HvJ EG, 18-11-2008, nr. C-158/07

In deze procedure zijn schriftelijke opmerkingen ingediend door de Nederlandse, de Duitse, de Oostenrijkse, de Belgische, de Zweedse en de Finse regering, de regering van het Verenigd Koninkrijk, de Commissie en Förster. Met uitzondering van de Oostenrijkse en de Finse regering waren deze partijen ook vertegenwoordigd ter terechtzitting op 23 april 2008, waar bovendien ook de Deense regering vertegenwoordigd was.

De Commissie stelt zich op het standpunt dat Förster, anders dan de verwijzende rechter suggereert, kan worden beschouwd als een gemeenschapswerknemer in de zin van artikel 39 EG en verordening nr. 1612/68, zoals uitgelegd door het Hof in met name de arresten Lair30., Brown31. en Ninni-Orasche32., daar uit de omstandigheden van het geval een wezenlijke continuïteit tussen haar stage en haar studie blijkt. Voor de tweede helft van 2003 kan zij zich derhalve beroepen op artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1612/68 voor het verkrijgen van de betrokken studiefinanciering, die een ‘sociaal voordeel’ is in de zin van die verordening.

De Oostenrijkse, de Deense, de Duitse, de Nederlandse en de Zweedse regering zijn het grotendeels oneens met die opvatting. Ter terechtzitting hebben de Nederlandse en de Duitse regering verklaard dat naar hun mening een eerdere stage niet kan leiden tot de status van gemeenschapswerknemer voor de periode na het einde van de stage. In dat opzicht moet de onderhavige zaak worden onderscheiden van de zaken Lair33. en Ninni-Orasche34., blijkens welke er continuïteit moet bestaan tussen de eerdere activiteit als werknemer en de daarna aangevangen opleiding. Ook is Förster niet onvrijwillig werkloos geraakt in de zin van die rechtspraak, daar het in de aard van dergelijke stages besloten ligt dat zij slechts tijdelijk zijn.

Wat verordening nr. 1251/70 betreft, stelt Förster dat zij zich op artikel 7 van die verordening kan beroepen om in aanmerking te komen voor studiefinanciering over de tweede helft van 2003.

Daarentegen zijn alle andere partijen die over dit punt opmerkingen hebben gemaakt het er in essentie over eens dat overeenkomstig artikel 1 van verordening nr. 1251/70 die verordening hetzij rationae personae niet-toepasselijk, hetzij voor het onderhavige geval niet relevant is.

Ingevolge artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1612/68 geniet de werknemer die de nationaliteit heeft van een lidstaat en gebruikmaakt van de vrijheid van verkeer van werknemers, in de gastlidstaat dezelfde sociale voordelen als nationale werknemers.

Het Hof heeft reeds verklaard dat steun ter zake van levensonderhoud en opleiding voor een universitaire studie waarmee een beroepskwalificatie wordt verkregen, een sociaal voordeel is in de zin van dat artikel.35. Niet in geschil is dat de in geding zijnde studiefinanciering zo'n voordeel is.36.

Personen die werknemer zijn in de zin van artikel 39 EG en artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1612/68 kunnen zich derhalve beroepen op hun recht om gelijk te worden behandeld ten aanzien van de toekenning van de in geding zijnde studiefinanciering.

Volgens vaste rechtspraak heeft het in die bepalingen bedoelde begrip ‘werknemer’ een communautaire inhoud en mag het niet restrictief worden uitgelegd. ‘Werknemer’ is iedere persoon die reële en daadwerkelijke arbeid verricht, met uitsluiting van werkzaamheden van zo geringe omvang dat zij louter marginaal en bijkomstig blijken. Volgens deze rechtspraak is het kenmerk van een arbeidsverhouding dat iemand gedurende een bepaalde tijd voor een ander en onder diens gezag prestaties levert en als tegenprestatie een beloning ontvangt.37.

Er zij op gewezen dat in de onderhavige zaak zowel de nationale autoriteiten als de verwijzende rechter er kennelijk van uitgaan dat Förster in de periode vóór de tweede helft van 2003 een reële arbeidsverhouding had, op grond waarvan zij aanspraak kon maken op de status van migrerend werknemer, daar zij vanaf maart 2000 verschillende banen had en van oktober 2002 tot en met juni 2003 tegen vergoeding (fulltime) stage liep. Bijgevolg werd Förster ook studiefinanciering toegekend in overeenstemming met verordening nr. 1612/68 en op basis van de Nederlandse voorschriften waarbij een gemiddelde van 32 uur betaalde arbeid per maand moet worden verricht. Er is dus geen reden om te betwijfelen dat Förster tot en met juni 2003 voldeed aan de voorwaarden om te worden aangemerkt als werknemer, zoals gesteld in de bepalingen inzake het vrij verkeer van werknemers, namelijk dat haar beroepsactiviteiten reëel en daadwerkelijk waren en niet louter marginaal en bijkomstig.

In deze context zij eraan herinnerd dat volgens de rechtspraak van het Hof het feit dat de beroepsactiviteiten bestaan uit een stage of deeltijdarbeid op zich niet belet dat degene die deze verricht de status van werknemer heeft.38.

Anderzijds staat ook vast dat Förster in de tweede helft van 2003 niet meer werkte.

Hoewel de betrokkene normaal gesproken zijn status van werknemer verliest wanneer de arbeidsverhouding is geëindigd, kan die status, zoals ik hiervóór heb opgemerkt, niettemin nadien bepaalde effecten sorteren.39.

Zo wordt in de eerste plaats in artikel 7 van verordening nr. 1251/70 betreffende het recht van werknemers om verblijf te houden op het grondgebied van een lidstaat na er een betrekking te hebben vervuld, waarnaar in vraag 1 uitdrukkelijk wordt verwezen, het in verordening nr. 1612/68 neergelegde recht op gelijke behandeling uitgebreid tot ‘degenen op wie deze verordening van toepassing is’.

Ik ben echter met de grote meerderheid van partijen die in de onderhavige zaak opmerkingen hebben ingediend van mening dat verordening nr. 1251/70 ratione personae niet van toepassing is op iemand in de situatie van Förster. Artikel 1 van deze verordening kan redelijkerwijs niet anders worden gelezen dan in samenhang met artikel 2, dat aangeeft welke werknemers het recht hebben om duurzaam verblijf te houden op het grondgebied van een lidstaat. Dit zijn werknemers wier arbeidsverhouding is geëindigd vanwege hun leeftijd, arbeidsongeschiktheid of het aanvaarden van een dienstverband in een andere lidstaat. Aangezien duidelijk is dat iemand in de situatie als in casu beschreven in geen van deze categorieën valt, is artikel 7 van verordening nr. 1612/68 niet toepasselijk.

Vraag 1 moet dan ook ontkennend worden beantwoord.

In de tweede plaats moet echter worden onderzocht of een student in omstandigheden als die van het hoofdgeding rechten kan ontlenen aan de arresten Lair, Brown, Raulin en Ninni-Orasche. Daarin verklaarde het Hof dat een persoon met de nationaliteit van een andere lidstaat die, na in de gastlidstaat beroepswerkzaamheden te hebben verricht, daar een universitaire studie is aangevangen die werd afgesloten met een beroepsdiploma, moet worden geacht de status van werknemer te hebben behouden, mits er tussen de eerdere beroepswerkzaamheden en de gevolgde studie verband, of, zoals het Hof het ook heeft uitgedrukt, ‘continuïteit’ bestaat.40.

Het Hof heeft gepreciseerd dat deze continuïteit echter niet mag worden geëist wanneer een migrant onvrijwillig werkloos is geworden en door de situatie op de arbeidsmarkt gedwongen is tot omscholing naar een ander beroepssector. Het Hof heeft er daarbij rekening mee gehouden dat de continue carrière tegenwoordig minder gangbaar is dan vroeger en dat beroepsarbeid daarom soms onderbroken wordt door perioden van bij- of omscholing.41.

Ten slotte heeft het Hof geweigerd, de rechten uit hoofde van de status van werknemer uit te breiden tot omstandigheden waarin sprake is van misbruik. Dit zou bijvoorbeeld het geval zijn wanneer werd aangetoond dat een burger van een lidstaat een andere lidstaat is binnengekomen met als enig doel om na zeer korte tijd te hebben gewerkt, in aanmerking te komen voor studiefinanciering in die staat42. of wanneer is bewezen dat iemand de status van werknemer uitsluitend heeft verkregen als gevolg van zijn toelating tot de universiteit om de desbetreffende studie te volgen. In die omstandigheden is de arbeidsverhouding, de enige grondslag voor de rechten uit verordening nr. 1612/68, ondergeschikt aan de met de toelage te financieren studie.43.

Uiteindelijk is het aan de nationale rechter om het nodige feitenonderzoek te doen om vast te stellen of verzoekster in het hoofdgeding overeenkomstig de diverse criteria voortvloeiend uit de hiervóór aangehaalde rechtspraak kan worden geacht de status van werknemer te hebben behouden na de beëindiging van haar beroepswerkzaamheden.44. Op basis van de aan het Hof verstrekte informatie kunnen echter de volgende opmerkingen worden gemaakt.

In de eerste plaats, anders dan met name de Duitse regering heeft betoogd, betekent het feit dat iemand ‘voornamelijk om studieredenen’ naar de gastlidstaat is gekomen, zoals de verwijzende rechter in vraag 1 vermeldt, en vanaf het begin een studie volgde terwijl zij in loondienst werkte, mijns inziens niet dat de betrokkene zich daardoor niet op bovengenoemde rechtspraak kan beroepen.

Beslissend in dit verband is of de betrokkene werkelijk substantiële arbeid heeft verricht, dat wil zeggen beroepswerkzaamheden die reëel en daadwerkelijk waren en niet louter marginaal en bijkomstig, in de zin van het begrip ‘werknemer’.45. Indien komt vast te staan dat iemand objectief aan deze voorwaarden voldoet, kan het feit dat hij tegelijkertijd is te beschouwen als student, hem niet de status van werknemer en de bijbehorende rechten ontnemen. Evenmin dient de mogelijkheid dat het hoofdmotief het volgen van een studie is, op zich zijn kwalificatie als werknemer te beïnvloeden.

Deze zienswijze vindt steun in het recente arrest in zaak C-294/06 betreffende artikel 6, lid 1, van besluit nr. 1/80 van de Associatieraad van 19 september 1980 betreffende de ontwikkeling van de associatie, waarin het Hof zich uitsprak over de vraag of in gevallen waarin Turkse staatsburgers — wier arbeid voor het overige voldoet aan de drie voorwaarden van dat artikel — de hoedanigheid van au pair of student bezitten, betekent dat zij niet de hoedanigheid van werknemer hebben en niet behoren tot de legale arbeidsmarkt van een lidstaat in de zin van deze bepaling. Het Hof beantwoordde die vraag ontkennend en verklaarde dat de betrokkenen volledig aanspraak kunnen maken op de rechten die deze bepaling hun verleent, mits zij voldoen aan de in de bepaling neergelegde objectieve voorwaarden, zonder dat rekening behoeft te worden gehouden met de redenen waarom hun oorspronkelijk toegang was verleend of met eventuele beperkingen die aan de duur van hun recht op arbeid waren gesteld.46.

In de tweede plaats, wat de voorwaarde betreft dat er hetzij continuïteit bestaat tussen de activiteit als werknemer en de daarop volgende studie, hetzij de betrokkene onvrijwillig werkloos is geworden, blijkt uit de door Förster ingediende opmerkingen dat zij in de tweede helft van 2003 met werken is opgehouden omdat zij zich moest concentreren op het afmaken van haar studie. In die omstandigheden kan haar situatie naar mijn mening niet worden beschouwd als onvrijwillige werkloosheid. Ik ben het evenwel met de Commissie eens dat in het onderhavige geval wellicht is voldaan aan het continuïteitscriterium, zowel temporeel als materieel gezien.

In dat verband moet er allereerst op worden gewezen dat de stage voorafgaand aan de tweede helft van 2003 bestond uit voortgezet speciaal onderwijs aan leerlingen met gedragsproblemen en/of psychiatrische stoornissen, een activiteit die inhoudelijk stellig gerelateerd is aan haar opleiding pedagogiek.47.

Bij de toepassing van het continuïteitscriterium moet tevens worden bedacht dat, zoals door het Hof reeds werd aangestipt in het arrest Lair48., een continue carrière tegenwoordig minder gebruikelijk is dan vroeger. In het bijzonder wordt van jonge mensen aan het begin van hun beroepsleven om een aantal redenen vaak verwacht dat zij blijk geven van flexibiliteit in hun theoretische en praktische opleiding, alsook bij hun eerste schreden op de arbeidsmarkt, of zij worden daartoe door de arbeidsmarktvoorwaarden zelfs gedwongen. Het continuïteitscriterium moet dan ook niet te strikt worden toegepast, om te voorkomen dat een aanzienlijk deel van de werkstudenten wordt uitgesloten van hun rechten als communautaire werknemers, in weerwil van het feit dat zij reeds economisch actief zijn geweest en tot de arbeidsmarkt van de gastlidstaat zijn toegetreden.

In de derde plaats zijn er in het onderhavige geval geen aanwijzingen voor misbruik. In het bijzonder, gezien het feit dat Förster al meer dan drie jaar substantiële betaalde arbeid verrichtte voordat zij stopte met werken, kan niet worden gesteld dat zij een andere lidstaat is binnengekomen met als enig doel om in aanmerking te komen voor studiefinanciering in die staat.49.

Daar komt bij dat ter terechtzitting is gebleken dat Förster ook naar Nederland is gekomen en daar is begonnen met studeren en werken vanwege haar persoonlijke relatie met een inwoner van Nederland. Dit feit wijst erop dat zij deze staat niet is binnengekomen met als enig doel om in aanmerking te komen voor studiefinanciering.50.

Verder lijkt er geen reden te zijn om aan te nemen dat zij alleen werkte omdat zij was toegelaten tot de universiteit, hetgeen ertoe zou hebben geleid dat haar werk als ondergeschikt aan haar studie moest worden beschouwd.

Uit alle voorgaande overwegingen volgt dat artikel 7 van verordening nr. 1251/70 niet van toepassing is op een student in een situatie als die van het hoofdgeding, voor zover deze student in geen van de in artikel 2 van die verordening genoemde categorieën werknemers valt.

Een student in een situatie als die van het hoofdgeding kan in de gastlidstaat echter in principe gebruikmaken van zijn recht als communautair werknemer ingevolge artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1612/68 op dezelfde sociale voordelen als een nationale werknemer teneinde een studiefinanciering als de in geding zijnde te verkrijgen. Het is echter aan de nationale rechter om te beslissen of aan de hiervóór uiteengezette voorwaarden inzake het behoud van de status van werknemer na beëindiging van het dienstverband, in het onderhavige geval inderdaad is voldaan.

Förster stelt dat richtlijn 93/96 studenten in haar situatie niet kan beletten, met een beroep op artikel 12 EG aanspraak op studiefinanciering te maken, daar een verdragsartikel van een hogere orde is dan een richtlijn. Wat het arrest Bidar51. betreft, betoogt zij dat naast het vereiste van legaal verblijf op het tijdstip van aanvraag van de studiefinanciering, het beslissend criterium is of de betrokkene in aanzienlijke mate in de gastlidstaat is ingeburgerd, hetgeen niet zonder meer op één lijn kan worden gesteld met een bepaalde legale verblijfsduur. Zij merkt in dat verband op dat een verblijfsduur van vijf jaar beduidend langer is dan de drie jaar die in het arrest Bidar is aanvaard, en dat deze de meeste studenten belet om voor studiefinanciering in aanmerking te komen.

Volgens Förster dienen de lidstaten in elk individueel geval te beoordelen of de betrokkene een voldoende mate van inburgering in de gastlidstaat vertoont, waarbij rekening wordt gehouden met persoonlijke factoren.

De Commissie gaat op de vragen 2 tot en met 5 alleen in voor het geval dat het Hof haar niet volgt in haar opvatting dat Förster zich als communautair werknemer kan beroepen op artikel 39 EG en artikel 7 van verordening nr. 1612/68. Zij stelt allereerst dat het onderhavige geval moet worden beoordeeld aan de hand van het ten tijde van de feiten geldende gemeenschapsrecht, dat wil zeggen de artikelen 12 EG en 18 EG, richtlijn 93/96 en richtlijn 90/364/EEG van 28 juni 1990 inzake het verblijfsrecht.52. Daarentegen is richtlijn 2004/38 niet van toepassing.

Hoewel de Commissie het in beginsel met Förster eens is, heeft zij ter terechtzitting uiteengezet dat richtlijn 93/96 iemand die zijn verblijfsrecht uitsluitend ontleent aan die richtlijn en niet aan enige andere bepaling, belet om zich op artikel 12 EG te beroepen voor zijn aanspraak op studiefinanciering, zoals ook blijkt uit het arrest Bidar. Daarentegen kan een economisch niet-actieve burger van de Unie die gedurende een bepaalde periode legaal in de gastlidstaat heeft verbleven in de zin van richtlijn 90/364 of over een verblijfsvergunning beschikt, wel een beroep doen op artikel 12 EG.

De verblijfsduurvoorwaarde van vijf jaar, zoals gehanteerd door de Nederlandse regering, kan dus niet worden beschouwd als discriminerend op zich, daar mag worden aangenomen dat de burgers van de gastlidstaat, die als regel hun hele leven in dat land hebben gewoond, voldoen aan het criterium dat zij in zekere mate zijn ingeburgerd.

In de opvatting van de Commissie moet de verblijfsvoorwaarde echter ten aanzien van Förster op minder absolute wijze worden toegepast dan de lidstaten hebben voorgesteld. Naargelang van de omstandigheden moet ook rekening worden gehouden met andere criteria om de mate van integratie vast te stellen, zoals de vraag of de betrokkene dichtbij de grens is geboren of reeds in de gastlidstaat heeft gewerkt. De Commissie benadrukt dat de lidstaten ingevolge artikel 37 van richtlijn 2004/38 vrij zijn om criteria te hanteren die gunstiger zijn dan de in artikel 24, lid 2, van die richtlijn neergelegde vijf jaar verblijf, hoewel zij erkent dat zij daartoe niet verplicht zijn.

Alle regeringen die in deze procedure opmerkingen hebben ingediend zijn het er in wezen over eens, zij het op basis van enigszins uiteenlopende argumenten, dat de prejudiciële vragen in die zin moeten worden beantwoord dat een student in feitelijke omstandigheden als die van het onderhavige geval zich niet kan beroepen op artikel 12 EG voor de verkrijging van studiefinanciering.

Ten aanzien van richtlijn 93/96 stellen de Nederlandse, de Belgische en de Deense regering dat volgens het arrest Bidar onderscheid moet worden gemaakt tussen personen die zich naar een andere lidstaat begeven met als hoofddoel het volgen van een opleiding en personen die zich om andere redenen in een andere lidstaat vestigen en vervolgens besluiten een opleiding te gaan volgen. De eerste categorie studenten valt binnen de werking van richtlijn 93/96, hetgeen hun belet voor het verkrijgen van studiefinanciering een beroep te doen op artikel 12 EG, terwijl de tweede categorie op grond van dat artikel recht heeft, op dit punt op gelijke voet te worden behandeld als burgers van de lidstaat. Volgens onder andere de Nederlandse, de Deense en de Zweedse regering is artikel 3 van richtlijn 93/96, dat het recht op toekenning van een beurs voor levensonderhoud uitsluit, een voorbeeld van een restrictieve bepaling of beperking in de zin van artikel 18, lid 1, EG. Volgens de Oostenrijkse regering daarentegen verhindert deze richtlijn studenten niet, een beroep op artikel 12 EG te doen in verband met het recht om steun ter dekking van de kosten van levensonderhoud te krijgen.

De regeringen zijn het er in essentie over eens dat de lidstaten niet wordt verhinderd om die toekenning van steun afhankelijk te stellen van een verblijfsduurvoorwaarde van vijf jaar zoals de in geding zijnde — die een duidelijk en toereikend criterium vormt — of van het beschikken over een vergunning voor duurzaam verblijf. Bovendien bestaat er consensus over dat er geen verplichting is om over te gaan tot specifieke beoordeling in individuele gevallen of er sprake is van integratie in de betrokken samenleving, dan wel andere criteria te hanteren dan de verblijfsduur, al zijn de lidstaten daartoe steeds vrij en mogen zij studiefinanciering toekennen op gunstiger voorwaarden, zo zij dit wensen.

De meeste regeringen verwijzen daarvoor naar richtlijn 2004/38, in het bijzonder artikel 24, lid 2, juncto artikel 16, lid 1, alsook artikel 37 van die richtlijn, waarbij zij erkennen dat deze richtlijn ratione temporis niet op het onderhavige geval van toepassing is. Verschillende lidstaten hebben ook de ruime beoordelingsmarge benadrukt waarover zij ten aanzien van de toekenning van sociale bijstand beschikken.

Met name de Nederlandse regering en de regering van het Verenigd Koninkrijk wijzen er voorts op dat, zoals het Hof heeft aangegeven in het arrest Bidar53., een gunstiger toekenningsbeleid van steun aan studenten een onredelijke financiële last op de lidstaten zou kunnen leggen, gezien het aantal buitenlandse studenten. Dit zou gevolgen kunnen hebben voor het totale bedrag van de verleende steun. Enkele regeringen merken ook op dat een individuele beoordeling van de mate van inburgering administratief gezien onmogelijk zou zijn, of, zoals de Duitse regering stelt, in botsing zou komen met het rechtszekerheids- en het legaliteitsbeginsel.

De thans te bespreken vragen kunnen in wezen in twee hoofdonderwerpen worden verdeeld. De verwijzende rechter wenst in de eerste plaats te vernemen of een student in een situatie als die van het hoofdgeding zich in beginsel, gelet op het arrest Bidar, kan beroepen op artikel 12 EG ten aanzien van steun ter dekking van de kosten van levensonderhoud van studenten, zoals de in geding zijnde studiefinanciering. Zo ja, dan wijst de verwijzende rechter vervolgens op de regeling in Nederland, volgens welke voor de toekenning van studiefinanciering uitsluitend als voorwaarde wordt gesteld dat is voldaan aan een verblijfsvoorwaarde van vijf jaar, en vraagt hij onder welke voorwaarden een dergelijke student in feite recht op studiefinanciering kan hebben op basis van dat artikel. Ofschoon deze vragen grotendeels kunnen worden beantwoord op basis van het arrest Bidar en de aldaar aangehaalde rechtspraak, moet die rechtspraak in bepaalde opzichten worden genuanceerd in het licht van de omstandigheden van het onderhavige geval.

Volgens vaste rechtspraak van het Hof, die is samengevat in het arrest Bidar, kan een legaal op het grondgebied van de gastlidstaat verblijvende burger van de Unie zich op artikel 12 EG beroepen in alle binnen de materiële werkingssfeer van het gemeenschapsrecht vallende situaties.54.

Eveneens vaste rechtspraak is dat tot deze situaties met name die behoren welke betrekking hebben op de gebruikmaking van de door het Verdrag gewaarborgde fundamentele vrijheden en van de in artikel 18 EG neergelegde vrijheid om op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven.55.

Bovendien heeft het Hof benadrukt dat nergens uit het Verdrag kan worden afgeleid dat studenten die burger van de Unie zijn, de door het Verdrag aan de burger van de Unie verleende rechten verliezen wanneer zij zich naar een andere lidstaat begeven om daar te studeren.56.

Zoals het Hof verder reeds heeft verklaard in het arrest D'Hoop, maakt een onderdaan van een lidstaat die zich begeeft naar een andere lidstaat, waar hij voortgezet onderwijs volgt, gebruik van zijn door artikel 18 EG gewaarborgd recht om vrij te reizen.57.

Ten slotte heeft het Hof er ten aanzien van socialebijstandsuitkeringen in het arrest Bidar aan herinnerd dat een economisch niet-actieve burger van de Unie zich op artikel 12, eerste alinea, EG kan beroepen wanneer hij gedurende een bepaalde periode legaal in de ontvangende lidstaat heeft verbleven of over een verblijfsvergunning beschikt.58.

Wat het onderhavige geval betreft, maakt een burger van de Unie, zoals Förster, die zich naar een andere lidstaat begeeft en aldaar beroepswerkzaamheden verricht en studeert, ontegenzeglijk gebruik van het recht om vrij te reizen en te verblijven in een andere lidstaat krachtens artikel 18 EG. Voorts is onbetwist dat Förster sinds de aanvang van haar studie steeds legaal in Nederland heeft verbleven, ook in de tweede helft van 2003.

Hieruit volgt dat een burger van de Unie in de situatie van Förster zich in beginsel kan beroepen op artikel 12 EG in alle binnen de werkingssfeer van het gemeenschapsrecht vallende situaties.

Dienaangaande oordeelde het Hof in het arrest Bidar dat, in afwijking van de eerdere rechtspraak van de arresten Brown en Lair59., en gezien de ontwikkeling van het gemeenschapsrecht sindsdien, steun die in de vorm van een gesubsidieerde lening dan wel als beurs aan legaal in de gastlidstaat verblijvende studenten wordt toegekend ter dekking van hun kosten van levensonderhoud, voor de toepassing van het in artikel 12, eerste alinea, EG neergelegde discriminatieverbod binnen de werkingssfeer van het Verdrag valt.60.

Gelet op het bovenstaande kan dus, althans voorlopig, worden geconcludeerd dat een student als de onderhavige, die gedurende zekere tijd legaal in de gastlidstaat heeft verbleven, in beginsel, onder nadere, hierna te bespreken voorwaarden, op grond van artikel 12 EG aanspraak kan maken op studiefinanciering zoals de in geding zijnde.

Zowel uit de verwijzingsbeslissing als uit de opmerkingen van partijen blijkt echter onzekerheid over de consequenties van richtlijn 93/96 voor dit oordeel, en over de relevantie van het feit dat iemand ‘voornamelijk’ om studieredenen naar een andere lidstaat komt. Met name is betoogd dat het onderhavige geval moet worden onderscheiden van de zaak Bidar op grond dat de verzoeker in die zaak het Verenigd Koninkrijk niet was binnengekomen met als primair doel het volgen van een studie en zijn verblijfsrecht niet aan richtlijn 93/96 ontleende maar aan artikel 18 EG en richtlijn 90/364.

Inderdaad verklaarde het Hof in het arrest Bidar dat artikel 3 van richtlijn 93/96 een burger van een lidstaat die krachtens artikel 18 EG en richtlijn 90/364 legaal op het grondgebied van een andere lidstaat verblijft, niet belet om zich tijdens dat verblijf te beroepen op het in artikel 12, eerste alinea, EG neergelegde fundamentele beginsel van gelijke behandeling.61.

Hieruit volgt mijns inziens echter niet dat dat beginsel niet van toepassing zal zijn op iemand die zijn recht in plaats daarvan ontleent aan richtlijn 93/96. Het Hof heeft sinds het arrest Baumbast en R steeds verklaard dat burgers van de Unie hun recht om op het grondgebied van een andere lidstaat te verblijven hoe dan ook rechtstreeks kunnen ontlenen aan artikel 18, lid 1, EG.62.

Wel stelt die bepaling het verblijfsrecht afhankelijk van de beperkingen en voorwaarden die bij het Verdrag en de bepalingen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld. Dergelijke beperkingen en voorwaarden zijn onder meer neergelegd voor werknemers in richtlijn 68/360/EEG63., voor studenten in richtlijn 93/96 en voor burgers van de lidstaten die geen verblijfsrecht hebben op grond van andere bepalingen van het gemeenschapsrecht, in richtlijn 90/364.64.

Uit het arrest Grzelczyk, en nog sterker uit het arrest Trojani, blijkt echter dat het Hof onderscheid maakt tussen het recht van verblijf en de voorwaarden daarvoor enerzijds, en de mogelijkheid van een burger van de Unie om een beroep te doen op het in artikel 12 EG neergelegde beginsel van gelijke behandeling, bijvoorbeeld wanneer hij aanspraak maakt op sociale uitkeringen, anderzijds. Dit impliceert dat de lidstaten het verblijfsrecht afhankelijk mogen stellen van de voorwaarden en beperkingen die in de verschillende verblijfsrichtlijnen zijn gesteld, maar wanneer en zo lang een burger van de Unie legaal in de betrokken gastlidstaat woont, of dit nu op grond van het gemeenschapsrecht dan wel alleen op grond van het nationale recht het geval is, zoals in de zaak Trojani65., heeft die burger recht op gelijke behandeling. De enige manier voor een lidstaat om de uitkering niet te verlenen, is derhalve door beëindiging van het verblijf van de burger van de Unie.66.

Deze rechtspraak duidt er dus op, zo zou men kunnen stellen, dat het secundaire gemeenschapsrecht waarin voorwaarden en beperkingen aan het recht van verblijf worden gesteld, moet worden beschouwd — ingevolge de verwijzing in artikel 18, lid 1, EG — als een soort lex specialis ten opzichte van dat artikel, maar niet ten opzichte van artikel 12 EG.

Voorts heeft het Hof in het arrest Grzelczyk al verklaard dat artikel 3 van richtlijn 93/96 studenten die verblijfsrecht genieten, geen recht geeft op uitbetaling door de gastlidstaat van beurzen om in hun levensonderhoud te voorzien, maar dat geen enkele bepaling van de richtlijn de rechthebbenden uitsluit van het recht op sociale uitkeringen.67.

Met andere woorden, al geeft richtlijn 93/96 geen recht op steun voor de kosten van levensonderhoud, kan een dergelijk recht toch voor onder deze richtlijn vallende studenten gelden op grond van een andere bepaling van gemeenschapsrecht, zoals artikel 12 EG.

Wat de kwestie betreft dat de student in het hoofdgeding ‘voornamelijk om studieredenen’ is gekomen, heeft de verwijzende rechter zelf opgemerkt dat de intentie waarmee personen naar de gastlidstaat zijn gekomen moeilijk te achterhalen is. Bovendien is de intentie niet beslissend voor de toepasselijkheid van richtlijn 93/96. Zij is dan ook in de onderhavige context niet relevant.

Uit het voorgaande volgt dat artikel 3 van richtlijn 93/96 een burger van een lidstaat die legaal op het grondgebied van een andere lidstaat verblijft, niet belet om zich tijdens dat verblijf op het in artikel 12, eerste alinea, EG neergelegde fundamentele beginsel van gelijke behandeling te beroepen teneinde in aanmerking te komen voor studiefinanciering zoals in het hoofdgeding aan de orde is, ook al is zijn verblijfsrecht gebaseerd op deze richtlijn.

Dan moet nog worden bezien, met betrekking tot de vragen 3b, c en d, en 4, of dat artikel een lidstaat toestaat om het recht van burgers van andere lidstaten op dergelijke studiefinanciering te verbinden aan de voorwaarde van vijf jaar voorafgaand verblijf.

Uit het arrest Bidar blijkt dat, hoewel van de lidstaten wordt verwacht dat zij bij de opzet en de toepassing van hun socialebijstandsregeling een zekere financiële solidariteit met onderdanen van andere lidstaten betonen, elke lidstaat ervoor mag zorgen dat de toekenning van steun ter dekking van de kosten van levensonderhoud van studenten uit andere lidstaten geen onredelijke last wordt, die het totale bedrag van de door deze staat toekenbare steun zou kunnen beïnvloeden.68.

Zoals het Hof in dat arrest verklaarde, kan het gerechtvaardigd zijn dat een lidstaat steun ter dekking van de kosten van levensonderhoud enkel toekent aan studenten die blijk hebben gegeven van een zekere mate van integratie in de samenleving van deze staat.69.

Het Hof heeft echter duidelijk gesteld dat een lidstaat niet kan verlangen dat studenten een band hebben met zijn arbeidsmarkt70., een eis waarvan het Hof bij herhaling heeft verklaard dat deze met betrekking tot sociale uitkeringen legitiem was.71.

Het Hof verklaarde in het arrest Bidar dat de voorwaarde van een voldoende mate van integratie in de samenleving kan worden aangetoond door de vaststelling dat de betrokken student gedurende een zekere tijd in de gastlidstaat heeft verbleven. Het Hof achtte het in de in geding zijnde nationale wettelijke regeling gestelde vereiste van drie jaar verblijf een passende termijn.72.

In de onderhavige zaak rijst de vraag of, gezien die uitspraak, een vereiste van vijf jaar verblijf beantwoordt aan het legitieme doel, te garanderen dat de aanvrager van steun blijk heeft gegeven van een zekere mate van integratie in de samenleving. Zoals verscheidene regeringen in hun opmerkingen hebben benadrukt, beschikken de lidstaten over een ruime bevoegdheid met betrekking tot de criteria die worden gehanteerd om de mate van binding met de samenleving te beoordelen in verband met een sociale uitkering als de onderhavige studiefinanciering. Niettemin dienen zij steeds binnen de hun door het gemeenschapsrecht gestelde grenzen te blijven, in het bijzonder het evenredigheidsbeginsel.73.

Uiteraard mogen de lidstaten tot op zekere hoogte algemene voorwaarden stellen waarvoor geen nadere individuele beoordeling nodig is, zoals het vereiste van drie jaar verblijf in de zaak Bidar. Uit de rechtspraak van het Hof kan echter ook worden afgeleid dat het gestelde vereiste niet zo algemeen mag zijn dat het studenten systematisch, ongeacht hun werkelijke mate van inburgering, onmogelijk maakt hun opleiding te volgen onder dezelfde voorwaarden als burgers van de gastlidstaat. Met andere woorden, het gehanteerde criterium moet nog steeds indicatief zijn voor de mate van integratie in de samenleving.74.

Naar mijn mening is dit niet geval bij een voorwaarde van vijf jaar verblijf, daar redelijkerwijs mag worden aangenomen dat een aantal studenten ver vóór die termijn een aanzienlijke mate van inburgering zal hebben bereikt. Dit is in het bijzonder het geval bij studenten die, zoals Förster, naast hun studie ook beroepswerkzaamheden in de gastlidstaat hebben verricht. Het is zelfs zo dat, zoals door Förster is gesteld, een voorwaarde van vijf jaar verblijf studenten die gebruikmaken van hun recht om in een andere lidstaat te gaan studeren, kan beletten, hun recht van gelijke behandeling als burgers van de Unie met betrekking tot studiefinanciering te benutten, ongeacht de werkelijke band die zij wellicht met de samenleving van de gastlidstaat hebben opgebouwd. Dit kan naar mijn mening niet als evenredig worden beschouwd.

Weliswaar legt richtlijn 2004/38 de lidstaten geen verplichting op om steun ter dekking van de kosten van levensonderhoud voor het volgen van een opleiding te verlenen voordat het recht van duurzaam verblijf is verkregen, dus voordat vijf jaar zijn verstreken, maar nog afgezien van het feit dat die richtlijn niet op de feiten van deze zaak van toepassing is, kan zij ook niet afdoen aan de vereisten uit hoofde van artikel 12 EG en het algemene evenredigheidsbeginsel.

Veeleer vormt een periode van vijf jaar ononderbroken verblijf in de gastlidstaat de bovengrens waaronder het wellicht nog mogelijk is, te stellen dat een student die in een andere lidstaat een opleiding volgt, niet voldoende in de samenleving van die staat is geïntegreerd om in aanmerking te komen voor gelijke behandeling zoals neergelegd in artikel 12 EG, in verband met sociale uitkeringen als beurzen voor het levensonderhoud van studenten.

Wanneer een student reeds drie jaar in de gastlidstaat verblijf heeft gehouden, zoals in casu, lijkt het onevenredig om, al zijn nog geen vijf jaren verstreken, studiefinanciering te weigeren indien de student redelijkerwijs kan aantonen dat hij of zij reeds in aanzienlijke mate in de gastlidstaat is ingeburgerd.

Ten slotte ben ik van mening dat aan bovenstaande redenering niet afdoet dat een verblijfsvoorwaarde uitsluitend aan burgers van andere lidstaten wordt gesteld. Zoals de Commissie heeft opgemerkt, mag men aannemen dat de burgers van een lidstaat een echte band met de samenleving van die staat hebben.

Het antwoord op vragen 3b, c en d, en 4 moet derhalve zijn dat artikel 12 EG, gelezen in samenhang met het evenredigheidsbeginsel, een lidstaat belet om aan een economisch niet-actieve student uit een andere lidstaat die reeds drie jaar legaal in de gastlidstaat heeft verbleven, studiefinanciering als de in geding zijnde te weigeren, alleen op grond dat die student voorafgaand aan de betrokken studieperiode niet vijf jaar in de gastlidstaat heeft verbleven, indien andere factoren, die door de student met passende middelen moeten worden aangetoond, wijzen op een aanzienlijke mate van integratie in de samenleving van de gastlidstaat.

Förster wijst erop dat zowel de aangevochten terugvordering als haar daartegen ingestelde beroep dateren van vóór de Beleidsregel van 9 mei 2005. Het is strijdig met het rechtszekerheidsbeginsel en artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden om regels te stellen waarbij haar rechten worden beperkt nadat zij zich op artikel 12 EG heeft beroepen.75.

In die geest stelt ook de Commissie voor, vraag 5 ontkennend te beantwoorden, betogend dat de nationale rechter bij de uitlegging van de bepalingen van zijn nationale recht rekening moet houden met de algemene rechtsbeginselen, in het bijzonder het rechtszekerheidsbeginsel en het verbod van terugwerkende kracht.

De Duitse, de Oostenrijkse en de Nederlandse regering houden daarentegen vol dat, indien het oordeel van het Hof het personen met terugwerkende kracht mogelijk maakt meer rechten te ontlenen aan artikel 12 EG dan voordien werd aangenomen, er bij de tenuitvoerlegging van dat oordeel ook eisen mogen worden gesteld met betrekking tot perioden in het verleden. Dit is volgens de Nederlandse regering in overeenstemming met het arrest Collins.76.

Ik zal volledigheidshalve op vraag 5 ingaan, niettegenstaande de op de voorgaande vragen voorgestelde antwoorden. Blijkens de verwijzingsbeslissing wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of het rechtszekerheidsbeginsel zoals toegepast in het arrest Collins, de Nederlandse autoriteiten verbiedt, studiefinanciering over de tweede helft van 2003 te weigeren op grond van de verblijfsduurvoorwaarde neergelegd in de Beleidsregel van 9 mei 2005, die is vastgesteld na het arrest Bidar, indien deze beleidsregel meer rechten verleent — in casu een ruimere aanspraak op studiefinanciering — dan voordien. Voorheen werd studiefinanciering alleen toegekend aan studenten uit andere lidstaten die daarop recht hadden op grond van artikel 39 EG of artikel 43 EG.

Het rechtszekerheidsbeginsel is een fundamenteel beginsel van gemeenschapsrecht, dat op door het gemeenschapsrecht beheerste gebieden verlangt dat de regels van de lidstaten duidelijk en nauwkeurig zijn, zodat de justitiabelen ondubbelzinnig kunnen weten wat hun rechten en verplichtingen zijn. Het beoogt te waarborgen dat door het gemeenschapsrecht beheerste rechtssituaties en -betrekkingen voorzienbaar zijn.77. Zo verklaarde het Hof in het arrest Collins dat de toepassing van een verblijfsvoorwaarde door de nationale autoriteiten moet berusten op duidelijke, vooraf bekende criteria.78.

Uit de rechtspraak van het Hof blijkt echter ook dat relevant is of de in geding zijnde bepaling voor- of nadelige gevolgen heeft voor particulieren. In het geval van bepalingen waarbij aan particulieren verplichtingen worden opgelegd, is een strikte naleving van de vereisten voortvloeiend uit het rechtszekerheidsbeginsel en de bescherming van particulieren uiteraard van bijzonder belang.79.

Het rechtszekerheidsbeginsel en de bescherming van particulieren staan er mijns inziens dan ook niet aan in de weg dat een voorschrift met terugwerkende kracht wordt toegepast, voor zover die toepassing de betrokken particulier in een gunstiger rechtspositie brengt.80.

Bijgevolg moet het antwoord op vraag 5 zijn dat het rechtszekerheidsbeginsel een lidstaat niet verbiedt, een voorschrift als de Beleidsregel van 9 mei 2005 toe te passen op perioden in het verleden, indien die toepassing de betrokken particulier in een gunstiger rechtspositie brengt.