HvJ EG, 17-02-2009, nr. C-465/07

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 15, sub c, van richtlijn 2004/83/EG van de Raad van 29 april 2004 inzake minimumnormen voor de erkenning van onderdanen van derde landen en staatlozen als vluchteling of als persoon die anderszins internationale bescherming behoeft, en de inhoud van de verleende bescherming (PB L 304, blz. 12, en — rectificatie — PB 2005, L 204, blz. 24; hierna: ‘richtlijn’), gelezen in samenhang met artikel 2, sub e, van deze richtlijn.

Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen de heer en mevrouw Elgafaji (hierna: ‘echtgenoten Elgafaji’), beiden van Iraakse nationaliteit, en de Staatssecretaris van Justitie over de weigering door deze laatste van hun aanvraag voor een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd in Nederland.

Op 13 december 2006 hebben de echtgenoten Elgafaji in Nederland aanvragen ingediend om verlening van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd. Daarbij hebben zij getracht aan te tonen dat zij een reëel risico zouden lopen indien zij zouden worden uitgezet naar hun land van herkomst, in casu Irak. Ter onderbouwing van hun betoog hebben zij zich met name beroepen op feiten in verband met hun persoonlijke omstandigheden.

Zo hebben zij aangevoerd dat de heer Elgafaji, een sjiitische moslim, tussen augustus 2004 en september 2006 had gewerkt voor een Brits bedrijf dat vervoer van personeel vanaf de luchthaven naar de zogenaamde ‘groene’ zone beveiligde. Zij hebben aangevoerd dat de oom van de heer Elgafaji, die bij hetzelfde bedrijf werkte, was gedood door milities. In zijn overlijdensakte staat dat hij bij een terroristische aanslag om het leven is gekomen. Kort na de moord zou een dreigbrief zijn bevestigd aan de deur van de woning die de heer Elgafaji deelde met mevrouw Elgafaji, zijn soennitische echtgenote, met de tekst ‘dood aan de collaborateurs’.

Bij besluiten van 20 december 2006 heeft de Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie, die bevoegd was tot 22 februari 2007, de datum waarop de Staatssecretaris van Justitie is belast met migratiezaken, geweigerd om de echtgenoten Elgafaji verblijfsvergunningen voor bepaalde tijd te verlenen. Hij was met name van oordeel dat zij de door hen aangevoerde omstandigheden niet afdoende hadden aangetoond en dus niet aannemelijk hadden gemaakt dat sprake was van het reële risico op ernstige en individuele bedreiging waaraan zij beweerden te zijn blootgesteld in hun land van herkomst. Hij heeft daaruit afgeleid dat hun situatie niet binnen de werkingssfeer van artikel 29, lid 1, sub b, Vw 2000 viel.

Volgens de minister is de bewijslast bij de bescherming uit hoofde van artikel 15, sub b, van de richtlijn en bij die uit hoofde van artikel 15, sub c, dezelfde. Die twee artikelen, evenals artikel 29, lid 1, sub b, Vw 2000, vereisen dat de verzoekers voldoende aannemelijk maken dat in hun individuele geval sprake is van het risico op ernstige en individuele bedreiging waaraan zij zouden worden blootgesteld indien zij naar hun land van herkomst zouden moeten terugkeren. Aangezien de echtgenoten Elgafaji dit bewijs niet hebben geleverd in het kader van artikel 29, lid 1, sub b, Vw 2000, kunnen zij zich dan ook niet nuttig beroepen op artikel 15, sub c, van de richtlijn.

Na de weigering van hun aanvragen voor een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd hebben de echtgenoten Elgafaji beroepen ingesteld bij de Rechtbank 's‑Gravenhage. Deze beroepen zijn ingewilligd.

De rechtbank heeft met name geoordeeld dat de hoge mate van individualisering van de bedreiging die artikel 15, sub b, van de richtlijn en artikel 29, lid 1, sub b, Vw 2000 vereisen, in mindere mate wordt verlangd in artikel 15, sub c, van de richtlijn, dat rekening houdt met het bestaan van een gewapend conflict in het land van herkomst van degene die om bescherming verzoekt. Het ten laste van de personen die om bescherming verzoeken zijnde bewijs inzake het bestaan van een individuele en ernstige bedreiging kan dan ook gemakkelijker worden geleverd in het kader van artikel 15, sub c, van de richtlijn dan in het kader van artikel 15, sub b.

Bijgevolg heeft de Rechtbank 's‑Gravenhage de besluiten van 20 december 2006, waarbij is geweigerd om de echtgenoten Elgafaji een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd te verlenen, vernietigd voor zover de in het kader van artikel 15, sub c, van de richtlijn vereiste bewijslast was afgestemd op die welke wordt verlangd voor de toepassing van artikel 15, sub b, zoals overgenomen in artikel 29, lid 1, sub b, Vw 2000.

Volgens de rechtbank had de minister moeten onderzoeken of er geen redenen waren om de echtgenoten Elgafaji krachtens artikel 29, lid 1, sub d, Vw 2000 een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd te verlenen op grond van ernstige schade als bedoeld in artikel 15, sub c, van de richtlijn.

De Raad van State, waarbij het geding in hoger beroep aanhangig is gemaakt, ziet moeilijkheden bij de uitlegging van de relevante bepalingen van de richtlijn. Deze rechterlijke instantie stelt bovendien vast dat artikel 15, sub c, van deze richtlijn niet was uitgevoerd in de Nederlandse wetgeving op 20 december 2006, de datum waarop de minister de bestreden besluiten heeft genomen.

Daarop heeft de Raad van State de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:

Om te beginnen wenst de verwijzende rechter te vernemen welke invulling aan de bescherming uit hoofde van artikel 15, sub c, van de richtlijn moet worden gegeven in vergelijking met die welke wordt verleend door artikel 3 EVRM zoals uitgelegd in de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (zie met name EHRM, arrest NA/Verenigd Koninkrijk van 17 juli 2008, nog niet gepubliceerd in de Recueil des arrêts et décisions, §§ 115–117 en aangehaalde rechtspraak).

Het in artikel 3 EVRM verankerde grondrecht maakt deel uit van de algemene beginselen van gemeenschapsrecht waarvan het Hof de naleving waarborgt. Bovendien wordt bij de uitlegging van de draagwijdte van dit recht in de communautaire rechtsorde rekening gehouden met de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens. Het is echter artikel 15, sub b, van de richtlijn dat in wezen overeenstemt met voormeld artikel 3. Artikel 15, sub c, van de richtlijn is daarentegen een bepaling waarvan de inhoud verschilt van die van artikel 3 EVRM en waarvan de uitlegging dan ook autonoom moet geschieden, maar met eerbiediging van de grondrechten zoals deze door het EVRM worden gewaarborgd.

De gestelde vragen, die samen moeten worden behandeld, betreffen dus de uitlegging van artikel 15, sub c, van de richtlijn, gelezen in samenhang met artikel 2, sub e, daarvan.

Gelet op deze inleidende opmerkingen en gezien de omstandigheden van het hoofdgeding, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 15, sub c, van de richtlijn, gelezen in samenhang met artikel 2, sub e, daarvan, aldus moet worden uitgelegd dat pas sprake is van ernstige en individuele bedreiging van het leven of de persoon van degene die om subsidiaire bescherming verzoekt, indien deze persoon aantoont dat hij specifiek wordt geviseerd om redenen die te maken hebben met zijn persoonlijke omstandigheden. In geval van een ontkennend antwoord wenst die rechter te vernemen aan de hand van welk criterium kan worden uitgemaakt of er een dergelijke bedreiging is.

Ter beantwoording van die vragen moet een vergelijking worden getrokken tussen de drie in artikel 15 van de richtlijn omschreven soorten ‘ernstige schade’ waarvan sprake moet zijn opdat een persoon kan worden geacht in aanmerking te komen voor subsidiaire bescherming wanneer er overeenkomstig artikel 2, sub e, van deze richtlijn zwaarwegende gronden bestaan om aan te nemen dat de verzoeker wanneer hij naar het betrokken land terugkeert, een ‘reëel risico [loopt] op [dergelijke] schade’.

De in artikel 15, sub a en b, van de richtlijn gebruikte termen ‘doodstraf’, ‘executie’ en ‘foltering of onmenselijke of vernederende behandeling of bestraffing van een verzoeker’, hebben betrekking op situaties waarin degene die om subsidiaire bescherming verzoekt, specifiek wordt blootgesteld aan het risico op een bepaald soort schade.

De in artikel 15, sub c, van de richtlijn gedefinieerde schade, namelijk een ‘ernstige en individuele bedreiging van het leven of de persoon’ van de verzoeker, heeft daarentegen betrekking op een algemener risico op schade.

Er wordt immers ruimer gedoeld op een ‘bedreiging van het leven of de persoon’ van een burger, en niet op bepaalde gewelddadigheden. Die bedreiging is bovendien inherent aan een algemene situatie van een ‘internationaal of binnenlands gewapend conflict’. Tot slot is het geweld dat de oorzaak is van die bedreiging, ‘willekeurig’. Dit houdt in dat het geweld gericht kan zijn tot personen ongeacht hun persoonlijke omstandigheden.

In die context moet het begrip ‘individueel’ aldus worden opgevat dat het ook betrekking heeft op schade die wordt toegebracht aan burgers ongeacht hun identiteit, wanneer de mate van willekeurig geweld in het aan de gang zijnde gewapende conflict, die wordt beoordeeld door de bevoegde nationale autoriteiten waarbij een verzoek om subsidiaire bescherming is ingediend of door de rechters van een lidstaat bij wie beroep is ingesteld tegen de afwijzing van een dergelijk verzoek, dermate hoog is dat er zwaarwegende gronden bestaan om aan te nemen dat een burger die terugkeert naar het betrokken land of, in voorkomend geval, naar het betrokken gebied, louter door zijn aanwezigheid aldaar een reëel risico op de in artikel 15, sub c, van de richtlijn bedoelde ernstige bedreiging zou lopen.

Aan die uitlegging, die artikel 15, sub c, van de richtlijn een eigen werkingssfeer kan bezorgen, wordt niet afgedaan door de bewoordingen van punt 26 van de considerans van deze richtlijn, volgens hetwelk ‘[g]evaren waaraan de bevolking van een land of een deel van de bevolking in het algemeen is blootgesteld, […] normaliter op zich geen individuele bedreiging [vormen] die als ernstige schade kan worden aangemerkt’.

Bedoeld punt houdt immers weliswaar in dat de enkele objectieve vaststelling van een gevaar dat verband houdt met de algemene situatie van een land, in beginsel niet volstaat om aan te tonen dat een bepaalde persoon de voorwaarden van artikel 15, sub c, van de richtlijn vervult, maar het gebruik van de term ‘normaliter’ wijst erop dat zich een uitzonderlijke situatie kan voordoen waarin er een dermate hoog risico is dat er zwaarwegende gronden bestaan om aan te nemen dat die persoon individueel het betrokken risico zou lopen.

De uitzonderlijkheid van die situatie wordt ook bevestigd door de omstandigheid dat de bedoelde bescherming subsidiair is en door de opzet van artikel 15 van de richtlijn, voor zover de in dat artikel sub a en sub b bedoelde schade een duidelijke mate van individualisering veronderstelt. Hoewel collectieve elementen stellig een belangrijke rol spelen bij de toepassing van artikel 15, sub c, van de richtlijn, in die zin dat de betrokkene evenals andere personen behoort tot een groep mogelijke slachtoffers van willekeurig geweld in het kader van een internationaal of binnenlands gewapend conflict, moet die bepaling niettemin systematisch worden uitgelegd in verhouding tot de twee andere in artikel 15 bedoelde situaties en moet die individualisering dan ook nauw bij die uitlegging worden betrokken.

Hoe meer de verzoeker eventueel het bewijs kan leveren dat hij specifiek wordt geraakt om redenen die te maken hebben met zijn persoonlijke omstandigheden, hoe lager de mate van willekeurig geweld zal zijn die vereist is opdat hij in aanmerking komt voor subsidiaire bescherming.

Bovendien kan bij de in artikel 4, lid 3, van de richtlijn bedoelde individuele beoordeling van een verzoek om subsidiaire bescherming met name rekening worden gehouden met:

In het hoofdgeding tot slot is artikel 15, sub c, van de richtlijn pas na de feiten die ten grondslag liggen aan het bij de verwijzende rechter aanhangige geding uitdrukkelijk in nationaal recht omgezet. Deze rechter moet echter trachten om het nationale recht, in het bijzonder artikel 29, lid 1, sub b en d, Vw 2000, conform die richtlijn uit te leggen.

Het is immers vaste rechtspraak dat bij de toepassing van het nationale recht, ongeacht of het daarbij gaat om bepalingen die dateren van eerdere of latere datum dan de richtlijn, de nationale rechter dit zo veel mogelijk moet uitleggen in het licht van de bewoordingen en het doel van de richtlijn, teneinde het hiermee beoogde resultaat te bereiken en aldus aan artikel 249, derde alinea, EG te voldoen (zie met name arresten van 13 november 1990, Marleasing, C-106/89, Jurispr. blz. I-4135, punt 8, en 24 juni 2008, Commune de Mesquer, C-188/07, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 84).

Gelet op het voorgaande moet op de gestelde vragen worden geantwoord dat artikel 15, sub c, van de richtlijn, gelezen in samenhang met artikel 2, sub e, van deze richtlijn, moet worden uitgelegd als volgt:

Tot slot is de uit de voorgaande punten voortvloeiende uitlegging van artikel 15, sub c, van de richtlijn, gelezen in samenhang met artikel 2, sub e, daarvan, volledig verenigbaar met het EVRM, daaronder begrepen de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens inzake artikel 3 EVRM (zie met name arrest NA/Verenigd Koninkrijk, reeds aangehaald, §§ 115–117 en aangehaalde rechtspraak).

Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof van Justitie (Grote kamer) verklaart voor recht:

Artikel 15, sub c, van richtlijn 2004/83/EG van de Raad van 29 april 2004 inzake minimumnormen voor de erkenning van onderdanen van derde landen en staatlozen als vluchteling of als persoon die anderszins internationale bescherming behoeft, en de inhoud van de verleende bescherming, gelezen in samenhang met artikel 2, sub e, van deze richtlijn, moet worden uitgelegd als volgt:

ondertekeningen