HvJ EG, 21-10-2008, nr. C-200/07, nr. C-201/07

De verzoeken om een prejudiciële beslissing betreffen de uitlegging van de communautaire regels inzake de immuniteit van de leden van het Europees Parlement, en met name van de artikelen 9 en 10 van het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten van de Europese Gemeenschappen van 8 april 1965 (PB 1967, 152, blz. 13 ) (hierna: ‘Protocol’) en van artikel 6, leden 2 en 3, van het intern reglement van het Europees Parlement (PB 2005, L 44, blz. 1; hierna: ‘intern reglement’).

Deze verzoeken zijn ingediend in het kader van twee gedingen tussen de heer A. L. Marra, voormalig lid van het Europees Parlement, en de heren E. De Gregorio en A. Clemente, die tegen Marra een vordering hebben ingesteld tot vergoeding van de schade die deze aan hen zou hebben toegebracht door het verspreiden van een pamflet met voor hen beledigende opmerkingen.

Blijkens de twee verwijzingsbeslissingen is Marra, voormalig lid van het Europees Parlement, door het Tribunale di Napoli veroordeeld tot vergoeding van de schade die hij zou hebben toegebracht aan De Gregorio en Clemente door, toen hij nog lid was van het Europees Parlement, een pamflet te verspreiden met voor hen beledigende uitlatingen.

Bij twee arresten, van 23 januari 2001 en 25 januari 2002, heeft de Corte d'appello di Napoli de twee veroordelingen door het Tribunale di Napoli in wezen bevestigd. In deze arresten heeft de Corte d'appello geoordeeld dat de acties van Marra jegens De Gregorio en Clemente geen mening vormden die deze in de uitoefening van zijn ambt van lid van het Europees Parlement had uitgebracht. Evenmin heeft deze rechter de stelling van Marra aanvaard dat teneinde een civiele procedure tegen hem te kunnen instellen, vooraf toestemming moest worden gevraagd aan het Parlement, overeenkomstig artikel 6 van het intern reglement.

Bij brief van 26 maart 2001 aan de voorzitter van het Parlement, heeft Marra meegedeeld dat hij voor verschillende Italiaanse gerechten gedaagd was, waarbij hij met name verwees naar de door De Gregorio en Clemente ingeleide procedures. Hij verwijt de Italiaanse gerechtelijke autoriteiten schending van artikel 6 van het intern reglement, aangezien deze niet om ‘toestemming’ hebben verzocht alvorens een gerechtelijke procedure tegen hem in te leiden.

Naar aanleiding van dat verzoek heeft het Parlement op 11 juni 2002 een resolutie aangenomen over de immuniteit van de Italiaanse leden en de praktijk van de Italiaanse overheid op dit gebied (PB 2003, C 261 E, blz. 102), waarvan het dispositief luidt:

Uit de verwijzingsbeslissingen blijkt dat deze resolutie noch de feitenrechters noch de Corte suprema di cassazione heeft bereikt.

Voor deze laatste rechter heeft Marra een beroep gedaan op zijn immuniteit en betoogd dat ingevolge artikel 6 van het intern reglement de rechters in eerste aanleg en hoger beroep, voordat zij hem konden veroordelen, het Parlement eerst om opheffing van zijn immuniteit hadden moeten verzoeken.

De verwijzende rechter beklemtoont dat artikel 68 van de Italiaanse Grondwet de leden van het Italiaanse parlement vrijstelt van elke civielrechtelijke, strafrechtelijke en bestuursrechtelijke aansprakelijkheid wegens een mening die zij hebben uitgedrukt of een stem die zij hebben uitgebracht in het kader van de uitoefening van hun taken, teneinde de parlementsleden te verzekeren, dat zij tijdens de uitoefening van hun mandaat in vrijheid beslissingen kunnen nemen en beoordelingen kunnen maken.

Hij herinnert er bovendien aan dat voor het genot van een dergelijke immuniteit in beginsel geen ‘prejudiciële voorlegging aan het Italiaanse parlement’ (pregiudizialità parlamentare) vereist is. Niettemin volgt uit de rechtspraak van de Corte costituzionale dat wanneer laatstgenoemde zich uitspreekt over deze immuniteit, deze beslissing bindend is voor de rechterlijke autoriteit waarvoor de procedure tegen de betrokken parlementariër is ingesteld. In het geval waarin dit parlement en deze autoriteit van mening verschillen, voorziet het systeem in de mogelijkheid het conflict voor te leggen aan de Corte costituzionale.

De verwijzende rechter merkt ten slotte op dat in het door de gemeenschapswetgever ingevoerde stelsel, dat afwijkt van dat waarin het Italiaanse recht voorziet, artikel 6 van het intern reglement bepaalt dat een verzoek om verdediging van de immuniteit en de voorrechten tot de voorzitter van het Parlement kan worden gericht hetzij door een daartoe bevoegde autoriteit van een lidstaat, hetzij rechtstreeks door een lid van het Europees Parlement.

Gelet op deze opmerkingen heeft de Corte suprema di cassazione besloten de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof de volgende prejudiciële vragen te stellen, die in de twee hoofdgedingen gelijkluidend zijn geformuleerd:

Bij beschikking van de president van het Hof van 18 juni 2007 zijn de zaken C-200/07 en C-201/07 gevoegd voor de schriftelijke en de mondelinge behandeling en voor het arrest.

Artikel 23, eerste en tweede alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie voorziet in het recht van het Parlement om zijn opmerkingen in te dienen in prejudiciële procedures die handelingen betreffen die door laatstgenoemde en de Raad van de Europese Unie ‘gezamenlijk’ zijn aangenomen. Deze bepaling kent het Parlement dus niet uitdrukkelijk het recht toe om zijn opmerkingen in te dienen in zaken als die in het hoofdgeding, die betrekking hebben op het protocol en op het intern reglement.

Aangezien echter bovengenoemd artikel 23 het Parlement het recht toekent om schriftelijke opmerkingen in te dienen in zaken die betrekking hebben op de geldigheid of de uitlegging van een handeling waarvan het de medewetgever is, dient het Parlement a fortiori over dit recht te beschikken wanneer het gaat om een verzoek om een prejudiciële beslissing betreffende de uitlegging van een door het Parlement aangenomen handeling waarvan deze instelling de enige auteur is, zoals zijn interne reglement.

Hieruit volgt dat het recht van het Parlement om in de onderhavige procedure zijn opmerkingen in te dienen, moet worden erkend.

Om te beginnen zij opgemerkt dat de parlementaire immuniteit van leden van het Europees Parlement, zoals deze in de artikelen 9 en 10 van het Protocol is vastgesteld, de twee vormen van bescherming omvat die doorgaans zijn verleend aan leden van de nationale parlementen van de lidstaten, te weten de immuniteit met betrekking tot de mening of de stem die zij in de uitoefening van het parlementaire ambt hebben uitgebracht, en de parlementaire onschendbaarheid, die in beginsel, de bescherming tegen gerechtelijke vervolging omvat.

Artikel 10 van het Protocol bepaalt dat tijdens de zittingsduur van het Parlement de leden hiervan op hun eigen grondgebied de immuniteiten genieten welke aan de leden van de volksvertegenwoordiging in hun land zijn verleend, en op het grondgebied van elke andere lidstaat vrijstelling genieten van aanhouding en gerechtelijke vervolging in welke vorm ook. In de laatste alinea van dit artikel wordt voorts bepaald dat het Parlement kan besluiten om de immuniteit van een van zijn leden op te heffen.

Artikel 9 van het Protocol formuleert het beginsel van de immuniteit van de leden van het Europees Parlement met betrekking tot de mening en de stem die zij in de uitoefening van hun ambt hebben uitgebracht. Aangezien dit artikel geen enkele verwijzing bevat naar nationale rechten, dient de draagwijdte van deze immuniteit uitsluitend op basis van het gemeenschapsrecht te worden vastgesteld (zie naar analogie arrest van 10 juli 1986, Wybot, 149/85, Jurispr. blz. 2391, punt 12).

Een dergelijke immuniteit, waarop Marra zich in de hoofdgedingen beroept, dient, aangezien zij strekt ter bescherming van de vrije meningsuiting en de onafhankelijkheid van leden van het Europees Parlement, te worden aangemerkt als een absolute immuniteit die in de weg staat aan elke juridische procedure met betrekking tot een mening of stem die in de uitoefening van het parlementaire ambt is uitgebracht.

Hierbij dient te worden gepreciseerd dat het Hof met de onderhavige verzoeken om een prejudiciële beslissing niet wordt verzocht om zich uit te spreken over de vraag of een handeling zoals die welke in de hoofdgedingen aan de orde is, een in de uitoefening van het parlementaire ambt uitgebrachte mening in de zin van artikel 9 van het Protocol vormt, maar enkel om te verduidelijken hoe dit artikel door de nationale rechters en het Parlement moet worden toegepast.

Met zijn twee vragen wenst de verwijzende rechter namelijk in wezen te vernemen of, wanneer een lid van het Europees Parlement bij het Parlement geen verzoek indient om verdediging van zijn immuniteit, dan wel wanneer het besluit van het Parlement inzake deze immuniteit niet is meegedeeld aan de nationale gerechtelijke autoriteiten waarbij een vordering als die in de hoofdgedingen is ingesteld, deze autoriteiten verplicht zijn aan het Parlement om opheffing van de immuniteit van dit parlementslid te verzoeken, en het besluit van deze instelling af te wachten alvorens een uitspraak te doen over het bestaan van een dergelijke immuniteit.

De verwijzende rechter gaat ervan uit dat verzoeker zich, in de hoofdgedingen, ter verdediging van zijn immuniteit niet tot het Parlement heeft gericht en dat deze instelling dientengevolge in dit verband geen enkel besluit heeft genomen. Zoals echter blijkt uit de door het Parlement overgelegde stukken, heeft Marra wel een verzoek om verdediging van zijn immuniteit ingediend, en heeft het Parlement een resolutie aangenomen die aan de permanente vertegenwoordiging van de Italiaanse Republiek is gezonden. Vaststaat dat de feitenrechters en de Corte suprema di cassazione noch van het verzoek van Marra noch van bovengenoemde resolutie kennis hebben genomen.

In het licht daarvan, en om de verwijzende rechter een nuttig antwoord te geven met het oog op de beslechting van de hoofdgedingen, dienen de prejudiciële vragen aldus te worden opgevat dat daarmee ten eerste wordt gevraagd of, wanneer de nationale rechter die dient te oordelen over een tegen een lid van het Europees Parlement ingestelde vordering tot schadevergoeding wegens de door hem verkondigde mening, geen enkele informatie heeft ontvangen over een verzoek van dit lid aan het Parlement om verdediging van zijn immuniteit, deze rechter zich, op basis van de omstandigheden van de onderhavige zaak, kan uitspreken over het bestaan van immuniteit in de zin van artikel 9 van het Protocol; ten tweede of, wanneer de nationale rechter op de hoogte is gebracht van het feit dat dit parlementslid een dergelijk verzoek bij het Parlement heeft ingediend, deze rechter het besluit van die instelling dient af te wachten alvorens de procedure tegen bedoeld parlementslid voort te zetten, en, ten derde of, wanneer de nationale rechter vaststelt dat deze immuniteit bestaat, hij met het oog op voortzetting van de gerechtelijke procedure om opheffing hiervan dient te verzoeken. Aangezien het antwoord op deze vragen is gebaseerd op dezelfde overwegingen, moeten zij gezamenlijk worden behandeld.

Om vast te stellen of de voorwaarden van de in artikel 9 van het Protocol voorziene absolute immuniteit zijn vervuld, is de nationale rechter niet verplicht om de vraag aan het Parlement voor te leggen. Het Protocol geeft het Parlement namelijk niet de bevoegdheid om te bepalen of, in het geval van gerechtelijke vervolging tegen een lid van het Europees Parlement wegens de door hem uitgebrachte mening of stem, de voorwaarden voor uitvoering van deze immuniteit zijn vervuld.

Een dergelijke beoordeling valt derhalve onder de exclusieve bevoegdheid van de met de toepassing van een dergelijke bepaling belaste nationale rechters, die enkel de consequenties uit deze immuniteit kunnen trekken, indien zij vaststellen dat de betrokken mening en stem in de uitoefening van het parlementaire ambt zijn uitgebracht.

Wanneer deze rechters bij de toepassing van artikel 9 van het Protocol twijfels hebben over de uitlegging ervan, kunnen zij, overeenkomstig artikel 234 EG, aan het Hof een vraag stellen inzake de uitlegging van dit artikel van het Protocol. Rechters in laatste aanleg zijn in dit geval verplicht zich tot het Hof te wenden.

Bovendien kan uit de artikelen 6 en 7 van het intern reglement, die interne regels bevatten inzake de procedure van opheffing van de parlementaire immuniteit, geen verplichting voor de nationale rechters worden afgeleid — zelfs niet impliciet — om de beslissing of de voorwaarden voor toekenning van een dergelijke immuniteit al dan niet vervuld zijn, voor te leggen aan het Parlement, alvorens zich uit te spreken over de mening en stem van leden van het Europees Parlement.

Artikel 6, lid 2, van het intern reglement stelt namelijk enkel regels vast inzake de procedure van opheffing van de in artikel 10 van het Protocol voorziene parlementaire immuniteit.

Bij artikel 6, lid 3, van ditzelfde reglement is een procedure ingevoerd ter verdediging van de immuniteit en de voorrechten, die kan worden ingeleid door het lid van het Europees Parlement. Deze procedure heeft ook betrekking op de immuniteit ten aanzien van de mening en de stem die zijn uitgebracht in de uitoefening van het parlementaire ambt. Artikel 7, lid 6, van dit reglement bepaalt namelijk dat het Parlement ‘aangeeft’ of een tegen een lid van het Europees Parlement ingestelde gerechtelijke procedure een beperking vormt van een mening die is uitgedrukt of een stem die is uitgebracht, en dat het ‘een voorstel op[stelt] om de betrokken autoriteit te verzoeken de nodige conclusies te trekken’.

Zoals het Parlement en de Commissie van de Europese Gemeenschappen hebben benadrukt, is het intern reglement een interne organisatiemaatregel, waarbij aan het Parlement geen bevoegdheden kunnen worden toegekend die niet uitdrukkelijk door een normatieve handeling, in casu het Protocol, zijn erkend.

Hieruit volgt dat zelfs indien het Parlement naar aanleiding van het verzoek, op basis van het intern reglement, van het lid van het Europees Parlement een besluit tot verdediging van de immuniteit neemt, dit besluit een advies vormt, dat geen bindende kracht heeft voor de nationale gerechtelijke autoriteiten.

Dat het recht van een lidstaat voorziet in een procedure ter verdediging van leden van het nationaal parlement, op basis waarvan dit parlement kan optreden indien de nationale rechter deze immuniteit niet erkent, houdt bovendien niet in dat diezelfde bevoegdheden ook aan het Europees Parlement zijn toegekend ten aanzien van de leden daarvan uit die staat, aangezien, zoals reeds is vastgesteld in punt 32 van het onderhavige arrest, artikel 9 van het Protocol niet uitdrukkelijk voorziet in een dergelijke bevoegdheid van het Parlement en geen verwijzing naar regels van nationaal recht bevat.

Volgens vaste rechtspraak is de verplichting tot loyale samenwerking tussen de Europese instellingen en de nationale autoriteiten, zoals neergelegd in artikel 10 EG en herhaald in artikel 19 van het Protocol, die zowel geldt voor de gerechtelijke autoriteiten van de lidstaten, handelend binnen het kader van hun bevoegdheden, als voor de communautaire instellingen, evenwel van bijzonder belang in de samenwerking met de gerechtelijke autoriteiten van een lidstaat, die tot taak hebben te waken over de toepassing en de eerbiediging van het gemeenschapsrecht in de nationale rechtsorde (zie met name beschikking van 13 juli 1990, Zwartveld e.a., C-2/88 IMM, Jurispr. blz. I-3365, punt 17, en arrest van 22 oktober 2002, Roquette Frères, C-94/00, Jurispr. blz. I-9011, punt 93).

Deze verplichting tot loyale samenwerking is van toepassing in het kader van een geschil zoals dat in de hoofdgedingen. Het Europees Parlement en de nationale gerechtelijke autoriteiten dienen derhalve samen te werken, teneinde elk conflict bij de uitlegging en toepassing van de bepalingen van het Protocol te voorkomen.

Wanneer derhalve voor een nationale rechter een procedure is ingeleid tegen een lid van het Europees Parlement, en aan deze rechter wordt meegedeeld dat een procedure is gestart ter verdediging van de immuniteit en voorrechten van dat parlementslid, zoals voorzien in artikel 6, lid 3, van het intern reglement, dient hij de gerechtelijke procedure te schorsen en het Parlement te verzoeken onverwijld zijn advies uit te brengen.

Wanneer de nationale rechter heeft vastgesteld dat de in artikel 9 van het Protocol neergelegde voorwaarden voor toekenning van absolute immuniteit zijn vervuld, dient deze immuniteit zowel door deze rechter als door het Parlement te worden geëerbiedigd. Hieruit volgt dat een dergelijke immuniteit niet kan worden opgeheven door het Parlement en dat deze rechter derhalve verplicht is om de tegen de betrokken Europese afgevaardigde ingestelde vordering af te wijzen.

Enerzijds kent artikel 9 van het Protocol namelijk niet een dergelijke bevoegdheid toe aan het Parlement. Anderzijds kan de opheffing van de immuniteit, aangezien dit artikel een bijzondere bepaling vormt die van toepassing is op elke gerechtelijke procedure waarin het parlementslid immuniteit geniet met betrekking tot de mening en de stem die zijn uitgebracht in de uitoefening van het parlementaire ambt, niet worden bewerkstelligd door toepassing van artikel 10, derde alinea, van het Protocol, dat de immuniteit betreft in gerechtelijke procedures aangaande andere handelingen dan die waarnaar voornoemd artikel 9 verwijst. Hieruit volgt dat enkel deze laatste immuniteit kan worden opgeheven teneinde de gerechtelijke procedure tegen een lid van het Europees Parlement voort te zetten.

Gelet op het voorgaande moet op de voorgelegde vragen worden geantwoord dat de communautaire regels inzake de immuniteit van de leden van het Parlement aldus moeten worden uitgelegd, dat in een beroep tot schadevergoeding dat tegen een lid van het Europees Parlement is ingesteld wegens de mening die hij heeft geuit,

Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof van Justitie (Grote kamer) verklaart voor recht:

De communautaire regels inzake de immuniteit van de leden van het Europees Parlement moeten aldus worden uitgelegd, dat in een beroep tot schadevergoeding dat tegen een lid van het Europees Parlement is ingesteld wegens de mening die hij heeft geuit,

ondertekeningen