CRvB, 05-04-2007, nr. 06/2834 WAO, nr. 06/2935 WAO

‘Op basis van de bij ons bekende loongegevens in het jaar 2003 hebben wij U voor het premiejaar 2005 aan de hand van het hiervoor genoemde criterium aangemerkt als kleine werkgever.

Sectorindeling en premiepercentage

Uw onderneming is aangesloten bij de sector Detailhandel & ambachten. Voor alle kleine werkgevers binnen deze sector is het opslag- of kortingspercentage boven op het rekenpercentage vastgesteld op 0,50%.

Derhalve bedraagt voor Uw onderneming in 2005 de gedifferentieerde WAO-premie: 1,67% + 0,50% is 2,17%

In bijlage 1 wordt nader aangeven hoe wij tot dit besluit zijn gekomen.’

In de Memorie van Toelichting (Kamerstukken 2003–2004, 29292, nr. 3, bladzijde 2) bij de wijziging van artikel 78 van de WAO in verband met de invoering van de sectorgewijze premiedifferentiatie voor kleine werkgevers, stelt de regering:

Verweerder heeft in het Besluit gedifferentieerde premie WAO, opslagen en kortingen 2005 van 27 september 2004 — kort samengevat — voor alle werkgevers het gemiddeld percentage en het rekenpercentage voor het premiejaar 2005 vastgesteld en daarnaast voor de kleine werkgevers de sectorale opslag of korting bepaald, waarmee het rekenpercentage wordt verhoogd respectievelijk verlaagd. Gelet op het algemene karakter van het besluit van 27 september 2004 en de hiervoor geciteerde parlementaire geschiedenis, is de rechtbank met partijen van oordeel dat het hier gaat om een algemeen verbindend voorschrift, waartegen geen bezwaar en beroep openstaat.

De rechtbank stelt voorts vast dat het besluit van 27 september 2004 uitsluitend indirect werkende algemeen verbindende voorschriften bevat, waarvan de rechtsgevolgen pas intreden nadat op grond van die regelgeving een beschikking is gegeven. Het gevolg — de vaststelling van het premiepercentage voor het jaar 2005 — vloeit niet voort uit de regelgeving zelf, maar uit de toepassing daarvan in concreto; het primaire besluit. Tegen laatstgenoemd besluit staat in principe de rechtsgang van bezwaar en beroep open.

De rechtbank is met eiseres van oordeel dat eiseres in het kader van deze rechtsgang het besluit van 27 september 2004 en het Besluit premiedifferentiatie WAO indirect aan de orde kan stellen door de exceptie van onverbindendheid op te werpen, zodat ondanks de in artikel 8:2 van de Algemene wet bestuursrecht geformuleerde uitzondering exceptief de inhoud van beide besluiten kan worden getoetst aan de regelgeving waarop laatstgenoemd besluit is gebaseerd of aan algemene rechtsbeginselen. De rechtbank is gehouden te toetsen of het desbetreffende algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag vormt voor het besluit in concreto (expliciet: CRvB 8 april 1999, LJN: AN6034, zie ook: CRvB 24 februari 2005, LJN: AT2417; CRvB 6 november 2001, LJN: AD6379 en Hoge Raad 17 december 2004, LJN: AO9556).

Anders dan verweerder stelt in de pleitnota, blijkt uit de wetsgeschiedenis niet dat de wetgever uitdrukkelijk heeft gesteld dat tegen de hoogte van de sectorpercentages in de Pembabeschikkingen geen bezwaar en beroep open staat, doch slechts dat de sectorale opslagen of kortingen per premiejaar in een besluit van algemene strekking zullen worden vastgelegd, tegen welk besluit van algemene strekking geen bezwaar of beroep open zal staan.

Het feit dat de wetgever heeft beoogd te voorkomen dat de sectorpercentages direct in bezwaar en beroep aan de orde kunnen worden gesteld, doet naar het oordeel van de rechtbank niet af aan haar bevoegdheid om desgevraagd (exceptief) de verbindendheid van algemeen verbindende voorschriften en amvb's te toetsen in de procedure tegen de uitvoeringsbeschikking.

Daarbij merkt de rechtbank op dat bij de vaststelling van de wachtgeldpremies in het kader van de Werkloosheidswet dezelfde systematiek geldt: het besluit waarin verweerder de sectorale premiepercentages voor het komende premiejaar vaststelt, is een besluit van algemene strekking waartegen geen bezwaar en beroep openstaat. Ook hier geldt, anders dan verweerder stelt, dat een werkgever in de rechtsgang tegen de concrete uitvoeringsbeschikking de exceptie van onverbindendheid van voornoemd besluit van algemene strekking kan opwerpen (zie CRvB 13 februari 1962, RSV 1962, 51).

Ten overvloede wijst de rechtbank er nog op dat in de door verweerder aangehaalde uitspraak van de CRvB 11 november 2004 (LJN: AR5915) de gevolgen van het zijn van eigen risicodrager rechtstreeks uit de (formele) wet voortvloeien, namelijk uit artikel 75a van de WAO. Het betreft hier daarom een wezenlijk andere situatie dan thans aan de orde is.

De rechtbank is derhalve van oordeel dat de bezwaren van eiseres tegen de berekening en de totstandkoming van het sectorpercentage en tegen het besluit van algemene strekking en de amvb die daaraan ten grondslag liggen, inhoudelijk in behandeling kunnen en moeten worden genomen.’

Eiseres stelt ten eerste dat in artikel 4a van het Besluit premiedifferentiatie WAO, in strijd met de bedoelingen van de wetgever, zoals die blijken uit de wetsgeschiedenis ten aanzien van artikel 78 van de WAO, niet uit wordt gegaan van gerealiseerde arbeidsongeschiktheidslasten, maar van verwachte arbeidsongeschiktheidslasten. Eiseres meent dat het naast elkaar hanteren van de parameters verwachte uitkeringslasten (voor kleine werkgevers) en gerealiseerde uitkeringslasten (voor grote werkgevers) voor kleine werkgevers nadelig kan zijn, omdat verweerder, om tekorten te voorkomen, geneigd zal zijn om de parameter voor de kleine werkgever eerder te hoog dan te laag in te schatten.

In de Memorie van Toelichting (TK 2003–2004, 29292, nr. 3, bladzijde 2) bij de wijziging van artikel 78 van de WAO in verband met de invoering van de sectorgewijze premiedifferentiatie voor kleine werkgevers, stelt de regering:

De rechtbank is met verweerder van oordeel dat uit de wetsgeschiedenis weliswaar blijkt dat om uitvoeringstechnische redenen is besloten om het sectorpercentage voor kleine werkgevers te bepalen aan de hand van te verwachten arbeidsongeschiktheidslasten en loonsommen, om zo invoering van sectorgewijze premiedifferentiatie per 1 januari 2004 mogelijk te maken, maar dat niet blijkt dat het de uitdrukkelijke bedoeling van de wetgever was om deze berekeningswijze uitsluitend voor het premiejaar 2004 te hanteren. Dat het UWV met ingang van 1 januari 2005 wellicht in staat is of in staat kan worden geacht om berekeningen te maken op basis van gerealiseerde arbeidsongeschiktheidslasten, doet daar niet aan af.

De rechtbank ziet daarom niet in dat artikel 4a van het Besluit premiedifferentiatie WAO vanaf 1 januari 2005 in strijd zou zijn met de tekst van artikel 78 van de WAO dan wel met de bedoeling van de wetgever zoals deze uit de parlementaire geschiedenis kan worden afgeleid.

Dit klemt te meer nu in artikel 2.9 van het Besluit Wet financiering sociale verzekeringen (Stb. 2005, 585) ten aanzien van de premievaststelling per 1 januari 2006 opnieuw is vastgelegd dat voor de berekening van de opslag of korting voor kleine werkgevers wordt uitgegaan van de te verwachten uitkeringslasten. De (formele) wetgever meldt hierover dat er op het punt van de branchegewijze premiedifferentiatie niets za1 veranderen (Memorie van toelichting bij de Regels betreffende de financiering van de sociale verzekeringen, TK 2003–2004, 29529 nr. 3, p. 32).

Eiseres stelt verder — naar de rechtbank begrijpt — dat het in strijd met de tekst, strekking en bedoeling van artikel 78 van de WAO is dat kleine werkgevers via het rekenpercentage meebetalen aan de bekostiging van premiederving door maximering van de premie, terwijl de verevening van uitkeringslasten op sectorniveau feitelijk tot gevolg heeft dat kleine werkgevers de maximumpremie nooit bereiken. Dit onderscheid tussen grote en kleine werkgevers kan niet worden gerechtvaardigd vanuit het doel van de regeling en is daarom ook in strijd met het gelijkheidsbeginsel, aldus eiseres.

Er is naar het oordeel van de rechtbank ten aanzien van dit punt geen sprake van strijd met de bedoeling van de wetgever zoals deze uit de parlementaire geschiedenis kan worden afgeleid. Bij besluit van 12 november 2003 is het Besluit premiedifferentiatie WAO gewijzigd en is de sectorgewijze premiedifferentiatie voor kleine werkgevers ingevoerd. Naderhand is artikel 78 van de WAO gewijzigd, waarbij de berekeningsmethodiek van het Besluit premiedifferentiatie WAO uitdrukkelijk aan de orde is gekomen (Nota van 24 februari 2004, TK 2003–2004, 29292, nr. 6, bladzijde 12):

In het licht van deze passage uit de parlementaire geschiedenis kan niet gezegd worden dat dit aspect uit de berekeningsmethodiek van het Besluit premiedifferentiatie WAO in strijd is met de bedoeling van de formele wetgever: zowel de sectorgewijze premiedifferentiatie, als de in het Besluit premiedifferentiatie gehanteerde berekeningsmethodiek, waarin begrepen de maximering van de sectorpremie, is aan de orde gekomen en door de Tweede Kamer geaccordeerd.

Er is voorts naar het oordeel van de rechtbank geen sprake van strijd met het gelijkheidsbeginsel. Het thans in het Besluit premiedifferentie WAO vastgelegde rekenkundig systeem zal op sommige onderdelen voordelig uitpakken voor kleine werkgevers en op andere onderdelen minder voordelig, maar deze vaststelling maakt op zich nog niet dat de hele systematiek in strijd moet worden geacht met het gelijkheidsbeginsel. De wetgever heeft bovendien bewust gekozen voor een methodiek waarbij het gemiddelde percentage en het rekenpercentage voor alle werkgevers, klein en groot, op dezelfde wijze worden vastgesteld. De wetgever benoemt daarbij als duidelijk voordeel dat de overgang voor groeiende en krimpende bedrijven (die van klein groot worden of juist de omgekeerde ontwikkeling doormaken) niet leidt tot een volledig andere methodiek van premiedifferentiatie (TK 2003–2004, 29292, nr. 6, bladzijde 12).

De rechtbank kan eiseres derhalve niet volgen in haar betoog dat het artikel 4a van het Besluit premiedifferentiatie WAO in strijd is met de tekst, strekking of bedoeling van artikel 78 van de WAO of met het gelijkheidsbeginsel. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat er geen sprake is van onverbindendheid van artikel 4a van het Besluit premiedifferentiatie WAO.’

Eiseres stelt daartoe dat verweerder ten onrechte het deel van de arbeidsongeschiktheidsuitkeringen dat niet direct is toe te rekenen aan de kleine werkgevers die ook in het premiejaar nog werkgever zijn (bijvoorbeeld omdat een werkgever inmiddels failliet is gegaan), bij de bepaling van het sectorpercentage aan de kleine werkgevers heeft toegerekend. In de sector van eiseres kan op een totaal bedrag aan uitkeringslasten van € 117.061.000,--, een bedrag van € 59.659.000,-- niet direct aan de huidige werkgevers worden toegerekend. Van laatstgenoemd bedrag heeft verweerder een deel — naar rato van het aandeel van de kleine werkgevers in de totale uitkeringslasten van de sector — toegerekend aan de kleine werkgevers. Het gaat hierbij om een bedrag van € 41.155.000,--.

In sector 17 hebben de kleine werkgevers te maken met een bedrag van € 39.598.000,-- aan direct toe te rekenen uitkeringslasten. Meer dan de helft van de uitkeringslasten, die uitgangspunt zijn bij de vaststelling van het sectorpercentage voor kleine werkgevers, kan dus niet rechtstreeks aan de huidige (kleine) werkgevers worden toegerekend.

Eiseres staat op het standpunt dat deze handelswijze van verweerder:

Daarnaast betwist eiseres het cijfermateriaal en de gegevens waarop verweerder haar berekeningen heeft gebaseerd.

In eerste instantie heeft verweerder aangevoerd dat deze indirect toe te rekenen uitkeringslasten vallen onder de zinsnede: ‘en een evenredig deel van hetgeen in het premiejaar overigens ten laste komt van de Arbeidsongeschiktheidskas’ uit artikel 4a, tweede lid, van het Besluit premiedifferentiatie WAO. Nadat eiseres uitvoerig en met een beroep op de wetsgeschiedenis verweer heeft gevoerd tegen dit standpunt van verweerder, heeft verweerder dit standpunt weer verlaten. Verweerder stelt thans dat deze indirect toe te rekenen uitkeringen vallen onder het begrip ‘totaalbedrag van de arbeidsongeschiktheidsuitkeringen voor zover die kunnen worden toegerekend aan de gezamenlijke kleine werkgevers in de sector’ als bedoeld in artikel 4a, tweede lid, eerste zinsnede, van het Besluit premiedifferentiatie WAO. Omdat dit begrip niet is gespecificeerd, heeft verweerder deze waarde, op basis van de aan haar in artikel 78 van de WAO geattribueerde bevoegdheid, aldus nader ingevuld.

Verweerder staat verder op het standpunt dat de wetgever er uitdrukkelijk voor heeft gekozen een onderscheid te maken tussen grote en kleine werkgevers. Er is geen sprake van gelijke gevallen en dus ook niet van strijd met het gelijkheidsbeginsel. Ter zitting heeft verweerder voorts desgevraagd uitdrukkelijk gesteld dat het niet mogelijk is om bij grote werkgevers indirecte uitkeringslasten in aanmerking te nemen. De indirect aan grote werkgevers toe te schrijven uitkeringslasten ten bedrage van € 18.504.000,-- worden niet meegenomen in de berekening van de opslag of korting voor een (individuele) grote werkgever.

Allereerst stelt de rechtbank met eiseres vast dat er geen sprake is van attributie van enige bevoegdheid ter zake door de (formele) wetgever aan verweerder. De bevoegdheid om regels te stellen omtrent de wijze waarop de opslag of korting voor kleine werkgevers dient te worden berekend, is in artikel 78, vijfde lid, van de WAO toegekend aan de minister (bij of krachtens amvb). Voorts stelt de rechtbank vast dat in het Besluit premiedifferentiatie WAO geen bevoegdheden worden gedelegeerd aan verweerder. Verweerder dient derhalve de berekening van de sectorale opslag of korting te maken op de wijze waarop de (formele en materiële) wet dat aangeeft.

Vervolgens merkt de rechtbank op dat er, in woordkeuze en zinsopbouw, geen onderscheidend verschil in formulering is tussen de thans ter beoordeling voorliggende zinsnede uit artikel 4a van het Besluit premiedifferentiatie WAO: ‘totaalbedrag van de arbeidsongeschiktheidsuitkeringen voor zover die kunnen worden toegerekend aan de gezamenlijke kleine werkgevers in de sector’ en de zinsnede: ‘het totaalbedrag van de aan werkgevers toe te rekenen arbeidsongeschiktheidsuitkeringen’ uit artikel 4, derde lid, van het Besluit premiedifferentiatie WAO. De laatste zinsnede heeft betrekking op de berekening van de opslag of korting van grote werkgevers. Onbetwist staat vast dat van een (indirecte) toerekening van uitkeringslasten van niet langer bestaande werkgevers, anders dan via het rekenpercentage, bij grote werkgevers geen sprake is. Dit leidt tot de conclusie dat de tekst van artikel 4a van het Besluit premiedifferentiatie WAO geen ruimte biedt voor verweerder om de berekening van de opslag of korting van kleine werkgevers op een andere wijze in te vullen dan de berekening van de opslag of korting van grote werkgevers.

Uit de parlementaire geschiedenis maakt de rechtbank voorts op dat het de uitdrukkelijke bedoeling van zowel de formele wetgever als de minister is dat de premievaststelling voor kleine werkgevers zo veel mogelijk overeenkomt met de methodiek voor grote werkgevers en met de methodiek voor kleine werkgevers, zoals die gold voor 2003. De wetgever spreekt in dit verband van een zo veel mogelijke analoge methodiek voor grote en kleine werkgevers. Het enige verschil is dat kleine werkgevers van dezelfde sector wat betreft hun uitkeringslasten en loonsom worden gezien als één werkgever. Vervolgens wordt op die groep werkgevers de gebruikelijke Pembasystematiek toegepast. De rechtbank wijst in dit verband op het hiervoor in overweging 2.14 opgenomen citaat uit de parlementaire geschiedenis van artikel 78 van de WAO en op de Nota van toelichting bij het Besluit premiedifferentiatie WAO, Staatsblad 2003, 474.

Door de indirecte uitkeringslasten bij de vaststelling van de sectorale opslag of korting aan kleine werkgevers toe te rekenen, heeft verweerder in feite een nieuw element ingevoerd in de premievaststelling voor kleine werkgevers, nu (in het kader van de vaststelling van de opslag of korting) deze indirecte lasten voor 2003 niet toegerekend werden aan kleine werkgevers en tot op heden ook niet aan grote werkgevers.

Gelet op hetgeen de rechtbank hiervoor heeft overwogen, kan de rechtbank niet anders dan tot de conclusie komen dan dat de berekeningswijze die verweerder heeft gehanteerd, zich niet verdraagt met de tekst, strekking en bedoeling van artikel 4a van het Besluit premiedifferentiatie WAO. Verweerder heeft, zonder daartoe bevoegd te zijn, een andere methodiek toegepast dan de wetgever voor ogen had. Op dit punt is het besluit van 27 september 2004 van verweerder daarom onverbindend wegens strijd met artikel 4a van het Besluit premiedifferentiatie WAO.

Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het bestreden besluit een deugdelijke grondslag ontbeert.’