HvJ EG, 06-11-2008, nr. C-405/07 P

Met zijn hogere voorziening verzoekt het Koninkrijk der Nederlanden om vernietiging van het arrest van het Gerecht van eerste aanleg van de Europese Gemeenschappen van 27 juni 2007, Nederland/Commissie (T-182/06, Jurispr. blz. II-1983; hierna: ‘bestreden arrest’), houdende verwerping van het beroep tot nietigverklaring van beschikking 2006/372/EG van de Commissie van 3 mei 2006 betreffende een ontwerp van nationale bepalingen ter beperking van deeltjesemissies door voertuigen met dieselmotor waarvan door het Koninkrijk der Nederlanden overeenkomstig artikel 95, lid 5, EG kennis is gegeven (PB L 142, blz. 16; hierna: ‘litigieuze beschikking’).

In punt 5.3.1.4 van bijlage I bij richtlijn 98/69/EG van het Europees Parlement en de Raad van 13 oktober 1998 met betrekking tot maatregelen tegen luchtverontreiniging door emissies van motorvoertuigen en tot wijziging van richtlijn 70/220/EEG (PB L 350, blz. 1) is een grenswaarde voor de concentratie van deeltjesmassa (PM) vastgelegd van 25 mg/km voor voertuigen met een dieselmotor van categorie M (personenvoertuigen), omschreven in afdeling A van bijlage II bij richtlijn 70/156/EEG van de Raad van 6 februari 1970 inzake de onderlinge aanpassing van de wetgevingen van de lidstaten betreffende de goedkeuring van motorvoertuigen en aanhangwagens daarvan (PB L 42, blz. 1) — met uitzondering van voertuigen met een maximummassa van meer dan 2 500 kg — en van categorie N₁, klasse I (bestelauto's met een toegelaten maximumgewicht van 1 305 kg).

Artikel 2, lid 1, van richtlijn 98/69 luidt:

Verordening (EG) nr. 715/2007 van het Europees Parlement en de Raad van 20 juni 2007 betreffende de typegoedkeuring van motorvoertuigen met betrekking tot emissies van lichte personen- en bedrijfsvoertuigen (Euro 5 en Euro 6) en de toegang tot reparatie- en onderhoudsinformatie (PB L 171, blz. 1), zal vanaf 2 januari 2013 met name de richtlijnen 70/220 en 98/69 vervangen. In tabel 1 in bijlage I bij die verordening is de emissienorm Euro 5 neergelegd, welke voorziet in een verlaging van de grenswaarde voor de concentratie van deeltjesmassa (PM) tot 5 mg/km voor alle categorieën en klassen voertuigen die in deze tabel worden genoemd. Wat betreft voertuigen van de categorieën M en N₁, klasse I, zal deze nieuwe grenswaarde volgens artikel 10, leden 2 en 3, van verordening nr. 715/2007 voor nieuwe voertuigtypes met ingang van 1 september 2009 en voor nieuwe voertuigen met ingang van 1 januari 2011 bindend zijn.

In de tweede en de twaalfde overweging van de considerans van richtlijn 96/62/EG van de Raad van 27 september 1996 inzake de beoordeling en het beheer van de luchtkwaliteit (PB L 296, blz. 55) wordt verklaard:

Artikel 7 van richtlijn 96/62, ‘Verbetering van de luchtkwaliteit — Algemene eisen’, bepaalt:

Krachtens artikel 8, lid 3, van richtlijn 96/62 treffen de lidstaten in de zones en agglomeraties waar de niveaus van een of meer verontreinigende stoffen de grenswaarde, verhoogd met de overschrijdingsmarge, overschrijden, maatregelen om ervoor te zorgen dat er een plan of programma wordt opgesteld en uitgevoerd op grond waarvan binnen de daarvoor gestelde termijn aan de grenswaarde wordt voldaan. Volgens deze bepaling bevat dit plan of programma ten minste de in bijlage IV bij deze richtlijn vermelde informatie. Blijkens de punten 5 en 6 van deze bijlage gaat het daarbij onder meer om informatie over de bron van de verontreiniging, met name de lijst van de belangrijkste emissiebronnen die verantwoordelijk zijn voor de verontreiniging, en een analyse van de situatie, met inbegrip van bijzonderheden over met name de factoren die verantwoordelijk zijn voor de overschrijding, zoals verplaatsing, waaronder ook grensoverschrijdende verplaatsing valt.

Artikel 8, lid 6, van richtlijn 96/62 luidt als volgt:

Krachtens artikel 11, punt 1, sub a–i, van richtlijn 96/62 verstrekken de lidstaten de Commissie inlichtingen over waarneming van verontreinigingsniveaus die hoger liggen dan de grenswaarden verhoogd met de overschrijdingsmarge, en wel binnen negen maanden na het einde van elk jaar.

Richtlijn 96/62 bepaalt niet zelf de grenswaarden, maar geeft in artikel 4, gelezen in samenhang met de bijlagen I respectievelijk II daarbij, de luchtverontreinigende stoffen aan waarvoor dergelijke waarden moeten worden vastgesteld alsmede de factoren die in aanmerking moeten worden genomen bij de vaststelling daarvan. Een van deze factoren is de mate van blootstelling van de bevolking aan die verontreinigende stoffen.

De grenswaarden voor fijne deeltjes, met name PM₁₀, zijn neergelegd in richtlijn 1999/30/EG van de Raad van 22 april 1999 betreffende grenswaarden voor zwaveldioxide, stikstofdioxide en stikstofoxiden, zwevende deeltjes en lood in de lucht (PB L 163, blz. 41). Artikel 2, punt 11, van deze richtlijn omschrijft PM₁₀ als deeltjes die een op grootte selecterende instroomopening passeren met een efficiencygrens van 50 % bij een aerodynamische diameter van 10 μm.

Artikel 5, lid 1, van richtlijn 1999/30 luidt als volgt:

Bijlage III bij richtlijn 1999/30 stelt de grenswaarden en de overschrijdingsmarges die van toepassing zijn op de deeltjes PM₁₀ vast voor twee opeenvolgende fasen en vermeldt voor elk daarvan de datum waarop aan de grenswaarde moet worden voldaan. Zo zijn de voor de eerste fase voorziene waarden en marges rechtens bindend met ingang van 1 januari 2005.

Richtlijn 2008/50/EG van het Europees Parlement en de Raad van 21 mei 2008 betreffende de luchtkwaliteit en schonere lucht voor Europa (PB L 152, blz. 1) zal krachtens artikel 31 ervan met ingang van 11 juni 2010 met name de richtlijnen 96/62 en 1999/30 vervangen. Volgens artikel 22, lid 2, van richtlijn 2008/50 is de lidstaat uiterlijk tot 11 juni 2011 vrijgesteld van de verplichting om de grenswaarden voor PM₁₀ toe te passen, mits aan bepaalde voorwaarden is voldaan, wanneer in een bepaalde zone of agglomeratie overeenstemming met die grenswaarden niet kan worden bereikt wegens locatiespecifieke dispersiekarakteristieken, ongunstige klimaatomstandigheden of grensoverschrijdende bijdragen.

Bij brief van 2 november 2005 heeft het Koninkrijk der Nederlanden de Commissie overeenkomstig artikel 95, lid 5, EG in kennis gesteld van zijn voornemen om een besluit vast te stellen waarbij in afwijking van richtlijn 98/69 per 1 januari 2007 een grenswaarde van 5 mg/km wordt gesteld voor deeltjesemissies (fijnstofuitstoot) door nieuwe dieselmotorvoertuigen van de categorieën M₁ en N₁, klasse I.

Ter onderbouwing van zijn verzoek heeft het Koninkrijk der Nederlanden gepreciseerd dat de bij richtlijn 1999/30 vastgestelde grenswaarden voor deeltjesconcentraties op verschillende delen van zijn grondgebied werden overschreden en dat het zich derhalve niet in staat achtte om de door deze richtlijn opgelegde verplichtingen na te komen. Het heeft in deze context gewezen op zijn hoge bevolkingsdichtheid en de hogere verkeersdichtheid dan in andere lidstaten, wat tot grotere fijnstofemissies per vierkante km leidt. De inwoners worden dus in hoge mate blootgesteld aan luchtverontreiniging, met name vanwege motorverkeer in de directe nabijheid van woongebieden. Voorts is een groot deel van de verontreiniging afkomstig uit naburige lidstaten, zodat enkel 15 % van de landelijk gemiddelde fijnstofconcentratie met nationale milieubeschermingsvoorschriften kan worden beïnvloed.

Het Koninkrijk der Nederlanden heeft verklaard dat het, om de deeltjesconcentraties terug te dringen, prioriteit toekent aan de verlaging van de deeltjesuitstoot door personenauto's en bedrijfsvoertuigen, die volgens hem 70 % van die emissie van het wegverkeer voortbrengen. De aangemelde afwijkende maatregel maakt dus deel uit van een maatregelenpakket dat onder meer is gebaseerd op stimulering van minder verontreinigende voertuigen en brandstoffen. Die maatregel houdt concreet in dat op in Nederland geregistreerde voertuigen met een dieselmotor roetfilters worden geplaatst die het in dieselroet aanwezige fijnstof reduceren.

Het aangemelde besluit zou namelijk enkel van toepassing zijn op in Nederland geregistreerde voertuigen en geen wijziging meebrengen van de EG-goedkeuringsprocedure en evenmin van de voorwaarden voor registratie van voertuigen die deze goedkeuring in andere lidstaten hebben verkregen. Wel kunnen de politie en de Nederlandse instanties die met de periodieke keuring van de betrokken voertuigen zijn belast, na de inwerkingtreding van dat besluit controleren of een bepaalde personenauto of lichte bestelauto aan de nieuwe grenswaarde voor deeltjesemissie van 5 mg/km kan voldoen.

Bij brief van 23 november 2005 heeft de Commissie het Koninkrijk der Nederlanden meegedeeld dat zij de kennisgeving had ontvangen en dat de in artikel 95, lid 6, EG bedoelde termijn van zes maanden waarbinnen zij een beslissing moest nemen over verzoeken tot afwijking, was ingegaan op 5 november 2005.

Op 8 februari 2006 is het op basis van richtlijn 96/62 opgestelde evaluatieverslag voor 2004 over de luchtkwaliteit in Nederland (hierna: ‘evaluatieverslag 2004’) aan de Commissie gezonden. Op 10 februari daaraanvolgend is het door haar ingeschreven.

Bij brief van 10 maart 2006 hebben de Nederlandse autoriteiten de Commissie in kennis gesteld van het bestaan van een rapport dat in maart 2006 was opgesteld door het Milieu- en Natuurplanbureau (MNP), getiteld: ‘Nieuwe inzichten in de omvang van de fijnstofproblematiek’ (hierna: ‘MNP-rapport’).

Om de gegrondheid van de argumenten van de Nederlandse autoriteiten te kunnen beoordelen, heeft de Commissie wetenschappelijk en technisch advies ingewonnen bij een consortium van consultants, gecoördineerd door de Nederlandse organisatie voor toegepast-natuurwetenschappelijk onderzoek (TNO). Deze organisatie heeft op 27 maart 2006 haar rapport ingediend (hierna: ‘TNO-rapport’).

Bij de litigieuze beschikking heeft de Commissie op 3 mei 2006 het aangemelde ontwerp-besluit afgewezen op grond dat ‘het Koninkrijk der Nederlanden niet [had] aangetoond dat er een specifiek probleem ten aanzien van richtlijn 98/69[…] bestond’ en hoe dan ook ‘de aangemelde maatregel niet evenredig [was] met de beoogde doelen’.

Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 12 juli 2006, heeft het Koninkrijk der Nederlanden beroep tot nietigverklaring van de litigieuze beschikking ingesteld en tevens verzocht om behandeling van dit beroep volgens de versnelde procedure.

Bij het bestreden arrest heeft het Gerecht dit beroep in een versnelde procedure verworpen. Daartoe heeft het de eerste twee door het Koninkrijk der Nederlanden aangevoerde middelen inzake de beoordeling van de Commissie ten aanzien van het bestaan van een specifiek probleem in Nederland, afgewezen.

In de punten 43 tot en met 49 van het bestreden arrest heeft het Gerecht eerst het middel afgewezen waarin het Koninkrijk der Nederlanden stelde dat de Commissie haar zorgvuldigheidsplicht en haar plicht tot motivering van beschikkingen had geschonden door bij haar beoordeling van de specificiteit van het probleem van de luchtkwaliteit in Nederland, zonder uitleg de gegevens over die lucht over 2004 buiten beschouwing te laten. De Commissie had in deze context erkend dat, anders dan zij in punt 41 van de litigieuze beschikking heeft gesteld, het Koninkrijk der Nederlanden zijn evaluatieverslag 2004 inderdaad vóór de vaststelling van die beschikking officieel had ingediend.

Het Gerecht heeft in dit verband in de punten 44 tot en met 46 van het bestreden arrest met name vastgesteld:

Het Gerecht heeft in de punten 47 en 48 van het bestreden arrest overwogen dat de Commissie derhalve niet kan worden verweten dat zij heeft verzuimd de recente gegevens te onderzoeken die de Nederlandse regering haar had toegezonden en dat zij heeft nagelaten de redenen voor dit gestelde verzuim te geven.

Vervolgens heeft het Gerecht het middel afgewezen dat de Commissie ten onrechte heeft ontkend dat in Nederland een specifiek probleem van de luchtkwaliteit bestaat.

Met betrekking tot het eerste argument, dat de Commissie het in artikel 95, lid 5, EG gestelde criterium dat het een specifiek nationaal probleem moet betreffen, verkeerd heeft toegepast door te eisen dat het probleem uitsluitend het Koninkrijk der Nederlanden raakt, heeft het Gerecht in de punten 66 tot en met 72 van het bestreden arrest overwogen dat dit verwijt feitelijk onjuist is. Dienaangaande heeft het met name onderstreept dat de litigieuze beschikking, evenals het TNO-rapport, refereert aan de situatie van andere lidstaten en dat uit deze vergelijking volgt dat het Koninkrijk der Nederlanden niet wordt geconfronteerd met een specifiek milieubeschermingsprobleem dat vaststelling van een afwijkende maatregel zou rechtvaardigen.

Het tweede argument, dat de Commissie er geen rekening mee heeft gehouden dat het Koninkrijk der Nederlanden niet bij machte is om het probleem van de deeltjesuitstoot door de binnenvaart en de zeevaart aan te pakken, is verworpen in de punten 78 tot en met 84 van het bestreden arrest. Het Gerecht heeft in dit verband met name vastgesteld dat dit argument hoe dan ook feitelijke grondslag mist, omdat de Commissie, anders dan het Koninkrijk der Nederlanden betoogt, voor de mogelijkheid om de aangemelde maatregel goed te keuren niet de voorwaarde heeft gesteld dat de overschrijdingen van de grenswaarden voor het grootste gedeelte worden veroorzaakt door de uitstoot van wegvoertuigen met een dieselmotor.

Wat het derde argument betreft, dat de specificiteit van het probleem van de luchtkwaliteit ook voortkomt uit het feit dat het Koninkrijk der Nederlanden niets kan doen om grensoverschrijdende verontreiniging te bestrijden, heeft het Gerecht in de punten 87 tot en met 94 van het bestreden arrest overwogen dat op grond hiervan niet bewezen kan worden geacht dat deze lidstaat met een specifiek probleem van luchtkwaliteit wordt geconfronteerd.

Het Gerecht heeft in de punten 88 en 91 van het bestreden arrest vastgesteld dat in landen die, zoals Nederland, geografisch gezien klein zijn, een groter percentage van het fijnstof nagenoeg per definitie van exogene oorsprong is. Het heeft overwogen dat het echter geenszins is aangetoond dat de grensoverschrijdende fijnstofuitstoot de luchtkwaliteit in Nederland dermate ongunstig beïnvloedt dat het probleem van de beperking van de fijnstofuitstoot daar anders ligt dan in de rest van de Europese Gemeenschap.

Voorts heeft het in punt 92 van het bestreden arrest opgemerkt dat de specificiteit van het probleem moet worden beoordeeld op basis van de normen van richtlijn 1999/30. Bijlage III bij richtlijn 1999/30 geeft echter uitsluitend grenswaarden voor fijnstofconcentraties, zonder de herkomst van het aanwezige fijnstof in aanmerking te nemen.

Ten slotte heeft het Gerecht in de punten 105 tot en met 116 van het bestreden arrest het vierde argument verworpen, dat de Commissie ten onrechte heeft ontkend dat de in de Nederlandse lucht geconstateerde overschrijdingen van de grenswaarden voor fijnstofconcentraties bijzonder ernstig zijn.

In punt 107 van het bestreden arrest heeft het Gerecht dienaangaande overwogen dat uit het dossier niet blijkt dat de in Nederland vastgestelde overschrijdingen ten opzichte van die welke in andere lidstaten zijn geconstateerd, dermate ernstig zijn dat zij een specifiek probleem opleveren. Zo heeft het Gerecht in punt 109 van het bestreden arrest met name opgemerkt dat uit de lijst die is opgesteld op basis van de nationale evaluatieverslagen over de luchtkwaliteit voor 2004, kan worden afgeleid dat het Koninkrijk der Nederlanden deel uitmaakt van een groep van vijf lidstaten waarvoor voor dat jaar en voor alle zones niveaus van fijnstofconcentratie zijn geconstateerd die boven de daggrenswaarden lagen.

Voorts heeft het Gerecht in punt 115 van het bestreden arrest overwogen dat, afgezien van het feit dat dit geen criteria zijn die richtlijn 1999/30 hanteert, niet is aangetoond dat de hoge bevolkingsdichtheid, de intensiteit van het wegverkeer in veel zones van Nederland en de lokalisering van woongebieden langs de verkeersaders er samen toe bijdragen dat zich in deze lidstaat een probleem aandient waardoor hij zich duidelijk onderscheidt van andere regio's, met name in de Benelux, het midden van het Verenigd Koninkrijk en het westen van Duitsland.

Het Gerecht heeft zich in de punten 117 tot en met 120 van het bestreden arrest bijgevolg op het standpunt gesteld dat het Koninkrijk der Nederlanden er niet in was geslaagd om aan te tonen dat er op zijn grondgebied sprake is van een specifiek probleem, wat één van de cumulatieve voorwaarden van artikel 95, leden 5 en 6, EG is, en vastgesteld dat de Commissie was gehouden, het aangemelde ontwerp-besluit af te wijzen. Daarom heeft het Gerecht om redenen van proceseconomie geen uitspraak gedaan over de andere door deze lidstaat aangevoerde middelen, waarin zowel de beoordeling als de motivering van de Commissie inzake de evenredigheid van het aangemelde ontwerp-besluit en inzake de internationale juridische context aan de orde werd gesteld.

Met zijn hogere voorziening verzoekt het Koninkrijk der Nederlanden het Hof:

De Commissie verzoekt het Hof:

Ter ondersteuning van zijn hogere voorziening voert het Koninkrijk der Nederlanden twee middelen aan. In de eerste plaats betoogt het dat het Gerecht een onjuiste uitlegging heeft gegeven aan de zorgvuldigheidsplicht en aan de motiveringsplicht ex artikel 253 EG, door te overwegen dat de Commissie de betrokken plichten niet heeft geschonden door in de litigieuze beschikking niet de relevante gegevens uit het evaluatieverslag 2004 te onderzoeken, zonder hiervoor een reden aan te geven. In de tweede plaats betoogt het Koninkrijk der Nederlanden dat het Gerecht onjuiste juridische criteria heeft gehanteerd bij de beoordeling of er een specifiek probleem van de luchtkwaliteit op zijn grondgebied bestond.

Volgens artikel 122 van het Reglement voor de procesvoering beslist het Hof ten aanzien van de proceskosten wanneer de hogere voorziening gegrond is en het Hof de zaak zelf afdoet.

Volgens artikel 69, lid 2, van dat Reglement, dat krachtens artikel 118 hiervan van toepassing is op de procedure in hogere voorziening, wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dat is gevorderd. Aangezien de Commissie in het ongelijk is gesteld, moet zij overeenkomstig de vordering van het Koninkrijk der Nederlanden worden verwezen in de kosten van beide instanties.

Het Hof van Justitie (Tweede kamer) verklaart:

ondertekeningen