HvJ EG, 13-11-2008, nr. C-214/07

De Franse Republiek noemt verschillende moeilijkheden die zij heeft ondervonden bij de identificatie van de begunstigden, bij de berekening van het bedrag van de terug te vorderen steun en bij de keuze en de uitvoering van de terugvorderingsprocedures. Volgens haar vormen deze moeilijkheden externe factoren die verband houden met de omvang en de complexiteit van de terugvorderingsactie.

Wat de boekjaren 1991, 1992 en 1993 betreft, waren de moeilijkheden bij de identificatie van de begunstigden in de eerste plaats het gevolg van de regel van nationaal recht op grond waarvan de boekhouding gedurende slechts tien jaar moet worden bewaard.

Voor de latere jaren waren zij het gevolg van de omstandigheid dat de steunmaatregel niet noodzakelijkerwijs een specifieke identificatie van de begunstigden in het kader van een meldingsstelsel bevatte. Daarom was onderzoek bij de bevoegde regionale diensten noodzakelijk.

De Franse Republiek betoogt dat zij op 16 maart 2005 aan de Commissie een lijst heeft toegezonden van 55 ondernemingen die tussen 1994 en 2002 steun hadden ontvangen van een boven het communautaire maximum liggend brutobedrag van meer dan 1 miljoen EUR.

Zij voegt hieraan toe dat zij op 7 juli 2006, in antwoord op een brief van de Commissie van 26 april 2006 waarbij haar werd verzocht de Commissie een lijst te geven van alle ondernemingen die een belastingvrijstelling van meer dan 100 000 EUR hadden gekregen, het volgende heeft overgelegd:

Bij haar memorie van dupliek, die zij op 22 oktober 2007 heeft ingediend, heeft zij als bijlage een lijst gevoegd van 88 ondernemingen die steun van meer dan 200 000 EUR moeten terugstorten.

De moeilijkheden bij de vaststelling van het bedrag van de terug te vorderen steun wijt de Franse Republiek in de eerste plaats aan de artikelen 2 en 3 van de beschikking.

Het bedrag van de terug te vorderen steun is het bedrag van de vrijstellingen die niet onder deze artikelen 2 en 3 vallen. Voor de vaststelling van het bedrag van de steun, evenals voor de identificatie van de ontvangende ondernemingen, was het echter noodzakelijk om gegevens te verzamelen bij alle departementale belastingdiensten door middel van raadpleging van het volledige fiscale dossier van de betrokken ondernemingen. In de belastingaangiften op nationaal niveau waren bepaalde gegevens die noodzakelijk zijn voor de toepassing van de communautaire kaderregelingen inzake regionale steunmaatregelen en inzake staatssteun voor kleine en middelgrote ondernemingen, immers niet vermeld.

De Commissie heeft bepaalde versoepelingen bij de toepassing van die kaderregelingen aanvaard en de bevoegde autoriteiten hebben derhalve verschillende berekeningen kunnen toepassen ter vaststelling van het bedrag van de terug te vorderen steun, dat overeenkomt met het bedrag van de vrijstelling, verminderd met het bedrag van de steun die onder de communautaire regelingen inzake de-minimissteun, inzake regionale steunmaatregelen en inzake staatssteun voor kleine en middelgrote ondernemingen valt.

De Franse Republiek stelt in de tweede plaats dat de vaststelling van het bedrag van de terug te vorderen steun ook is bemoeilijkt door de noodzaak om de medewerking van de betrokken ondernemingen te verkrijgen. Aangezien de bevoegde autoriteiten de schulden uit hoofde van de terugvordering moesten beschouwen als niet-fiscale schulden, beschikten zij in het kader van het nationale recht immers niet over een geformaliseerde dialoogprocedure voor dergelijke schulden zoals die bestaat voor fiscale schulden. De samenwerking van de betrokken ondernemingen is tevens noodzakelijk gebleken in talrijke gevallen waarin de noodzakelijke gegevens niet in hun fiscale dossiers vermeld waren.

Aangaande tot slot de moeilijkheden met betrekking tot de terugvorderingsprocedures benadrukt de Franse Republiek dat voor de procedure die van toepassing is op niet-fiscale schulden, achtereenvolgens het optreden van drie autoriteiten noodzakelijk is: de Direction générale des impôts, die bevoegd is voor de vaststelling van het bedrag van de in te vorderen schulden; de prefect in zijn hoedanigheid van voor het geven van betalingsbevelen voor die schulden bevoegde ambtenaar en als zodanig ondertekenaar van de betalingsbevelen, en de ambtenaren van de Direction générale de la comptabilité publique, die bevoegd zijn voor de invordering van schulden. Omwille van de efficiëntie is besloten om de schuldvorderingen per departement te groeperen, zodat elke prefect de betalingsbevelen voor alle in zijn departement gevestigde ondernemingen kan ondertekenen.

In haar memorie van dupliek erkent de Franse Republiek dat op de datum daarvan de betalingsbevelen nog steeds niet zijn uitgevaardigd.

De Franse Republiek betoogt dat zij in haar briefwisseling met de Commissie een beroep heeft gedaan op een absolute onmogelijkheid van invordering ten aanzien van 204 begunstigden die hun activiteiten hebben gestaakt.

De Commissie heeft echter geantwoord dat:

De Franse Republiek stelt dat de fiscale autoriteiten bij overdrachten van activa die plaatsvinden in de vorm van onderling overeengekomen overdrachten, noch bij overdrachten die hebben plaatsgevonden in het kader van insolventie- en wettelijke liquidatieprocedures, kunnen beoordelen of de betrokken overdrachten onder normale marktvoorwaarden hebben plaatsgevonden.

Er bestaat immers weliswaar een markt voor onroerende goederen, maar er is geen markt voor tweedehands industriële goederen. Voor die goederen is er dus geen enkel referentiepunt om een marktprijs op het moment van de overdracht te bepalen.

Bijgevolg is het onmogelijk om te beoordelen of de overdracht van de activa in geval van staking van de activiteiten van een onderneming een overdracht van de steun aan de verkrijger heeft ingehouden.

De Franse Republiek benadrukt voorts dat:

In ieder geval stuit de terugvordering ook op juridische hindernissen.

Bij ondernemingen die het voorwerp zijn van een collectieve procedure, is het onmogelijk om door te zetten met de terugvordering van een schuld die niet tijdig is ingediend bij de curator.

In geval van onderling overeengekomen overdrachten van activa van ondernemingen die hun activiteiten hebben gestaakt, ontbeert de terugvordering van de steun elke rechtsgrondslag indien de overdracht van de steun aan de koper niet is vermeld in de akte van overdracht.

De Franse Republiek houdt dus staande dat het voor haar volstrekt onmogelijk is om de steun terug te vorderen die is ontvangen door ondernemingen die hun activiteiten hebben gestaakt.

Om te beginnen moet worden vastgesteld dat de steunmaatregelen in de boekjaren 1991 tot en met 1993 in de onderhavige procedure niet aan de orde zijn. Wat die steun betreft, heeft de Commissie reeds vóór de inleiding van deze procedure erkend dat terugvordering volstrekt onmogelijk was, een standpunt dat zij in haar verzoekschrift uitdrukkelijk heeft bevestigd.

Voor het overige kan de Franse Republiek niet op goede gronden stellen dat de beweerde moeilijkheden externe factoren vormen.

Deze moeilijkheden bij de identificatie van de begunstigden, bij de berekening van het bedrag van de terug te vorderen steun en bij de keuze en de uitvoering van terugvorderingsprocedures, komen voort uit interne moeilijkheden die aan haarzelf of aan nalatigheid van de nationale autoriteiten zijn toe te schrijven.

Opgemerkt moet worden dat de nationale autoriteiten, toen zij zich voor deze interne moeilijkheden gesteld zagen, in communicatie zijn getreden met de Commissie. Zij hebben geantwoord op verzoeken om inlichtingen, de ondervonden moeilijkheden beschreven, compromissen voorgesteld die sommige van die moeilijkheden konden oplossen, en om instructies gevraagd.

Hun deelname aan de informatie-uitwisseling werd in het begin echter gekenmerkt door aanzienlijke achtereenvolgende vertragingen.

Terwijl de Commissie eerst zowel in artikel 7, tweede alinea, van de beschikking als in haar latere schriftelijke verzoeken de nadruk had gelegd op de noodzaak om een lijst op te stellen van de ondernemingen waarvan steun moest worden teruggevorderd, en de steun vervolgens onverwijld daadwerkelijk terug te vorderen, en daarna had ingestemd met versoepelingen in de toepassing van de desbetreffende communautaire kaderregelingen, hebben de Franse autoriteiten vooral:

Ten aanzien van de begunstigden die hun activiteiten niet hebben gestaakt, volgt uit het voorgaande dus dat niet is voldaan aan de voorwaarde van volstrekte onmogelijkheid van uitvoering en dat het middel inzake schending van artikel 5 van de beschikking gegrond is.

De Commissie heeft de verwerende lidstaat noch in de aan de procedure voorafgaande briefwisseling noch in haar verzoekschrift verweten dat zij de beschikking niet heeft uitgevoerd ten aanzien van ondernemingen die eenvoudigweg zijn verdwenen zonder een koper te hebben gevonden.

Wanneer een onderneming het voorwerp is van een collectieve procedure, kunnen het herstel van de vorige toestand en de opheffing van de verstoring van de mededinging die uit de onrechtmatig verleende steun voortvloeit, in beginsel plaatsvinden door inschrijving van de schuldvordering tot terugbetaling van de betrokken steun op de lijst van schuldvorderingen (arrest Duitsland/Commissie, reeds aangehaald, punt 85). Indien de termijn voor indiening van schuldvorderingen is verstreken, moeten de nationale autoriteiten elke procedure voor heropening van de termijn toepassen, indien die bestaat en nog openstaat, op grond waarvan in individuele gevallen een schuldvordering kan worden ingediend na het verstrijken van de termijn.

Met betrekking tot de begunstigden die hun activiteiten hebben gestaakt en hun activa hebben overgedragen, staat het aan de nationale autoriteiten om na te gaan of de financiële voorwaarden van de overdracht overeenstemden met de marktvoorwaarden.

In dat geval is het steunelement geraamd tegen de marktprijs en meegerekend in de aankoopprijs, zodat de koper niet kan worden geacht een voordeel te hebben genoten ten opzichte van andere marktdeelnemers (arrest Duitsland/Commissie, reeds aangehaald, punt 80). In het tegenovergestelde geval kan niet worden uitgesloten dat de verkrijger in voorkomend geval kan worden verplicht de betrokken steun terug te betalen, zodra is bewezen dat hij het concurrentievoordeel dat aan deze steun is verbonden, feitelijk blijft genieten (arrest Duitsland/Commissie, reeds aangehaald, punt 86).

Om de financiële voorwaarden van de overdracht te toetsen, kunnen de nationale autoriteiten onder meer rekening houden met de voor de overdracht gebruikte vorm, bijvoorbeeld die van een openbare aanbesteding, die wordt geacht een verkoop onder marktvoorwaarden te waarborgen.

Zij kunnen tevens rekening houden met onder meer deskundigenrapporten die mogelijkerwijs ter gelegenheid van de overdracht zijn opgesteld.

Wanneer de activa zijn overgenomen door verschillende kopers, verzet in beginsel niets zich ertegen dat wordt nagegaan of de financiële voorwaarden van elke transactie overeenstemden met de marktvoorwaarden.

In het geval van een onderling overeengekomen overdracht van activa, kan de terugvordering van de steun van de verkrijger niet afhankelijk worden gesteld van een uitdrukkelijke vermelding van deze steun in de akte van overdracht. De terugvordering kan plaatsvinden wanneer de verkrijger kennis had moeten hebben van het bestaan van de steun en van een door de Commissie uitgevoerde controleprocedure.

Gelet op het voorgaande kan de verwerende lidstaat zich niet beperken tot het uitspreken van algemene en abstracte verklaringen om te ontkomen aan de vaststelling van niet-nakoming, zonder te verwijzen naar specifieke individuele gevallen, die worden geanalyseerd in het licht van alle stappen die daadwerkelijk zijn ondernomen ter uitvoering van de beschikking.

Het tegendeel toegeven zou erop neerkomen dat ten aanzien van de categorie van alle ondernemingen die hun activiteiten hebben gestaakt, de uitvoering a priori wordt uitgesloten, terwijl in hun geval een volstrekte onmogelijkheid van uitvoering alleen eventueel mag worden aangenomen naar aanleiding van voor hen kenmerkende omstandigheden.

In het onderhavige geval betoogt de Franse Republiek in haar communicatie met de Commissie dat uitvoering volstrekt onmogelijk is ten aanzien van 204 ondernemingen die hun activiteiten hebben gestaakt. Zij levert echter geen enkel bewijs van concrete stappen die zij heeft ondernomen om de situatie van elk van hen te onderzoeken en te beoordelen of terugvordering volgens de hierboven genoemde criteria al dan niet vereist was. Zij verschaft zelfs geen bewijs dat zij heeft geprofiteerd van de aanvaarding door de Commissie, in het kader van de samenwerking waarin artikel 10 EG voorziet, van de beperking van het onderzoek tot de omvangrijkste overdrachten van activa.

Onder deze omstandigheden moet worden geconcludeerd, ook met betrekking tot de begunstigden die hun activiteiten hebben gestaakt, dat niet is voldaan aan de voorwaarde van een volstrekte onmogelijkheid van uitvoering en dat het middel inzake schending van artikel 5 van de beschikking gegrond is.