HvJ EG, 17-01-2008, nr. C-152/05

Volgens de Bondsrepubliek Duitsland heeft de Commissie in het onderhavige beroep het voorwerp van het geschil uitgebreid. Daartoe verwijst zij naar de aanmaningsbrief, waarin de Commissie de situatie van de ‘Duitse belastingplichtige’11. op het oog heeft, terwijl de grief thans zou zijn uitgebreid in die zin dat personen met een buitenlandse nationaliteit van de eigenwoningsubsidie zijn uitgesloten.

In dit verband moet in herinnering worden gebracht dat volgens vaste rechtspraak de precontentieuze procedure tot doel heeft de betrokken lidstaat in de gelegenheid te stellen de krachtens het gemeenschapsrecht op hem rustende verplichtingen na te komen of verweer te voeren tegen de door de Commissie geformuleerde grieven.12. Meer in het bijzonder heeft de aanmaningsbrief tot doel, in de precontentieuze procedure het voorwerp van het geschil te bepalen en de lidstaat die om opmerkingen wordt verzocht, de gegevens te verschaffen die hij nodig heeft om zijn verweer voor te bereiden.13.

Hoewel de Commissie in casu in haar aanmaningsbrief de uitdrukking ‘Duitse belastingplichtige’ heeft gebruikt, neemt dat niet weg dat zij duidelijk het oog had op de personen die in Duitsland belastingplichtig waren krachtens § 1, leden 2 en 3, EStG.14. Volgens dit artikel kunnen personen die in Duitsland onbeperkt inkomstenbelastingplichtig zijn, evenwel zowel de Duitse als een buitenlandse nationaliteit hebben.

Overigens blijkt ook uit het dispositief van het met redenen omkleed advies dat de Commissie de Bondsrepubliek Duitsland verwijt dat de toekenning van de eigenwoningsubsidie wordt beperkt tot personen die in Duitsland onbeperkt inkomstenbelastingplichtig zijn en die een object op Duits grondgebied verwerven.

Zoals de Commissie terecht heeft uiteengezet, meen ik dat het gebruik van de uitdrukking ‘Duitse belastingplichtige’ tot doel had alle personen aan te duiden die in Duitsland onbeperkt inkomstenbelastingplichtig waren, ongeacht hun nationaliteit.

De Bondsrepubliek Duitsland heeft zich dus wel degelijk tegen de geformuleerde grief kunnen verdedigen.

Bijgevolg ben ik van mening dat het beroep ontvankelijk is.

Om te beginnen moet worden vermeld dat de Bondsrepubliek Duitsland op 11 januari 2006 melding heeft gemaakt van de inwerkingtreding van een wet van 22 december 2005 (Gesetz zur Abschaffung der Eigenheimzulage) waarbij de wet op de eigenwoningsubsidie werd ingetrokken.

Er moet evenwel aan worden herinnerd dat volgens vaste rechtspraak het bestaan van een niet-nakoming moet worden beoordeeld op grond van de situatie van de lidstaat zoals deze zich voordeed op het tijdstip dat de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn afliep.15.

In casu blijkt uit het met redenen omkleed advies dat de termijn die aan de Bondsrepubliek Duitsland is opgelegd om het gemeenschapsrecht na te leven, op 16 februari 2004 is afgelopen.

Bijgevolg is deze wijziging niet van belang voor het onderhavige beroep.

Thans moet de gegrondheid van de door de Commissie aangevoerde grief worden beoordeeld.

Met deze grief verwijt de Commissie de Bondsrepubliek Duitsland dat zij haar verplichtingen op grond van de artikelen 18 EG, 39 EG en 43 EG niet is nagekomen door niet-ingezetenen die in Duitsland onbeperkt inkomstenbelastingplichtig zijn van de eigenwoningsubsidie uit te sluiten.

Ik breng in herinnering dat volgens vaste rechtspraak artikel 18 EG, dat op algemene wijze het recht van iedere burger van de Unie formuleert om vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven, een bijzondere uitdrukking vindt in artikel 39 EG voor het vrije verkeer van werknemers en in artikel 43 EG voor de vrijheid van vestiging.16.

Daarom onderzoekt het Hof eerst of het betrokken nationale voorschrift verenigbaar is met deze twee bepalingen en pas wanneer deze specifiekere bepalingen niet van toepassing zijn, zal het de verenigbaarheid van dit nationale voorschrift met de algemene vrijheid van verkeer van de burgers onderzoeken.

Derhalve dient in eerste instantie de gegrondheid van de grief te worden getoetst aan de artikelen 39 EG en 43 EG.

Allereerst is, zoals de Commissie terecht onderstreept, doorslaggevend voor het recht op de eigenwoningsubsidie de onbeperkte inkomstenbelastingplicht in Duitsland. De eigenwoningsubsidie wordt derhalve alleen toegekend aan de belastingplichtigen die onderworpen zijn aan de Duitse inkomstenbelasting.

Hoewel de directe belastingen tot de bevoegdheid van de lidstaten behoren, zijn deze echter niettemin verplicht die bevoegdheid in overeenstemming met het gemeenschapsrecht uit te oefenen.17. De lidstaten behoren dus bij de uitoefening van deze bevoegdheid geen inbreuk te maken op de door het EG-Verdrag gewaarborgde fundamentele vrijheden, zoals het vrije verkeer van werknemers en de vrijheid van vestiging.

Op dit punt verbiedt volgens vaste rechtspraak van het Hof het zowel in artikel 39 EG als in artikel 43 EG neergelegde beginsel van gelijke behandeling niet alleen openlijke discriminatie op grond van nationaliteit, maar ook alle verkapte vormen van discriminatie die door toepassing van andere onderscheidingscriteria in feite tot hetzelfde resultaat leiden.18.

Derhalve moeten als indirect discriminerend worden beschouwd de voorwaarden van nationaal recht die, hoewel zonder onderscheid naar nationaliteit van toepassing, hoofdzakelijk of in de meeste gevallen migrerende werknemers treffen, alsook de zonder onderscheid van toepassing zijnde voorwaarden waaraan nationale werknemers gemakkelijker kunnen voldoen dan migrerende werknemers, of die in het bijzonder voor migrerende werknemers nadelig kunnen uitvallen.19.

Hetzelfde geldt voor nationale bepalingen die een staatsburger van een lidstaat beletten of ervan weerhouden zijn land van herkomst te verlaten om zijn recht van vrij verkeer en de vrijheid van vestiging uit te oefenen.20.

Er is evenwel slechts sprake van discriminatie wanneer verschillende regels worden toegepast op vergelijkbare situaties of wanneer dezelfde regel wordt toegepast op verschillende situaties.21.

Bij directe belastingen was het Hof van oordeel dat de situatie van ingezetenen en die van niet-ingezetenen in het algemeen niet vergelijkbaar zijn, aangezien het door een niet-ingezetene in een staat verworven inkomen meestal slechts een deel van zijn totale inkomen vormt, waarvan het zwaartepunt is geconcentreerd op de plaats waar hij woont, en de persoonlijke draagkracht van de niet-ingezetene, die gevormd wordt door zijn totale inkomsten en zijn persoonlijke en gezinssituatie, voorts het gemakkelijkst kan worden beoordeeld op de plaats waar hij het centrum van zijn persoonlijke en vermogensrechtelijke belangen heeft, welke plaats in het algemeen zijn gebruikelijke woonplaats is.22.

Dit is echter anders als de niet-ingezeten belastingplichtige werknemer of zelfstandige (nagenoeg) zijn gehele inkomen verwerft in de staat waar hij zijn beroepswerkzaamheden uitoefent.23.

In dat geval bevindt de niet-ingezetene zich wat de inkomstenbelasting betreft objectief in dezelfde situatie als de inwoner van deze staat die er dezelfde werkzaamheden uitoefent. Beiden zijn enkel in deze staat belastingplichtig volgens dezelfde belastinggrondslag.24.

In casu is krachtens § 1 EStG en artikel 14 van het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten van de Europese Gemeenschappen25. het inkomen van de niet-ingezetenen, net als dat van de ingezetenen, onbeperkt aan de Duitse belasting onderworpen.

Gelet op het feit dat de onbeperkte belastingplicht voor de Duitse inkomstenbelasting de aanspraak op de eigenwoningsubsidie doet ontstaan, bevinden de Duitse ingezetenen en niet-ingezetenen zich derhalve in een vergelijkbare situatie.

De drie groepen niet-ingezetenen worden evenwel anders behandeld dan de ingezetenen in Duitsland.

Immers, hoewel de personen die hun woonplaats in het buitenland hebben en die in dienst zijn van een Duitse publiekrechtelijke rechtspersoon, de grensarbeiders en de ambtenaren of personeelsleden van de Europese Gemeenschappen met de Duitse nationaliteit die in het buitenland wonen, in Duitsland onbeperkt inkomstenbelastingplichtig zijn, wordt hun de subsidie onthouden, aangezien volgens de wet op de eigenwoningsubsidie het gesubsidieerde object op Duits grondgebied moet zijn gelegen.

Er is dus sprake van een uiteenlopende behandeling die de in Duitsland onbeperkt inkomstenbelastingplichtige niet-ingezetenen benadeelt.

Deze uiteenlopende behandeling kan deze niet-ingezetenen ervan weerhouden van de door het Verdrag aan hen toegekende vrijheden gebruik te maken.

Dit is in de eerste plaats het geval voor de niet-ingezetenen die in dienst zijn van een Duitse publiekrechtelijke rechtspersoon. Aan deze personen wordt een financieel voordeel, namelijk de eigenwoningsubsidie, onthouden, aangezien zij in het buitenland wonen en werken. Het ontzeggen van dit voordeel heeft ten gevolge dat zij ervan worden weerhouden hun lidstaat van herkomst, Duitsland, te verlaten om in een andere lidstaat beroepsactiviteiten uit te oefenen, hetgeen, gelet op de aangehaalde rechtspraak, een belemmering vormt voor het vrije verkeer van werknemers.

In de tweede plaats is er volgens de Commissie bij de wet op de eigenwoningsubsidie ook sprake van een discriminatie jegens de grensarbeiders.

De Bondsrepubliek Duitsland is op dit punt van mening dat de situatie van de niet-ingezeten Duitse staatsburgers die evenwel in Duitsland werken en aldaar onbeperkt inkomstenbelastingplichtig zijn, niet onder de artikelen 39 EG en 43 EG valt.

Weliswaar was het Hof in het reeds aangehaalde arrest Werner van oordeel dat artikel 52 van het Verdrag niet van toepassing was op een situatie waarbij een onderdaan van een lidstaat die zijn beroepsactiviteiten op het grondgebied van die lidstaat uitoefent en die uitsluitend of nagenoeg uitsluitend aldaar inkomen verwerft, zijn woonplaats in een andere lidstaat heeft, doch heeft het deze uitlegging in het arrest Ritter-Coulais losgelaten.26.

In dit arrest heeft het Hof namelijk aanvaard dat de situatie van een echtpaar van Duitse nationaliteit, in Duitsland werkzaam en aldaar belastingplichtig, doch woonachtig in een andere lidstaat, onder artikel 48 EEG-Verdrag (nadien artikel 48 EG-Verdrag, thans, na wijziging, artikel 39 EG) viel. Het heeft overwogen dat ‘iedere gemeenschapsonderdaan die gebruik heeft gemaakt van het recht op vrij verkeer van werknemers en die een beroepswerkzaamheid in een andere lidstaat dan zijn woonstaat heeft uitgeoefend, ongeacht zijn woonplaats en zijn nationaliteit, binnen de werkingssfeer van artikel 48 van het Verdrag valt’.27.

In het arrest N28. is het Hof tot dezelfde oplossing gekomen waar het gaat om de vrijheid van vestiging.

Bijgevolg ben ik van mening dat de situatie van Duitse grensarbeiders, die niet in Duitsland wonen, die in deze lidstaat werken en aldaar inkomstenbelastingplichtig zijn, ook onder de artikelen 39 EG en 43 EG valt.

Deze grensarbeiders wordt, hoewel zij in Duitsland onbeperkt inkomstenbelastingplichtig zijn en aldus bijdragen aan de belastingopbrengst in Duitsland, een geldelijke bijdrage onthouden die uit deze opbrengst wordt gefinancierd, louter op grond van het feit dat zij aan de andere kant van de grens wonen.

Volgens mij kunnen als gevolg van dit financiële nadeel deze grensarbeiders ervan worden weerhouden hun hoofdwoonplaats te vestigen op het grondgebied van een andere lidstaat dan Duitsland.

Het recht voor een werknemer of zelfstandige om in een andere lidstaat te wonen is het logisch uitvloeisel van het in artikel 18 EG voor alle burgers van de Unie vervatte recht om op het grondgebied van de lidstaten te verblijven en te wonen.

Ik zie niet in waarom een niet-werkend persoon, wiens situatie onder artikel 18 EG valt, op dat recht om op het grondgebied van de lidstaten te verblijven en te wonen aanspraak zou kunnen maken, terwijl een werknemer vanwege zijn status dat recht zou worden onthouden. Alle uit artikel 18 EG voorvloeiende rechten vinden, zoals gebleken, een bijzondere uitdrukking in de artikelen 39 EG en 43 EG.

Iedere uitsluiting van een werknemer van een financieel voordeel dat hij aan zijn status van werknemer ontleent, zoals de eigenwoningsubsidie, en die hem ervan weerhoudt om op het grondgebied van de Gemeenschap te wonen waar hij wenst, moet als een belemmering in de zin van de artikelen 39 EG en 43 EG worden beschouwd.29.

Ten slotte moet dezelfde conclusie gelden waar het de personeelsleden en de ambtenaren van de Europese Gemeenschappen met Duitse nationaliteit betreft.

Deze personen wordt een financieel voordeel onthouden, omdat zij in het buitenland wonen. Als gevolg van de door de wet op de eigenwoningsubsidie gestelde voorwaarden worden de personeelsleden of de ambtenaren van de Europese Gemeenschappen dus ervan weerhouden om hun staat van herkomst te verlaten om een economische activiteit in een andere lidstaat uit te oefenen, hetgeen eveneens een belemmering is voor het vrije verkeer van werknemers.

De toepassing van de wet op de eigenwoningsubsidie komt derhalve wel degelijk erop neer dat de niet-ingezetenen die in Duitsland onbeperkt inkomstenbelastingplichtig zijn, van een financieel voordeel worden uitgesloten, en is een indirecte discriminatie, die in beginsel in strijd is met de artikelen 39 EG en 43 EG. Er behoeft derhalve niet te worden onderzocht of deze wet met artikel 18 EG verenigbaar is.

Wordt deze discriminatie echter door een dwingende reden van algemeen belang gerechtvaardigd?

Mocht het Hof van oordeel zijn dat de wet op de eigenwoningsubsidie een met de artikelen 39 EG en 43 EG strijdige belemmering voor het vrije verkeer is, dan zou deze belemmering volgens de Bondsrepubliek Duitsland gerechtvaardigd worden door een dwingende reden van algemeen belang.

Zij is namelijk van mening dat het doel zelf van deze wet, te weten de ontwikkeling van een voldoende woningbestand in Duitsland door het bevorderen van de bouw en de verwerving van woningen, rechtvaardigt dat de eigenwoningsubsidie enkel en alleen aan ingezetenen wordt uitgekeerd. Op deze wijze zou, volgens de Bondsrepubliek Duitsland, een voldoende aanbod van woningen gewaarborgd zijn.

Volgens vaste rechtspraak kunnen nationale maatregelen die de uitoefening van de door het Verdrag gegarandeerde fundamentele vrijheden kunnen belemmeren of minder aantrekkelijk kunnen maken, niettemin toelaatbaar zijn mits zij een doel van algemeen belang nastreven, geschikt zijn om de verwezenlijking daarvan te waarborgen en niet verder gaan dan noodzakelijk is om het gestelde doel te bereiken.30.

In de eerste plaats ben ik met de Bondrepubliek Duitsland en de Commissie van mening dat de wens om het woningbestand in Duitsland uit te breiden, kan worden beschouwd als een dwingende reden van algemeen belang.

Bovendien denk ik inderdaad dat het huisvestingsprobleem alle lidstaten aangaat. Het staat centraal in ieder nationaal en ook communautair beleid. Het Europees Parlement acht overigens in een recent rapport van de commissie regionale ontwikkeling het recht op passende huisvesting tegen een redelijke prijs een essentieel recht.31. Het Parlement herinnert er tevens aan dat het gaat om een recht dat in verschillende internationale handvesten en grondwetten van de lidstaten wordt erkend.

In de tweede plaats denk ik ook dat de wet op de eigenwoningsubsidie geschikt is om de verwezenlijking van het nagestreefde doel te waarborgen.

Het staat immers buiten kijf dat de bevordering van de bouw van woningen door middel van het verstrekken van een subsidie een bijdrage levert aan de ontwikkeling van het woningbestand in Duitsland en aldus erop gericht is een voldoende aanbod van woningen te verzekeren.

Ook de subsidie voor de verwerving van een woning stimuleert volgens mij indirect de bouw. Personen die de eigenwoningsubsidie ontvangen en een woning wensen te verwerven, doen de vraag toenemen en bevorderen daardoor de bouw van verhuurobjecten die aan deze vraag beantwoorden en die zij daarna zullen kunnen verwerven.

In de derde plaats ben ik echter van mening dat waar het om de evenredigheid van de wet op de eigenwoningsubsidie gaat, de Bondsrepubliek Duitsland het beoogde doel door een minder verstrekkende maatregel had kunnen bereiken.

Mijns inziens zou namelijk de toekenning van de eigenwoningsubsidie aan de door de Commissie beoogde drie groepen niet-ingezetenen de doelstelling om het woningbestand in Duitsland uit te breiden, niet in gevaar brengen.

Juist integendeel, de verwerving of de bouw van een woning op het grondgebied van een andere lidstaat door deze niet-ingezetenen, en met name door de grensarbeiders, draagt ertoe bij dat de vraag naar woningen in Duitsland afneemt. Deze niet-ingezetenen zouden dus de Duitse woningmarkt niet belasten en niet sterker op de al bestaande grote vraag drukken.

Bijgevolg kan het doel van de wet op de eigenwoningsubsidie, dat erin bestaat om een voldoende woningbestand in Duitsland te verzekeren, met minder schadelijke maatregelen worden bereikt dan door niet-ingezetenen van de subsidie uit te sluiten.

Gelet op alle voorafgaande overwegingen, meen ik dat de grief gegrond is.

Derhalve moet overeenkomstig artikel 69, lid 2, eerste alinea, van het Reglement voor de procesvoering de Bondsrepubliek Duitsland in de kosten worden verwezen.