HvJ EG, 01-07-2008, nr. C-39/05 P, nr. C-52/05 P

Het Koninkrijk Zweden (zaak C-39/05 P) en M. Turco (zaak C-52/05 P) vorderen vernietiging van het arrest van het Gerecht van eerste aanleg van de Europese Gemeenschappen van 23 november 2004, Turco/Raad (T-84/03, Jurispr. blz. II-4061; hierna: ‘bestreden arrest’), voor zover daarbij is verworpen het beroep van Turco tot nietigverklaring van de beschikking van de Raad van de Europese Unie van 19 december 2002 waarbij hem toegang is geweigerd tot een advies van de juridische dienst van de Raad met betrekking tot een voorstel voor een richtlijn van de Raad tot vaststelling van minimumnormen voor de opvang van asielzoekers in de lidstaten (hierna: ‘litigieuze beschikking’). Het Koninkrijk Zweden verzoekt het Hof voorts, zelf het beroep af te doen door de litigieuze beschikking nietig te verklaren.

Rekwiranten verzoeken met hun in hogere voorziening voorgedragen middelen het Hof, zich uit te spreken over de draagwijdte en de toepassing van de uitzondering op de verplichting tot openbaarmaking van documenten, die voor het geval dat de bescherming van juridische adviezen zou worden ondermijnd, is neergelegd in artikel 4, lid 2, tweede streepje, van verordening (EG) nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie (PB L 145, blz. 43).

Artikel 255 EG garandeert, met name aan iedere burger van de Europese Unie, een recht op toegang tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie van de Europese Gemeenschappen, volgens de beginselen en onder de voorwaarden die op grond van openbare of particuliere belangen door de Raad zijn vastgesteld.

Verordening nr. 1049/2001 is door de Raad aangenomen op de grondslag van artikel 255, lid 2, EG.

De punten 1 tot en met 4, 6 en 11 van de considerans van deze verordening luiden:

Volgens artikel 1 van verordening nr. 1049/2001, met als opschrift ‘Doel’, heeft de verordening tot doel de ‘bepaling van de beginselen, voorwaarden en beperkingen op grond van openbare of particuliere belangen betreffende het in artikel 255 van het EG-Verdrag neergelegde recht van toegang tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie (hierna ‘de instellingen’), en wel zodanig, dat een zo ruim mogelijke toegang tot documenten wordt gewaarborgd’.

Artikel 2, lid 1, van deze verordening, met als opschrift ‘Toegangsgerechtigden en toepassingsgebied’, verleent aan iedere burger van de Unie en iedere natuurlijke of rechtspersoon met verblijfplaats of statutaire zetel in een lidstaat een recht van toegang tot documenten van de instellingen, ‘volgens de beginselen en onder de voorwaarden en beperkingen, die in deze verordening worden bepaald’.

Artikel 4 van verordening nr. 1049/2001, met als opschrift ‘Uitzonderingen’, bepaalt:

Artikel 12, lid 2, van verordening nr. 1049/2001 bepaalt dat documenten die zijn opgesteld of ontvangen in de loop van procedures tot aanneming van in of voor de lidstaten bindende besluiten, rechtstreeks toegankelijk dienen te worden gemaakt, met inachtneming van de artikelen 4 en 9 van die verordening.

Op 22 oktober 2002 verzocht Turco de Raad om toegang tot de documenten die op de agenda stonden van de op 14 en 15 oktober 2002 te Luxemburg gehouden bijeenkomst van de Raad ‘Justitie en binnenlandse zaken’, waaronder een advies met nr. 9077/02 van de juridische dienst van de Raad met betrekking tot een voorstel voor een richtlijn van de Raad tot vaststelling van minimumnormen voor de opvang van asielzoekers in de lidstaten.

De Raad weigerde hem op 5 november 2002 de toegang tot dit advies met een beroep op artikel 4, lid 2, van verordening nr. 1049/2001. De weigering was als volgt gemotiveerd:

Op 22 november 2002 diende Turco bij de Raad een confirmatief verzoek in tot herziening van het standpunt van de Raad, waarbij hij stelde dat de Raad de uitzonderingen op het recht van toegang van het publiek tot de documenten van de instellingen als bedoeld in artikel 4, leden 2 en 3, van verordening nr. 1049/2001 onjuist had toegepast, en betoogde dat het beginsel van democratie en deelneming van de burgers aan het wetgevingsproces een hoger openbaar belang was waardoor openbaarmaking van het in geding zijnde juridisch advies werd gerechtvaardigd.

Bij de litigieuze beschikking heeft de Raad geaccepteerd om althans de inleidende paragraaf van dat advies openbaar te maken. Daarin heet het dat het advies de standpunten van de juridische dienst van de Raad over het vraagstuk van de bevoegdheid van de Gemeenschap op het gebied van de toegang van onderdanen van derde landen tot de arbeidsmarkt bevat. Voor het overige weigerde hij evenwel, van zijn standpunt terug te komen. Ter rechtvaardiging van het feit dat hij bleef bij zijn weigering om toegang te verlenen, beriep hij zich er in hoofdzaak op dat de adviezen van zijn juridische dienst een bijzondere bescherming verdienen omdat zij een belangrijk instrument zijn dat hem in staat stelt zich zekerheid te verschaffen over de verenigbaarheid van zijn handelingen met het gemeenschapsrecht en de discussie over de betrokken juridische aspecten vlot te laten verlopen. Voorts zou openbaarmaking onzekerheid omtrent de regelmatigheid van de naar aanleiding van die adviezen vastgestelde wetgevingshandelingen kunnen veroorzaken, en daardoor de rechtszekerheid en de stabiliteit van de communautaire rechtsorde in gevaar kunnen brengen. Wat het door Turco ingeroepen hoger openbaar belang betreft, voerde de Raad het volgende aan:

Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 28 februari 2003, heeft Turco beroep tot nietigverklaring van de litigieuze beschikking ingesteld. Ter onderbouwing van zijn beroep voerde hij met betrekking tot de weigering om toegang te verlenen tot het in geding zijnde juridisch advies één middel aan, schending van artikel 4, lid 2, van verordening nr. 1049/2001, bestaande uit drie onderdelen.

Ten eerste stelde hij, primair, dat de litigieuze beschikking een verkeerde rechtsgrondslag had, daar juridische adviezen die zijn opgesteld in de context van het onderzoek van wetsvoorstellen volgens hem onder de in artikel 4, lid 3, van verordening nr. 1049/2001 neergelegde uitzondering vallen en niet onder de uitzondering van artikel 4, lid 2, van deze verordening, die alleen geldt voor juridische adviezen die zijn opgesteld in het kader van gerechtelijke procedures.

Deze interpretatie werd door het Gerecht afgewezen op grond dat zij in strijd was met de tekst van artikel 4, lid 2, die deze beperking niet bevat, en tot gevolg zou hebben dat de vermelding van juridische adviezen bij de in verordening nr. 1049/2001 bedoelde uitzonderingen elke nuttige werking zou missen, daar de communautaire wetgever in deze bepaling voor juridische adviezen een uitzondering heeft willen vastleggen die te onderscheiden is van de uitzondering met betrekking tot gerechtelijke procedures. Door de juridische dienst van de Raad in de context van gerechtelijke procedures opgestelde juridische adviezen zijn immers al begrepen onder de uitzondering inzake de bescherming van gerechtelijke procedures. De Raad had zich volgens het Gerecht dan ook terecht op artikel 4, lid 2, tweede streepje, van verordening nr. 1049/2001 gebaseerd om te bepalen of hij verzoeker toegang moest verlenen tot het in geding zijnde juridische advies.

Ten tweede beriep Turco zich, subsidiair, op verkeerde toepassing van artikel 4, lid 2, daar de Raad ten onrechte ervan was uitgegaan dat de adviezen van zijn juridische dienst naar hun aard de door deze bepaling geboden bescherming verdienen. Voorts diende de Raad zich niet te baseren op aannames van algemene aard en mocht hij zich over de toepassing van de betrokken uitzondering enkel van geval tot geval uitspreken, na concreet onderzoek van het juridisch advies waarvan om openbaarmaking is verzocht. Turco betwistte tevens de relevantie van de door de Raad in de litigieuze beschikking gestelde noodzaak van bescherming van het in geding zijnde juridische advies.

Dienaangaande oordeelde het Gerecht dat de openbaarmaking van adviezen als het in geding zijnde juridische advies in de eerste plaats twijfel zou kunnen laten bestaan omtrent de regelmatigheid van de wetgevingshandelingen waarop die adviezen betrekking hebben, en in de tweede plaats de onafhankelijkheid van de adviezen van de juridische dienst van de Raad zou kunnen aantasten, zodat de Raad geen beoordelingsfout heeft gemaakt waar hij zich op het standpunt had gesteld dat er sprake was van een algemeen belang bij de bescherming van juridische adviezen als het in geding zijnde. Het Gerecht merkte voorts op dat uit de motivering van de gedeeltelijke weigering om toegang te verlenen tot het in geding zijnde juridisch advies, alsook de beslissing om daarvan wel de inleidende paragraaf openbaar te maken, blijkt dat de Raad de inhoud van het advies had onderzocht. Het heeft zich dienaangaande in de punten 69 tot en met 80 van het bestreden arrest aldus uitgesproken:

Ten derde stelde Turco, eveneens subsidiair, dat het transparantiebeginsel een ‘hoger openbaar belang’ in de zin van artikel 4, lid 2, van verordening nr. 1049/2001 is en dat het in geding zijnde juridische advies in elk geval op grond van dit beginsel openbaar had moeten worden gemaakt.

Ten aanzien van dit onderdeel van het middel verklaarde het Gerecht in de punten 82 tot en met 85 van het bestreden arrest dat de Raad zich terecht op het standpunt had gesteld dat het hoger openbaar belang dat openbaarmaking van een document rechtvaardigt, over het algemeen moet worden onderscheiden van de door Turco aangevoerde beginselen, die ten grondslag liggen aan verordening nr. 1049/2001 als geheel, en wel in de volgende bewoordingen:

Het Gerecht heeft het beroep dan ook verworpen voor zover het betrekking had op de weigering, toegang tot het in geding zijnde juridisch advies te verlenen.

Met hun hogere voorzieningen vorderen het Koninkrijk Zweden en Turco de vernietiging van het bestreden arrest voor zover daarmee aan Turco toegang tot het in geding zijnde juridisch advies is geweigerd. Het Koninkrijk Zweden verzoekt het Hof daarnaast, zelf op het beroep te beslissen en de litigieuze beschikking nietig te verklaren. Turco verzoekt daarentegen, indien dit noodzakelijk blijkt, de zaak naar het Gerecht te verwijzen voor een nieuwe beoordeling.

Bij beschikking van de president van het Hof van 19 april 2005 zijn de twee hogere voorzieningen gevoegd voor de mondelinge behandeling en het arrest.

Bij beschikking van de president van het Hof van 5 oktober 2005 is het Koninkrijk der Nederlanden toegelaten tot interventie ter ondersteuning van de conclusies van rekwiranten.

Het Koninkrijk Denemarken, het Koninkrijk der Nederlanden en de Republiek Finland concluderen tot toewijzing van de hogere voorzieningen.

Het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland, de Raad en de Commissie concluderen tot afwijzing van de hogere voorzieningen.

In de hogere voorzieningen worden vijf middelen aangevoerd, waarvan de eerste drie gelijk zijn aan de drie onderdelen van het in eerste aanleg door Turco voorgedragen middel.

In de eerste plaats stelt Turco, gesteund door het Koninkrijk der Nederlanden, dat artikel 4, lid 2, tweede streepje, van verordening nr. 1049/2001 verkeerd is uitgelegd door het Gerecht, dat ten onrechte heeft geoordeeld dat juridische adviezen inzake wetgeving binnen de werkingssfeer van deze bepaling kunnen vallen, terwijl alleen artikel 4, lid 3, van deze verordening op dergelijke adviezen van toepassing kan zijn.

In de tweede plaats stellen het Koninkrijk Zweden en Turco, ondersteund door het Koninkrijk der Nederlanden en de Republiek Finland, dat het Gerecht een verkeerde toepassing heeft gegeven aan artikel 4, lid 2, tweede streepje, van verordening nr. 1049/2001 door te oordelen dat de juridische adviezen van de juridische dienst van de Raad over wetgevingsvoorstellen naar hun aard onder de uitzondering in deze bepaling vallen.

In de derde plaats verwijt Turco, ondersteund door het Koninkrijk der Nederlanden en de Republiek Finland, het Gerecht een verkeerde uitlegging en toepassing van het begrip hoger openbaar belang, dat krachtens artikel 4, lid 2, van verordening nr. 1049/2001 de openbaarmaking rechtvaardigt van een document dat in beginsel onder de in die bepaling voor juridische adviezen gemaakte vertrouwelijkheidsuitzondering valt.

Met zijn laatste twee middelen beroept Turco zich op het beginsel dat het gemeenschapsrecht zijn grondslag heeft in de beginselen van de rechtsstaat, en op ontoereikende motivering.

Overeenkomstig artikel 61, eerste alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie kan het Hof in geval van vernietiging van de beslissing van het Gerecht de zaak zelf afdoen wanneer deze in staat van wijzen is. Dat is in casu het geval.

De litigieuze beschikking is genomen op basis van een tweeledige fout, in de eerste plaats het bestaan van een door artikel 4, lid 2, tweede streepje, van verordening nr. 1049/2001 beschermde algemene behoefte aan vertrouwelijkheid met betrekking tot juridische adviezen inzake wetgevingsprocessen, en in de tweede plaats de gedachte dat de beginselen waarop deze verordening gebaseerd is, niet kunnen worden beschouwd als een ‘hoger openbaar belang’ in de zin van artikel 4, lid 2, van deze verordening.

Gelet op de punten 40 tot en met 47, 56 tot en met 68, alsmede 74 en 75 van dit arrest zijn de door Turco in eerste aanleg aangevoerde middelen gegrond, namelijk in de eerste plaats dat de Raad ten onrechte is uitgegaan van het bestaan van een door artikel 4, lid 2, tweede streepje, van verordening nr. 1049/2001 beschermde algemene behoefte aan vertrouwelijkheid met betrekking tot de adviezen van zijn juridische dienst inzake wetgevingsprocessen, en in de tweede plaats dat de Raad niet rechtmatig heeft geverifieerd of er in casu sprake was van een hoger openbaar belang.

Derhalve dient de litigieuze beschikking nietig te worden verklaard.

Artikel 122, eerste alinea, van het Reglement voor de procesvoering bepaalt dat wanneer de hogere voorziening gegrond is en het Hof zelf de zaak afdoet, het Hof ten aanzien van de proceskosten beslist. Artikel 69 van dit Reglement, dat krachtens artikel 118 ervan van toepassing is op de procedure in hogere voorziening, bepaalt in lid 2 dat de in het ongelijk gestelde partij wordt verwezen in de kosten, voor zover dat is gevorderd. Lid 4, eerste alinea, van artikel 69 bepaalt dat de lidstaten en de instellingen die in het geding zijn tussengekomen, hun eigen kosten dragen.

Aangezien de hogere voorzieningen zijn toegewezen, moet de Raad, overeenkomstig de vorderingen van het Koninkrijk Zweden en van Turco, worden verwezen in de kosten die zij in verband met hun hogere voorzieningen hebben gemaakt.

De Raad en de andere partijen in de procedure in hogere voorziening dragen hun eigen kosten.

Aangezien het Hof voorts het door Turco bij het Gerecht ingestelde beroep heeft toegewezen, moet de Raad tevens worden verwezen in de kosten die door Turco in het kader van de procedure in eerste aanleg zijn gemaakt, overeenkomstig zijn vordering in die zin.

De Raad draagt zijn eigen kosten betreffende de procedure in eerste aanleg.

Het Hof van Justitie (Grote kamer) verklaart:

ondertekeningen