ABRvS, 14-05-2008, nr. 200706007/1

De rapporten hebben betrekking op de wijze waarop het stelsel van speciale eenheden ten tijde van het door professor Fijnaut verrichte onderzoek was ingericht en op de wijze waarop dat stelsel zou kunnen worden aangepast opdat het beter zou zijn ingericht en toegerust voor de bestrijding van — kort gezegd — terrorisme en andere ernstige geweldsmisdrijven. [appellant] kan niet worden gevolgd in zijn standpunt dat bij openbaarmaking van dergelijke informatie de belangen, omschreven in artikel 10, eerste lid, aanhef en onder b, en tweede lid, aanhef en onder c, van de Wob niet aan de orde zijn. De minister heeft zich met juistheid op het standpunt gesteld dat openbaarmaking van dergelijke informatie tot gevolg zou kunnen hebben dat degenen die zich met deze misdrijven bezighouden of willen gaan bezighouden hun gedrag op deze kennis zouden kunnen afstemmen. Dat zou de opsporing en vervolging kunnen belemmeren en, gelet op de aard van de misdrijven, de veiligheid van de Staat kunnen schaden. Het betoog faalt.

Het betoog van [appellant] dat de informatie uit de rapporten inmiddels achterhaald is omdat de speciale eenheden recent zijn gereorganiseerd slaagt evenmin. Omdat in het rapport Fijnaut wordt voorgesteld bij de reorganisatie van de speciale eenheden aan te sluiten bij de sterke kanten van het systeem zoals dat in het rapport Fijnaut is beschreven, kan niet worden geoordeeld dat deze informatie iedere actualiteit heeft verloren.

Wat betreft het betoog dat de weigering informatie openbaar te maken disproportioneel is omdat veel informatie over de organisatie van de speciale eenheden al bekend is uit algemene publicaties wordt overwogen dat, zoals ter zitting door [appellant] is bevestigd, de informatie uit algemene publicaties grotendeels samenvalt met de informatie die bij het besluit van 5 december 2007 alsnog openbaar is gemaakt.

Evenmin wordt [appellant] gevolgd in zijn betoog dat het besluit van 5 december 2007, gelet op artikel 7 van de Wob, onvoldoende is gemotiveerd. Die bepaling ziet op de wijze waarop informatie waarop weigeringsgronden en beperkingen van de artikelen 10 en 11 van de Wob niet van toepassing zijn, openbaar kan worden gemaakt. Zij is niet van toepassing op informatie waarvan openbaarmaking met een beroep op een van deze bepalingen moet of mag worden geweigerd.

Wat betreft artikel 11 van de Wob heeft de Afdeling eerder overwogen (uitspraak van 26 november 2003 in zaak nr. 200301597/1) dat ook documenten afkomstig van derden die niet tot de kring van de overheid behoren, kunnen worden aangemerkt als documenten die zijn opgemaakt ten behoeve van intern beraad. Het oogmerk waarmee ze zijn opgesteld is dan bepalend.

Blijkens het ‘Woord vooraf’ van het rapport Fijnaut is dat rapport opgesteld als advies aan de ministers van Justitie, Binnenlandse Zaken en Defensie. In paragraaf 1.1 van het nader rapport, genaamd ‘Opdracht aan de commissie’ is vermeld dat het rapport Fijnaut op 25 juni 2004 in een bewindsliedenoverleg is besproken, dat genoemde ministers daarbij tot de conclusie kwamen dat de uitkomsten van het advies aanleiding geven om binnen het stelsel van speciale eenheden wijzigingen aan te brengen en dat er behoefte is aan een gedegen inhoudelijk advies over het voorstel tot herziening van het stelsel. In vervolg op dat overleg werd besloten — alvorens een projectstructuur voor de uitvoering van het rapport Fijnaut op te zetten — een nader advies te laten opstellen door een commissie bestaande uit drie deskundigen vanuit het openbaar ministerie, politie en defensie. Mede op basis daarvan zou invulling gegeven kunnen worden aan de wens van de bewindslieden. Vervolgens werd de commissie ingesteld en verzocht een nader vertrouwelijk advies op te stellen dat mede als input zou moeten dienen voor de politieke besluitvorming.

Gelet op deze informatie over de voorbereiding van de besluitvorming en in aanmerking genomen het onderwerp waarop de rapporten betrekking op hebben, is voldoende aannemelijk dat is beoogd de rapporten op te stellen ten behoeve van intern beraad. Voorts is, anders dan [appellant] stelt, gelet op de geschetste gang van zaken niet aannemelijk dat sprake is geweest van een zodanige vorm van advisering of van gestructureerd overleg dat het interne karakter van het beraad geacht moet worden te zijn vervallen.

De niet openbaar gemaakte passages uit het ‘Woord vooraf’ van het rapport Fijnaut bevatten dankwoorden aan personen die bij de totstandkoming van dat rapport betrokken zijn geweest. Niet valt in te zien dat openbaarmaking van deze passages geheel kan worden geweigerd omdat daarbij het belang van de betrekkingen van Nederland met andere staten en met internationale organisaties aan de orde is. Dat hoeft echter niet tot vernietiging van het besluit van 5 december 2007 te leiden omdat openbaarmaking van deze passages tevens is geweigerd met een beroep op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob en de bezwaren van [appellant] niet zijn gericht op hetgeen niet openbaar is gemaakt met een beroep op deze bepaling.

De meeste passages van deze hoofdstukken waarvan openbaarmaking is geweigerd op grond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder b, en tweede lid, aanhef en onder c, van de Wob betreffen informatie over de wijze waarop het stelsel van speciale eenheden ten tijde van het door professor Fijnaut verrichte onderzoek was ingericht en op de wijze waarop dat stelsel zou kunnen worden aangepast opdat het beter zou zijn ingericht en toegerust voor de bestrijding van — kort gezegd — terrorisme en andere ernstige geweldsmisdrijven. Gelet op hetgeen hiervoor in 2.11. is overwogen heeft de minister openbaarmaking van deze passages reeds op grond van eerstgenoemde bepaling moeten weigeren.

Naar het oordeel van de Afdeling heeft de minister evenwel openbaarmaking van het grootste deel van paragraaf III.3.3, de tekst vanaf ‘— inzet/alarmering van de BBE-P sedert de jaren zeventig: in totaal 31x;’ tot ‘en het huwelijk van de kroonprins’, niet mogen weigeren met een beroep op artikel 10, eerste lid, aanhef en onder b, en tweede lid, aanhef en onder c, van de Wob. Deze alinea's bevatten informatie over de inzet van de bijzondere bijstandseenheden in het verleden waarover — zoals ook blijkt uit de inleiding op de paragraaf — in de periode waarop de inzet betrekking had in de media verslag is gedaan. In zoverre komt het besluit van 5 december 2007 voor vernietiging in aanmerking.

De openbaarmaking van dit hoofdstuk heeft de minister geheel geweigerd onder verwijzing naar de artikelen 10, eerste lid, onder b, tweede lid, onder a en tweede lid, onder c, en 11 van de Wob.

In paragraaf IV.3.1. van het rapport Fijnaut is weergegeven hoe de bestrijding van terrorisme en andere ernstige geweldsmisdrijven is georganiseerd in België, Engeland en Duitsland. Informatie hierover is blijkens het rapport aan Fijnaut verstrekt door bij de bestrijding van deze misdrijven betrokken functionarissen van die staten. Gelet op de aard van de informatie is niet onaannemelijk dat deze informatie, zoals de minister stelt en [appellant] niet heeft bestreden, vertrouwelijk is verstrekt. Nu voorts, zoals hiervoor is overwogen, openbaarmaking van dergelijke informatie de veiligheid van een staat kan schaden heeft de minister zich ook zonder nadere concretisering op het standpunt mogen stellen dat het belang van de betrekkingen van Nederland met de betrokken staten zich voordoet en zwaarder weegt dan het belang van openbaarmaking van deze informatie. Het betoog faalt in zoverre.

Het betoog dat de minister deze weigeringsgrond te extensief uitlegt verstaat de Afdeling aldus dat deze weigeringsgrond volgens [appellant] ten onrechte ten grondslag is gelegd aan de weigering heel hoofdstuk IV van het rapport Fijnaut openbaar te maken. Dit betoog slaagt. Alleen in paragraaf IV.3.1. is informatie opgenomen die afkomstig is van genoemde staten en betrekking heeft op bestrijding van terrorisme en andere ernstige geweldsmisdrijven aldaar. Aan de weigering de overige paragrafen van hoofdstuk IV van het rapport Fijnaut openbaar te maken heeft de minister dus ten onrechte artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wob ten grondslag gelegd. Voorts valt zonder nadere motivering niet in te zien dat openbaarmaking van deze paragrafen geheel kan worden gebaseerd op elk van de bepalingen, neergelegd in de artikelen 10, eerste lid, aanhef en onder b, tweede lid, aanhef en onder c, en 11 van de Wob. Mocht zulks niet beoogd zijn, dan is niet duidelijk welke passage op grond van welke bepaling of bepalingen niet openbaar wordt gemaakt. In zoverre is onvoldoende gevolg gegeven aan de uitspraak van de rechtbank van 20 juli 2007. Voorts overweegt de Afdeling in dit verband dat in de eerste alinea van paragraaf IV.2. staat dat in die paragraaf wordt herhaald welke de implicaties voor de inrichting van het stelsel van speciale eenheden zijn die in hoofdstuk II van het rapport werden gedestilleerd, terwijl hoofdstuk II bij het besluit van 5 december 2007 openbaar is gemaakt.

Het besluit van 5 december 2007 dient te worden vernietigd voor zover daarbij openbaarmaking van hoofdstuk IV van het rapport Fijnaut geheel is geweigerd.

De openbaarmaking van deze hoofdstukken heeft de minister geheel geweigerd onder verwijzing naar de artikelen 10, eerste lid, onder b, tweede lid onder c, en 11 van de Wob.

Ook voor deze hoofdstukken geldt dat zonder nadere motivering niet valt in te zien dat de weigering ze openbaar te maken geheel kan worden gebaseerd op elk der genoemde bepalingen. Nu voor deze hoofdstukken, evenals voor hoofdstuk IV, geldt dat een op de concrete inhoud ervan toegespitste motivering van de weigering ze openbaar te maken ontbreekt, is ook in zoverre onvoldoende gevolg gegeven aan de uitspraak van de rechtbank.

Anders dan [appellant] betoogt, behelzen alle passages uit het nader rapport waarvan de minister openbaarmaking heeft geweigerd onder verwijzing naar artikel 11 van de Wob, persoonlijke beleidsopvattingen van Fijnaut, wier adviezen in het nader rapport samengevat worden weergegeven, en de commissie. Nu deze beleidsopvattingen adviezen behelzen over de reorganisatie van het stelsel van speciale eenheden heeft de minister — daargelaten dat verstrekking in niet tot personen herleidbare vorm van het rapport Fijnaut niet mogelijk is — in redelijkheid kunnen weigeren toepassing te geven aan artikel 11, tweede lid, van de Wob. Uit hetgeen hiervoor is overwogen vloeit immers voort dat het openbaar maken van informatie over de mogelijke inrichting van dat stelsel de veiligheid van de Staat en het belang van opsporing en vervolging van strafbare feiten kan schaden. Voorts is, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 20 november 2002 in zaak nr. 200101329/1), de beslissing om informatie te verstrekken een beslissing van het bestuursorgaan. Aan het bestuur komt, gelet op de op hem rustende verantwoordelijkheden, de vrijheid toe om, ondanks instemming van betrokkenen, de informatie niet te verschaffen. Dat uit het besluit van 5 december 2007 niet blijkt of aan betrokkenen toestemming voor openbaarmaking in tot personen herleidbare vorm is gevraagd, vormt daarom geen grond voor vernietiging van het besluit van 5 december 2007.

Het beroep tegen het besluit van 5 december 2007 is gegrond. Het besluit dient, omdat het in strijd met artikel 7:12 van de Awb een draagkrachtige motivering ontbeert, te worden vernietigd voor zover het betrekking heeft op de in 2.16. aangeduide alinea's van paragraaf III.3.3 en op de hoofdstukken IV tot en met VI, met uitzondering van paragraaf IV.3.1, van het rapport Fijnaut.