ABRvS, 27-02-2008, nr. 200705100/1

Bij besluit van 16 augustus 2006 heeft het college van burgemeester en wethouders van Dordrecht (hierna: het college) de aanvraag van [wederpartij A en wederpartij B] (hierna tezamen: [wederpartijen]) van een vergunning ingevolge de Drank- en Horecawet afgewezen. Bij besluit van 16 augustus 2006 heeft de burgemeester van Dordrecht (hierna: de burgemeester) de aanvraag van [wederpartijen] om een exploitatievergunning afgewezen.

Bij besluit van 16 februari 2007 hebben de burgemeester en het college, ieder voor zover bevoegd, het door [wederpartijen] daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond en gedeeltelijk ongegrond verklaard en de besluiten van 16 augustus 2006 gehandhaafd onder wijziging van de motivering.

Bij uitspraak van 11 mei 2007, verzonden op 8 juni 2007, heeft de rechtbank Dordrecht (hierna: de rechtbank), voor zover thans van belang, het daartegen door [wederpartijen] ingestelde beroep gegrond verklaard en het bestreden besluit op bezwaar vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak hebben de burgemeester en het college bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 20 juli 2007, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 22 augustus 2007. Deze brieven zijn aangehecht.

Bij brief van 2 augustus 2007 hebben de burgemeester en het college de Afdeling stukken van het Bureau bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (hierna: het Bureau) toegezonden en de Afdeling verzocht op de voet van artikel 8:29, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) te bepalen dat uitsluitend de Afdeling kennis mag nemen van deze stukken.

Op 3 augustus 2007 heeft de Afdeling in een andere samenstelling beslist dat de verzochte beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is.

wederom gedeeltelijk gegrond en gedeeltelijk ongegrond verklaard en de besluiten van 16 augustus 2006 gehandhaafd onder wijziging van de motivering.

Bij brief van 9 oktober 2007 hebben [wederpartijen] een verweerschrift ingediend en een schriftelijke uiteenzetting gegeven ten aanzien van het besluit van 14 september 2007. Zij hebben in die brief de toestemming verleend als bedoeld in het vijfde lid van artikel 8:29 van de Awb.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 januari 2008, waar de burgemeester en het college, vertegenwoordigd door mr. R.C.M. van Meer-Dijksman, werkzaam in dienst van de gemeente Dordrecht, en [wederpartijen] in persoon en bijgestaan door mr. A. Ester, advocaat te Zwijndrecht, zijn verschenen.

Ingevolge artikel 2.3.2 van de Algemene Plaatselijke Verordening Dordrecht (hierna: de APV) is het verboden een inrichting bedoeld in die paragraaf te exploiteren zonder vergunning van de burgemeester (exploitatievergunning).

Ingevolge artikel 3 van de Drank- en Horecawet (hierna: de DHW) is het verboden zonder daartoe strekkende vergunning van burgemeester en wethouders het horecabedrijf of slijtersbedrijf uit te oefenen.

Ingevolge artikel 27, derde lid, kan een vergunning worden geweigerd in het geval en onder de voorwaarden, bedoeld in artikel 3 van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (hierna: de Wet BIBOB).

Ingevolge het vierde lid, kan, voordat toepassing wordt gegeven aan het derde lid, het Bureau, bedoeld in artikel 8 van de Wet BIBOB, om een advies als bedoeld in artikel 9 van die wet worden gevraagd.

Ingevolge artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet BIBOB kunnen bestuursorganen, voor zover zij bij of krachtens de wet daartoe de bevoegdheid hebben gekregen, weigeren een aangevraagde beschikking te geven dan wel een gegeven beschikking intrekken, indien ernstig gevaar bestaat dat de beschikking mede zal worden gebruikt om uit gepleegde strafbare feiten verkregen of te verkrijgen, op geld waardeerbare voordelen te benutten.

Ingevolge het tweede lid wordt, voor zover het ernstig gevaar als bedoeld in het eerste lid, aanhef en onderdeel a, betreft, de mate van het gevaar vastgesteld op basis van:

Ingevolge het vierde lid staat de betrokkene in relatie tot strafbare feiten als bedoeld in het tweede en derde lid, indien:

Ingevolge het vijfde lid vindt de weigering dan wel intrekking, bedoeld in het eerste lid, slechts plaats indien deze evenredig is met:

Ingevolge het zevende lid kan voor zover blijkt dat geen sprake is van ernstig gevaar als bedoeld in het eerste lid, het bestuursorgaan bij mindere mate van gevaar aan de beschikking voorschriften verbinden. Deze voorschriften zijn gericht op het wegnemen of beperken van dergelijk gevaar.

Ingevolge artikel 7, eerste lid, kan een gemeentelijke vergunning die op grond van een verordening verplicht is gesteld voor een inrichting of bedrijf, door het college van burgemeester en wethouders respectievelijk de burgemeester, voor zover het een krachtens het tweede lid aangewezen inrichting of bedrijf betreft, worden geweigerd dan wel ingetrokken in het geval en onder de voorwaarden, bedoeld in artikel 3.

Ingevolge artikel 7, tweede lid, voor zover hier van belang, worden bij algemene maatregel van bestuur inrichtingen of bedrijven aangewezen ten aanzien waarvan het wenselijk is dat, voordat een beslissing als bedoeld in het eerste lid wordt genomen, door het Bureau een advies kan worden uitgebracht.

Ingevolge artikel 8 is er een Bureau bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur.

Ingevolge artikel 9, eerste lid, heeft het Bureau tot taak aan bestuursorganen, voor zover deze bij of krachtens de wet de bevoegdheid hebben gekregen het Bureau daartoe te verzoeken, desgevraagd advies uit te brengen over de mate van gevaar, bedoeld in artikel 3, eerste lid, of over de ernst van de feiten en omstandigheden, bedoeld in artikel 3, zesde lid.

Onder aanpassing van de motivering hebben de burgemeester en het college, ieder voor zover bevoegd, bij besluit van 16 februari 2007 hun weigering gehandhaafd [wederpartijen] vergunningen als vereist in artikel 2.3.2 van de APV en artikel 3 van de DHW te verlenen ten behoeve van de exploitatie van een horecabedrijf aan de [locatie] te [plaats]. Op grond van een advies van 17 mei 2006, een nader advies van 6 december 2006 en een e-mail van 23 januari 2007 van het Bureau, zijn zij tot de conclusie gekomen dat ernstig gevaar bestaat dat de gevraagde vergunningen mede zullen worden gebruikt om uit gepleegde strafbare feiten verkregen of te verkrijgen, op geld waardeerbare voordelen te benutten als bedoeld in artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet BIBOB.

De rechtbank heeft geoordeeld dat dit besluit wegens het ontbreken van een deugdelijke motivering dient te worden vernietigd. Aan dit oordeel heeft de rechtbank onder meer ten grondslag gelegd dat een registratie van [wederpartijen] in het register zware criminaliteit van de Criminele Inlichtingen Eenheid (hierna: CIE), inhoudende dat zij handelen in harddrugs, een belangrijke onderbouwing kan vormen voor het oordeel over de ernst van een vermoeden van ernstig gevaar, maar niet dan in relatie tot veroordelingen of transacties dan wel opsporings- en vervolgingsacties die in hetzelfde vlak liggen als de feiten volgens de registratie. Nu er naar het oordeel van rechtbank in de aanleiding(en) van de opneming van [wederpartijen] in het register geen inzicht bestaat en niet is gebleken van daarmee samenhangende transacties, opsporings- of vervolgingsacties, vormt de registratie in het register zware criminaliteit een onvoldoende concreet en overtuigend feit voor een vermoeden van ernstig gevaar, aldus de rechtbank.

De burgemeester en het college bestrijden dit oordeel en stellen dat zij terecht zijn afgegaan op het advies van het Bureau. Zij betogen dat, gezien de expertise van het Bureau, de waarborgen waarmee de registratie in het register zware criminaliteit is omgeven en het expliciete oordeel van de CIE over de betrouwbaarheid van de informant(en) en de informatie, zoals neergelegd in een proces-verbaal van 8 augustus 2006, de registratie een voldoende overtuigende grond is voor een ernstig vermoeden als bedoeld in artikel 3, tweede lid, van de Wet BIBOB.

In haar uitspraak van 18 juli 2007, nr. 200606025/1 (gepubliceerd in AB 2007, 357) heeft de Afdeling overwogen dat verschillende voorzieningen zijn getroffen ter verhoging van de kwaliteit en betrouwbaarheid van de in het register zware criminaliteit opgeslagen informatie, waaronder een controle op de betrouwbaarheid van de informanten, waarbij de kwaliteit van de door hen eerder verschafte informatie en hun maatschappelijke positie in ogenschouw wordt genomen. Het is vervolgens aan het Bureau om op basis van diens deskundigheid te beoordelen of de uit dit register aan hem verstrekte informatie, gelet op de overige feiten en omstandigheden van het geval, voldoende steun biedt voor de conclusie dat sprake is van ernstig gevaar als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de Wet BIBOB. Op die expertise mag het bestuursorgaan afgaan, tenzij de in het advies vermelde gegevens de bevindingen duidelijk niet kunnen dragen, bijvoorbeeld omdat ze daarvoor te weinig of te weinig directe aanwijzingen bieden of omdat ze in verschillende richtingen wijzen, onderling tegenstrijdig zijn of niet stroken met hetgeen overigens bekend is.

Uit de stukken blijkt dat in dit geval bij proces-verbaal van 8 augustus 2006 door de CIE uitdrukkelijk een inschatting is gemaakt van de betrouwbaarheid van de informant(en) en de juistheid van de in het register opgenomen informatie. In het proces-verbaal is vermeld dat de bekende achtergrond van de informant(en), bezien in samenhang met de door die informant(en) aangedragen gegevens, tot de conclusie leidt dat de verstrekte informatie als betrouwbaar kan worden aangemerkt.

Anders dan de rechtbank ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de geregistreerde informatie alleen dan een belangrijke onderbouwing kan vormen voor een ernstig vermoeden als bedoeld in artikel 3, tweede lid, van de Wet BIBOB, indien dit in verband staat met veroordelingen of transacties dan wel opsporings- en vervolgingsacties die in hetzelfde vlak liggen. Wel dient als uitgangspunt te gelden dat dergelijke informatie slechts in combinatie met andere feiten en omstandigheden die in dezelfde richting wijzen voldoende grond oplevert voor zulk een vermoeden, aangezien de betrouwbaarheid en relevantie van de informatie uit het register niet met zekerheid kan worden vastgesteld.

Het gewicht dat aan een registratie kan worden toegekend kan per geval verschillen, hetgeen onder meer afhangt van het aantal registraties, de waardering van de betrouwbaarheid van de bron(nen), de mate waarin de registratie is gespecificeerd, de datum van het geregistreerde feit en hetgeen daaromtrent overigens bekend is.

Ter beoordeling staat derhalve of alle in het bestreden besluit aan de afwijzing van de aanvragen ten grondslag gelegde feiten en omstandigheden, in onderlinge samenhang bezien, voldoende steun bieden voor de conclusie dat sprake is van ernstig gevaar als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de Wet BIBOB, en in het bijzonder of de geregistreerde gegevens, in combinatie met de overige aangevoerde feiten en omstandigheden, die conclusie kunnen dragen.

Aan de conclusie in het bestreden besluit dat sprake is van ernstig gevaar, zijn naast de registratie in het register zware criminaliteit dat [wederpartijen] handelen in harddrugs, ten grondslag gelegd twee veroordelingen op 8 september 1998 en 19 mei 2000 van [wederpartij A] wegens verboden wapenbezit en een rapport van 6 december 2005 van de regiopolitie Zuid-Holland-Zuid dat [wederpartijen] in de periode 2002 tot 2005 vele malen zijn gezien op een bekende drugsverhandelplaats in Dordrecht en daar vele jongelui aantrokken. Daarnaast is aangenomen dat er een zakelijk samenwerkingsverband bestaat tussen [wederpartijen] en hun [vader], die in verband wordt gebracht met overtredingen van de Opiumwet. Uit een proces-verbaal van de politie blijkt dat [vader] in april 2005 in een auto is aangehouden, waarbij in de achterbak drie vuilniszakken met (delen van) hennepplanten zijn aangetroffen.

Tot slot is in het besluit verwezen naar een melding op grond van de Wet Melding Ongebruikelijke Transacties (hierna: de Wet MOT) en 26 vermeldingen in het zogenoemde Bedrijfsprocessensysteem (hierna: het BPS), waaronder een melding van 6 september 2005 van ‘contacten met dealers’. Deze feiten zijn blijkens het bestreden besluit niet meer relevant ter onderbouwing ervan respectievelijk niet aan de advisering door het Bureau ten grondslag gelegd, doch ze dragen wel bij aan de beeldvorming, aldus het besluit.

De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29 van de Awb kennisgenomen van de advisering door het Bureau.

In het hiervoor genoemde proces-verbaal van 8 augustus 2006 wordt geconcludeerd dat de in het register zware criminaliteit neergelegde informatie als betrouwbaar kan worden aangemerkt. De vermelding dat [wederpartijen] handelen in harddrugs is evenwel niet nader gespecificeerd en in de aanleiding en achtergrond van de opneming is geen enkel inzicht. Een verweer tegen deze opneming is, behoudens een ontkenning van het vermelde feit, onder deze omstandigheden niet mogelijk. Gezien de gegeven betrouwbaarheidskwalificatie kan aan de vermelding echter wel enig gewicht worden toegekend. Wel klemt de vraag of de registratie voldoende wordt ondersteund door de overige feiten en omstandigheden die aan het bestreden besluit op bezwaar ten grondslag zijn gelegd.

De rechtbank heeft overwogen dat de burgemeester en het college, afgaande op de door het Bureau aangedragen en gewaardeerde gegevens, het zakelijk samenwerkingsverband tussen [wederpartijen] en hun vader onvoldoende overtuigend hebben onderbouwd. Deze onderbouwing houdt in dat de vader in het register zware criminaliteit is vermeld als contactpersoon voor [wederpartijen] bij handel in harddrugs. Die vermelding heeft het Bureau als zwaarwegend aangemerkt. Daarnaast ziet het Bureau ondersteuning voor het vermelde in die registratie in de omstandigheden dat de vader het pand [locatie] onder de marktwaarde aan [wederpartijen] heeft verkocht en dat hij van 1 december 1998 tot 1 mei 1999 met [wederpartij B] een vennootschap heeft gevormd, die in die periode onder de naam [café] in dat pand een horecabedrijf exploiteerde.

[wederpartijen] hebben betwist na eind 1999 nog in een zakelijk samenwerkingsverband te staan tot hun vader en aangevoerd dat geen concrete feiten en omstandigheden aannemelijk zijn gemaakt die in andere richting wijzen. Wat betreft de verkoop van het pand [locatie] hebben zij gesteld dat hun vader na een periode van leegstand noodgedwongen daarmee akkoord is gegaan.

De Afdeling deelt het oordeel van de rechtbank dat er onvoldoende grondslag voorhanden is voor het aannemen van een zakelijk samenwerkingsverband. De aanname steunt in hoofdzaak op de registratie in het register zware criminaliteit, waarin de vader als contactpersoon is vermeld. Hoewel ook voor deze informatie geldt dat in het proces-verbaal van 8 augustus 2006 de betrouwbaarheid en kwaliteit ervan uitdrukkelijk als voldoende is beoordeeld, is ook deze vermelding niet nader gespecificeerd en is geen inzicht geboden in de onderliggende informatie. De op basis daarvan gegeven kwalificatie kan niet worden geverifieerd en een verweer is onder deze omstandigheden, behoudens enkele ontkenning, niet mogelijk. Hoewel ook voor deze registratie geldt dat hieraan, gezien de gegeven kwalificatie betrouwbaar, enig gewicht niet kan worden ontzegd, wordt deze onvoldoende overtuigend ondersteund door de overige aangevoerde feiten en omstandigheden. De samenwerking in een vennootschap dateert van geruime tijd geleden. De verkoop van het pand [locatie] onder de marktwaarde indiceert geen bestendig samenwerkingsverband, temeer niet nu het verschil tussen gestelde marktwaarde (€ 259.000) en verkoopprijs (€ 200.000) niet van dien aard is dat van evidente bevoordeling sprake is. Dat betrokkenen in een familierelatie tot elkaar staan en werkzaam zijn in dezelfde branche, leidt onder deze omstandigheden niet tot een andere conclusie.

De overige bevindingen, die niet als hoofdzakelijk redengevend aan het besluit ten grondslag zijn gelegd, bieden, ook wanneer deze in samenhang met de registratie van [wederpartijen] in het register zware criminaliteit worden bezien, evenmin voldoende houvast voor de onderbouwing van het besluit. Dat [wederpartijen] in de periode 2002 tot 2005 vele malen zijn gezien op een bekende drugsverhandelplaats in Dordrecht overtuigt onvoldoende, nu [wederpartijen] bij de kruising in de buurt wonen. Bovendien gaat het om in algemene zin omschreven waarnemingen van contacten en is er geen indicatie gegeven van een concreet strafbaar feit.

De veroordelingen van [wederpartij A] zijn niet recent en houden geen verband met de informatie ontleend aan het register zware criminaliteit. Het is de Afdeling niet duidelijk geworden welk gewicht daaraan is toegekend binnen het complex van aangevoerde feiten en omstandigheden. In het bestreden besluit is er op gewezen dat de veroordelingen in de primaire besluiten als niet meer dan bijdragend aan de beeldvorming zijn aangemerkt. Nu ze volgens het advies van het Bureau de mate van gevaar als bedoeld in artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet BIBOB onderbouwen, zijn ze alsnog aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd, doch deze beslissing is niet nader gemotiveerd.

Voor wat betreft de melding op grond van de Wet MOT en de vermelding in het BPS is van belang dat deze feiten niet meer aan de conclusie van het Bureau ten grondslag zijn gelegd dat een vermoeden van ernstig gevaar bestaat. De burgemeester en het college stellen zich evenwel op het standpunt dat deze feiten bijdragen aan de beeldvorming. Nu deze feiten niet als redengevend argument aan het besluit ten grondslag zijn gelegd en als zodanig ook niet zouden overtuigen, komt daaraan niet een zodanige betekenis toe, dat ze het besluit zelfstandig kunnen dragen.

De conclusie is dat de bevindingen van het Bureau, zoals ten grondslag gelegd aan het bestreden besluit, onvoldoende steun bieden voor de conclusie dat sprake is van ernstig gevaar. Het besluit had daarom niet op de adviezen van het Bureau mogen worden gebaseerd. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat in het nader advies van het Bureau van 6 december 2006, en in verband daarmee in het bestreden besluit, verschillende niet onbelangrijke feitelijke correcties zijn aangebracht op eerdere bevindingen, neergelegd in het eerste advies van 17 mei 2006, waaronder de vermeende aanschaf door [wederpartij A] van een Mercedes met inkomsten uit illegale activiteiten, de vermeende onjuiste aangifte door [wederpartijen] en de anonieme melding van de aanwezigheid van een wietplantage in het pand [locatie], die onjuist is gebleken. Een en ander draagt niet bij aan de overtuigingskracht van de — hiervoor beoordeelde — resterende argumenten. Het betoog slaagt derhalve niet.

De conclusie is dat het hoger beroep ongegrond is en dat de aangevallen uitspraak, met verbetering van de gronden waarop deze rust, kan worden bevestigd.

Bij besluit van 14 september 2007 hebben de burgemeester en het college, ieder voor zover bevoegd, opnieuw op het bewaarschrift van [wederpartijen] beslist, de bezwaren wederom gedeeltelijk gegrond en gedeeltelijk ongegrond verklaard en de besluiten van 16 augustus 2006 gehandhaafd onder wijziging van de motivering. Aangezien bij dit nieuwe besluit niet aan hun bezwaren is tegemoetgekomen, wordt het met toepassing van artikel 6:24, eerste lid, van de Awb, gelezen in samenhang met de artikelen 6:18, eerste lid, en 6:19, eerste lid, van die wet, bij de behandeling van het hoger beroep betrokken.

De Afdeling stelt vast dat de motivering van het nieuwe besluit op bezwaar, waarin de weigering van de vergunningen op grond van de DHW en de APV wederom is gehandhaafd, weliswaar is aangevuld, maar naar inhoud en strekking niet wezenlijk verschilt van die van het eerste besluit op bezwaar. Nu de motivering die aan het eerste besluit op bezwaar ten grondslag is gelegd, zoals uit het voorgaande volgt, in rechte geen stand kan houden, kan ook dit nieuwe besluit, waaraan geen andere of nieuwe redengevende argumenten ten grondslag zijn gelegd, op dezelfde gronden als hiervoor overwogen geen stand houden. Het daartegen van rechtswege ontstane beroep is gegrond. Het besluit van 14 september 2007 dient te worden vernietigd.

De burgemeester en het college dienen op de na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. W. van den Brink en mr. G.J. van Muijen, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.A. Molenaar, ambtenaar van Staat.

Uitgesproken in het openbaar op 27 februari 2008

w.g. Vlasblom

voorzitter

w.g. Molenaar

ambtenaar van Staat