig worden toegepast dat niet wordt gediscrimineerd ten opzichte van procedures ter beslechting van soortgelijke nationale geschillen, en de nationale autoriteiten moeten ter zake te werk gaan met dezelfde zorgvuldigheid en volgens modaliteiten die de terugvordering van de betrokken bedragen niet moeilijker maken dan in vergelijkbare gevallen die betrekking hebben op de tenuitvoerlegging van overeenkomstige nationale bepalingen (zie arrest Deutsche Milchkontor e.a., reeds aangehaald, punt 23).

In de zaken die in het hoofdgeding aan de orde zijn, dient de nationale rechter derhalve uitvoering te geven aan de verplichting die uit artikel 23, lid 1, van verordening nr. 4253/88 voortvloeit wanneer bij hem een verzoek tot terugvordering van als gevolg van misbruik of nalatigheid verloren middelen wordt ingediend en, indien nodig, aan terugvordering in de weg staande nationale voorschriften zoals de Awb, die enkel met het oog op een zuiver nationale situatie zijn uitgewerkt, buiten toepassing te laten of uit te leggen.

Zoals het Hof eveneens heeft geoordeeld, kan het niet in strijd met het gemeenschapsrecht worden geacht wanneer het nationale recht inzake de intrekking van bestuurshandelingen en de terugvordering van door de overheid ten onrechte betaalde gelden, naast het wettigheidsbeginsel tevens rekening houdt met het vertrouwens‑ en het rechtszekerheidsbeginsel, aangezien laatstgenoemde beginselen deel uitmaken van de communautaire rechtsorde (zie arrest Deutsche Milchkontor e.a., reeds aangehaald, punt 30; arrest van 9 oktober 2001, Flemmer e.a., C-80/99-C-82/99, Jurispr. blz. I-7211, punt 60, en reeds aangehaalde arresten Huber, punt 56, en ROM-projecten, punt 24). Deze beginselen zijn in het bijzonder een dwingend vereiste in het geval van een regeling die financiële consequenties kan hebben (zie arresten van 16 maart 2006, Emsland-Stärke, C-94/05, Jurispr. blz. I-2619, punt 43, en 26 oktober 2006, Koninklijke Coöperatie Cosun, C-248/04, Jurispr. blz. I-10211, punt 79, en arrest ROM-projecten, reeds aangehaald, punt 26).

Zoals echter in punt 40 van het onderhavige arrest is uiteengezet, schept artikel 23, lid 1, van verordening nr. 4253/88 een verplichting voor de lidstaten om, zonder dat een bevoegdheidsattributie naar nationaal recht noodzakelijk is, als gevolg van misbruik of nalatigheid verloren middelen te recupereren. Hieruit volgt dat aan het rechtszekerheids‑ en het vertrouwensbeginsel toepassing moet worden gegeven overeenkomstig de regels van het gemeenschapsrecht.

In dit verband is van belang eraan te herinneren dat op het gebied van de structuurfondsen artikel 4, lid 1, van verordening nr. 2052/88 bepaalt dat de actie van de Gemeenschap tot stand komt door nauw overleg tussen de Commissie, de lidstaten en de bevoegde autoriteiten en instanties van deze staten. Dit overleg komt onder meer tot uiting in een stelsel van restverantwoordelijkheid van de lidstaten ten opzichte van de Gemeenschap in geval van door misbruik of nalatigheid verloren middelen van de structuurfondsen. De modaliteiten voor de aanwending van deze verantwoordelijkheid zijn vervat in de artikelen 23 en 24 van verordening nr. 4253/88, ten aanzien waarvan het Hof heeft geoordeeld dat zij niet los van elkaar kunnen worden uitgelegd (zie arrest COPPI, reeds aangehaald, punten 27–29), en artikel 5, lid 2, van verordening nr. 1681/94. In dit verband is het feit dat de begunstigde van de gelden een publiekrechtelijke rechtspersoon is, niet van belang voor de toepassing van deze beginselen.

Daarenboven vereist het beginsel dat de toepassing van de nationale regelgeving geen afbreuk mag doen aan de toepassing en de werkzaamheid van het gemeenschapsrecht, dat met het belang van de Gemeenschap ten volle rekening wordt gehouden bij de toepassing van bepalingen zoals de artikelen 4:49 en 4:57 Awb, die volgens de verwijzende rechter de nationale bestuursorganen een discretionaire bevoegdheid verlenen om tot terugvordering van ten onrechte betaalde bedragen over te gaan en die de begunstigde van die bedragen het recht geven zich op het vertrouwensbeginsel te beroepen (zie in die zin reeds aangehaalde arresten Deutsche Milchkontor e.a., punt 32; Flemmer e.a., punt 61, en Huber, punt 57).

In de rechtspraak is in dit verband reeds geoordeeld dat het stelsel van subsidies dat in de gemeenschapsregelgeving is uitgewerkt, met name erop berust dat de begunstigde uitvoering geeft aan een reeks verplichtingen die hem aanspraak geven op uitkering van de voorziene financiële bijstand. Als de begunstigde geen gevolg geeft aan al deze verplichtingen, volgt uit artikel 24, lid 2, van verordening nr. 4253/88 dat de Commissie gerechtigd is om de omvang van haar verplichtingen te herzien. Wat de toepassing van artikel 23, lid 1, van deze verordening betreft kan in een geval waarin de begunstigde de opleidingsactie niet overeenkomstig de voorwaarden van die bijstandsverlening heeft uitgevoerd, die begunstigde zich niet op het vertrouwensbeginsel en het beginsel van verworven rechten beroepen om betaling van het saldo van het totale bedrag van de aanvankelijk toegekende bijstand te verkrijgen [zie in die zin arresten Gerecht van 15 september 1998, Branco/Commissie, T-142/97, Jurispr. blz. II-3567, punten 97 en 105 (hogere voorziening afgewezen bij beschikking Hof van 12 november 1999, Branco/Commissie, C-453/98 P, Jurispr. blz. I-8037), en 16 september 1999, Partex/Commissie, T-182/96, Jurispr. blz. II-2673, punt 190 (hogere voorziening afgewezen bij beschikking Hof van 8 maart 2001, Partex/Commissie, C-465/99 P, niet gepubliceerd in de Jurisprudentie)]. Ten slotte kan op het vertrouwensbeginsel geen beroep worden gedaan door een begunstigde die zich schuldig heeft gemaakt aan kennelijke schending van de geldende regeling (zie arrest Hof van 12 december 1985, Sideradria/Commissie, 67/84, Jurispr. blz. 3983, punt 21).

In de zaken die in de hoofdgedingen aan de orde zijn, volgt uit de toelichting van de verwijzende rechter dat aan de toekenning van de gelden de voorwaarde gekoppeld was dat de begunstigden de bepalingen van de ESF-regeling zouden naleven, meer bepaald de verplichting om voor de projecten een aparte administratie te voeren, alsook dat deze bepalingen, min of meer opzettelijk, niet zijn nageleefd. Het staat dus aan de nationale rechter om te beoordelen of, gelet op het gedrag van zowel de begunstigden als de betrokken bestuursorganen, de beginselen van rechtszekerheid en bescherming van het gewettigd vertrouwen, naar gemeenschapsrecht verstaan, tegen de verzoeken om terugbetaling kunnen worden ingeroepen.

Daarnaast volgt uit de opmerkingen van de Nederlandse regering en de Commissie ter terechtzitting dat de op onregelmatige wijze toegekende gelden aan de Gemeenschap zijn terugbetaald. Aangezien artikel 23, lid 1, van verordening nr. 4253/88 de lidstaten evenwel verplicht om de door misbruik of nalatigheid verloren middelen te recupereren, ontslaat het feit dat de gelden aan de Gemeenschap zijn terugbetaald de lidstaat op zich niet van de verplichting, deze gelden te recupereren.

Blijkens het voorgaande moet op de gestelde vragen worden geantwoord dat de terugvordering van als gevolg van misbruik of nalatigheid verloren middelen moet geschieden op de voet van artikel 23, lid 1, van verordening nr. 4253/88 en volgens de modaliteiten van het nationale recht, vooropgesteld dat de toepassing van dit recht geen afbreuk doet aan de toepassing en de werkzaamheid van het gemeenschapsrecht en niet tot gevolg heeft dat de terugvordering van de op onregelmatige wijze toegekende gelden nagenoeg onmogelijk wordt gemaakt. Het staat aan de nationale rechter om de toepassing van het gemeenschapsrecht ten volle te verzekeren door indien nodig nationale bepalingen zoals de Awb die hieraan in de weg staan, buiten toepassing te laten of uit te leggen. De nationale rechter kan de gemeenschapsrechtelijke beginselen van rechtszekerheid en bescherming van het gewettigd vertrouwen toepassen bij de beoordeling van het gedrag van zowel de begunstigde van de verloren middelen als de betrokken bestuursorganen, vooropgesteld dat met het belang van de Gemeenschap ten volle rekening wordt gehouden. Het feit dat de begunstigde van de gelden een publiekrechtelijke rechtspersoon is, is daarbij irrelevant.