HvJ EG, 15-11-2007, nr. C-162/06

In richtlijn 97/67 zijn overeenkomstig artikel 1 ervan onder meer gemeenschappelijke regels vastgesteld inzake de levering van een universele postdienst binnen de Europese Gemeenschap en de criteria voor de afbakening van de diensten die kunnen worden voorbehouden aan de leveranciers van de universele dienst.

Krachtens artikel 3, lid 1, van deze richtlijn zorgen de lidstaten ervoor dat de gebruikers het recht genieten op een universele dienst welke inhoudt dat op alle punten van het grondgebied permanent postdiensten van een bepaalde kwaliteit worden aangeboden tegen prijzen die voor alle gebruikers betaalbaar zijn. De universele dienst omvat volgens lid 7 van dit artikel zowel nationale als grensoverschrijdende diensten.

Artikel 7 van diezelfde richtlijn, dat is opgenomen in hoofdstuk 3 ervan, met als opschrift ‘Harmonisatie van de diensten die voorbehouden kunnen worden’, bepaalt:

De zestiende en de negentiende overweging van de considerans van de richtlijn preciseren:

Richtlijn 97/67 is in werking getreden op 10 februari 1998 en de termijn die aan de lidstaten was toegekend voor de uitvoering ervan is overeenkomstig artikel 24, eerste alinea, verstreken op 10 februari 1999.

Bij artikel 1, lid 1, van richtlijn 2002/39/EG van het Europees Parlement en de Raad van 10 juni 2002 tot wijziging van richtlijn 97/67/EG met betrekking tot de verdere openstelling van de postmarkt in de Gemeenschap voor mededinging (PB L 176, blz. 21), is artikel 7 van richtlijn 97/67 vervangen door de volgende bepaling:

De vijftiende tot en met de zeventiende, de twintigste, de tweeëntwintigste en de drieëntwintigste overweging van de considerans van richtlijn 2002/39 luiden als volgt:

Richtlijn 2002/39 is in werking getreden op 5 juli 2002 en de termijn die aan de lidstaten was toegekend voor de uitvoering ervan, is op 31 december 2002 verstreken.

Aan richtlijn 97/67 is in de Spaanse rechtsorde uitvoering gegeven bij de wet van 13 juli 1998 op de universele postdienst en de liberalisering van de postdiensten (Ley 24/1998 del Servicio Postal Universal y de Liberalización de los Servicios Postales) (hierna: ‘Ley 24/1998’). Artikel 18, lid 1, sub c, van deze wet, in de ten tijde van de feiten geldende versie ervan, bepaalt:

De Spaanse regering is van mening dat het verzoek om een prejudiciële beslissing niet-ontvankelijk is, omdat het in werkelijkheid betrekking heeft op de geldigheid van een nationale wettelijke regeling en niet op de uitlegging van een gemeenschapsregeling. Door de voorlegging van deze vraag aan het Hof wenst de nationale rechterlijke instantie in werkelijkheid te vernemen of artikel 18, lid 1, sub c, van Ley 24/1998 verenigbaar is met richtlijn 97/67, dan wel of het de grenzen van de door deze richtlijn opgelegde beperkingen overschrijdt.

In dit verband zij eraan herinnerd dat het Hof in het kader van een procedure krachtens artikel 234 EG niet bevoegd is om uitspraak te doen over de verenigbaarheid van nationale bepalingen met bepalingen van gemeenschapsrecht (zie onder meer arresten van 7 juli 1994, Lamaire, C-130/93, Jurispr. blz. I-3215, punt 10, en 19 september 2006, Wilson, C-506/04, Jurispr. blz. I-8613, punt 34). Voorts is in het kader van het bij dit artikel ingevoerde stelsel van rechterlijke samenwerking de uitlegging van nationale bepalingen een zaak van de rechterlijke instanties van de lidstaten en niet van het Hof (zie onder meer arrest van 12 oktober 1993, Vanacker en Lesage, C-37/92, Jurispr. blz. I-4947, punt 7, alsook arrest Wilson, reeds aangehaald, punt 34).

Het Hof is daarentegen wel bevoegd de nationale rechter alle gegevens over de uitlegging van het gemeenschapsrecht te verschaffen die die rechter in staat stellen te beoordelen of nationale bepalingen verenigbaar zijn met de gemeenschapsregeling (zie onder meer reeds aangehaalde arresten Lamaire, punt 10, en Wilson, punt 35).

Bijgevolg moet de argumentatie van de Spaanse regering worden afgewezen, te meer daar de door de verwijzende rechterlijke instantie gestelde vraag uitdrukkelijk betrekking heeft op de uitlegging van een bepaling van gemeenschapsrecht.

De Spaanse regering stelt tevens dat het verzoek om een prejudiciële beslissing niet-ontvankelijk is omdat het irrelevant is en op hypothetische wijze is geformuleerd. Het Hof zou zich immers enkel in abstracte en algemene bewoordingen kunnen uitspreken over de gegrondheid van het voorbehoud van de grensoverschrijdende post aan de marktdeelnemer die met de levering van de universele postdienst is belast. Het zou niet kunnen beoordelen of een dergelijk voorbehoud, bedoeld in artikel 18, lid 1, sub c, van Ley 24/1998, gerechtvaardigd is dan wel de grenzen van de door artikel 7, lid 2, van richtlijn 97/67 opgelegde beperkingen overschrijdt, aangezien een dergelijke beoordeling niet tot zijn bevoegdheid behoort.

In dit verband zij eraan herinnerd dat in het kader van de procedure van artikel 234 EG het uitsluitend een zaak is van de nationale rechter aan wie het geschil is voorgelegd en die de verantwoordelijkheid draagt voor de te geven rechterlijke beslissing, om, gelet op de bijzonderheden van het geval, zowel de noodzaak van een prejudiciële beslissing voor het wijzen van zijn vonnis te beoordelen, als de relevantie van de vragen die hij aan het Hof voorlegt. Wanneer de gestelde vragen betrekking hebben op de uitlegging van gemeenschapsrecht, is het Hof derhalve in beginsel verplicht daarop te antwoorden (zie onder meer arrest van 18 juli 2007, Lucchini Siderurgica, C-119/05, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 43 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Bovendien kan het enkele feit dat het Hof wordt verzocht om zich in abstracte en algemene bewoordingen uit te spreken, niet tot gevolg hebben dat het verzoek om een prejudiciële beslissing niet-ontvankelijk wordt. Een van de essentiële kenmerken van het in artikel 234 EG neergelegde stelsel van rechterlijke samenwerking impliceert immers dat het Hof een aan hem voorgelegde vraag over de uitlegging van het gemeenschapsrecht veeleer in abstracte en algemene bewoordingen beantwoordt, terwijl het aan de verwijzende rechterlijke instantie staat om het bij haar aanhangige geding af te doen met inaanmerkingneming van het antwoord van het Hof.

Derhalve moet het verzoek om een prejudiciële beslissing ontvankelijk worden geacht.

Met zijn vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 7, lid 2, van richtlijn 97/67 aldus moet worden uitgelegd dat de lidstaten de grensoverschrijdende post slechts aan de leverancier van de universele dienst mogen voorbehouden voor zover zij aantonen dat het financiële evenwicht van deze laatste zonder dat voorbehoud in gevaar komt, of dat andere overwegingen betreffende de algemene situatie in de postsector, loutere overwegingen van doeltreffendheid daaronder begrepen, volstaan om dit voorbehoud te rechtvaardigen.

Volgens artikel 7, lid 2, van richtlijn 97/67 kunnen de lidstaten grensoverschrijdende post binnen bepaalde prijs- en gewichtsklassen aan de leverancier van de universele postdienst blijven voorbehouden, ‘voor zover [dat] nodig [is] voor de handhaving van de universele dienst’. Overigens geldt diezelfde voorwaarde volgens de leden 1 en 2 van dit artikel voor de mogelijkheid om — binnen bepaalde prijs- en gewichtsklassen — het ophalen, het sorteren, het vervoer en het bestellen van binnenlandse brievenpost, alsook direct mail, aan de leverancier van de universele postdienst voor te behouden.

Allereerst moet worden geconstateerd dat het gebruik van het woord ‘nodig’ eraan in de weg staat dat dit voorbehoud op basis van loutere overwegingen van doeltreffendheid wordt gerechtvaardigd.

De redenen die de gemeenschapswetgever ertoe hebben aangezet om in de mogelijkheid van een dergelijk voorbehoud te voorzien, zijn geëxpliciteerd in de zestiende overweging van de considerans van richtlijn 97/67, volgens welke ‘de instandhouding van een pakket van diensten die kunnen worden voorbehouden met inachtneming van de regels van het Verdrag en onverminderd de toepassing van de mededingingsregels, gerechtvaardigd is omdat een financieel evenwichtig functioneren van de universele dienst moet worden gewaarborgd’.

Wat in die context inzonderheid direct mail en grensoverschrijdende post betreft, heeft de gemeenschapswetgever in de negentiende overweging van de considerans van richtlijn 97/67 gepreciseerd dat ‘het redelijk is om in het kader van een overgangsregeling toe te staan dat direct mail en grensoverschrijdende post binnen de voorbehouden sector kunnen vallen […]’.

Artikel 7, lid 2, van richtlijn 97/67 heeft dus tot doel, het behoud van de universele postdienst te waarborgen, met name door deze dienst van de nodige middelen te voorzien opdat deze financieel evenwichtig kan functioneren.

Deze uitlegging wordt overigens bevestigd door het feit dat het financiële evenwicht van de leverancier van de universele postdienst één van de essentiële criteria vormt die overeenkomstig artikel 7, lid 3, van die richtlijn door het Parlement en de Raad in aanmerking moeten worden genomen bij de vaststelling van hun latere besluit over de verdere geleidelijke en gecontroleerde liberalisering van de postmarkt, met name met het oog op de liberalisering van grensoverschrijdende post.

Het criterium van het financiële evenwicht is in de rechtspraak van het Hof op het gebied van postdiensten reeds vóór de inwerkingtreding van richtlijn 97/67 toegepast, met name met betrekking tot artikel 90 van het EG-Verdrag (thans artikel 86 EG).

Volgens deze rechtspraak kunnen de lidstaten aan de leverancier van de universele postdienst, als onderneming die met het beheer van een dienst van algemeen economisch belang is belast, alleenrechten verlenen die de mededinging mogelijkerwijs beperken, ja zelfs uitsluiten, voor zover dit noodzakelijk is om hem in staat te stellen zijn taak van algemeen belang te vervullen en, inzonderheid, onder economisch aanvaardbare omstandigheden te functioneren (zie arrest van 19 mei 1993, Corbeau, C-320/91, Jurispr. blz. I-2533, punten 14–16).

In dit verband volgt uit dezelfde rechtspraak dat het niet noodzakelijk is, dat het financiële evenwicht of de economische levensvatbaarheid van de met het beheer van een dienst van algemeen economisch belang belaste onderneming worden bedreigd. Het volstaat, dat de onderneming de haar opgedragen bijzondere taak zonder de litigieuze rechten niet kan vervullen, of dat handhaving van die rechten noodzakelijk is om de houder ervan in staat te stellen, de hem opgedragen taak van algemeen economisch belang onder economisch aanvaardbare omstandigheden te vervullen (arrest van 17 mei 2001, TNT Traco, C-340/99, Jurispr. blz. I-4109, punt 54).

In deze context heeft het Hof verklaard dat de verplichting van degene die met die taak is belast, zijn diensten te verrichten zonder daarbij het economisch evenwicht te verliezen, de mogelijkheid van compensatie tussen rendabele en minder rendabele sectoren van bedrijvigheid onderstelt en dus een beperking van de mededinging door particuliere ondernemers in de economisch rendabele sectoren rechtvaardigt (arrest Corbeau, reeds aangehaald, punt 17).

Deze rechtspraak betreffende het primaire recht is eveneens in het kader van het hoofdgeding relevant, te meer daar richtlijn 97/67 uitdrukkelijk meermaals in herinnering brengt dat bij de toekenning van een alleenrecht de verdragsregels in acht moeten worden genomen.

Evenzo bepaalt artikel 4 van richtlijn 97/67 dat ‘[elke] lidstaat […] met inachtneming van het gemeenschapsrecht de rechten en plichten van de leverancier(s) van de universele dienst [bepaalt] en […] deze bekend[maakt]’. In dezelfde zin benadrukken de zestiende en de eenenveertigste overweging van de considerans van de richtlijn, volgens welke deze laatste ‘de regels van het Verdrag, en met name de regels inzake mededinging en het vrij verrichten van diensten, onverlet laat’, dat bedoelde regels, onder meer die betreffende de mededinging, in acht moeten worden genomen.

Uit de in de punten 33 tot en met 36 van het onderhavige arrest aangehaalde rechtspraak betreffende het primaire recht volgt, dat het criterium van het financiële evenwicht van de universele postdienst door een lidstaat in aanmerking kan worden genomen wanneer hij besluit de grensoverschrijdende post voor te behouden, en dat bij de toepassing van dit criterium, zoals de advocaat-generaal in de punten 26 tot en met 31 van zijn conclusie heeft opgemerkt, in beginsel enkel de diensten die de universele postdienst vormen in de beschouwing moeten worden betrokken, en niet de andere activiteiten die de leverancier van deze dienst in voorkomend geval kan uitoefenen. Het is immers mogelijk dat deze laatste ook andere economische activiteiten uitoefent, die van het voordeel van uit de voorbehouden diensten voortvloeiende kruissubsidies moeten worden uitgesloten.

Uit deze rechtspraak volgt evenwel ook dat de in artikel 7, lid 2, van richtlijn 97/67 neergelegde voorwaarde niet tot dit enkele financiële aspect kan worden beperkt, voor zover niet kan worden uitgesloten dat er andere redenen zijn waarom de lidstaten overeenkomstig artikel 86, lid 2, EG kunnen besluiten om de grensoverschrijdende post voor te behouden, teneinde zeker te stellen dat de leverancier van de universele postdienst de hem opgedragen bijzondere taak kan vervullen.

Overwegingen — zoals de doeltreffendheid — met betrekking tot de algemene situatie in de postsector, daaronder begrepen die aangaande de mate van liberalisering van die sector op het moment waarop een beslissing over grensoverschrijdende post wordt genomen, volstaan niet om het voorbehoud van die post te rechtvaardigen, tenzij de universele postdienst zonder dat voorbehoud niet kan worden gewaarborgd of dit voorbehoud noodzakelijk is omdat deze dienst anders niet onder economisch aanvaardbare omstandigheden kan worden verricht.

Derhalve moet worden vastgesteld dat zowel de bewoordingen van artikel 7, lid 2, van richtlijn 97/67 als de doelstelling van deze bepaling zich ertegen verzetten dat het besluit om de grensoverschrijdende post aan de leverancier van universele postdienst voor te behouden, door loutere overwegingen van doeltreffendheid wordt gerechtvaardigd.

De wijziging van artikel 7 van richtlijn 97/67 bij richtlijn 2002/39 (hierna: ‘gewijzigde richtlijn 97/67’), waarnaar de verwijzende rechterlijke instantie uitdrukkelijk verwijst als motivering van haar beslissing om het Hof een verzoek om een prejudiciële beslissing voor te leggen, doet niet af aan deze uitlegging.

Er zij immers aan herinnerd dat artikel 7, lid 1, vierde alinea, van de gewijzigde richtlijn 97/67 bepaalt dat ‘[v]oor zover nodig om de levering van de universele dienst te waarborgen, bijvoorbeeld wanneer bepaalde onderdelen van de postactiviteit reeds zijn geliberaliseerd of vanwege de specifieke kenmerken van de postmarkt in een lidstaat, uitgaand grensoverschrijdend postverkeer voorbehouden [kan] blijven binnen de eerder genoemde gewichts- en prijslimieten’.

Zoals de Commissie van de Europese Gemeenschappen in haar schriftelijke opmerkingen aanvoert, blijkt met name uit de tweeëntwintigste en de drieëntwintigste overweging van de considerans van richtlijn 2002/39 dat artikel 7, lid 1, vierde alinea, van de gewijzigde richtlijn 97/67, evenals artikel 7, lid 2, van richtlijn 97/67, ertoe strekt te waarborgen dat het financiële evenwicht van de universele postdienst niet wordt aangetast en dus het leveren van die universele dienst niet in gevaar wordt gebracht.

Bovendien zou het, zoals de Commissie eveneens betoogt, in strijd zijn met de doelstelling van richtlijn 2002/39, namelijk de geleidelijke en beheerste openstelling van de postdiensten voor de mededinging, om artikel 7, lid 1, vierde alinea, van de gewijzigde richtlijn 97/67 aldus uit te leggen dat deze de aan de lidstaten gelaten beoordelingsmarge verruimt.

Zoals de advocaat-generaal in punt 36 van zijn conclusie heeft aangegeven, wordt in de zestiende overweging van de considerans van richtlijn 2002/39, volgens welke ‘een volledige openstelling van de markt voor uitgaande grensoverschrijdende post, met eventuele uitzonderingen voor zover dit met het oog op het leveren van de universele dienst nodig zou zijn, vrij eenvoudige en beheerste, maar niettemin belangrijke volgende fasen [vormen]’, gelezen in samenhang met de vijftiende, de zeventiende en de twintigste overweging van diezelfde richtlijn, duidelijk aangegeven dat de mogelijkheid om uitgaande grensoverschrijdende post voor te behouden, bedoeld in artikel 7, lid 1, vierde alinea, van de gewijzigde richtlijn 97/67, een uitzondering betreft.

Derhalve vormen de in artikel 7, lid 1, vierde alinea, van de gewijzigde richtlijn 97/67 gegeven voorbeelden, zoals de advocaat-generaal in 33 van zijn conclusie heeft verklaard, slechts aanwijzingen, die als richtsnoer kunnen dienen voor de beoordeling van het verlenen van bijzondere rechten aan de leverancier van de universele postdienst, zoals het voorbehoud van de grensoverschrijdende post, zonder dat zij wijziging kunnen brengen in de aan artikel 7, lid 2, van richtlijn 97/67 te geven uitlegging.

Aangaande het bewijs dat het voor het behoud van de universele postdienst nodig is om de grensoverschrijdende post aan de leverancier van deze dienst voor te behouden, blijkt uit de formulering van artikel 7, lid 2, van richtlijn 97/67 dat de bewijslast dienaangaande rust op de lidstaat die gebruikmaakt van de mogelijkheid om een dergelijk voorbehoud te maken, of in voorkomend geval op die leverancier. Deze uitlegging vindt steun in het feit dat in het kader van artikel 86, lid 2, EG de lidstaat of de onderneming die zich op deze bepaling beroept, moet aantonen dat is voldaan aan de voorwaarden voor toepassing van die bepaling (arrest TNT Traco, reeds aangehaald, punt 59).

Gelet op een en ander moet op de gestelde vraag worden geantwoord dat artikel 7, lid 2, van richtlijn 97/67 aldus moet worden uitgelegd dat de lidstaten op grond hiervan de grensoverschrijdende post slechts aan de leverancier van de universele postdienst mogen voorbehouden voor zover zij aantonen: