HvJ EG, 18-12-2008, nr. C-349/07

Verordening (EEG) nr. 2913/92 van de Raad van 12 oktober 1992 tot vaststelling van het communautair douanewetboek (PB L 302, blz. 1) is gewijzigd bij verordening (EG) nr. 2700/2000 van het Europees Parlement en de Raad van 16 november 2000 (PB L 311, blz. 17; hierna: ‘douanewetboek’).

Titel VII, hoofdstuk 3, van het douanewetboek behandelt in de artikelen 217 tot en met 232 de invordering van de douaneschuld.

Artikel 221, lid 1, van het douanewetboek bepaalt:

Artikel 222, lid 1, sub a, van het douanewetboek luidt als volgt:

De artikelen 243 tot en met 246, die deel uitmaken van titel VIII van het douanewetboek, betreffen het recht op beroep.

Artikel 245 van het douanewetboek luidt als volgt:

De Lei Geral Tributária (algemene belastingwet; hierna: ‘LGF’), die is goedgekeurd bij Decreto-lei nr. 398/98 van 12 december 1998, voorziet uitdrukkelijk in het beginsel van deelneming aan de fiscale procedure, dat in artikel 267 van de Grondwet van de Portugese Republiek is neergelegd en, wat de administratieve procedure betreft, reeds was vastgesteld in de artikelen 100 en volgende van het wetboek inzake de administratieve procedure.

Artikel 60 van deze wet, in de versie die van toepassing was ten tijde van de feiten van het hoofdgeding, luidt als volgt:

Het Regime Complementar do Procedimento de Inspecção Tributária (aanvullende regels inzake de fiscale inspectieprocedure) is goedgekeurd bij Decreto-lei nr. 413/98 van 31 december 1998.

Artikel 60 van dit Decreto-lei, betreffende het recht om vooraf te worden gehoord, luidt als volgt:

Volgens verzoekster in het hoofdgeding volgt uit de rechtspraak van het Hof dat het beginsel van eerbiediging van de rechten van de verdediging vereist dat eenieder tegen wie een bezwarend besluit dreigt te worden genomen, de gelegenheid krijgt om zijn standpunt naar behoren kenbaar te maken (zie met name arresten van 24 oktober 1996, Commissie/Lisrestal e.a., C-32/95 P, Jurispr. blz. I-5373, punt 21; 21 september 2000, Mediocurso/Commissie, C-462/98 P, Jurispr. blz. I-7183, punt 36, en 12 december 2002, Cipriani, C-395/00, Jurispr. blz. I-11877, punt 51).

Een termijn zoals die welke door de LGF aan een importeur wordt verleend om zijn recht om te worden gehoord uit te oefenen, kan volgens Sopropé dan ook slechts worden geacht in overeenstemming te zijn met het beginsel van eerbiediging van de rechten van de verdediging indien de betrokkene zijn standpunt naar behoren kenbaar kan maken. Zij is van mening dat de termijn zoals die haar in de omstandigheden van het hoofdgeding is verleend, ontoereikend is.

De Portugese Republiek stelt dat het beginsel van eerbiediging van de rechten van de verdediging niet van toepassing is op de door de LGF vastgestelde voorafgaande hoorprocedure. Deze procedure vormt immers een uitdrukking van het beginsel van deelneming aan de besluitvorming en niet van het recht op beroep. Verder blijkt volgens haar uit de rechtspraak van het Hof en met name uit het arrest van 2 oktober 2003, ARBED/Commissie (C-176/99 P, Jurispr. blz. I-10687), dat het principiële recht om vooraf te worden gehoord slechts deel uitmaakt van de rechten van de verdediging voor zover het gaat om een sanctieprocedure, wat niet het geval is in het hoofdgeding. De Portugese Republiek is bijgevolg van mening dat de in artikel 60 LGF vastgestelde termijn niet kan worden getoetst aan het beginsel van eerbiediging van de rechten van de verdediging. Deze termijn kan dus niet onredelijk worden geacht, aangezien hij slechts wordt gevoegd bij de termijnen waarbinnen gebruik kan worden gemaakt van de verschillende mogelijkheden tot het instellen van beroep tegen een invorderingsbesluit, en aldus de effectieve mogelijkheid om de rechten van de verdediging uit te oefenen vergroot.

Voor het geval dat het Hof van oordeel zou zijn dat het beginsel van eerbiediging van de rechten van de verdediging van toepassing is op de door de LGF vastgestelde voorafgaande hoorprocedure, voegt de Portugese Republiek hieraan toe dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde termijn verenigbaar is met het gemeenschapsrecht, aangezien hij het gelijkwaardigheids- en het doeltreffendheidsbeginsel in acht neemt (zie met name arrest van 17 juni 2004, Recheio — Cash & Carry, C-30/02, Jurispr. blz. I-6051). Volgens deze lidstaat is het gelijkwaardigheidsbeginsel in acht genomen, aangezien de LGF voorziet in eenzelfde termijn voor alle invorderingsbesluiten, ongeacht of zij op de nationale wetgeving dan wel op het gemeenschapsrecht berusten. Het staat aan de nationale rechter om te beoordelen of het doeltreffendheidsbeginsel in acht is genomen.

De Italiaanse Republiek merkt op dat het douanewetboek zelfs niet bepaalt dat de belastingplichtige vóór de invordering van zijn douaneschuld wordt gehoord. Onder verwijzing naar artikel 245 van dit wetboek stelt zij dat de bepalingen betreffende de tenuitvoerlegging van de beroepsprocedure onder de bevoegdheid van de lidstaten vallen. Volgens haar moet het Hof zich dan ook ertoe beperken, te bevestigen dat een onderneming in beginsel het recht heeft om — overeenkomstig de nationale wetgeving — zowel in de administratieve als in de contentieuze fase te worden gehoord.

Volgens de Commissie van de Europese Gemeenschappen volgt uit de rechtspraak van het Hof dat de eerbiediging van de rechten van de verdediging vereist dat eenieder tot wie een beslissing is gericht die zijn belangen aanzienlijk aantast, het recht heeft om te worden gehoord, dat wil zeggen zijn standpunt naar behoren kenbaar kan maken, wat impliceert dat hem een redelijke termijn voor het indienen van zijn opmerkingen moet worden verleend (zie met name arresten van 14 juli 1972, Cassella Farbwerke Mainkur/Commissie, 55/69, Jurispr. blz. 887; 29 juni 1994, Fiskano/Commissie, C-135/92, Jurispr. blz. I-2885, en 13 september 2007, Land Oberösterreich en Oostenrijk/Commissie, C-439/05 P en C-454/05 P, Jurispr. blz. I-7141).

De Commissie stelt vast dat besluiten tot invordering die krachtens het douanewetboek zijn genomen, de belangen van importeurs zoals verzoekster in het hoofdgeding aanzienlijk kunnen aantasten en dat de lidstaten de eerbiediging van de rechten van de verdediging dus moeten waarborgen bij de uitvoering van de bepalingen van dit wetboek die nadere regels bevatten voor de invordering van douaneschulden, ook al bevat dit wetboek geen bepalingen betreffende het recht om te worden gehoord.

Zij leidt hieruit af dat een termijn zoals die welke in het LGF is vastgesteld, niet indruist tegen het principiële recht om te worden gehoord indien de personen waarvan de belangen in aanzienlijke mate worden aangetast door besluiten die krachtens het gemeenschapsrecht worden vastgesteld, daadwerkelijk hun standpunt hierover kenbaar kunnen maken.

Volgens de Commissie staat het aan de nationale rechter om op basis van de toepasselijke communautaire en nationale bepalingen en na een algemene beoordeling van de feiten van het hoofdgeding te evalueren of de rechten van de verdediging zijn geëerbiedigd. Bij de beoordeling van de vraag of het recht om te worden gehoord in acht is genomen, kan de verwijzende rechter zich laten leiden door een aantal in de rechtspraak van het Hof terug te vinden criteria, namelijk het doel van de toepasselijke communautaire regels, de complexiteit van de aan het besluit ten grondslag liggende feiten en overwegingen, de complexiteit van de toepasselijke bepalingen, de eventuele mogelijkheid om te verzoeken om verlenging van de verleende termijn en, ten slotte, de mogelijkheid om aanvullende opmerkingen in te dienen.

De grondrechten maken integrerend deel uit van de algemene rechtsbeginselen waarvan het Hof de eerbiediging verzekert. Het Hof laat zich daarbij leiden door de gemeenschappelijke constitutionele tradities van de lidstaten alsmede door de aanwijzingen die te vinden zijn in de internationale rechtsinstrumenten inzake de bescherming van de rechten van de mens waaraan de lidstaten hebben meegewerkt of waarbij zij zich hebben aangesloten (zie met name arrest van 6 maart 2001, Connolly/Commissie, C-274/99 P, Jurispr. blz. I-1611, punt 37).

Verder is het vaste rechtspraak van het Hof dat wanneer een nationale regeling binnen de werkingssfeer van het gemeenschapsrecht komt, het Hof, ingeval het om een prejudiciële beslissing wordt verzocht, alle uitleggingsgegevens moet verschaffen die de nationale rechter nodig heeft om te kunnen beoordelen of deze regeling verenigbaar is met de fundamentele rechten waarvan het Hof de eerbiediging verzekert (zie met name arresten van 18 juni 1991, ERT, C-260/89, Jurispr. blz. I-2925, punt 42, en 4 oktober 1991, Society for the Protection of Unborn Children Ireland, C-159/90, Jurispr. blz. I-4685, punt 31).

Aangezien de prejudiciële vragen betrekking hebben op de wijze waarop de nationale autoriteiten het communautair douanewetboek moeten toepassen, is het Hof bevoegd om de verwijzende rechter alle uitleggingsgegevens te verschaffen die deze nodig heeft om te kunnen beoordelen of de betrokken nationale regeling verenigbaar is met de fundamentele rechten waarvan het Hof de eerbiediging verzekert.

De eerbiediging van de rechten van de verdediging vormt een algemeen beginsel van gemeenschapsrecht dat van toepassing is wanneer de administratie voornemens is een bezwarend besluit ten opzichte van een bepaalde persoon vast te stellen.

Dit beginsel vereist dat de adressaten van besluiten die hun belangen aanmerkelijk raken, in staat worden gesteld naar behoren hun standpunt kenbaar te maken over de elementen waarop de administratie haar besluit wil baseren. Zij dienen daartoe over een toereikende termijn te beschikken (zie met name reeds aangehaalde arresten Commissie/Lisrestal e.a., punt 21, en Mediocurso/Commissie, punt 36).

Deze verplichting rust op de administratieve overheden van de lidstaten wanneer zij besluiten nemen die binnen de werkingssfeer van het gemeenschapsrecht vallen, ook al voorziet de toepasselijke communautaire wetgeving niet uitdrukkelijk in een dergelijke formaliteit. Wat de tenuitvoerlegging van dit beginsel en meer bepaald de termijnen voor de uitoefening van de rechten van de verdediging betreft, dient te worden gepreciseerd dat deze, wanneer zij — zoals in het hoofdgeding — niet door het gemeenschapsrecht zijn vastgesteld, door het nationale recht worden bepaald, met dien verstande dat zij even lang moeten zijn als die waarover particulieren of ondernemingen in vergelijkbare nationaalrechtelijke situaties beschikken en de uitoefening van de door het gemeenschapsrecht verleende rechten van de verdediging in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk mogen maken.

De verwijzende rechter stelt zich met betrekking tot het beginsel van eerbiediging van de rechten van de verdediging twee vragen, namelijk of een algemene termijn van acht tot vijftien dagen waarbinnen de belastingplichtige volgens het nationale recht zijn recht om te worden gehoord kan uitoefenen, toereikend kan worden geacht, en of de termijn van dertien dagen tussen het tijdstip waarop Sopropé de gelegenheid heeft gekregen om haar opmerkingen te maken en de vaststelling van het besluit tot invordering in de omstandigheden van het hoofdgeding aan dit beginsel voldoet.

Wat het eerste punt betreft, dient te worden opgemerkt dat het gebruikelijk en overigens gepast is dat de nationale wettelijke en bestuursrechtelijke regelingen in het kader van de talrijke administratieve procedures algemene termijnen vaststellen. De vaststelling van dergelijke termijnen beantwoordt tevens aan het gelijkheidsbeginsel. Het staat aan de lidstaten om voor de nationale regelingen die binnen de werkingssfeer van het gemeenschapsrecht vallen, termijnen vast te stellen die met name in verhouding staan tot het belang van de te nemen besluiten voor de belanghebbenden, de complexiteit van de toe te passen procedures en wetgeving, het aantal personen dat door het besluit kan worden geraakt en de overige in aanmerking te nemen publieke of particuliere belangen.

Wat de navordering van douanerechten bij invoer betreft, dient te worden geoordeeld dat een termijn van acht tot vijftien dagen waarbinnen de belastingplichtige zijn recht om te worden gehoord kan uitoefenen, de uitoefening van de door het gemeenschapsrecht verleende rechten van de verdediging in beginsel niet onmogelijk of uiterst moeilijk maakt. De ondernemingen die door de in het hoofdgeding aan de orde zijnde procedure kunnen worden geraakt, zijn immers professionele ondernemingen die geregeld importen verrichten. Verder bepaalt de toepasselijke gemeenschapsregeling dat deze ondernemingen met het oog op controles de regelmatigheid van al hun transacties moeten kunnen bewijzen. Ten slotte vereist het algemeen belang van de Europese Gemeenschap en met name het belang dat zij heeft bij een snelle inning van haar eigen middelen, dat de controles onverwijld en doeltreffend kunnen worden uitgevoerd.

Verzoekster in het hoofdgeding heeft niettemin voor de verwijzende rechter aangevoerd dat haar slechts een termijn van acht dagen is verleend om haar opmerkingen te maken en dat er slechts dertien dagen lagen tussen het tijdstip waarop zij is verzocht om haar opmerkingen in te dienen, en het tijdstip waarop het besluit tot invordering is vastgesteld. Om deze reden verzoekt de verwijzende rechter het Hof om vast te stellen of dergelijke termijnen verenigbaar zijn met het gemeenschapsrecht.

Het Hof is weliswaar in het kader van artikel 234 EG niet bevoegd om een regel van gemeenschapsrecht op een concreet geval toe te passen en dus ook niet om een bepaling van nationaal recht aan deze regel te toetsen, maar in het kader van de gerechtelijke samenwerking waarin dit artikel voorziet, kan het op grond van de gegevens van het dossier de nationale rechter wel de gegevens met betrekking tot de uitlegging van het gemeenschapsrecht verschaffen die voor deze van nut kunnen zijn bij de beoordeling van het effect van deze bepaling (arresten van 8 december 1987, Gauchard, 20/87, Jurispr. blz. 4879, punt 5; 5 maart 2002, Reisch e.a., C-515/99, C-519/99–C-524/99 en C-526/99–C-540/99, Jurispr. blz. I-2157, punt 22, en 11 september 2003, Anomar e.a., C-6/01, Jurispr. blz. I-8621, punt 37).

Dienaangaande dient te worden gepreciseerd dat wanneer een nationale wettelijke of bestuursrechtelijke regeling, zoals de in het hoofdgeding toepasselijke regeling, een minimum- en een maximumtermijn vaststelt voor de indiening van de opmerkingen van de belanghebbenden, de nationale rechter zich ervan dient te vergewissen of de termijn die de administratie dienovereenkomstig in een concreet geval heeft toegekend, beantwoordt aan de specifieke situatie van de betrokken persoon of onderneming en hun, met inachtneming van het doeltreffendheidsbeginsel, de mogelijkheid heeft geboden om hun rechten van verdediging uit te oefenen. Hij dient in dat geval naar behoren rekening te houden met de specifieke gegevens van de zaak. Voor zover het gaat om importen vanuit Aziatische landen kunnen bijvoorbeeld de volgende elementen van belang zijn: de complexiteit van de betrokken transacties, de verre afstanden of de kwaliteit van de betrekkingen die gewoonlijk met de bevoegde lokale instanties worden onderhouden. Relevant bij de beoordeling zijn ook de omvang van de onderneming en de vraag of zij al dan niet geregelde commerciële betrekkingen met het betrokken land onderhoudt.

Controleverrichtingen zoals die welke in het hoofdgeding aan de orde zijn, vormen één geheel. Wanneer een inspectieprocedure verschillende maanden in beslag neemt, ter plaatse verificaties worden verricht, de betrokken onderneming wordt gehoord en haar verklaringen in het dossier worden opgenomen, is het vermoeden gewettigd dat deze onderneming de redenen kende waarom de inspectieprocedure was ingesteld, alsook de aard van de feiten die haar werden verweten.

Dergelijke omstandigheden, op basis waarvan kan worden vastgesteld dat de betrokken onderneming tijdens de inspectie met kennis van zaken haar standpunt heeft kunnen uiteenzetten, moeten eveneens in aanmerking worden genomen.

Het staat aan de nationale rechter om met name aan de hand van deze verschillende criteria te onderzoeken of de termijn die de bevoegde administratie binnen de door de nationale wet vastgestelde marge heeft verleend, voldoet aan de hierboven genoemde vereisten van het gemeenschapsrecht.

Met betrekking tot de vraag in welke mate het in het hoofdgeding bestreden besluit kan zijn beïnvloed door het feit dat het is genomen dertien dagen nadat de onderneming ervan in kennis was gesteld dat zij over een termijn van acht dagen beschikte om haar opmerkingen in te dienen, dient het volgende te worden vastgesteld.

De regel dat aan de adressaat van een bezwarend besluit de gelegenheid moet worden gegeven om zijn opmerkingen kenbaar te maken voordat dit besluit wordt genomen, heeft tot doel de bevoegde autoriteit in staat te stellen naar behoren rekening te houden met alle relevante elementen. Hij beoogt met name, ter verzekering van de effectieve bescherming van de betrokken persoon of onderneming, deze laatsten in staat te stellen om een vergissing te corrigeren of individuele omstandigheden aan te voeren die ervoor pleiten dat het besluit wordt genomen, niet wordt genomen of dat in een bepaalde zin wordt besloten.

De eerbiediging van de rechten van de verdediging impliceert bijgevolg dat de administratie met de nodige aandacht kennis neemt van de opmerkingen van de betrokken persoon of onderneming. Slechts dan kan de houder van deze rechten worden geacht de gelegenheid te hebben gekregen om zijn standpunt naar behoren kenbaar te maken.

Het staat uitsluitend aan de nationale rechter om na te gaan of al dan niet kan worden aangenomen dat de betrokken administratie naar behoren rekening heeft gehouden met de bij haar ingediende opmerkingen, gelet op de tijd die is verstreken tussen het tijdstip waarop zij deze opmerkingen heeft ontvangen en het tijdstip waarop zij haar besluit heeft vastgesteld.

Bijgevolg dient aan de verwijzende rechter te worden geantwoord dat, wat de inning van een douaneschuld in het kader van de navordering van douanerechten bij invoer betreft, een termijn van acht tot vijftien dagen die aan de van een douane-inbreuk verdachte importeur wordt verleend om zijn opmerkingen te maken, in beginsel aan de vereisten van het gemeenschapsrecht voldoet.

Het staat aan de nationale rechter aan wie het geschil is voorgelegd, om rekening houdend met de specifieke omstandigheden van de zaak vast te stellen of de daadwerkelijk aan de importeur verleende termijn deze laatste in staat heeft gesteld om naar behoren zijn standpunt aan de douaneautoriteiten kenbaar te maken.

De nationale rechter moet bovendien nagaan of de betrokken administratie al dan niet kan worden geacht naar behoren rekening te hebben gehouden met de bij haar ingediende opmerkingen, gelet op de tijd die is verstreken tussen het tijdstip waarop zij de opmerkingen van de importeur heeft ontvangen en het tijdstip waarop zij haar besluit heeft vastgesteld.