ABRvS, 04-06-2008, nr. 200706367/1

Ingevolge artikel 1, aanhef en onder c, van de Wob wordt onder intern beraad verstaan: het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid.

Ingevolge artikel 1, aanhef en onder f, wordt onder persoonlijke beleidsopvatting verstaan: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van één of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten.

Ingevolge artikel 2 verstrekt een bestuursorgaan bij de uitvoering van zijn taak, onverminderd het elders bij wet bepaalde, informatie overeenkomstig deze wet en gaat het daarbij uit van het algemeen belang van openbaarheid van informatie.

Ingevolge artikel 3, eerste lid, kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.

Ingevolge het vijfde lid van dit artikel wordt een verzoek om informatie ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.

Ingevolge artikel 10, tweede lid, blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:

Ingevolge artikel 11, eerste lid, wordt in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.

Ingevolge het tweede lid kan over persoonlijke beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.

De minister heeft in zijn besluit van 4 november 2004 overwogen dat onder hem 67 documenten berusten inzake een geschil tussen het bestuur van de SMO en kamer III van de SMO (hierna: de bestuurlijke aangelegenheid).

Bij dit besluit heeft de minister geweigerd de documenten openbaar te maken met de nummers: 3, 4, 6, 7, 8, 11, 12, 13, 19, 20, 22, 23, 25, 28, 30, 33, 37, 38, 39, 40, 41, 46, 47, 48, 51, 56 en 58.

Voorts heeft hij bij dit besluit gedeeltelijk openbaar gemaakt de documenten met de nummers: 1, 2, 5, 9, 10, 14, 15, 16, 17, 18, 21, 24, 26, 27, 29, 31, 32, 34, 35, 36, 42, 43, 44, 45, 49, 50, 52, 53, 54, 55, 57, 59, 60, 61, 62, 63, 64, 65, 66 en 67.

Bij het besluit op bezwaar van 17 mei 2005 heeft de minister alsnog delen van de documenten 5 en 37 openbaar gemaakt.

Bij het naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank van 24 juli 2007 genomen besluit van 23 oktober 2007 heeft de minister van de documenten 14, 45, 50, 60, 62, 64, 65 en 67 alsnog enkele passages openbaargemaakt.

De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb van de door de minister vertrouwelijk overgelegde documenten kennis genomen.

Het hoger beroep van de minister richt zich tegen de uitspraak van de rechtbank voor zover daarbij het beroep van [appellant sub 2] gegrond is verklaard tegen de in bezwaar gehandhaafde weigering om op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob passages uit de documenten 9, 10, 14, 15, 16, 17, 21, 24, 27, 29, 31, 32, 34, 35, 42, 43, 45, 49, 50, 52, 53, 54, 55, 57, 60, 61, 62, 64, 65, 66 en 67 openbaar te maken.

De minister voert aan dat het openbaar maken van deze weggelakte passages — namen en contactgegevens van ambtenaren van het ministerie — uit bovenvermelde documenten, anders dan de rechtbank heeft overwogen, een inbreuk op de persoonlijke levenssfeer van betrokkenen zou betekenen. Bij de belangenafweging heeft de minister betrokken dat de afgelopen jaren dergelijke gegevens zijn misbruikt in financiële fraudezaken en dat het hier gaat om de gegevens van ambtenaren die niet zelfstandig namens de minister besluiten hebben genomen ten aanzien van de bestuurlijke aangelegenheid. De minister stelt dat in zoverre het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer zwaarder weegt dan het publieke belang bij informatieverstrekking. Ter onderbouwing van zijn betoog verwijst de minister voorts naar de in de uitspraak van de Afdeling van 18 juli 2007, nr. 200608032/1.

Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 14 juli 2004 in zaak no. 200400090/1 kan, waar het gaat om beroepshalve functioneren van ambtenaren, slechts in beperkte mate een beroep worden gedaan op het belang van eerbiediging van hun persoonlijke levenssfeer. Terecht heeft de rechtbank overwogen dat ten aanzien van zodanig functioneren in beginsel geen beroep kan worden gedaan op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob. Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat dit anders ligt indien het betreft het openbaar maken van namen van de ambtenaren. Namen zijn immers persoonsgegevens en het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer kan zich tegen het openbaar maken daarvan verzetten. Voorts is van belang dat het hier niet gaat om het opgeven van een naam aan een individuele burger die met een ambtenaar in contact treedt, maar om openbaarmaking van de naam in de zin van de Wob.

Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de naam van de plaatsvervangend directeur van de bij de bestuurlijke aangelegenheid betrokken directie door de minister wel openbaar is gemaakt. Voorts heeft de minister bij besluit van 23 oktober 2007 alsnog het faxnummer van deze directie en het doorkiesnummer van het secretariaat ervan openbaar gemaakt zodat informatie kan worden ingewonnen. Wat de bereikbaarheid van het bestuursorgaan als zodanig betreft komt aan een doorkiesnummer of e-mailadres van een individuele ambtenaar een ondergeschikte betekenis toe. Het belang van openbaarheid van deze gegevens weegt in dit geval niet op tegen het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van de betrokken ambtenaren. De rechtbank heeft derhalve ten onrechte geoordeeld dat de minister in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb onvoldoende heeft gemotiveerd waarom hij de namen en contactgegevens uit voormelde documenten niet openbaar heeft gemaakt.

Het hoger beroep van de minister is gegrond.

De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd voor zover deze strekt tot vernietiging van het besluit van 17 mei 2005 voor zover daarbij de weigering is gehandhaafd om uit de documenten 9, 10, 14, 15, 16, 17, 21, 24, 27, 29, 31, 32, 34, 35, 42, 43, 45, 49, 50, 52, 53, 54, 55, 57, 60, 61, 62, 64, 65, 66 en 67 passages openbaar te maken met daarin namen van ambtenaren en hun contactgegevens.

Naar aanleiding van het betoog van [appellant sub 2] dat de rechtbank geen termijn heeft gesteld voor het nemen van een nieuwe beslissing op bezwaar overweegt de Afdeling dat uit het systeem van de Awb, zoals onder meer blijkt uit de artikelen 8:72, tweede lid, en 7:10, van deze wet, in onderlinge samenhang bezien, volgt dat de beslistermijnen van artikel 7:10 van de Awb van overeenkomstige toepassing zijn op de termijn waarbinnen na openbaarmaking van de uitspraak van de rechtbank strekkende tot vernietiging van een besluit op bezwaar, een nieuw besluit moet worden genomen. De rechtbank is gelet hierop niet gehouden een termijn te stellen in haar uitspraak. Dit betoog faalt.

Voorts handhaaft [appellant sub 2] zijn bezwaar tegen de wijze waarop de minister het belang vermeld in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob heeft afgewogen tegen het belang van openbaarheid van de betrokken informatie.

Ten aanzien van de documenten 3, 4, 8, 13, 23, 30 en 51 overweegt de Afdeling dat de minister zijn weigering deze openbaar te maken behalve op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob tevens heeft gebaseerd op artikel 11 van de Wob.

Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 11 van de Wob (Kamerstukken II, 1986/87, 19 859, nr. 3, blz. 13 en 38) wordt het interne karakter van een stuk bepaald door het oogmerk waarmee het is opgesteld. Zij die het hebben opgesteld of de inhoud ervan voor hun verantwoording hebben genomen, moeten de bedoeling hebben gehad dat dit zou dienen voor henzelf of voor het gebruik door anderen binnen de overheid. Met de in artikel 11 van de Wob geregelde beperking van de openbaarheid is beoogd te bewerkstelligen dat bij de primaire vormgeving van het beleid de betrokkenen in alle vrijheid hun gedachten en opvattingen kunnen uiten.

Na kennis te hebben genomen van de documenten 3, 4, 8, 13, 23, 30 en 51, overweegt de Afdeling dat genoegzaam is gebleken dat de opstellers ervan het oogmerk hebben gehad deze slechts op te stellen ten behoeve van personen binnen de overheid. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank deze documenten terecht beschouwd als documenten die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad.

Dat, zoals [appellant sub 2] ter zitting van de Afdeling heeft betoogd, een aantal documenten niet door voor de overheid werkzame personen zijn opgesteld, kan hieraan niet afdoen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 17 juli 2002 in zaak nr. 200105029/1) kunnen ook documenten afkomstig van derden die niet tot de kring van de overheid behoren, worden aangemerkt als documenten bedoeld voor intern beraad, indien de documenten met dat oogmerk zijn opgesteld.

Voormelde documenten bevatten voorts overwegend persoonlijke beleidsopvattingen. Voor zover daarin ook feiten zijn vermeld, zijn deze dermate nauw met de persoonlijke beleidsopvattingen verweven, dat het niet mogelijk is deze te scheiden. Geanonimiseerde verstrekking is wegens de herleidbaarheid naar de betrokken personen niet mogelijk. De minister heeft gelet hierop terecht geweigerd deze documenten openbaar te maken.

Nu reeds artikel 11 van de Wob aan openbaarmaking van deze documenten in de weg staat, behoeft niet te worden onderzocht of ook artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob zich tegen openbaarmaking verzet.

De minister heeft voorts openbaarmaking van de documenten 15, 16, 17, 36, 52, 55 en 65, gedeeltelijk, en van document 58 geheel geweigerd met een beroep op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob.

Aan de weigering de documenten 15 en 65 geheel openbaar te maken heeft de minister mede ten grondslag gelegd dat deze documenten de strekking van het verzoek om informatie van [appellant sub 2] ten dele te buiten gaan.

Naar het oordeel van de Afdeling heeft de minister openbaarmaking van de in deze documenten weggelakte passages terecht op die grond geweigerd, nu deze in document 15 betrekking hebben op kamer II van de SMO en in document 65 slechts op verdaging van een vergadering.

De vraag of een door de weigeringsgronden beschermd belang aanwezig is, dient door de rechter integraal te worden beoordeeld. De rechterlijke toetsing van het bestuurlijk oordeel of het openbaarheidsbelang meer of minder zwaar weegt dan de andere in de Wob genoemde belangen, wijkt niet af van de redelijkheidstoetsing overeenkomstig het tweede lid van artikel 3:4 van de Awb.

Tegen het oordeel van de rechtbank dat de minister openbaarmaking van (delen van) de documenten 16, 17, 36, 52, 55 en 58 achterwege heeft mogen laten op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob heeft [appellant sub 2] ter zitting van de Afdeling aangevoerd dat indien personen onrechtmatig hebben gehandeld, zoals in dit geval, naar hij stelt, de leden van kamer III van de SMO, zij niet worden beschermd door die wettelijke bepaling. De betrokken passages uit de documenten en document 58 moeten daarom alsnog openbaar worden gemaakt, aldus [appellant sub 2].

De Afdeling overweegt dat uit artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob niet volgt dat deze bepaling niet van toepassing is indien uit de documenten zou kunnen worden opgemaakt dat daarin genoemde natuurlijke personen onrechtmatig hebben gehandeld en dat deze documenten zonder verdere afweging van de betrokken belangen openbaar moeten worden gemaakt.

Derhalve staat de enkele omstandigheid dat aan documenten een verband zou kunnen worden ontleend tussen bepaalde personen en onrechtmatig handelen, niet in de weg aan een beroep op voormelde bepaling. De mate waarin een document aannemelijk maakt dat door bepaalde personen onrechtmatig is gehandeld alsmede de aard en de omvang van dat onrechtmatig handelen moeten worden betrokken in de belangenafweging.

Na kennis te hebben genomen van de weggelakte passages in de gedeeltelijk openbaar gemaakte documenten 16, 17, 52, en 55, en van document 58, stelt de Afdeling met de rechtbank vast dat het belang waarop de minister zich heeft beroepen bij de informatie in deze (delen van) documenten aan de orde is omdat personen in een kwaad daglicht worden gesteld.

Niet kan worden staande gehouden dat de minister bij afweging van het belang van het voorkomen van onevenredige benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen, rechtspersonen dan wel derden tegenover het belang van de openbaarmaking, niet in redelijkheid heeft kunnen weigeren deze documenten in zoverre openbaar te maken, reeds omdat de daarin geuite negatieve meningen niet met feiten worden gestaafd.

Het vorenstaande geldt eveneens voor document 36, de laatste zin tussen haakjes van de eerste alinea, en de tweede alinea, geheel. Ten aanzien van het overige deel van de eerste alinea van document 36 is de Afdeling van oordeel dat de minister zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het belang van het voorkomen van onevenredige benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen, rechtspersonen zwaarder weegt dan het belang van de openbaarmaking van deze passage nu deze passage vooral een feitelijke weergave van de bestuurlijke aangelegenheid betreft. Dit geldt eveneens voor de weglakkingen in document 53, voor zover deze zijn gebaseerd op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob.

Ten slotte betoogt [appellant sub 2] dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat weigering de documenten 12 en 40 openbaar te maken terecht is gebaseerd op artikel 11 van de Wob.

Anders dan de rechtbank is de Afdeling, na kennisneming van deze documenten, van oordeel dat document 12, geheel, en document 40, de eerste en de tweede alinea, geen persoonlijke beleidsopvattingen maar feitelijke informatie bevatten. De minister heeft deze documenten in zoverre ten onrechte niet openbaar gemaakt.

Ten aanzien van de derde en de vierde alinea van document 40 overweegt de Afdeling dat hieruit genoegzaam volgt dat deze zijn opgesteld ten behoeve van beraad binnen de kring van de direct bij de bestuurlijke aangelegenheid betrokkenen. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank dit document in zoverre terecht beschouwd als document dat is opgesteld ten behoeve van intern beraad, dat persoonlijke beleidsopvattingen bevat. Voorts is geanonimiseerde verstrekking gezien de herleidbaarheid naar de betrokken persoon onmogelijk. De minister heeft document 40, derde en vierde alinea, terecht niet openbaar gemaakt.

Het hoger beroep van [appellant sub 2] is gegrond.

De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd voor zover daarbij het beroep van [appellant sub 2] ongegrond is verklaard tegen de in bezwaar gehandhaafde weigering van de minister de volgende documenten, of delen daarvan, openbaar te maken: document 12; document 36, eerste alinea, met uitzondering van de laatste volzin tussen haakjes; document 40, eerste en tweede alinea en document 53, de weggelakte passages voor zover deze zijn gebaseerd op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellant sub 2] bij de rechtbank ook op voormelde onderdelen gegrond verklaren en het besluit op bezwaar van 17 mei 2005 ook in zoverre vernietigen. Voorts zal de Afdeling de bezwaren van [appellant sub 2] tegen het besluit van 4 november 2004 eveneens ook in zoverre gegrond verklaren en dit besluit herroepen voor zover het de weigering de (delen van) voormelde documenten openbaar te maken betreft. De Afdeling zal gelasten dat voormelde documenten in zoverre aan [appellant sub 2] worden verstrekt en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 17 mei 2005 voor zover dat door de Afdeling is vernietigd.

Bij besluit van 23 oktober 2007 heeft de minister, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, opnieuw beslist op het door [appellant sub 2] gemaakte bezwaar voor zover dat betreft de weigering de namen en contactgegevens van de bij de bestuurlijke aangelegenheid betrokken ambtenaren uit de documenten 9, 10, 14, 15, 16, 17, 21, 24, 27, 29, 31, 32, 34, 35, 42, 43, 45, 49, 50, 52, 53, 54, 55, 57, 60, 61, 62, 64, 65, 66 en 67 te verstrekken. Bij dit besluit heeft de minister van de documenten 14, 45, 50, 60, 62, 64, 65 en 67 alsnog enkele passages openbaargemaakt. Ingevolge artikel 6:24, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, gelezen in samenhang met de artikelen 6:18, eerste lid, en 6:19, eerste lid, van die wet, is dit besluit in hoger beroep aan de orde in zoverre het strekt tot weigering van openbaarmaking; voor het overige is het tussen partijen niet in geschil.

Gelet op hetgeen hiervoor in rechtsoverweging 2.7 is overwogen, is de grondslag komen te ontvallen aan het besluit van 23 oktober 2007 voor zover de minister daarbij de weigering heeft gehandhaafd de namen en contactgegevens van de bij de bestuurlijke aangelegenheid betrokken ambtenaren uit de documenten te verstrekken. Het beroep tegen dit besluit is gegrond. De Afdeling zal het besluit vernietigen in zoverre het in hoger beroep aan de orde is.

Van proceskosten van [appellant sub 2] die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.