CBb, 10-05-2001, nr. AWB 97/1700

Appellante heeft bij een formulier, gedagtekend 12 november 1991, een aanvraag ingediend voor toekenning van een heffingvrije hoeveelheid melk op grond van de BZB. Hierbij heeft zij aangegeven in 1990 een hoeveelheid zure boerderijzuivelproducten van 139.166 kg melkequivalent, onderverdeeld in 106.290 kg melkequivalent voor yoghurt en 32.876 kg melkequivalent voor kwark, rechtstreeks verkocht en/of geleverd te hebben. Ter staving van deze hoeveelheden heeft appellante bij haar aanvraag maandoverzichten van overboekingen van melkliters, alsmede overzichten van geproduceerde liters melk in de periode van

Bij besluit van 7 april 1992 heeft de Directeur Landbouw, Natuur en Openlucht-recreatie (LNO) namens verweerder de aanvraag van appellante afgewezen op de grond dat zij niet heeft aangetoond welke hoeveelheden zure boerderijzuivel-producten in de van toepassing zijnde periode rechtstreeks voor consumptie zijn verkocht en/of geleverd.

Namens appellante is bij brief van 10 april 1992 bezwaar gemaakt tegen voormeld besluit.

Appellante heeft verweerder bij brief van 18 april 1992 verzocht de door haar in verband met haar aanvraag ingediende stukken retour te mogen ontvangen, teneinde deze met het oog op de behandeling van haar bezwaar nader te kunnen uitwerken en specificeren.

Bij brief van 27 april 1992 is door verweerders ministerie aan appellante het bij haar BZB-aanvraag behorende bewijsmateriaal retour gezonden. Hierbij is er op gewezen dat bij de behandeling van het bezwaarschrift wordt uitgegaan van originele documenten, zodat appellante deze bij haar bezwaarschrift moet meezenden.

Bij brief van 11 mei 1992 heeft de Noordelijke Accountantsunie (hierna: NAU) namens appellante de gronden van het bezwaar aangevoerd.

Verweerder heeft appellante bij brief van 9 november 1992 verzocht vragen te beantwoorden met betrekking tot de referentiehoeveelheid melk van de maatschap en de afzonderlijke vennoten in de periodes 1989/1990 en 1990/1991, de in 1990 door de maatschap en/of de vennoten geproduceerde hoeveelheid melk en het deel dat daarvan aan de fabriek dan wel aan de consument is geleverd, de hoeveelheden melk die zijn verwerkt tot kaas, boter, yoghurt en kwark, zo mogelijk onder vermelding van de vetpercentages van die producten, en het antwoord op deze vragen voorzover mogelijk te onderbouwen met bewijsstukken.

Bij faxbrief van 21 juni 1993 heeft de toenmalige gemachtigde van appellante zich tot verweerder gewend met het verzoek het hele dossier aan hem in copie te doen toekomen, onder mededeling dat appellante nauwelijks afschriften heeft behouden van de bescheiden die zij heeft ingestuurd.

Op 11 oktober 1994 heeft ten overstaan van verweerders Commissie voor de Bezwaarschriften een hoorzitting plaatsgevonden. Namens appellante is hierbij opgemerkt dat zij niet precies kan aangeven wat er is afgezet, maar daarbij dicht in de buurt kan komen. De toenmalige gemachtigde van appellante is ter zitting ingegaan op een uitgewerkt schema van melkstromen, waaruit zijn inziens blijkt dat er een bepaalde restanthoeveelheid melk is die voor de bereiding van zure producten moet zijn gebruikt. Voorts heeft hij een verklaring d.d. 10 oktober 1994 overgelegd van

Naar aanleiding van hetgeen op de hoorzitting is besproken heeft de NAU bij brief van 24 oktober 1994 aan verweerder een analyse van de omzet van appellante over de periode 1/1/90 tot en met 31/3/91 toegezonden.

Bij brief van 16 december 1994 heeft een medewerker van verweerders Bureau Bezwaarschriften voorzover hier van belang aan de toenmalige gemachtigde van appellante gevraagd of er andere stukken zijn dan de door appellante gemaakte overzichten, waarmee de verhouding tussen de verschillende productsoorten wordt onderbouwd. In deze brief is voorts gevraagd of, gegeven het feit dat de NAU de door appellante opgegeven geproduceerde hoeveelheden als afgezette hoeveelheden vermeldt, in het geheel geen sprake is geweest van uitval (bijvoorbeeld door bederf) en hoe in dit verband de gratis verstrekte producten/relatiegeschenken moeten worden gezien, op basis van welke gegevens de omzetcijfers zijn vastgesteld, of in deze cijfers ook niet-zuivelproducten zijn verwerkt en tenslotte op welke wijze de (winst)opslagen, afvalverlies en productprijzen zijn onderbouwd.

Naar aanleiding van de brief van 16 december 1994 heeft op 18 januari 1995 een bespreking plaatsgevonden op verweerders ministerie. Uit de mede naar aanleiding hiervan door voormelde medewerker van Bureau Bezwaarschriften opgestelde notitie komt - zakelijk samengevat - naar voren dat behoudens uit één bankafschrift niet objectief blijkt dat de door appellante gemaakte uitsplitsing per product juist is en dat, indien daarvan niettemin wordt uitgegaan, aan de hand van diverse gegevens en aannames zoals die in de bespreking naar voren zijn gekomen in het onderhavige geval een afzetpercentage kan worden berekend van 97 %.

Op 15 februari 1995 is ter zitting van het College het beroep in een drietal BZB-zaken behandeld. Tijdens die zitting is in onderling overleg tussen partijen besloten de behandeling van die zaken aan te houden, teneinde te onderzoeken of heroverweging mogelijk is.

Bij beslissing op bezwaar van 15 maart 1995 is aan appellante op basis van de afgezette liters yoghurt en kwark, omgerekend in 134.990 kg, alsnog een bijzonder quotum op grond van artikel 4 van de BZB toegewezen. Dit besluit luidt voorzover hier van belang als volgt:

Appellante heeft tegen het besluit van 15 maart 1995 geen beroep ingesteld.

Bij brief van 8 maart 1996 heeft de toenmalige gemachtigde van appellante verweerder aansprakelijk gesteld voor de schade, die appellante stelt te hebben geleden doordat zij over de heffingsjaren 1992/93, 1993/94 en 1994/95 niet naar behoren heeft kunnen produceren en voorts voor de kosten die zij in verband met de bezwaarprocedure heeft moeten maken.

Bij brief van 3 juli 1996 heeft verweerder appellante meegedeeld het verzoek om schadevergoeding af te wijzen aangezien hij geen aanleiding ziet in het onderhavige geval aansprakelijkheid te erkennen.

Bij brief van 28 augustus 1996 heeft de gemachtigde van appellante gesteld dat aan de brief van 3 juli 1996 een onjuist uitgangspunt ten grondslag ligt, nu verweerder daarin miskent dat de basis voor in andere gevallen wel toegekende schadevergoeding is gelegen in de omstandigheid dat de primaire beslissing op de aanvraag onrechtmatig is en dit ook ten aanzien van appellante geldt. Op grond daarvan is verweerder verzocht te berichten of dit aanleiding vormt zijn standpunt te herzien.

Bij besluit van 28 februari 1997 heeft verweerder appellante, voorzover hier van belang, het volgende meegedeeld:

Appellante heeft tegen het besluit van 28 februari 1997 tijdig bezwaar gemaakt, naar aanleiding waarvan op 27 augustus 1997 een hoorzitting heeft plaatsgevonden.

Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.

Bij de brief van 10 augustus 1999 heeft verweerder het dossier van appellante, zoals dat zijns inziens voorlag ten tijde van het nemen van de beslissing op de BZB-aanvraag van appellante, aan het College gezonden. Dit dossier bestaat uit de volgende stukken:

het aanvraagformulier gedagtekend 12/11/91 en de daarbij behorende, ingevulde bijlage ter vaststelling van de rechtstreeks voor consumptie verkochte en/of aan een koper geleverde hoeveelheid zure boerderijzuivelprodukten uitgedrukt in melkequivalenten;

een aanvraagformulier in verband met het verzoek tot een gezamenlijke heffingvrije levering van melk aan één koper tot ten hoogste het totaal van de op een bedrijf geregistreerde referentiehoeveelheden melk, op 23 oktober 1990 ondertekend door de huidige vennoten van appellante en de voormalige vennoot C;

een ingevulde oproep landbouwtelling 1989 ten name van D;

de hiervoor vermelde handgeschreven maandoverzichten 1990 van overboekingen van melkliters, handgeschreven totaaloverzichten van geproduceerde melk verwerkt in onderscheiden producten over het jaar 1990 en een aantal handgeschreven gegevens, die blijkens het opschrift kennelijk strekten tot berekening van eventueel verschuldigde superheffing over de heffingsperiode 1/4/90 tot en met 30/3/91;

registratieformulieren van het produktschap voor zuivel met betrekking tot op naam van E (al dan niet na wijziging) in de heffingsperiode 1990/1991 geregistreerde heffingvrije hoeveelheden voor levering aan koper(s), onderscheidenlijk voor verkopen rechtstreeks voor consumptie;

handgeschreven notitie, luidende "Bewijsstukken waaruit blijkt dat de rechtstreekse verkoop van zure boerderijzuivelprodukten niet definitief is beëindigd", met daarbij een administratiebewijs voor vervoerder, waarop als afzender de Coöp. Stremsel- en Kleurselfabriek is vermeld, alsmede twee facturen en een betalingsbetalingsbewijs uit 1991 met betrekking tot zuurselconcentraat van deze fabriek;

een afschrift van de ontvangstbevestiging van de BZB-aanvraag van appellante;

een beoordelingsformulier met betrekking tot de aanvraag, waarop is vermeld: "mooie productieoverzichten van yoghurt en kwark. Geeft echter niet aan of dit ook daadwerkelijk verkocht is. Inkomsten zijn wel aangegeven, maar niet uitgesplitst per produkt. Rest mij geen andere mogelijkheid dan AFWIJZEN."

een brief d.d. 31 maart 1992 van de toenmalige Dienst Uitvoering Regelingen aan de directeur LNO, waarin laatstgenoemde wordt verzocht aan appellante onder verwijzing naar artikel 4 BZB mee te delen dat haar aanvraag is afgewezen, omdat niet is aangetoond welke hoeveelheden zure boerderijzuivelprodukten in de van toepassing zijnde periode rechtstreeks voor consumptie is verkocht en/of geleverd.

april gedagtekende verklaringen van opgenomen voorraden, een brief van COZ met een afrekening van juli 1991, overboekingscijfers geproduceerde melk over de maanden januari tot en met maart 1991, alsmede een folder en diverse facturen van materialen ter bereiding en verpakking van zuivelproducten aan verweerder heeft doen toekomen. Met betrekking tot het melkstromenschema wijst appellante in dit verband op aantekeningen, die door haar toenmalige boekhouder naar aanleiding van een telefoongesprek d.d. 14 april 1992 met verweerders ministerie op een afschrift van het besluit van 7 april 1992 zijn gemaakt. Daarin wordt onder meer melding gemaakt van een "aangeleverd produktieschema", zodat moet worden geconcludeerd dat dit in het oorspronkelijke dossier aanwezig was.

Appellante wijst er in dit verband voorts op dat in het kader van de bezwaarprocedure door verweerder bij brief van 27 april 1992 gevolg is gegeven aan haar verzoek om toezending van de bij de aanvraag behorende stukken. Zij betwijfelt om die reden of verweerder nog wel over het volledige oorspronkelijke dossier beschikt.

Bovendien vormden de door appellante bij haar aanvraag overgelegde gegevens met betrekking tot de hoeveelheden geproduceerde melk en de specificaties van cijfers van melk ten behoeve van de productie van kaas, yoghurt, karnemelk/boter en kwark, anders dan eerder werd aangenomen, niet slechts een interne boekhouding. Met deze administratie voldeed appellante immers aan een haar ingevolge de Landbouwkwaliteitswet en het Heffingsreglement COZ opgelegde verplichting. De productiegegevens van appellante liggen bovendien ten grondslag aan de bij de aanvraag overgelegde registratie door het productschap voor zuivel van de consumentenleveringen van appellante in de heffingsperiode 1990/1991. Verweerder had ten tijde van het nemen van de primaire beslissing op de BZB-aanvraag kunnen en moeten weten dat de overgelegde gegevens van appellante niet slechts interne doeleinden dienden en in ieder geval nadere informatie over die gegevens moeten vragen.

Op grond van het vorenstaande concludeert appellante dat het primaire besluit op haar aanvraag wel degelijk onrechtmatig is, zodat verweerder gehouden is de door appellante als gevolg daarvan geleden schade te vergoeden.

5. Het nadere standpunt van verweerder

Verweerder ontkent ten stelligste dat de door appellante bij haar brieven van

oktober 1999 en 1 november 1999 overgelegde stukken bij de aanvraag waren gevoegd. Veel van deze stukken bevinden zich in het geheel niet in het bij verweerder aanwezige dossier van appellante. Het schematisch overzicht van de melkstromen is wel in het bezit van verweerder, doch in het gedeelte van het dossier dat betrekking heeft op de bezwarenbehandeling.

Het komt verweerder onwaarschijnlijk voor dat appellante thans nog exact zou weten welke gegevens zij bij haar aanvraag heeft overgelegd. In dit verband heeft verweerder gewezen op de hiervoor in rubriek 2 vermelde brief d.d. 21 juni 1993 van de voormalig gemachtigde van appellante, waaruit blijkt dat appellante nauwelijks afschriften van de door haar aan verweerder toegezonden stukken had bewaard.

Uit de brief van verweerder van 9 november 1992 aan de accountant van appellante blijkt bovendien dat noch de structuur van de maatschap noch de in 1990 geproduceerde hoeveelheden bij verweerder bekend waren.

Uit het verslag van de hoorzitting in bezwaar d.d. 11 oktober 1994 blijkt voorts dat op dat moment nog niet precies kon worden aangegeven wat de door appellante gerealiseerde afzet was, alsmede dat boekhoudkundig bewijs van de op die hoorzitting overgelegde staten daterend uit 1990 nog moest worden nagezonden.

De nader toegezonden informatie heeft weer geleid tot vragen, die bij brief van 16 december 1994 aan de gemachtigde van appellante zijn voorgelegd, en vervolgens tot de bespreking op verweerders ministerie.

Met betrekking tot de stelling van appellante dat de door haar bij haar aanvraag geproduceerde boekhoudgegevens niet slechts van interne aard zouden zijn stelt verweerder dat dit uit die gegevens als zodanig niet blijkt, terwijl appellante aangeeft er zelf tot voor kort vanuit te zijn gegaan dat het hier slechts interne gegevens betreft. Voorts brengt een administratieverplichting ten behoeve van COZ niet mee dat deze gegevens bij verweerder bekend waren of konden zijn.

6. De beoordeling van het geschil

Het geschil spitst zich toe op de vraag of de op 7 april 1992 genomen primaire beslissing op de BZB-aanvraag van appellante als onrechtmatig moet worden beschouwd en verweerder deswege gehouden is de daardoor door appellante geleden schade te vergoeden.

Appellante stelt, kennelijk primair, dat reeds uit het feit dat verweerder de wijze waarop hij aanvragen als die van appellante aanvankelijk beoordeelde, heeft heroverwogen, moet worden afgeleid dat verweerder kennelijk tot de conclusie is gekomen dat zijn aanvankelijke wijze van beoordelen onjuist was.

Voorzover appellante hiermee wenst te betogen dat reeds op deze grond de onrecht-matigheid van het besluit van 7 april 1992 is gegeven, kan deze stelling niet worden aanvaard. Of het primaire besluit onrechtmatig was moet blijkens vaste jurisprudentie worden bezien naar de omstandigheden ten tijde van het nemen van dit besluit, de gegevens waarover verweerder toen beschikte, althans behoorde te beschikken, het toen geldende rechtsregime en de eventuele gehoudenheid van de aanvrager om bij de aanvraag bepaalde gegevens over te leggen.

Partijen houdt allereerst verdeeld de vraag welke gegevens door appellante bij haar aan het besluit van 7 april 1992 ten grondslag liggende aanvraag zijn overgelegd.

Het College stelt voorop dat het aan appellante is om aan te tonen, althans op zijn minst aannemelijk te maken dat haar stellingen met betrekking tot die stukken juist zijn.

Naar het oordeel van het College is appellante hierin niet geslaagd. In dit verband acht het College met name van belang dat van de zijde van appellante in het kader van het door haar gemaakte bezwaar - blijkens hetgeen hiervoor in rubriek 2 is weergegeven - zowel bij brief van 10 april 1992 als bij brief van 21 juni 1993 aan verweerder is verzocht om toezending van de door haar ingediende stukken. Met verweerder leidt het College hieruit af dat appellante kennelijk van de door haar, onder meer bij haar aanvraag, overgelegde bescheiden geen afschriften bewaarde, zodat er reeds hierom geen aanknopingspunt is om tot de slotsom te komen dat verweerder ten tijde van de beslissing op de aanvraag over meer bescheiden zou hebben beschikt, dan verweerder zelf heeft aangegeven.

Op grond van het vorenstaande gaat het College ervan uit dat het door verweerder bij brief van 10 augustus 1999 overgelegde dossier een juiste inventaris is van de stukken, die verweerder voorafgaand aan de totstandkoming van het besluit van 7 april 1992 in zijn bezit had.

Met betrekking tot de vraag of verweerder op grond van deze stukken reeds bij de primaire besluitvorming tot toewijzing van een heffingvrije hoeveelheid had moeten overgaan, overweegt het College als volgt.

Met betrekking tot de door appellante in het jaar 1990 geproduceerde kwark en yoghurt behelzen deze stukken slechts handgeschreven opgaven van appellante. Deze opgaven kunnen niet worden aangemerkt als objectieve, verifieerbare gegevens. Voorts kon ten tijde van de beoordeling van de aanvraag uit de overige door appellante overgelegde bescheiden niet worden herleid dat haar opgaven met betrekking tot de gestelde productie van zure boerderijzuivelproducten juist waren.

Bij artikel 11, tweede lid, van de BZB, is bepaald dat een verzoek om toewijzing van een heffingvrije hoeveelheid respectievelijk referentiehoeveelheid met redenen omkleed moet zijn en dat het verzoek een, met daartoe strekkende bewijsstukken onderbouwde, verklaring omtrent de onderscheidene gronden, welke ter staving van het verzoek worden aangevoerd, dient te bevatten, bij gebreke waarvan het verzoek niet-ontvankelijk is. Hieruit volgt dat het op de weg van de aanvrager ligt om de benodigde gegevens voor de beoordeling van de aanvraag te verschaffen. Het verwijt van appellante dat verweerder ten onrechte heeft verzuimd nadere informatie bij haar op te vragen treft derhalve geen doel.

Gelet op de wel voorhanden zijnde gegevens kon verweerder niet alleen niet bepalen welke hoeveelheid zure boederijzuivelproducten daadwerkelijk middels rechtstreekse verkoop/levering aan de consument was afgezet, maar ook niet tot een objectieve vaststelling van de door appellante in 1990 gerealiseerde productie daarvan komen. In het licht hiervan komt aan het argument van appellante dat (en op welke wijze) verweerder in de loop der tijd tot een andere wijze van beoordeling van BZB-aanvragen is overgegaan, evenmin betekenis toe.

Op grond van het vorenoverwogene komt het College tot de slotsom dat het besluit van

7 april 1992 niet onrechtmatig is. Het beroep is derhalve ongegrond.

Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht.

6. De beslissing

Het College verklaart het beroep ongegrond.

Aldus gewezen door mr B. van Wagtendonk, mr H.G. Lubberdink en mr M.A. van der Ham in tegenwoordigheid van mr M.M. Smorenburg, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 10 mei 2001.

De voorzitter is verhinderd De griffier is verhinderd de

de uitspraak te ondertekenen de uitspraak te ondertekenen.