HvJ EG, 16-12-2008, nr. C-73/07

Blijkens artikel 1, lid 1, beoogt de richtlijn de bescherming van de fundamentele rechten en vrijheden van natuurlijke personen, met name van hun persoonlijke levenssfeer, in verband met de verwerking van persoonsgegevens.

Artikel 1, lid 2, van de richtlijn bepaalt:

Artikel 2 van de richtlijn, ‘Definities’, bepaalt:

Artikel 3 omschrijft de werkingssfeer van de richtlijn als volgt:

De verhouding tussen de bescherming van persoonsgegevens en de vrijheid van meningsuiting is geregeld in artikel 9 van de richtlijn, ‘Verwerking van persoonsgegevens en vrijheid van meningsuiting’, en wel als volgt:

In dit verband is in punt 37 van de considerans van de richtlijn overwogen:

Artikel 13 van de richtlijn, ‘Uitzonderingen en beperkingen’, bepaalt:

Artikel 17, ‘Beveiliging van de verwerking’, luidt:

§ 10, lid 1, van de Finse grondwet [perustuslaki (731/1999)] van 11 juni 1999 bepaalt:

§ 12 van de Finse grondwet luidt:

De wet inzake persoonsgegevens [henkilötietolaki (523/1999)] van 22 april 1999, waarbij de richtlijn is omgezet in Fins recht, is van toepassing op de verwerking van deze gegevens (§ 2, lid 1), behalve op bestanden die enkel informatie bevatten die als zodanig in de media is gepubliceerd (§ 2, lid 4). De wet is slechts gedeeltelijk van toepassing op de verwerking van persoonsgegevens voor redactionele, artistieke of literaire doeleinden (§ 2, lid 5).

§ 32 van de wet inzake persoonsgegevens bepaalt dat degene die voor de bestanden verantwoordelijk is, de vereiste technische en organisatorische maatregelen moet nemen om de persoonsgegevens te beschermen tegen onbevoegde toegang tot die gegevens, vernietiging, wijziging, verstrekking of overdracht, hetzij per ongeluk, hetzij onrechtmatig, of andere onrechtmatige verwerking van deze gegevens.

De wet inzake de openbaarheid van overheidshandelingen [laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta (621/1999)] van 21 mei 1999 stelt eveneens regels voor de toegang tot informatie.

Volgens § 1, lid 1, van de wet inzake de openbaarheid van overheidshandelingen is de algemene regel dat de documenten waarop deze wet betrekking heeft, openbaar zijn.

§ 9 van deze wet bepaalt dat eenieder het recht heeft, kennis te nemen van een openbaar document van de overheid.

§ 16, lid 1, van deze wet definieert de voorwaarden voor toegang tot een dergelijk document. Deze bepaling schrijft voor dat overheidsinstanties de inhoud van het document mondeling meedelen of het ter inzage leggen in hun kantoren, waar het kan worden ingezien en gekopieerd, beluisterd of overhandigd in de vorm van een gedrukt exemplaar.

In lid 3 zijn de voorwaarden vastgelegd waaronder de gegevens uit een bestand van persoonsgegevens van een overheidsinstantie mogen worden doorgegeven:

De verwijzende rechter merkt op dat de wet op de openbaarheid en geheimhouding van belastinggegevens [laki verotustietojen julkisuudesta ja salassapidosta (1346/1999)] van 30 december 1999 voorrang heeft op de wet inzake persoonsgegevens en de wet inzake de openbaarheid van overheidshandelingen.

Volgens § 2 van deze wet zijn de bepalingen van de wet inzake de openbaarheid van overheidshandelingen en de wet inzake persoonsgegevens van toepassing op belastingdocumenten en -gegevens, tenzij bij wet anders is bepaald.

§ 3 van deze wet luidt:

Volgens § 5, lid 1, van deze wet zijn bij de jaarlijks op te leggen aanslag inkomstenbelasting de naam van de belastingplichtige, zijn geboortejaar en zijn woonplaats openbare gegevens. Eveneens openbaar is de volgende informatie:

Ten slotte wordt in hoofdstuk 24, artikel 8, van het wetboek van strafrecht (rikoslaki, in de versie van wet 531/2000) de openbaarmaking van informatie die inbreuk maakt op het privéleven, strafbaar gesteld. Strafbaar is onder meer het onder een groot publiek via de media of met andere middelen verspreiden van informatie, insinuaties of afbeeldingen betreffende het privéleven van een ander, in omstandigheden die de benadeelde schade of leed kunnen toebrengen of hem in diskrediet kunnen brengen.

Om te beginnen moet worden vastgesteld dat de in deze vraag bedoelde gegevens, die bestaan uit de voor- en achternaam van bepaalde natuurlijke personen met een inkomen boven een bepaald bedrag, alsmede onder meer op 100 EUR nauwkeurig de hoogte van hun inkomen uit arbeid en kapitaal, persoonsgegevens zijn in de zin van artikel 2, sub a, van de richtlijn, aangezien het gaat om ‘informatie betreffende een geïdentificeerde of identificeerbare natuurlijke persoon’ (zie ook arrest van 20 mei 2003, Österreichischer Rundfunk e.a., C-465/00, C-138/01 en C-139/01, Jurispr. blz. I-4989, punt 64).

Vervolgens kan worden volstaan met de constatering dat reeds uit lezing van de definitie in artikel 2, sub b, van de richtlijn duidelijk wordt dat de in deze vraag bedoelde activiteit valt binnen de definitie van ‘verwerking van persoonsgegevens’ in de zin van deze bepaling van de richtlijn.

Bijgevolg moet op de eerste vraag worden geantwoord dat artikel 3, lid 1, van de richtlijn aldus moet worden uitgelegd dat, wanneer gegevens over het inkomen uit arbeid en kapitaal en over het vermogen van natuurlijke personen:

dit moet worden beschouwd als ‘verwerking van persoonsgegevens’ in de zin van deze bepaling.

Met zijn vierde vraag, die als tweede moet worden besproken, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de verwerking van persoonsgegevens als bedoeld in vraag 1, sub c en d, betreffende naambestanden die enkel informatie bevatten welke reeds als zodanig is gepubliceerd in de media, binnen de werkingssfeer van de richtlijn valt.

Ingevolge artikel 3, lid 2, van de richtlijn is de richtlijn in twee gevallen niet op de verwerking van persoonsgegevens van toepassing.

Het eerste geval betreft de verwerking van persoonsgegevens die met het oog op de uitoefening van niet binnen de werkingssfeer van het gemeenschapsrecht vallende activiteiten geschiedt, zoals die bedoeld in de titels V en VI van het Verdrag betreffende de Europese Unie, en in ieder geval verwerkingen die betrekking hebben op de openbare veiligheid, defensie, de veiligheid van de staat (waaronder de economie van de staat, wanneer deze verwerkingen in verband staan met vraagstukken van staatsveiligheid), en de activiteiten van de staat op strafrechtelijk gebied.

Deze in artikel 3, lid 2, eerste streepje, van de richtlijn als voorbeeld genoemde activiteiten zijn in alle gevallen specifieke activiteiten van de staten of van overheidsdiensten en hebben niets van doen met de gebieden waarop particulieren activiteiten ontplooien. Zij dienen tot afbakening van de reikwijdte van de daarin geregelde uitzondering, zodat die uitzondering enkel geldt voor activiteiten die daarin aldus uitdrukkelijk zijn vermeld of die in dezelfde categorie kunnen worden ondergebracht (eiusdem generis) (zie arrest van 6 november 2003, Lindqvist, C-101/01, Jurispr. blz. I-12971, punten 43 en 44).

De in vraag 1, sub c en d, genoemde verwerking van persoonsgegevens is echter een activiteit van particuliere ondernemingen. Dit is geen activiteit in een door de overheid ingesteld kader dat betrekking heeft op de openbare veiligheid. Dergelijke activiteiten kunnen dan ook niet op één lijn worden gesteld met die van artikel 3, lid 2, van de richtlijn (zie in die zin arrest van 30 mei 2006, Parlement/Raad, C-317/04 en C-318/04, Jurispr. blz. I-4721, punt 58).

Wat het tweede geval betreft, genoemd in het tweede streepje van deze bepaling, zijn in punt 12 van de considerans van de richtlijn, dat betrekking heeft op deze uitzondering, correspondentie en het bijhouden van adressenbestanden genoemd als voorbeeld van gegevensverwerking door een natuurlijk persoon in activiteiten met een uitsluitend persoonlijk of huishoudelijk doel.

Deze tweede uitzondering moet dus in die zin worden uitgelegd dat zij uitsluitend betrekking heeft op activiteiten die tot het persoonlijk of gezinsleven van particulieren behoren (zie arrest Lindqvist, punt 47). Dit is duidelijk niet het geval met betrekking tot de activiteiten van Markkinapörssi en Satamedia, die tot doel hebben, de verzamelde gegevens ter kennis te brengen van een onbestemd aantal personen.

Derhalve moet worden geconcludeerd dat de in vraag 1, sub c en d, bedoelde verwerking van persoonsgegevens niet behoort tot de in artikel 3, lid 2, van de richtlijn genoemde gevallen.

Overigens moet erop worden gewezen dat de richtlijn geen verdere beperking van haar werkingssfeer toelaat.

In dit verband merkt de advocaat-generaal in punt 125 van haar conclusie op dat artikel 13 van de richtlijn slechts uitzonderingen toestaat op enkele richtlijnbepalingen, waaronder niet artikel 3.

Ten slotte moet worden opgemerkt dat door een algemene afwijking van de toepassing van de richtlijn voor gepubliceerde informatie, deze richtlijn grotendeels zinloos zou worden. De lidstaten zouden dan immers gegevens slechts behoeven te publiceren om ze aan de bescherming van de richtlijn te onttrekken.

Derhalve moet op de vierde vraag worden geantwoord dat de verwerking van persoonsgegevens als bedoeld in vraag 1, sub c en d, betreffende bestanden van de overheid met persoonsgegevens die enkel informatie bevatten welke reeds als zodanig is gepubliceerd in de media, binnen de werkingssfeer van de richtlijn valt.

Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 9 van de richtlijn aldus moet worden uitgelegd dat de in vraag 1, sub a tot en met d, genoemde activiteiten betreffende gegevens uit documenten die volgens de nationale wetgeving openbaar zijn, moeten worden beschouwd als verwerking van persoonsgegevens uitsluitend voor journalistieke doeleinden. De verwijzende rechter geeft verder aan, te willen vernemen of het voor de beoordeling van belang is dat het hoofddoel van deze verwerking de openbaarmaking van die gegevens is.

Vooraf moet worden opgemerkt dat volgens vaste rechtspraak de bepalingen van een richtlijn moeten worden uitgelegd tegen de achtergrond van het doel ervan en van de daarbij ingevoerde regeling (zie in die zin arrest van 11 september 2008, Caffaro, C-265/07, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 14).

Zoals uit artikel 1 van de richtlijn blijkt, staat vast dat deze richtlijn tot doel heeft dat de lidstaten, waar zij het vrij verkeer van persoonsgegevens mogelijk maken, tegelijkertijd de bescherming van de fundamentele rechten en vrijheden van natuurlijke personen, met name van hun privéleven, waarborgen in verband met de verwerking van persoonsgegevens.

Dit doel kan echter niet worden nagestreefd zonder rekening te houden met het feit dat deze fundamentele rechten tot op zekere hoogte moeten worden verzoend met het fundamentele recht van de vrijheid van meningsuiting.

Een dergelijke verzoening wordt beoogd met artikel 9 van de richtlijn. Zoals met name uit punt 37 van de considerans van de richtlijn blijkt, heeft artikel 9 tot doel, twee fundamentele rechten met elkaar te verzoenen: de bescherming van het privéleven en de vrijheid van meningsuiting. Dit is de taak van de lidstaten.

Voor de verzoening van deze twee ‘fundamentele rechten’ in de zin van de richtlijn dienen de lidstaten te voorzien in uitzonderingen op of beperkingen van de gegevensbescherming, en dus van het fundamentele recht op privéleven als neergelegd in de hoofdstukken II, IV en VI van deze richtlijn. Deze uitzonderingen mogen uitsluitend worden gemaakt voor journalistieke, artistieke of literaire doeleinden, die onder het fundamentele recht van de vrijheid van meningsuiting vallen, en enkel voor zover die uitzonderingen nodig blijken te zijn voor de verzoening van het recht op privéleven met de regels betreffende de vrijheid van meningsuiting.

Om rekening te houden met het belang dat de vrijheid van meningsuiting in elke democratische samenleving toekomt, is het in de eerste plaats noodzakelijk, de daarmee samenhangende begrippen, waaronder het begrip journalistiek, ruim te interpreteren. In de tweede plaats, om tot een evenwichtige afweging tussen de beide fundamentele rechten te komen, eist het fundamentele recht op bescherming van het privéleven dat de uitzonderingen op en beperkingen van de gegevensbescherming in vorengenoemde hoofdstukken van de richtlijn, binnen de grenzen van het strikt noodzakelijke blijven.

In dit verband dienen de volgende factoren in aanmerking te worden genomen.

In de eerste plaats, zoals de advocaat-generaal in punt 65 van haar conclusie heeft opgemerkt en zoals blijkt uit de voorgeschiedenis van de richtlijn, gelden de in artikel 9 van de richtlijn neergelegde ontheffingen en uitzonderingen niet alleen voor mediaondernemingen maar voor alle in de journalistiek werkzame personen.

In de tweede plaats sluit het feit dat een publicatie van openbare gegevens is verbonden met een winstgevend doel niet a priori uit, dat deze is te beschouwen als een activiteit ‘uitsluitend voor journalistieke doeleinden’. Zoals Markkinapörssi en Satamedia in hun opmerkingen en de advocaat-generaal in punt 82 van haar conclusie opmerken, is elke onderneming met haar activiteiten uit op winst. Een zeker commercieel succes kan zelfs de conditio sine qua non zijn voor het voortbestaan van professionele journalistiek.

In de derde plaats moet rekening worden gehouden met de ontwikkeling en de verveelvoudiging van middelen voor communicatie en informatieverspreiding. Zoals is opgemerkt, met name door de Zweedse regering, is de drager waarmee de verwerkte gegevens worden overgedragen, of dit nu klassieke dragers zijn zoals papier of elektromagnetische golven, dan wel elektronische zoals internet, niet bepalend voor de beoordeling of het gaat om een activiteit ‘uitsluitend voor journalistieke doeleinden’.

Uit de voorgaande overwegingen volgt dat activiteiten als die in het hoofdgeding, die betrekking hebben op gegevens afkomstig uit documenten die volgens de nationale wetgeving openbaar zijn, kunnen worden aangemerkt als ‘journalistieke activiteiten’, indien zij de bekendmaking aan het publiek van informatie, meningen of ideeën tot doel hebben, ongeacht het overdrachtsmedium. Deze activiteiten zijn niet voorbehouden aan mediaondernemingen en kunnen een winstoogmerk hebben.

Op de tweede vraag moet dus worden geantwoord dat artikel 9 van de richtlijn aldus moet worden uitgelegd dat de in vraag 1, sub a tot en met d, bedoelde activiteiten, die betrekking hebben op gegevens afkomstig uit documenten die volgens de nationale wetgeving openbaar zijn, moeten worden beschouwd als verwerking van persoonsgegevens ‘uitsluitend voor journalistieke doeleinden’ in de zin van die bepaling, indien die verwerking als enig doel heeft de bekendmaking aan het publiek van informatie, meningen of ideeën. Het staat aan de nationale rechter om te beoordelen of dit het geval is.

Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 17 van de richtlijn aldus moet worden uitgelegd dat het in de weg staat aan de publicatie van gegevens die zijn verzameld voor journalistieke doeleinden, en aan de verspreiding daarvan voor commerciële doeleinden.

Gezien het antwoord op de tweede vraag behoeft deze vraag geen beantwoording.