HvJ EG, 25-11-2008, nr. C-455/06

Artikel 8:69 van de Algemene Wet Bestuursrecht luidt als volgt:

Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of verordening nr. 615/98, en met name de artikelen 1 en 5, leden 3 en 7, ervan, aldus moeten worden uitgelegd, dat de op het gebied van uitvoerrestituties bevoegde nationale autoriteit mag vaststellen dat bij een dierentransport de voorschriften van richtlijn 91/628 niet zijn nageleefd, terwijl door de officiële dierenarts overeenkomstig artikel 2, lid 3, van deze verordening is verklaard dat het transport wel met de voorschriften van voornoemde richtlijn in overeenstemming was. Indien deze vraag bevestigend wordt beantwoord, wenst deze rechter te vernemen of de bevoegdheid van deze autoriteit aan bepaalde beperkingen is onderworpen.

Er zij aan herinnerd dat, gelet op de bewoordingen van de artikelen 1 en 5, lid 3, van verordening nr. 615/98, de naleving van de voorschriften van richtlijn 91/628 een voorwaarde vormt voor betaling van uitvoerrestituties. Het staat aan de exporteur om overeenkomstig artikel 5, leden 1 en 2, van diezelfde verordening aan te tonen dat is voldaan aan de voorwaarden voor toekenning van de uitvoerrestitutie. Benadrukt moet worden dat de exporteur, om betaling te verkrijgen van de uitvoerrestitutie, aan de bevoegde autoriteit van de lidstaat waar de verklaring is aanvaard, het bewijs moet overleggen dat de voorschriften van artikel 1 van deze verordening en dus ook de voorschriften van bovengenoemde richtlijn zijn nageleefd, door de in de artikelen 2, lid 3, en 3, lid 2, van deze verordening bedoelde documenten over te leggen. Tot deze documenten behoort met name de verklaring van de officiële dierenarts.

Wat de bewijskracht van deze documenten betreft, heeft het Hof geoordeeld dat, zoals blijkt uit het doel van de artikelen 3 en 5 van verordening nr. 615/98, de overlegging van deze documenten door de exporteur niet een onweerlegbaar bewijs vormt dat artikel 1 van deze verordening en richtlijn 91/628 zijn nageleefd. Dit bewijs lijkt immers slechts voldoende voor zover de bevoegde autoriteit niet beschikt over gegevens op grond waarvan zij van oordeel kan zijn dat deze richtlijn niet is nageleefd. Deze uitlegging wordt bevestigd door de bewoordingen van artikel 5, lid 3, van diezelfde verordening, volgens welke de bevoegde autoriteit de uitvoerrestitutie niet hoeft te betalen voor dieren waarvoor zij, op grond van de in artikel 5, lid 2, bedoelde documenten, de verslagen over de in artikel 4 van deze verordening bedoelde controles en/of welke andere gegevens ook over de naleving van artikel 1 waarover zij beschikt, van oordeel is dat richtlijn 91/628 niet is nageleefd (zie arrest van 13 maart 2008, Viamex Agrar Handel, C-96/06, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punten 34 en 35).

Niettegenstaande de overlegging door de exporteur van een verklaring van de officiële dierenarts overeenkomstig artikel 5, lid 2, van verordening nr. 615/98, kan de bevoegde autoriteit oordelen dat de exporteur noch artikel 1 van deze verordening noch richtlijn 91/628 heeft nageleefd, mits met name is voldaan aan de voorwaarden van artikel 5, lid 3, van deze verordening (arrest Viamex Agrar Handel, reeds aangehaald, punt 36).

Zoals de advocaat-generaal in punt 51 van zijn conclusie naar voren heeft gebracht, moet worden aangenomen dat deze redenering, volgens welke de bevoegde autoriteit niettegenstaande de door de exporteur overgelegde documenten kan besluiten niet over te gaan tot betaling van de restitutie, ook opgaat wanneer de restitutie reeds aan laatstgenoemde is betaald.

Iedere andere uitlegging zou namelijk elke nuttige werking ontnemen enerzijds aan artikel 5, lid 7, van verordening nr. 615/98, krachtens hetwelk, indien na de uitkering van de restitutie komt vast te staan dat de communautaire regelgeving inzake de bescherming van dieren tijdens het vervoer niet is nageleefd, de restitutie wordt teruggevorderd overeenkomstig artikel 11, leden 3 tot en met 6, van verordening nr. 3665/87, en anderzijds aan de in verordening nr. 4045/89 bedoelde controles achteraf.

Wat de vraag betreft of een dergelijke bevoegdheid aan bepaalde beperkingen is onderworpen, heeft het Hof reeds geoordeeld dat artikel 5 van verordening nr. 615/98 niet aldus kan worden uitgelegd dat de bevoegde autoriteit de bewijsstukken die de exporteur bij zijn aanvraag om uitvoerrestitutie heeft gevoegd, op arbitraire wijze in twijfel kan trekken. De beoordelingsmarge waarover de bevoegde autoriteit beschikt, is namelijk niet onbegrensd, aangezien zij door bovengenoemd artikel 5 wordt afgebakend. Deze beoordelingsmarge lijkt met name begrensd wat betreft de aard en de bewijskracht van de gegevens waarop deze autoriteit zich beroept (arrest Viamex Agrar Handel, reeds aangehaald, punt 38).

Het Hof heeft geoordeeld dat de bevoegde autoriteit zich overeenkomstig artikel 5, lid 3, van verordening nr. 615/98 dient te baseren op objectieve en concrete gegevens over het welzijn van de dieren, op grond waarvan kan worden vastgesteld dat de door de exporteur bij zijn aanvraag voor uitvoerrestitutie gevoegde documenten niet kunnen bewijzen dat bij het vervoer de voorschriften van richtlijn 91/628 zijn nageleefd, waarbij in voorkomend geval de exporteur dient aan te tonen in welk opzicht de bewijselementen die door deze autoriteit zijn aangedragen voor de conclusie dat deze verordening en deze richtlijn niet zijn nageleefd, niet ter zake dienend zijn (arrest Viamex Agrar Handel, reeds aangehaald, punt 41).

Het Hof heeft voorts geoordeeld dat de bevoegde autoriteit in elk geval gehouden is haar beslissing te motiveren door de redenen aan te geven waarom zij heeft geoordeeld dat op basis van de door de exporteur overgelegde bewijsstukken niet kan worden geconcludeerd dat de voorschriften van richtlijn 91/628 zijn nageleefd. Hiertoe dient deze autoriteit met name de door de exporteur bij haar ingediende documenten objectief te beoordelen en aan te tonen dat zij over deugdelijke gegevens beschikt ten bewijze dat de bij de uitvoerrestitutieaanvraag gevoegde documenten niet het bewijs kunnen leveren van de naleving van de relevante voorschriften van deze richtlijn (arrest Viamex Agrar Handel, reeds aangehaald, punt 42).

Gelet op het voorgaande dient op de eerste vraag te worden geantwoord dat verordening nr. 615/98, en met name de artikelen 1 en 5, leden 3 en 7, ervan, aldus moeten worden uitgelegd, dat de op het gebied van uitvoerrestituties bevoegde nationale autoriteit mag vaststellen dat bij een dierentransport de voorschriften van richtlijn 91/628 niet zijn nageleefd, terwijl door de officiële dierenarts overeenkomstig artikel 2, lid 3, van diezelfde verordening is verklaard dat het transport wel met de voorschriften van voornoemde richtlijn in overeenstemming was. Om tot deze conclusie te komen dient deze autoriteit zich te baseren op objectieve gegevens die verband houden met het welzijn van de dieren en waardoor de door de exporteur overgelegde documenten in twijfel worden getrokken, tenzij deze laatste in voorkomend geval aantoont dat de gegevens die de bevoegde autoriteit aandraagt voor de conclusie dat richtlijn 91/628 niet is nageleefd, niet ter zake dienend zijn.

Met zijn tweede vraag vraagt de verwijzende rechter in wezen dat nader wordt bepaald of — in het kader van de beoordeling of in de gevallen genoemd in verordening nr. 800/1999 aanspraak bestaat op restitutie — de bevoegde autoriteit van de lidstaat van uitvoer, voor de vaststelling of de communautaire voorschriften inzake het welzijn van dieren tijdens het transport zijn nageleefd, de beschikbare oppervlakte van het schip op basis van de in die lidstaat geldende normen in aanmerking moet nemen, dan wel de oppervlakte die is vermeld bij de afgifte van de erkenning op basis van de in de vlagstaat geldende normen.

Dienaangaande zij eraan herinnerd dat de lidstaat van uitvoer en de vlagstaat waarop de verwijzende rechter doelt, beide lidstaat zijn van de Europese Unie.

Aangaande de totale beschikbare oppervlakte van een schip die kan worden bestemd voor het vervoer van dieren, moet worden geconstateerd dat richtlijn 91/628 hiervoor geen uitdrukkelijke regeling bevat.

Binnen deze context moet, wanneer een schip door de bevoegde autoriteit van de vlaglidstaat is erkend voor een bepaalde oppervlakte, worden vastgesteld dat de in de erkenning genoemde oppervlakte de oppervlakte weergeeft waarbinnen het welzijn van de dieren is gegarandeerd. Vaststaat immers dat de bevoegde autoriteit, indien zij wil overgaan tot erkenning, noodzakelijkerwijs grondige controles dient te verrichten teneinde de totale bruikbare oppervlakte van het schip waarmee het welzijn van de dieren tijdens hun transport kan worden verzekerd, te berekenen.

Derhalve moet de bevoegde autoriteit van de lidstaat die totale bruikbare oppervlakte in aanmerking nemen om te beoordelen of bij het transport van de dieren met het schip de voorschriften van richtlijn 91/628 inzake het welzijn van de dieren zijn nageleefd.

Gelet op het voorgaande moet op de tweede vraag worden geantwoord dat wanneer een schip door de bevoegde autoriteit van de vlaglidstaat voor een bepaalde oppervlakte is erkend voor het transport van dieren, de bevoegde autoriteit van de lidstaat van uitvoer zich bij de beoordeling of de communautaire voorschriften inzake het welzijn van de dieren tijdens hun transport, zijn nageleefd, op deze erkenning dient te baseren.

Met zijn vierde vraag, die vóór de derde en de vijfde vraag moet worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de in artikel 33, lid 9, van verordening nr. 1254/1999 voorkomende zinsnede ‘is voldaan aan de voorschriften van de Gemeenschap inzake het welzijn van dieren’, aldus moet worden uitgelegd dat wanneer is vastgesteld dat de in punt 47 B van hoofdstuk VI van de bijlage bij richtlijn 91/628 voorziene communautaire vereisten inzake beladingsdichtheid tijdens het transport van de dieren niet zijn nageleefd, moet worden aangenomen dat voor alle getransporteerde levende dieren niet aan deze voorschriften is voldaan.

Krachtens punt 47 B van hoofdstuk VI van de bijlage bij bovengenoemde richtlijn wordt bij vervoer over zee voor elk dier de beladingsdichtheid in vierkante meters vastgesteld.

Indien, zoals de advocaat-generaal in punt 74 van zijn conclusie heeft opgemerkt, de totale voor het vervoer van dieren beschikbare oppervlakte van het schip, gedeeld door het aantal daadwerkelijk vervoerde dieren, niet in overeenstemming is met de oppervlakte per dier die in punt 47 B van hoofdstuk VI van de bijlage bij richtlijn 91/628 is voorgeschreven, moet evenwel worden vastgesteld dat de communautaire beladingsnormen voor geen van de vervoerde dieren zijn gerespecteerd. Het staat immers vast dat, wanneer de beladingsnorm is overschreden, de beschikbare ruimte voor elk dier kleiner wordt als gevolg van het feit dat het aantal dieren aan boord van het schip de toegestane belading overschrijdt.

Bovendien moet erop worden gewezen dat de overbelading van een schip, in beginsel, alle dieren treft, aangezien deze leidt tot een beperking van hun bewegingsvrijheid, tot verkleining van de ruimte die zij met het oog op hun welbevinden nodig hebben, tot een verhoogd risico dat de dieren letsel oplopen, en tot onaangename vervoersomstandigheden voor alle vervoerde dieren en niet alleen voor de dieren waarmee de toegestane belading is overschreden.

Derhalve moet op de vierde vraag worden geantwoord dat de zinsnede ‘is voldaan aan de voorschriften van de Gemeenschap inzake het welzijn van dieren’ in artikel 33, lid 9, van verordening nr. 1254/1999, aldus moet worden uitgelegd dat wanneer is vastgesteld dat de in punt 47 B van hoofdstuk VI van de bijlage bij richtlijn 91/628 voorziene communautaire vereisten inzake beladingsdichtheid tijdens het transport van de dieren niet zijn nageleefd, de slotsom in beginsel dient te luiden dat deze voorschriften niet zijn nageleefd voor alle getransporteerde levende dieren.

Met zijn derde en zijn vijfde vraag, die tezamen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of het gemeenschapsrecht de nationale rechter verplicht ambtshalve te toetsen aan gronden die zijn ontleend aan de verordeningen nrs. 1254/1999 en 800/1999 en die buiten de grondslag van de geschillen vallen, wanneer een dergelijk onderzoek erop neer zou komen dat het Nederlandse rechtsbeginsel volgens hetwelk de indiener van een beroep niet in een ongunstigere positie mag worden gebracht dan waarin hij zou hebben verkeerd zonder het instellen van dat beroep (beginsel van het verbod van reformatio in peius), wordt doorbroken.

Het College van Beroep voor het bedrijfsleven wijst erop dat overeenkomstig artikel 8:69 van de Algemene Wet Bestuursrecht geen rekening mag worden gehouden met argumenten die buiten de grenzen van het door de partijen afgebakende geding vallen. Het College beklemtoont voorts dat indien het gemeenschapsrecht hem zou verplichten ambtshalve rechtsgronden in het geding te brengen ontleend aan de verordeningen nrs. 1254/1999 en 800/1999, hij kan worden geconfronteerd met het in het Nederlandse bestuursrecht verankerde procedurevoorschrift van het verbod van reformatio in peius, volgens hetwelk de indiener van een beroep niet in een ongunstigere positie mag worden gebracht dan waarin hij zou hebben verkeerd zonder het instellen van dat beroep. Het College sluit immers niet uit dat de inaanmerkingneming van voornoemde verordeningen ertoe kan leiden dat de verplichtingen van verzoeksters in de hoofdgedingen worden verzwaard.

In dit verband moet worden opgemerkt dat het gemeenschapsrecht een nationale rechter niet kan verplichten een communautaire bepaling ambtshalve toe te passen wanneer een dergelijke toepassing ertoe zou leiden dat het in zijn nationale procesrecht verankerde beginsel van het verbod van reformatio in peius wordt doorbroken.

Een dergelijke verplichting zou namelijk niet alleen indruisen tegen het beginsel van de eerbiediging van het recht van verweer, het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel, die ten grondslag liggen aan bovengenoemd verbod, maar zou voor de particulier die beroep heeft ingesteld tegen een voor hem bezwarende handeling, het risico meebrengen dat dit beroep hem in een ongunstigere positie brengt dan die waarin hij zou hebben verkeerd wanneer hij zich ervan had onthouden dit beroep in te stellen.

Gelet op het voorgaande dient op de derde en de vijfde vraag te worden geantwoord dat het gemeenschapsrecht de nationale rechter niet verplicht om een bepaling van het gemeenschapsrecht ambtshalve toe te passen, wanneer een dergelijke toepassing zou meebrengen dat hij het in het toepasselijke nationale recht verankerde beginsel van het verbod van reformatio in peius doorbreekt.