CBb, 24-09-2019, nr. 18/1911

Ingevolge artikel 21b van de Msw is het een landbouwer verboden op zijn bedrijf in een kalenderjaar meer dierlijke meststoffen met melkvee, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, te produceren dan het op het bedrijf rustende fosfaatrecht.

Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de productie van dierlijke meststoffen door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. Ingevolge het zesde lid bepaalt de minister, indien een landbouwer voor

1 april 2018 meldt en aantoont dat het reguliere fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is door bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, of vernieling van de melkveestallen, het fosfaatrecht aan de hand van het melkvee waarover de landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt.

Artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP) bepaalt dat iedere natuurlijke of rechtspersoon het recht heeft op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht. Deze bepaling tast echter niet het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren.

Feiten

Appellante exploiteert een melkveehouderij. In 2014 is zij gestart met de uitbreiding van het bedrijf door de bouw van een nieuwe ligboxenstal en de aankoop van grond. Op

14 maart 2014 verkreeg zij een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 voor de uitbreiding van 126 melkkoeien en 90 stuks jongvee naar 200 melkkoeien en

140 stuks jongvee. Op 18 maart 2014 verkreeg zij een omgevingsvergunning. Appellante heeft op 30 april 2014 een financieringsvoorstel voor de nieuwe stal (€ 900.000.- aan banklening) getekend. In januari 2014 is circa 3 hectare (ha) grond aangekocht en in januari 2015 circa 35 ha. Voor laatstgenoemde aankoop heeft appellante in december 2014 een financieringsovereenkomst voor een lening van € 1,2 miljoen getekend. Op 30 oktober 2015 is een financieringsovereenkomst getekend voor een aanvullend bankkrediet voor de uitloop van de bouwkosten van € 250.000,-. In april 2014 is aangevangen met de bouw van de nieuwe ligboxenstal, deze was gereed in november 2014, met een capaciteit voor 200 koeien en

140 stuks jongvee. In maart 2015 is de tweede fase van de bouw gestart, die bestond uit verlenging van de nieuwe stal en overkapping van de melkstal. Deze fase was gereed in september 2015. De derde fase, de bouw van een jongveestal, is niet uitgevoerd in verband met de introductie van het fosfaatrechtenstelsel. Na de toekenning van het fosfaatrecht op basis van de eigen veestapel en de bedrijfsovername heeft appellante nog 500 kg fosfaatrecht aangekocht.

Bij toekenning van het fosfaatrecht van 7.785 kg is verweerder uitgegaan van

132 melk- en kalfkoeien, 25 stuks jongvee jonger dan 1 jaar en 36 stuks jongvee ouder dan

1 jaar op de peildatum. Een deel van het toegekende fosfaatrecht houdt verband met een bedrijfsovername.

De beroepsgronden

Appellante doet een beroep op de knelgevallenregeling. Op 2 juli 2015 was zij nog niet gestart met de bouw van de nieuwe stal voor het jongvee. Appellante hield op die dag, in vergelijking met het verleden, verhoudingsgewijs weinig jongvee. Appellante had er namelijk voor gekozen om in afwachting van de bouw van die stal minder jongvee te houden

Appellante voert verder aan dat het bestreden besluit een onaanvaardbare inbreuk maakt op haar eigendomsrecht. Op dat punt lijdt het bestreden besluit aan een motiverings- en zorgvuldigheidsgebrek. De fosfaatregeling vormt voor haar een individuele en buitensporige last. Zij moet ten minste 200 melkkoeien houden om de financieringslasten, verbonden aan de investering van bijna 2,2 miljoen euro te kunnen dragen. Appellante wijst er onder verwijzing naar het advies van de Commissie knelgevallen fosfaatrechten van 30 juni 2017 op dat zij 138% van haar balanstotaal heeft geïnvesteerd. Appellante heeft ter onderbouwing onder meer overgelegd een “rapportage individuele last” van 17 juni 2019 van Accon Avm adviseurs en accountants (Accon Avm).

Standpunt verweerder

4. Het beroep op de knelgevallenregeling heeft verweerder afgewezen, omdat appellante de 5% drempel niet overkomt. Over het beroep van appellante op artikel 1 van het EP, stelt verweerder zich – onder verwijzing naar jurisprudentie – op het standpunt dat het stelsel van fosfaatrechten, met de daarin opgenomen knelgevallenvoorziening, geen strijd oplevert met artikel 1 van het EP. In de door appellante aangevoerde omstandigheden ziet verweerder geen reden om aan te nemen dat in appellantes situatie sprake is van een individuele en buitensporige last. Een individuele en buitensporige last doet zich pas voor indien een melkveehouder in vergelijking met andere melkveehouders als gevolg van het aan hem toegekende aantal fosfaatrechten wordt geconfronteerd met een zeer nijpende situatie en er tevens bijzondere omstandigheden zijn die meebrengen dat hij onevenredig wordt getroffen. De gevolgen van de keuze van appellante om het bedrijf uit te breiden behoren in beginsel tot het ondernemersrisico. In het verweerschrift heeft verweerder in zijn standpunten gepersisteerd, waarbij nader is ingegaan op de door appellante naar voren gebrachte omstandigheden en de door appellante overgelegde financiële rapportage.

Bespreking van de beroepsgronden

Zoals ter zitting door appellante is erkend, kan het beroep op toepassing van de knelgevallenregeling ex artikel 23 van de Msw niet slagen, omdat niet wordt voldaan aan de in het zesde lid van die bepaling genoemde 5% voorwaarde. Zoals het College in zijn uitspraak van 11 juni 2019, ECLI:NL:CBB:2019:232, heeft geoordeeld, worden niet gerealiseerde uitbreidingen bij toepassing van de knelgevallenregeling niet in aanmerking genomen. Het door appellante in beroep aangevoerde zal, zoals op zitting besproken, verder worden beoordeeld in het licht van de gestelde strijd met artikel 1 van het EP.

In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College over artikel 1 van het EP ten aanzien van de fair balance op individueel niveau overwogen dat bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is, alle betrokken belangen van het individuele geval moeten worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin de individuele melkveehouder wordt geraakt door het fosfaatrechtenstelsel en het aan hem toegekende fosfaatrecht. Daarbij heeft te gelden dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht als een buitensporige last kan worden aangemerkt (zie de uitspraak van

15 juni 2016, ECLI:NL:CBB:2016:149). Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals bij appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan.

Naar het oordeel van het College heeft appellante niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.

Aannemelijk is dat appellante een financiële last draagt vanwege het fosfaatrechtenstelsel, nu zij geen fosfaatrecht toegekend heeft gekregen voor al het vee waarop haar investeringen waren gericht. Zij heeft voor 68 koeien en 79 stuks jongvee geen fosfaatrecht gekregen. Appellante is in 2014 en 2015 hoge investeringsverplichtingen aangegaan, om het bedrijf fors uit te kunnen breiden, terwijl appellante ten tijde van die uitbreidingsbeslissingen een zekere mate van voorzichtigheid had moeten betrachten en zich had moeten realiseren dat een dergelijke uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen (zie de uitspraak van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, r.o. 6.7.5.4). Van een noodzaak, of enig ander motief dan de afschaffing van het melkquotumstelsel om tot een dergelijke uitbreiding over te gaan, is het College niet gebleken. Voor zover de oude stal verouderd was, zoals op zitting gesteld, valt daarin geen noodzaak te zien om de veestapel fors uit te breiden. Evenmin is gebleken dat appellante in april 2015, voordat fase twee van de bouw aanving, niet nog de keuze had om de uitbreidingsplannen bij te stellen. In januari 2015 heeft appellante een zeer aanzienlijk bedrag, € 1,2 miljoen, besteed aan de aankoop van grond. Ter zitting heeft appellante hierover verklaard dat deze grond al door haar werd gepacht, maar dat de unieke mogelijkheid zich voordeed deze grond te kunnen kopen. Deze kans heeft appellante niet willen laten schieten. Zij heeft daarmee echter wel het risico genomen dat het bedrijf financieel zodanig werd belast dat aanvullende productiebeperkende maatregelen, zoals het fosfaatrechtenstelsel, niet meer draagbaar zouden zijn. Dat appellante niet verder had kunnen gaan op de oude voet, dus zonder aankoop van de grond, is niet gebleken. Verder is niet inzichtelijk gemaakt of mogelijk een deel van de verworven grond weer kan worden verkocht, opdat de opbrengst wordt aangewend voor het ontbrekende fosfaatrecht, dan wel het bedrijf in geringere omvang wordt voortgezet. Dat op de verkoop van de grond een boetebeding zou rusten, zoals op zitting gesteld, is niet af te leiden uit de door appellante overgelegde leveringsakte. De door appellante aangevoerde omstandigheid dat zij op de peildatum relatief weinig jongvee hield maakt het voorgaande niet anders.

Onder deze omstandigheden dienen de gevolgen van het fosfaatrechtenstelsel voor het eigen risico van appellante te blijven en kan het door appellante overgelegde financiële rapport niet leiden tot het door haar gewenste resultaat. In dat rapport is overigens ook niet de laatste aankoop van 500 kg fosfaatrecht door appellante verwerkt.

Het hiervoor overwogene leidt tot het oordeel dat van strijd met artikel 1 van het EP niet is gebleken.

Appellante wordt wel gevolgd in haar betoog dat het bestreden besluit niet is voorzien van een toereikende motivering. Pas in het overgelegde verweerschrift is deze motivering gegeven. Dit leidt tot het oordeel dat het bestreden besluit in strijd is met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het College ziet aanleiding toepassing te geven aan artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Ook als dit gebrek zich niet zou hebben voorgedaan zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard.

Proceskosten

6. Gezien het geconstateerde gebrek ziet het College aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.024,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en

1. punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1). Voor de ter zitting verzochte vergoeding van de kosten in bezwaar is geen aanleiding, aangezien verweerder eerst hangende bezwaar de beschikking kreeg over de gegevens die aanleiding waren voor verhoging van het fosfaatrecht.