HvJ EG, 01-04-2008, nr. C-212/06

HvJ EG, 01-04-2008, nr. C-212/06

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

Uitspraak 01‑04‑2008

V. Skouris, P. Jann, C.W.A. Timmermans, A. Rosas, K. Lenaerts, A. Tizzano, G. Arestis, A. Borg Barthet, M. Ilešič, J. Malenovský, J. Klučka

Partij(en)

ARREST VAN HET HOF (Grote kamer)

1 april 2008*

In zaak C-212/06,

betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 234 EG, ingediend door het Arbitragehof, thans het Grondwettelijk Hof (België), bij beslissing van 19 april 2006, ingekomen bij het Hof op 10 mei 2006, in de procedure

Regering van de Franse Gemeenschap,

Waalse regering

tegen

Vlaamse regering,

‘Zorgverzekering ingesteld door gefedereerde eenheid van lidstaat — Uitsluiting van personen die wonen op deel van nationaal grondgebied dat niet onder bevoegdheid van die eenheid valt — Artikelen 18 EG, 39 EG en 43 EG — Verordening (EEG) nr. 1408/71’

wijst

HET HOF VAN JUSTITIE (Grote kamer),

samengesteld als volgt: V. Skouris, president, P. Jann, C. W. A. Timmermans, A. Rosas, K. Lenaerts, A. Tizzano (rapporteur) en G. Arestis, kamerpresidenten, A. Borg Barthet, M. Ilešič, J. Malenovský en J. Klučka, rechters,

advocaat-generaal: E. Sharpston,

griffier: M.-A. Gaudissart, hoofd van een administratieve eenheid,

gezien de stukken en na de terechtzitting op 27 maart 2007,

gelet op de opmerkingen van:

—

de regering van de Franse Gemeenschap, vertegenwoordigd door J. Sambon en P. Reyniers, advocaten,

—

de Waalse regering, vertegenwoordigd door M. Uyttendaele, J.-M. Bricmont en J. Sautois, advocaten,

—

de Vlaamse regering, vertegenwoordigd door B. Staelens en H. Gilliams, advocaten,

—

de Nederlandse regering, vertegenwoordigd door H. G. Sevenster en P. van Ginneken als gemachtigden,

—

de Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door V. Kreuschitz en J.-P. Keppenne als gemachtigden,

gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 28 juni 2007,

het navolgende

Arrest

1

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van de artikelen 18 EG, 39 EG en 43 EG en van verordening (EEG) nr. 1408/71 van de Raad van 14 juni 1971 betreffende de toepassing van de socialezekerheidsregelingen op werknemers en zelfstandigen, alsmede op hun gezinsleden, die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen, zoals gewijzigd en bijgewerkt bij verordening (EG) nr. 118/97 van de Raad van 2 december 1996 [PB 1997, L 28, blz. 1, zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 307/1999 van de Raad van 8 februari 1999 (PB L 38, blz. 1); hierna: ‘verordening nr. 1408/71’].

2

Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen verschillende autonome eenheden van het Koninkrijk België. Het geding betreft een geschil tussen enerzijds de regering van de Franse Gemeenschap en de Waalse regering en anderzijds de Vlaamse regering over de voorwaarden voor aansluiting bij de zorgverzekering die door de Vlaamse Gemeenschap is ingesteld voor personen met een langdurig ernstig verminderd zelfzorgvermogen.

Toepasselijke bepalingen

Gemeenschapsregeling

3

De personele werkingssfeer van verordening nr. 1408/71 wordt in artikel 2, lid 1, van die verordening omschreven als volgt:

‘Deze verordening is van toepassing op werknemers of zelfstandigen en op studenten op wie de wetgeving van één of meer lidstaten van toepassing is of geweest is, en die onderdanen van één der lidstaten, dan wel op het grondgebied van één der lidstaten wonende staatlozen of vluchtelingen zijn, alsmede op hun gezinsleden en op hun nagelaten betrekkingen.’

4

De materiële werkingssfeer van die verordening wordt in artikel 4 omschreven als volgt:

‘1. Deze verordening is van toepassing op alle wettelijke regelingen betreffende de volgende takken van sociale zekerheid:

a)

prestaties bij ziekte en moederschap;

1. […]

2. Deze verordening is van toepassing op de algemene en bijzondere stelsels van sociale zekerheid, welke al of niet op premie- of bijdragebetaling berusten, alsmede op de regelingen betreffende de verplichtingen van de werkgever of de reder met betrekking tot de in lid 1 bedoelde prestaties.

2. […]

2 ter. Deze verordening is niet van toepassing op bepalingen van de wetgeving van een lidstaat betreffende de in bijlage II, afdeling III, genoemde bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestaties die slechts op een gedeelte van zijn grondgebied worden toegekend.

2 ter. […]’

5

In artikel 3, ‘Gelijkheid van behandeling’, van verordening nr. 1408/71 wordt bepaald:

‘1. Personen die op het grondgebied van één der lidstaten wonen en op wie de bepalingen van deze verordening van toepassing zijn, hebben de rechten en verplichtingen voortvloeiende uit de wetgeving van elke lidstaat onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die staat, behoudens bijzondere bepalingen van deze verordening.’

6

Ten slotte bepaalt artikel 13 van de verordening, welke wetgeving op migrerende werknemers van toepassing is ter zake van sociale zekerheid. De relevante bepalingen van dit artikel luiden als volgt:

‘1. Onder voorbehoud van de artikelen 14 quater en 14 septies zijn degenen op wie deze verordening van toepassing is, slechts aan de wetgeving van één enkele lidstaat onderworpen. De toe te passen wetgeving wordt overeenkomstig de bepalingen van deze titel vastgesteld.

2. Onder voorbehoud van de artikelen 14 tot en met 17:

a)

is op degene die op het grondgebied van een lidstaat werkzaamheden in loondienst uitoefent, de wetgeving van die staat van toepassing zelfs indien hij op het grondgebied van een andere lidstaat woont of indien de zetel van de onderneming of het domicilie van de werkgever waarbij hij werkzaam is, zich bevindt op het grondgebied van een andere lidstaat;

b)

is op degene die op het grondgebied van een lidstaat werkzaamheden anders dan in loondienst uitoefent, de wetgeving van die staat van toepassing zelfs indien hij op het grondgebied van een andere lidstaat woont;

2. […]’

Nationale regeling

7

Bij decreet van het Vlaams Parlement van 30 maart 1999 houdende de organisatie van de zorgverzekering (Belgisch Staatsblad van 28 mei 1999 blz. 19149; hierna: ‘decreet van 30 maart 1999’) heeft de Vlaamse Gemeenschap een zorgverzekering ingesteld om de gezondheidstoestand en de levensomstandigheden van personen met een langdurig ernstig verminderd zelfzorgvermogen te verbeteren. De zorgverzekering geeft onder bepaalde voorwaarden en ten belope van een maximumbedrag recht op tenlasteneming door een zorgkas van bepaalde kosten, zoals de kosten voor thuishulp of voor de aankoop van toestellen of producten die de verzekerde nodig heeft.

8

Het decreet van 30 maart 1999 is herhaaldelijk gewijzigd, onder meer om rekening te houden met de bezwaren van de Commissie van de Europese Gemeenschappen die aanleiding hadden gegeven tot de inleiding van een inbreukprocedure in 2002. De Commissie betwistte vooral de verenigbaarheid met verordening nr. 1408/71 van de in de oorspronkelijke versie van het decreet voor aansluiting bij de zorgverzekering en voor de betaling van de uitkeringen waarin deze voorziet, gestelde voorwaarde van wonen in het Nederlandse taalgebied of het tweetalige gebied Brussel-Hoofdstad.

9

Daarop is het woonplaatscriterium aangepast bij decreet van het Vlaams Parlement van 30 april 2004 houdende wijziging van het decreet van 30 maart 1999 houdende de organisatie van de zorgverzekering (Belgisch Staatsblad van 9 juni 2004, blz. 43593; hierna: ‘decreet van 30 april 2004’). Dit decreet, dat terugwerkt tot 1 oktober 2001, heeft hoofdzakelijk de personele werkingssfeer van de zorgverzekering uitgebreid tot personen die in die taalgebieden werken en in een andere lidstaat dan het Koninkrijk België wonen. Bovendien zijn van die werkingssfeer uitgesloten personen die in die taalgebieden wonen, maar aan het socialezekerheidsstelsel van een andere lidstaat zijn onderworpen. Na deze wijzigingen heeft de Commissie op 4 april 2006 de betrokken inbreukprocedure beëindigd.

10

In artikel 4 van het decreet van 30 maart 1999, zoals gewijzigd bij het decreet van 30 april 2004, wordt als volgt bepaald welke categorieën van personen bij de zorgverzekering moeten of kunnen worden aangesloten:

‘§ 1. Elke persoon die binnen het Nederlandse taalgebied zijn woonplaats heeft, moet aangesloten zijn bij een krachtens dit decreet erkende zorgkas.

§ 1. […]

§ 2. Elke persoon die binnen het tweetalige gebied Brussel-Hoofdstad zijn woonplaats heeft, kan vrijwillig aansluiten bij een krachtens dit decreet erkende zorgkas.

§ 2 bis. Elke persoon, bedoeld in § 1 en § 2, voor wie uit eigen recht, op grond van de aanwijzingsregels van verordening […] nr. 1408/71, het socialezekerheidsstelsel van een andere lidstaat van de Europese Unie of van een andere staat die partij is bij de Europese Economische Ruimte van toepassing is, valt niet onder het toepassingsgebied van dit decreet.

§ 2 ter. Elke persoon, die niet in België woont, en voor wie uit eigen recht, omwille van tewerkstelling in het Nederlandse taalgebied, op grond van de aanwijzingsregels van verordening […] nr. 1408/71, het socialezekerheidsstelsel van België van toepassing is, moet aangesloten zijn bij een krachtens dit decreet erkende zorgkas. De bepalingen van dit decreet met betrekking tot de personen, bedoeld in § 1, zijn van overeenkomstige toepassing.

§ 2 ter. Elke persoon, die niet in België woont, en voor wie uit eigen recht, omwille van tewerkstelling in het tweetalige gebied Brussel-Hoofdstad, op grond van de aanwijzingsregels van verordening […] nr. 1408/71, het socialezekerheidsstelsel van België van toepassing is, kan vrijwillig aansluiten bij een krachtens dit decreet erkende zorgkas. De bepalingen van dit decreet met betrekking tot de personen, bedoeld in § 2, zijn van overeenkomstige toepassing.’

11

In artikel 5 van het decreet van 30 maart 1999, zoals laatstelijk gewijzigd bij het decreet van het Vlaams Parlement van 25 november 2005 houdende wijziging van het decreet van 30 maart 1999 houdende de organisatie van de zorgverzekering (Belgisch Staatsblad van 12 januari 2006, blz. 2153), dat eveneens terugwerkt tot 1 oktober 2001, worden de voorwaarden voor tenlasteneming door de zorgverzekering bepaald als volgt:

‘Om aanspraak te maken op tenlastenemingen door een zorgkas van de kosten van niet-medische hulp- en dienstverlening, moet de gebruiker aan de volgende voorwaarden voldoen:

[…]

3o.

op het ogenblik van de uitvoering van de tenlasteneming legaal verblijven in een lidstaat van de Europese Unie of in een staat die partij is bij de Europese Economische Ruimte;

[…]

5o.

gedurende ten minste vijf jaar, voorafgaand aan de aanvraag tot tenlasteneming, ononderbroken wonen in het Nederlandse taalgebied of het tweetalige gebied Brussel-Hoofdstad of ononderbroken sociaal verzekerd zijn in de lidstaten van de Europese Unie of in de staten die partij zijn bij de Europese Economische Ruimte;

[…]’

Het hoofdgeding en de prejudiciële vragen

12

De onderhavige zaak vindt haar oorsprong in het derde beroep tot vernietiging dat de in het hoofdgeding als verzoeksters optredende regeringen tegen het decreet van 30 maart 1999 hebben ingesteld. De eerste twee beroepen zijn door het Arbitragehof respectievelijk ten dele en volledig verworpen. In die eerdere zaken heeft het Arbitragehof, met name in zijn arrest nr. 33/2001 van 13 maart 2001, gepreciseerd dat de bij dit decreet ingestelde zorgverzekering onder ‘bijstand aan personen’ valt, een materie waarvoor volgens artikel 128, § 1, van de Belgische Grondwet de Gemeenschappen bevoegd zijn, en derhalve geen inbreuk maakt op de uitsluitende bevoegdheden van de federale staat op het gebied van de sociale zekerheid.

13

Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat het hoofdgeding met name betrekking heeft op artikel 4 van het decreet van 30 maart 1999 in de versie die voortvloeit uit het decreet van 30 april 2004 (hierna: ‘decreet van 30 maart 1999 zoals gewijzigd’). In hun op 10 december 2004 bij de verwijzende rechter ingestelde beroepen hebben de verzoekende regeringen met name schending van verordening nr. 1408/71 en van verschillende bepalingen van het EG-Verdrag aangevoerd. Zij stellen dat het vrije verkeer van personen wordt belemmerd doordat van de zorgverzekering zijn uitgesloten personen die in het Nederlandse taalgebied of in het tweetalige gebied Brussel-Hoofdstad werken en weliswaar op het nationale grondgebied, maar niet in een van die twee gebieden wonen.

14

In die omstandigheden heeft het Arbitragehof de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:

‘1)

Is een stelsel van zorgverzekering dat

a)

wordt ingesteld door een autonome gemeenschap van een federale staat, lidstaat van de Europese Gemeenschap,

b)

geldt voor de personen die hun woonplaats hebben in het deel van het grondgebied van die federale staat waarbinnen die autonome gemeenschap bevoegd is,

c)

recht geeft op de tenlasteneming door een zodanig stelsel van de kosten voor niet-medische hulp en dienstverlening aan bij dat stelsel aangesloten personen met een langdurig ernstig verminderd zelfzorgvermogen, in de vorm van een forfaitaire tegemoetkoming in de kosten ervan en

d)

wordt gefinancierd door, enerzijds, jaarlijkse bijdragen van de aangeslotenen en, anderzijds, een dotatie ten laste van de uitgavenbegroting van de betrokken autonome gemeenschap,

een stelsel dat onder de materiële werkingssfeer valt van de verordening […] nr. 1408/71 […], zoals omschreven in artikel 4 van die verordening?

2)

Voor zover de eerste prejudiciële vraag bevestigend zou worden beantwoord: dient voormelde verordening, inzonderheid de artikelen 2, 3 en 13, en, voor zover van toepassing, de artikelen 18, 19, 20, 25 en 28 ervan, aldus te worden geïnterpreteerd dat die bepalingen eraan in de weg staan dat een autonome gemeenschap van een federale staat, lidstaat van de Europese Gemeenschap, bepalingen aanneemt die, in de uitoefening van haar bevoegdheden, de toelating tot de verzekerbaarheid en het voordeel van een socialezekerheidsregeling in de zin van die verordening beperken tot de personen die hun woonplaats hebben in het gebied waarbinnen die autonome gemeenschap bevoegd is en, wanneer het EU-burgers betreft, tot de personen die tewerkgesteld zijn in dat gebied en hun woonplaats hebben in een andere lidstaat, met uitsluiting van de personen, ongeacht hun nationaliteit, die hun woonplaats hebben in een deel van het grondgebied van de federale staat waarbinnen een andere autonome gemeenschap bevoegd is?

3)

Dienen de artikelen 18, 39 en 43 van het EG-Verdrag aldus te worden geïnterpreteerd dat zij eraan in de weg staan dat een autonome gemeenschap van een federale staat, lidstaat van de Europese Gemeenschap, bepalingen aanneemt die, in de uitoefening van haar bevoegdheden, de toelating tot de verzekerbaarheid en het voordeel van een socialezekerheidsregeling in de zin van voormelde verordening beperken tot de personen die hun woonplaats hebben in het gebied waarbinnen die autonome gemeenschap bevoegd is en, wanneer het EU-burgers betreft, tot de personen die tewerkgesteld zijn in dat gebied en hun woonplaats hebben in een andere lidstaat, met uitsluiting van de personen, ongeacht hun nationaliteit, die hun woonplaats hebben in een deel van het grondgebied van de federale staat waarbinnen een andere autonome gemeenschap bevoegd is?

4)

Dienen de artikelen 18, 39 en 43 van het EG-Verdrag aldus te worden geïnterpreteerd dat zij zich ertegen verzetten dat het toepassingsgebied van een zodanig stelsel wordt beperkt tot de personen die hun woonplaats hebben in de door dat stelsel beoogde deelgebieden van een federale staat, lidstaat van de Europese Gemeenschap?’

Beantwoording van de prejudiciële vragen

De eerste vraag

15

Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of uitkeringen op grond van een stelsel zoals de bij het decreet van 30 maart 1999 ingestelde zorgverzekering binnen de materiële werkingssfeer van verordening nr. 1408/71 vallen.

16

Ter beantwoording van deze vraag dient eraan te worden herinnerd dat volgens vaste rechtspraak het onderscheid tussen prestaties die van de werkingssfeer van verordening nr. 1408/71 zijn uitgesloten, en die welke daar onder vallen, vooral berust op de constitutieve elementen van elke prestatie, met name het doel waarop zij is gericht en de voorwaarden waaronder zij wordt toegekend, en niet op het feit dat een prestatie door een nationale wetgeving al dan niet als een socialezekerheidsuitkering wordt aangemerkt (zie onder meer arresten van 27 maart 1985, Hoeckx, 249/83, Jurispr. blz. 973, punt 11; 10 maart 1993, Commissie/Luxemburg, C-111/91, Jurispr. blz. I-817, punt 28, en 18 januari 2007, Celozzi, C-332/05, Jurispr. blz. I-563, punt 16).

17

Het Hof heeft meermaals gepreciseerd dat een uitkering als een socialezekerheidsuitkering kan worden beschouwd wanneer zij, in de eerste plaats, aan de rechthebbenden zonder enige discretionaire en individuele beoordeling van hun persoonlijke behoeften wordt toegekend op basis van een wettelijk omschreven positie, en, in de tweede plaats, verband houdt met een van de in artikel 4, lid 1, van verordening nr. 1408/71 uitdrukkelijk genoemde risico's (zie onder meer de reeds aangehaalde arresten Hoeckx, punten 12–14; Commissie/Luxemburg, punt 29, en Celozzi, punt 17).

18

Zoals blijkt uit alle bij het Hof ingediende opmerkingen, wordt in het hoofdgeding niet betwist dat een stelsel als de bij het decreet van 30 maart 1999 ingestelde zorgverzekering voldoet aan deze voorwaarden.

19

Uit de bepalingen van dat decreet volgt immers dat een dergelijk stelsel op objectieve wijze en op basis van een wettelijk omschreven positie recht geeft op tenlasteneming door een zorgkas van de kosten van niet-medische hulp- en dienstverlening van personen met een langdurig ernstig verminderd zelfzorgvermogen.

20

Bovendien heeft het Hof reeds geoordeeld dat prestaties die de gezondheidstoestand en het leven van hulpbehoevende personen beogen te verbeteren, zoals die in het hoofdgeding, in de eerste plaats een aanvulling vormen op de prestaties krachtens de ziektekostenverzekering en dus als ‘prestaties bij ziekte’ in de zin van artikel 4, lid 1, sub a, van verordening nr. 1408/71 moeten worden beschouwd (zie in die zin arresten van 5 maart 1998, Molenaar, C-160/96, Jurispr. blz. I-843, punten 22–24; 8 maart 2001, Jauch, C-215/99, Jurispr. blz. I-1901, punt 28, en 21 februari 2006, Hosse, C-286/03, Jurispr. blz. I-1771, punt 38).

21

Zoals de Waalse regering opmerkt, kan de zorgverzekering ook niet van de werkingssfeer van verordening nr. 1408/71 worden uitgesloten op grond van artikel 4, lid 2 ter, van die verordening, dat betrekking heeft op bepaalde soorten niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestaties die worden beheerst door nationale bepalingen die slechts op een gedeelte van het grondgebied van een lidstaat van toepassing zijn.

22

Anders dan in dat artikel 4, lid 2 ter, voor de toepassing van die afwijking wordt geëist, berust de zorgverzekering die in het hoofdgeding aan de orde is, immers op premie- of bijdragebetaling, daar zij althans ten dele wordt gefinancierd uit bijdragen van de verzekerden, en wordt zij niet genoemd in bijlage II, afdeling III, van verordening nr. 1408/71.

23

Bijgevolg dient op de eerste vraag te worden geantwoord dat uitkeringen betaald op grond van een stelsel zoals de bij het decreet van 30 maart 1999 zoals gewijzigd ingestelde zorgverzekering binnen de materiële werkingssfeer van verordening nr. 1408/71 vallen.

De tweede en de derde vraag

24

Met deze twee vragen, die samen dienen te worden behandeld, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de artikelen 18 EG, 39 EG en 43 EG of verordening nr. 1408/71 aldus moeten worden uitgelegd dat zij in de weg staan aan een regeling van een gefedereerde eenheid van een lidstaat die de aansluiting bij een stelsel als de zorgverzekering die aan de orde is in het hoofdgeding, en de uitkeringen waarin dat stelsel voorziet, beperkt tot personen die wonen op het grondgebied waarbinnen die gefedereerde eenheid bevoegd is, en personen die een beroepsactiviteit uitoefenen op dat grondgebied maar in een andere lidstaat wonen, zodat personen die op dat grondgebied zijn tewerkgesteld maar op een grondgebied van een andere gefedereerde eenheid van diezelfde staat wonen, zijn uitgesloten.

De ontvankelijkheid
25

De Vlaamse regering stelt primair dat deze vragen nuttig noch noodzakelijk zijn voor de beslechting van het hoofdgeding, zodat zij niet-ontvankelijk moeten worden verklaard.

26

Voor de verwijzende rechter zijn de verzoekende regeringen immers tegen de instelling van die zorgverzekering opgekomen met het argument dat de Vlaamse Gemeenschap ter zake niet bevoegd is, terwijl de uitlegging van het gemeenschapsrecht die zij in het kader van de tweede en de derde vraag bepleiten, tot het omgekeerde resultaat zal leiden, namelijk dat de uitkeringen waarin de betrokken zorgverzekering voorziet, ook worden toegekend aan personen die in het Franse taalgebied wonen.

27

Verder stelt de Vlaamse regering dat het Arbitragehof deze vragen in de verwijzingsbeslissing reeds zelf heeft beantwoord door te overwegen dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde zorgverzekering geen afbreuk doet aan de uitsluitende bevoegdheid van de federale overheid ter zake van de economische unie in België, gelet op het geringe bedrag en de beperkte gevolgen van de betrokken uitkeringen. Om dezelfde redenen kan dat stelsel geen beperking van het vrije verkeer van personen in de zin van het Verdrag opleveren.

28

In dit verband zij eraan herinnerd, dat volgens vaste rechtspraak het in het kader van de in artikel 234 EG geregelde samenwerking tussen het Hof en de nationale rechter uitsluitend een zaak is van de nationale rechter aan wie het geschil is voorgelegd en die de verantwoordelijkheid draagt voor de te geven rechterlijke beslissing om, gelet op de bijzonderheden van het geval, de noodzaak van een prejudiciële beslissing voor het wijzen van zijn vonnis te beoordelen alsmede de relevantie van de vragen die hij aan het Hof voorlegt. Wanneer de gestelde vragen bijgevolg de uitlegging van gemeenschapsrecht betreffen, is het Hof in beginsel verplicht uitspraak te doen (zie met name arresten van 13 maart 2001, PreussenElektra, C-379/98, Jurispr. blz. I-2099, punt 38; 22 mei 2003, Korhonen e.a., C-18/01, Jurispr. blz. I-5321, punt 19, en 19 april 2007, Asemfo, C-295/05, Jurispr. blz. I-2999, punt 30).

29

Hieruit volgt dat het vermoeden van relevantie dat op de prejudiciële vragen van nationale rechterlijke instanties rust, slechts in uitzonderingsgevallen kan worden opgeheven, namelijk wanneer duidelijk blijkt dat de gevraagde uitlegging van de in die vragen genoemde bepalingen van gemeenschapsrecht geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding (zie met name arresten van 15 december 1995, Bosman, C-415/93, Jurispr. blz. I-4921, punt 61, en 7 september 1999, Beck en Bergdorf, C-355/97, Jurispr. blz. I-4977, punt 22).

30

Dit is echter niet het geval in het hoofdgeding. Uit de verwijzingsbeslissing blijkt immers duidelijk dat een antwoord op de tweede en derde vraag voor het Arbitragehof nuttig is om uit te maken of, zoals de verzoekende regeringen in hun beroep in het hoofdgeding stellen, de voor het verkrijgen van de voordelen van de zorgverzekering gestelde woonplaatsvoorwaarde inbreuk maakt op een aantal bepalingen van gemeenschapsrecht inzake het vrije verkeer van personen.

31

Bijgevolg dienen de tweede en de derde prejudiciële vraag ontvankelijk te worden verklaard.

Ten gronde
32

Om te beginnen betoogt de Vlaamse regering dat die vragen betrekking hebben op een zuiver interne situatie die geen aanknopingspunt heeft met het gemeenschapsrecht, namelijk de situatie dat het decreet van 30 maart 1999 zoals gewijzigd niet van toepassing is op sommige personen die in België wonen en aldaar een beroepsactiviteit uitoefenen.

33

In dit verband zij eraan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak de verdragsbepalingen inzake het vrije verkeer van personen en de ter uitvoering van deze bepalingen vastgestelde handelingen, niet kunnen worden toegepast op activiteiten die geen enkel aanknopingspunt hebben met een van de situaties waarop het gemeenschapsrecht ziet, en waarvan alle relevante elementen geheel in de interne sfeer van een enkele lidstaat liggen (zie met name, met betrekking tot respectievelijk de vrijheid van vestiging en het vrije verkeer van werknemers, arresten van 8 december 1987, Gauchard, 20/87, Jurispr. blz. 4879, punten 12 en 13, en 26 januari 1999, Terhoeve, C-18/95, Jurispr. blz. I-345, punt 26 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Hetzelfde geldt met betrekking tot de bepalingen van verordening nr. 1408/71 (zie in die zin arresten van 22 september 1992, Petit, C-153/91, Jurispr. blz. I-4973, punt 10, en 11 oktober 2001, Khalil e.a., C-95/99-C-98/99 en C-180/99, Jurispr. blz. I-7413, punt 70).

34

Daartegenover staat dat, zoals het Hof eveneens heeft verklaard, iedere gemeenschapsburger die gebruik heeft gemaakt van het recht van vrij verkeer en in een andere lidstaat een beroepsactiviteit heeft uitgeoefend, ongeacht zijn woonplaats en zijn nationaliteit, binnen de werkingssfeer van bovengenoemde verdragsbepalingen valt (zie in die zin arrest van 23 februari 1994, Scholz, C-419/92, Jurispr. blz. I-505, punt 9; arrest Terhoeve, reeds aangehaald, punt 27, en arrest van 18 juli 2007, Hartmann, C-212/05, Jurispr. blz. I-6303, punt 17).

35

In het onderhavige geval zien de tweede en de derde vraag van de verwijzende rechter op alle personen die, ongeacht of zij gebruik hebben gemaakt van een van de door het Verdrag gegarandeerde fundamentele vrijheden, een beroepsactiviteit uitoefenen in het Nederlandse taalgebied of in het tweetalige gebied Brussel-Hoofdstad, maar omdat zij op een ander deel van het nationale grondgebied wonen, niet in aanmerking komen voor de voordelen van de zorgverzekering die aan de orde is in het hoofdgeding.

36

In deze omstandigheden moet tegen de achtergrond van de in de punten 32 en 33 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte beginselen onderscheid worden gemaakt tussen twee soorten situaties.

37

Enerzijds heeft de toepassing van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling onder meer tot gevolg dat van de zorgverzekering zijn uitgesloten Belgische staatburgers die een beroepsactiviteit uitoefenen in het Nederlandse taalgebied of in het tweetalige gebied Brussel-Hoofdstad, maar in het Franse of het Duitse taalgebied wonen en nooit gebruik hebben gemaakt van het vrije verkeer van binnen de Europese Gemeenschap.

38

Vaststaat echter dat het gemeenschapsrecht niet kan worden toegepast op dergelijke zuiver interne situaties.

39

Anders dan de regering van de Franse Gemeenschap suggereert, kan hiertegen geen beroep worden gedaan op het burgerschap van de Unie, neergelegd in artikel 17 EG, dat volgens artikel 18 EG met name inhoudt dat iedere burger van de Unie het recht heeft, vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven. Het Hof heeft immers herhaaldelijk geoordeeld dat het burgerschap van de Unie niet tot doel heeft, de materiële werkingssfeer van het Verdrag uit te breiden tot interne situaties die geen enkele aanknoping met het gemeenschapsrecht hebben (zie in die zin arresten van 5 juni 1997, Uecker en Jacquet, C-64/96 en C-65/96, Jurispr. blz. I-3171, punt 23; 2 oktober 2003, Garcia Avello, C-148/02, Jurispr. blz. I-11613, punt 26, en 12 juli 2005, Schempp, C-403/03, Jurispr. blz. I-6421, punt 20).

40

Opgemerkt zij echter dat de uitlegging van bepalingen van gemeenschapsrecht ook met betrekking tot situaties die als zuiver interne situaties worden aangemerkt, nuttig kan zijn voor de nationale rechter, vooral wanneer volgens het recht van de betrokken lidstaat aan de eigen staatsburgers dezelfde rechten toekomen als staatsburgers van een andere lidstaat in een door die rechter als vergelijkbaar beschouwde situatie aan het gemeenschapsrecht ontlenen (zie in die zin beschikking van 17 februari 2005, Mauri, C-250/03, Jurispr. blz. I-1267, punt 21, en arrest van 30 maart 2006, Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, C-451/03, Jurispr. blz. I-2941, punt 29).

41

Anderzijds kan de in het hoofdgeding aan de orde zijnde wettelijke regeling ook tot gevolg hebben dat van de zorgverzekering worden uitgesloten werknemers of zelfstandigen die binnen de werkingssfeer van het gemeenschapsrecht vallen, namelijk zowel staatsburgers van andere lidstaten dan het Koninkrijk België die een beroepsactiviteit uitoefenen in het Nederlandse taalgebied of in het tweetalige gebied Brussel-Hoofdstad maar op een ander deel van het nationale grondgebied wonen, als Belgische staatsburgers die zich in dezelfde situatie bevinden en gebruik hebben gemaakt van het recht van vrij verkeer.

42

Met betrekking tot deze tweede categorie van werknemers moet dus worden onderzocht of de bepalingen van gemeenschapsrecht waarvan de verwijzende rechter de uitlegging vraagt, in de weg staan aan een regeling als die welke aan de orde is in het hoofdgeding, voor zover deze van toepassing is op staatsburgers van andere lidstaten dan het Koninkrijk België of op Belgische staatsburgers die gebruik hebben gemaakt van het recht van vrij verkeer binnen de Europese Gemeenschap.

43

In dit verband dient eraan te worden herinnerd dat de lidstaten, die weliswaar bevoegd blijven om hun stelsels van sociale zekerheid in te richten, bij de uitoefening van deze bevoegdheid het gemeenschapsrecht moeten eerbiedigen, in het bijzonder de verdragsbepalingen betreffende het vrije verkeer van werknemers en de vrijheid van vestiging (zie in die zin arrest Terhoeve, reeds aangehaald, punten 34 en 35, en arrest van 23 november 2000, Elsen, C-135/99, Jurispr. blz. I-10409, punt 33).

44

Het is ook vaste rechtspraak dat de verdragsbepalingen inzake het vrije verkeer van personen het de gemeenschapsburgers gemakkelijker beogen te maken, om het even welk beroep uit te oefenen op het gehele grondgebied van de Gemeenschap, en in de weg staan aan maatregelen die deze burgers minder gunstig behandelen wanneer zij op het grondgebied van een andere lidstaat een economische activiteit willen uitoefenen (zie arrest van 7 juli 1988, Wolf e.a., 154/87 en 155/87, Jurispr. blz. 3897, punt 13; arrest Terhoeve, reeds aangehaald, punt 37, en arrest van 11 september 2007, Commissie/Duitsland, C-318/05, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 114). In deze context beschikken de staatsburgers van de lidstaten in het bijzonder over het rechtstreeks aan het Verdrag ontleende recht om hun staat van herkomst te verlaten teneinde zich naar het grondgebied van een andere lidstaat te begeven en aldaar te verblijven om er een economische activiteit te verrichten (zie met name reeds aangehaalde arresten Bosman, punt 95, en Terhoeve, punt 38).

45

Bijgevolg staan de artikelen 39 EG en 43 EG in de weg aan elke nationale maatregel die, zelfs wanneer hij zonder discriminatie op grond van nationaliteit van toepassing is, het gebruik van de in het Verdrag gewaarborgde fundamentele vrijheden door gemeenschapsburgers kan belemmeren of minder aantrekkelijk kan maken (zie in die zin arresten van 31 maart 1993, Kraus, C-19/92, Jurispr. blz. I-1663, punt 32; 9 september 2003, Burbaud, C-285/01, Jurispr. blz. I-8219, punt 95, en 5 oktober 2004, CaixaBank France, C-442/02, Jurispr. blz. I-8961, punt 11).

46

Tegen de achtergrond van deze beginselen zijn met name als belemmeringen aangemerkt, maatregelen die tot gevolg hebben dat werknemers door de uitoefening van hun recht van vrij verkeer socialezekerheidsvoordelen verliezen die hun door de wettelijke regeling van een lidstaat worden toegekend (zie met name arresten van 9 december 1993, Lepore en Scamuffa, C-45/92 en C-46/92, Jurispr. blz. I-6497, punt 21; 5 oktober 1994, Van Munster, C-165/91, Jurispr. blz. I-4661, punt 27, en arrest Hosse, reeds aangehaald, punt 24).

47

Welnu, een regeling als die welke aan de orde is in het hoofdgeding, kan dergelijke beperkende gevolgen hebben voor zover zij aansluiting bij de zorgverzekering afhankelijk stelt van het wonen in een bepaald gedeelte van het nationale grondgebied, te weten het Nederlandse taalgebied of het tweetalige gebied Brussel-Hoofdstad, dan wel in een andere lidstaat.

48

Het is immers mogelijk dat migrerende werknemers die een werkzaamheid in loondienst of als zelfstandige uitoefenen in een van deze twee gebieden of dat van plan zijn, worden ontmoedigd om gebruik te maken van hun recht van vrij verkeer en om hun lidstaat van herkomst te verlaten om in België te verblijven, door de omstandigheid dat hun installatie op bepaalde delen van het Belgische grondgebied tot gevolg heeft dat zij uitkeringen verliezen waarop zij anders in voorkomend geval aanspraak zouden kunnen maken. Met andere woorden, het feit dat de betrokken werknemers of zelfstandigen zich bevinden in een situatie waarin zij ofwel het voordeel van de zorgverzekering verliezen ofwel beperkt zijn in de keuze van hun woonplaats, kan op zijn minst de uitoefening van de door de artikelen 39 EG en 43 EG verleende rechten belemmeren.

49

Anders dan de Vlaamse regering in wezen betoogt, is het in dit verband van weinig belang dat het betrokken onderscheid uitsluitend op de woonplaats op het nationale grondgebied en niet op een of andere nationaliteitsvoorwaarde is gebaseerd, zodat het op dezelfde wijze alle in België wonende werknemers of zelfstandigen treft.

50

Opdat een maatregel het vrije verkeer beperkt, is het immers niet noodzakelijk dat hij op de nationaliteit van de betrokken personen is gebaseerd, en zelfs niet dat hij tot gevolg heeft dat alle werknemers van het eigen land worden begunstigd of dat alleen werknemers die staatsburger van een andere lidstaat zijn, worden benadeeld, doch niet de eigen werknemers (zie in die zin arresten van 6 juni 2000, Angonese, C-281/98, Jurispr. blz. I-4139, punt 41, en 16 januari 2003, Commissie/Italië, C-388/01, Jurispr. blz. I-721, punt 14). Het volstaat, zoals in het geval van de zorgverzekering die aan de orde is in het hoofdgeding, dat de betrokken maatregel ten goede komt aan bepaalde categorieën van personen die een beroepsactiviteit uitoefenen in de betrokken lidstaat (zie, mutatis mutandis, ter zake van het vrij verrichten van diensten, arresten van 25 juli 1991, Commissie/Nederland, C-353/89, Jurispr. blz. I-4069, punt 25, en 13 december 2007, United Pan-Europe Communications Belgium e.a., C-250/06, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 37).

51

Daarbij komt dat, zoals de advocaat-generaal in de punten 64 tot en met 67 van haar conclusie heeft opgemerkt, de beperkende gevolgen van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling niet als dermate onzeker en indirect kunnen worden beschouwd dat geen sprake zou zijn van een met de artikelen 39 EG en 43 EG strijdige belemmering. Anders dan in de zaak die aanleiding heeft gegeven tot het arrest van 27 januari 2000, Graf (C-190/98, Jurispr. blz. I-493), waarnaar de Vlaamse regering ter terechtzitting heeft verwezen, hangt met name het in aanmerking komen voor de betrokken uitkeringen van de zorgverzekering niet af van een toekomstige en hypothetische gebeurtenis voor de werknemer of zelfstandige, maar van een omstandigheid die per definitie verband houdt met de uitoefening van het recht van vrij verkeer, te weten de keuze van zijn woonplaats.

52

Met betrekking tot het betoog van de Vlaamse regering, dat die regeling, gelet op het geringe bedrag van de betrokken uitkeringen en het geringe aantal personen die daarvoor in aanmerking komen, in elk geval slechts een marginale invloed kan hebben op het vrije verkeer, behoeft slechts te worden opgemerkt dat volgens de rechtspraak van het Hof de verdragsartikelen betreffende het vrij verkeer van goederen en personen, het vrij verrichten van diensten en het vrije kapitaalverkeer fundamentele regels voor de Gemeenschap vormen, en elke belemmering van deze vrijheden, hoe gering ook, verboden is (zie met name arresten van 13 december 1989, Corsica Ferries France, C-49/89, Jurispr. blz. 4441, punt 8, en 15 februari 2000, Commissie/Frankrijk, C-169/98, Jurispr. blz. I-1049, punt 46).

53

In elk geval kan, gelet op een verschijnsel als de vergrijzing van de bevolking, niet worden uitgesloten dat de betrokken personen bij de uitoefening van hun recht van vrij verkeer rekening houden met het al dan niet in aanmerking komen voor thuisverzorgingsuitkeringen als die waarin de zorgverzekering voorziet.

54

Bijgevolg bevat een nationale regeling als die welke aan de orde is in het hoofdgeding, een in beginsel door de artikelen 39 EG en 43 EG verboden belemmering van het vrije verkeer van werknemers en van de vrijheid van vestiging.

55

Volgens vaste rechtspraak kunnen nationale maatregelen die de uitoefening van de in het Verdrag gewaarborgde fundamentele vrijheden kunnen belemmeren of minder aantrekkelijk kunnen maken, slechts toelaatbaar zijn mits zij een doel van algemeen belang nastreven, geschikt zijn om de verwezenlijking daarvan te waarborgen en niet verder gaan dan noodzakelijk is om het gestelde doel te bereiken (zie met name arresten van 11 maart 2004, de Lasteyrie du Saillant, C-9/02, Jurispr. blz. I-2409, punt 49, en 18 januari 2007, Commissie/Zweden, C-104/06, Jurispr. blz. I-671, punt 25).

56

In het hoofdgeding bevatten echter noch het door de verwijzende rechter aan het Hof toegestuurde dossier noch de opmerkingen van de Vlaamse regering elementen die een rechtvaardiging kunnen opleveren voor de aan personen die een beroepsactiviteit uitoefenen in het Nederlandse taalgebied of in het tweetalige gebied Brussel-Hoofdstad en in aanmerking willen komen voor het voordeel van de zorgverzekering, gestelde eis dat zij in een van die twee gebieden of in een andere lidstaat wonen.

57

De Vlaamse regering beroept zich in dit verband alleen op de eisen die inherent zijn aan de verdeling van de bevoegdheden binnen de federale structuur van België en inzonderheid op het feit dat de Vlaamse Gemeenschap ter zake van de zorgverzekering niet bevoegd is ten aanzien van personen die op het grondgebied van andere taalgemeenschappen van het Koninkrijk België wonen.

58

Dit betoog kan niet worden aanvaard. Zoals de advocaat-generaal in de punten 101 tot en met 103 van haar conclusie en de Commissie hebben opgemerkt, volgt immers uit vaste rechtspraak van het Hof dat een instantie van een lidstaat zich niet op bepalingen, praktijken of situaties van zijn interne rechtsorde, daaronder begrepen bepalingen, praktijken of situaties die voortvloeien uit de grondwettelijke organisatie van die staat, kan beroepen ter rechtvaardiging van de niet-nakoming van uit het gemeenschapsrecht voortvloeiende verplichtingen (zie met name arresten van 10 juni 2004, Commissie/Italië, C-87/02, Jurispr. blz. I-5975, punt 38, en 26 oktober 2006, Commissie/Oostenrijk, C-102/06, niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 9).

59

Bijgevolg moet worden vastgesteld dat de artikelen 39 EG en 43 EG in de weg staan aan een woonplaatsvoorwaarde als die welke wordt gesteld in het decreet van 30 maart 1999 zoals gewijzigd. In die omstandigheden behoeft niet te worden nagegaan of verordening nr. 1408/71, en met name artikel 3, lid 1, daarvan, is geschonden (zie mutatis mutandis arrest Terhoeve, reeds aangehaald, punt 41). Evenmin behoeft uitspraak te worden gedaan over het bestaan van een beperking die verboden zou kunnen zijn op grond van artikel 18 EG, waaraan in de artikelen 39 EG en 43 EG een bijzondere uitdrukking wordt gegeven met betrekking tot het vrije verkeer van werknemers en de vrijheid van vestiging.

60

Gelet op een en ander dient op de tweede en de derde vraag te worden geantwoord dat de artikelen 39 EG en 43 EG aldus moeten worden uitgelegd dat zij in de weg staan aan een regeling van een gefedereerde eenheid van een lidstaat, zoals de zorgverzekering die door de Vlaamse Gemeenschap is ingesteld bij het decreet van 30 maart 1999 zoals gewijzigd, die de aansluiting bij een socialezekerheidsstelsel en de uitkeringen waarin dat stelsel voorziet, beperkt tot personen die hetzij wonen op het grondgebied waarbinnen die gefedereerde eenheid bevoegd is, hetzij een beroepsactiviteit uitoefenen op dat grondgebied maar in een andere lidstaat wonen, voor zover door die beperking staatsburgers van andere lidstaten of eigen staatsburgers die gebruik hebben gemaakt van hun recht van vrij verkeer binnen de Europese Gemeenschap, minder gunstig worden behandeld.

De vierde vraag

61

De vierde vraag betreft de gevolgen van de vaststelling door de nationale rechter dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling onverenigbaar is met het gemeenschapsrecht. Volgens de nationale rechter zou dit tot gevolg hebben dat de regeling van vóór het decreet van 30 april 2004 weer van kracht wordt. Hij wenst met name te vernemen of de artikelen 18 EG, 39 EG en 43 EG in de weg staan aan een regeling volgens welke alleen personen die in het Nederlandse taalgebied of in het tweetalige gebied Brussel-Hoofdstad wonen, in aanmerking komen voor het voordeel van de zorgverzekering.

62

Dienaangaande behoeft slechts te worden vastgesteld dat de overwegingen die in de punten 47 tot en met 59 van het onderhavige arrest zijn geformuleerd in antwoord op de tweede en de derde vraag, a fortiori gelden voor een regeling die in vergelijking met de uit het decreet van 30 april 2004 voortvloeiende regeling nog een extra beperking bevat in die zin dat alle personen die een beroepsactiviteit uitoefenen in het Nederlandse taalgebied of in het tweetalige gebied Brussel-Hoofdstad maar niet in die gebieden wonen, dus ook personen die in een andere lidstaat wonen, van de werkingssfeer van die regeling zijn uitgesloten.

63

Bijgevolg moet op de vierde vraag worden geantwoord dat de artikelen 39 EG en 43 EG aldus moeten worden uitgelegd dat zij in de weg staan aan een regeling van een gefedereerde eenheid van een lidstaat, die de aansluiting bij een socialezekerheidsstelsel en de uitkeringen waarin dat stelsel voorziet, beperkt tot personen die wonen op het grondgebied van die gefedereerde eenheid, voor zover door die beperking staatsburgers van andere lidstaten die een beroepsactiviteit uitoefenen op het grondgebied van die gefedereerde eenheid, of eigen staatsburgers die gebruik hebben gemaakt van hun recht van vrij verkeer binnen de Europese Gemeenschap, minder gunstig worden behandeld.

Kosten

64

Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof van Justitie (Grote kamer) verklaart voor recht:

1)

Uitkeringen betaald op grond van een stelsel zoals de zorgverzekering die is ingesteld bij het decreet van het Vlaams Parlement van 30 maart 1999 houdende de organisatie van de zorgverzekering, in de versie voortvloeiend uit het decreet van het Vlaams Parlement van 30 april 2004 houdende wijziging van het decreet van 30 maart 1999 houdende de organisatie van de zorgverzekering, vallen binnen de materiële werkingssfeer van verordening (EEG) nr. 1408/71 van de Raad van 14 juni 1971 betreffende de toepassing van de socialezekerheidsregelingen op werknemers en zelfstandigen, alsmede op hun gezinsleden, die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen, zoals gewijzigd en bijgewerkt bij verordening (EG) nr. 118/97 van de Raad van 2 december 1996, zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 307/1999 van de Raad van 8 februari 1999.

2)

De artikelen 39 EG en 43 EG moeten aldus worden uitgelegd dat zij in de weg staan aan een regeling van een gefedereerde eenheid van een lidstaat, zoals de zorgverzekering die door de Vlaamse Gemeenschap is ingesteld bij bovengenoemd decreet van 30 maart 1999 in de versie voortvloeiend uit het decreet van het Vlaams Parlement van 30 april 2004, die de aansluiting bij een socialezekerheidsstelsel en de uitkeringen waarin dat stelsel voorziet, beperkt tot personen die hetzij wonen op het grondgebied waarbinnen die gefedereerde eenheid bevoegd is, hetzij een beroepsactiviteit uitoefenen op dat grondgebied maar in een andere lidstaat wonen, voor zover door die beperking staatsburgers van andere lidstaten of eigen staatsburgers die gebruik hebben gemaakt van hun recht van vrij verkeer binnen de Europese Gemeenschap, minder gunstig worden behandeld.

3)

De artikelen 39 EG en 43 EG moeten aldus worden uitgelegd dat zij in de weg staan aan een regeling van een gefedereerde eenheid van een lidstaat, die de aansluiting bij een socialezekerheidsstelsel en de uitkeringen waarin dat stelsel voorziet, beperkt tot personen die wonen op het grondgebied van die gefedereerde eenheid, voor zover door die beperking staatsburgers van andere lidstaten die een beroepsactiviteit uitoefenen op het grondgebied van die gefedereerde eenheid, of eigen staatsburgers die gebruik hebben gemaakt van hun recht van vrij verkeer binnen de Europese Gemeenschap, minder gunstig worden behandeld.

ondertekeningen

Conclusie 28‑06‑2007

E. Sharpston

Partij(en)

CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

E. SHARPSTON

van 28 juni 200711.

Zaak C-212/06

Regering van de Franse Gemeenschap en Waalse regering

tegen

Vlaamse regering

‘Vrij verkeer van personen — Zorgverzekering ingesteld door Vlaamse Gemeenschap van België— Uitsluiting van personen met woonplaats in ander deel van nationaal grondgebied — Artikelen 18 EG, 39 EG, en 43 EG — Verordening (EEG) nr. 1408/71 van de Raad — Louter interne situatie — Lidstaat met decentrale structuur’

1

De onderhavige verwijzing van het Arbitragehof2. (thans Grondwettelijk hof) van België3.betreft de verenigbaarheid van een stelsel van zorgverzekering, zoals het door de Vlaamse Gemeenschap ingestelde stelsel, met verschillende bepalingen van verordening (EEG) nr. 1408/714. van de Raad en met de artikelen 18 EG, 39 EG en 43 EG.

2

Ruimer rijst de vraag of het gemeenschapsrecht eraan in de weg staat dat een autonome eenheid van een lidstaat voor de toekenning van socialezekerheidsprestaties verlangt dat de betrokkene op het grondgebied van die autonome eenheid of op het grondgebied van een andere lidstaat woont, zodat personen die in de betrokken autonome eenheid werken en in een ander deel van het nationale grondgebied wonen, worden uitgesloten.

3

Nog ruimer rijst de vraag naar de invloed van het gemeenschapsrecht op de federale of decentrale structuur van een lidstaat en op de inhoud van het begrip ‘louter interne situatie’ waarop het gemeenschapsrecht niet van toepassing is.

Proloog — Het Koninkrijk België als een federale staat

4

Het Belgische federale stelsel, als het ware een centrifugale verwant van de Gemeenschap5., is niet het resultaat van een alles omvattende schepping.6. Het is het resultaat van stapsgewijze veranderingen, die aanvankelijk werden gedreven door de Vlaamse wens naar culturele autonomie, die gestalte kreeg in de Gemeenschappen, en het Waalse streven naar economische autonomie, die werd verwezenlijkt via de Gewesten.7.

5

België omvat thans drie gemeenschappen (de Vlaamse Gemeenschap, de Franse Gemeenschap en de Duitstalige Gemeenschap)8., drie gewesten (het Waalse Gewest, het Vlaamse Gewest en het Brusselse Gewest)9. en vier taalgebieden (het Nederlandse taalgebied, het Franse taalgebied, het tweetalige gebied Brussel-Hoofdstad en het Duitse taalgebied).10.

6

Aan de gemeenschappen en de gewesten zijn voor een aantal aangelegenheden onderling exclusieve bevoegdheden toegewezen.11. Zowel de gemeenschappen als de gewesten handelen dus als autonome wetgevers wat hun eigen bevoegdheden betreft.

7

Decreten zijn de rechtsinstrumenten waarmee de drie gemeenschappen, en het Vlaamse en het Waalse Gewest hun wetgevende bevoegdheden uitoefenen. Deze decreten hebben dezelfde rechtskracht als federale wetten.12.

Toepasselijke bepalingen

Gemeenschapsrecht

8

Artikel 17 EG bepaalt:

‘1. Er wordt een burgerschap van de Unie ingesteld. Burger van de Unie is eenieder die de nationaliteit van een lidstaat bezit. Het burgerschap van de Unie vult het nationale burgerschap aan doch komt niet in de plaats daarvan.

2. De burgers van de Unie genieten de rechten en zijn onderworpen aan de plichten die bij dit Verdrag zijn vastgesteld.’

9

Artikel 18 EG luidt:

‘1. Iedere burger van de Unie heeft het recht vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven, onder voorbehoud van de beperkingen en voorwaarden die bij dit Verdrag en de bepalingen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld.

[…]’

10

In artikel 39 EG is bepaald:

‘1. Het verkeer van werknemers binnen de Gemeenschap is vrij.

2. Dit houdt de afschaffing in van elke discriminatie op grond van de nationaliteit tussen de werknemers der lidstaten, wat betreft de werkgelegenheid, de beloning en de overige arbeidsvoorwaarden.

[…]’

11

Artikel 43 EG bepaalt:

‘In het kader van de volgende bepalingen zijn beperkingen van de vrijheid van vestiging voor onderdanen van een lidstaat op het grondgebied van een andere lidstaat verboden. […]

De vrijheid van vestiging omvat […] de toegang tot werkzaamheden anders dan in loondienst en de uitoefening daarvan alsmede de oprichting en het beheer van ondernemingen […] overeenkomstig de bepalingen welke door de wetgeving van het land van vestiging voor de eigen onderdanen zijn vastgesteld.’

12

De volgende overwegingen van de considerans van verordening nr. 1408/7113. zijn van belang:

‘[10]

[…] de gelijke behandeling van alle werknemers die op het grondgebied van een lidstaat werken, [wordt] het best gegarandeerd door, als algemene regel, de wetgeving van de lidstaat op het grondgebied waarvan de persoon zijn beroepswerkzaamheden als loontrekkende of zelfstandige uitoefent als toepasbare wetgeving aan te wijzen;14.]

[11]

[…] in specifieke situaties die een ander aanknopingscriterium rechtvaardigen, [kan] van deze algemene regel worden afgeweken;

[…]’

13

Artikel 2 van verordening nr. 1408/71 bevat een opsomming van de personen op wie de verordening van toepassing is:

‘1. Deze verordening is van toepassing op werknemers of zelfstandigen en op studenten op wie de wetgeving van een of meer lidstaten van toepassing is of geweest is, en die onderdanen van een der lidstaten, dan wel op het grondgebied van een der lidstaten wonende staatlozen of vluchtelingen zijn, alsmede op hun gezinsleden en op hun nagelaten betrekkingen. […]’

14

In artikel 3 van verordening nr. 1408/71 is het beginsel van gelijkheid van behandeling neergelegd:

‘1. [Personen] op wie de bepalingen van deze verordening van toepassing zijn, hebben de rechten en verplichtingen voortvloeiende uit de wetgeving van elke lidstaat onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die staat, behoudens bijzondere bepalingen van deze verordening.’

15

Artikel 4 bakent de materiële werkingssfeer van verordening nr. 1408/71 af:

‘1. Deze verordening is van toepassing op alle wettelijke regelingen betreffende de volgende takken van sociale zekerheid:

a)

prestaties bij ziekte en moederschap; […]

2 Deze verordening is van toepassing op de algemene en bijzondere stelsels van sociale zekerheid, welke al of niet op premie- of bijdragebetaling berusten, alsmede op de regelingen betreffende de verplichtingen van de werkgever of de reder met betrekking tot de in lid 1 bedoelde prestaties.

2 bis. Dit artikel is van toepassing op bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestaties waarop wetgeving van toepassing is die, wegens haar personele werkingssfeer, doelstellingen en/of de voorwaarden voor het ingaan van een recht, kenmerken heeft van zowel de in lid 1 bedoelde socialezekerheidswetgeving als van de bijstand.

2 bis. ‘Bijzondere niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestaties’ zijn prestaties die:

a)

bedoeld zijn:

i)

voor de extra, aanvullende of bijkomende dekking van de gebeurtenissen in de in lid 1 vermelde takken van de sociale zekerheid en om de betrokken personen een minimum voor levensonderhoud te garanderen in verhouding tot de economische en sociale situatie van de betrokken lidstaat,

of

ii)

om uitsluitend personen met een handicap een bijzondere bescherming te bieden, die nauw aansluit bij hun sociale omstandigheden in de betrokken lidstaat,

en

b)

uitsluitend worden gefinancierd door de verplichte belastingen ter dekking van de algemene openbare uitgaven en waarvoor de voorwaarden voor de toekenning en berekening niet afhankelijk zijn van de betaling van enige premie of bijdrage door de betrokkene. Prestaties ter aanvulling van op premie- of bijdragebetaling berustende prestaties mogen evenwel niet alleen om die reden als op premie- of bijdragebetaling berustende prestaties worden beschouwd,

en

c)

zijn opgenomen in bijlage II bis.15.]

2 ter. Deze verordening is niet van toepassing op bepalingen van de wetgeving van een lidstaat betreffende de in bijlage II, afdeling III, genoemde bijzondere, niet op premie-, of bijdragebetaling berustende prestaties die slechts op een gedeelte van zijn grondgebied worden toegekend.16.]

[…]’

16

Behoudens voor een aantal uitzonderingsgevallen die niet relevant zijn in de onderhavige zaak, wijst artikel 13 de wetgeving aan die op migrerende werknemers moet worden toegepast:

‘1. […][D]egenen op wie deze verordening van toepassing is, [zijn] slechts aan de wetgeving van één enkele lidstaat onderworpen. De toe te passen wetgeving wordt overeenkomstig de bepalingen van deze titel vastgesteld.

2. […]

a)

op degene die op het grondgebied van een lidstaat werkzaamheden in loondienst uitoefent, [is] de wetgeving van die staat van toepassing zelfs indien hij op het grondgebied van een andere lidstaat woont of indien de zetel van de onderneming of het domicilie van de werkgever waarbij hij werkzaam is, zich bevindt op het grondgebied van een andere lidstaat;

b)

op degene die op het grondgebied van een lidstaat werkzaamheden anders dan in loondienst uitoefent, [is] de wetgeving van die staat van toepassing zelfs indien hij op het grondgebied van een andere lidstaat woont; […]’

17

Artikel 19 bevat de algemene regels voor prestaties bij ziekte en moederschap in geval van woonplaats op het grondgebied van een andere dan de bevoegde lidstaat:

‘1. De werknemer of zelfstandige die op het grondgebied van een andere lidstaat dan de bevoegde staat woont en aan de in de wettelijke regeling van de bevoegde staat gestelde voorwaarden voor het recht op prestaties voldoet, eventueel met inachtneming van artikel 1817.], heeft in de staat op het grondgebied waarvan hij woont, recht op:

a)

verstrekkingen, welke voor rekening van het bevoegde orgaan door het orgaan van de woonplaats worden verleend, volgens de door dit orgaan toegepaste wettelijke regeling, alsof hij bij laatstbedoeld orgaan was aangesloten;

b)

uitkeringen welke door het bevoegde orgaan worden verleend volgens de door dit orgaan toegepaste wettelijke regeling. Na overeenstemming tussen het bevoegde orgaan en het orgaan van de woonplaats kunnen deze uitkeringen evenwel door laatstbedoeld orgaan voor rekening van het eerstbedoelde worden verleend volgens de wettelijke regeling van de bevoegde staat. […]’

18

Artikel 21 bevat de regels voor prestaties bij ziekte en moederschap in geval van verblijf in of overbrenging van de woonplaats naar het grondgebied van de bevoegde staat:

‘1. De in artikel 19, lid 1, bedoelde werknemer of zelfstandige die op het grondgebied van de bevoegde staat verblijft, heeft recht op prestaties volgens de wettelijke regeling van deze staat, alsof hij op het grondgebied ervan woonde, zelfs indien hij vóór zijn verblijf voor hetzelfde geval van ziekte of moederschap reeds prestaties heeft genoten.

[…]

4. De in artikel 19 bedoelde werknemer of zelfstandige en zijn gezinsleden die hun woonplaats overbrengen naar het grondgebied van de bevoegde staat, hebben recht op prestaties volgens de wettelijke regeling van deze staat, zelfs indien zij vóór de overbrenging van hun woonplaats voor hetzelfde geval van ziekte of moederschap reeds prestaties hebben genoten.’

Nationale wettelijke regeling

19

Bij decreet van 30 maart 199918. (hierna: ‘decreet van 1999’) heeft de Vlaamse Gemeenschap een zorgverzekering ingesteld, die, ten belope van een maandelijks maximumbedrag, kosten voor niet-medische hulp- en dienstverlening ten laste neemt van personen die niet in staat zijn de dagelijkse taken te verrichten die nodig zijn om te voorzien in de eigen basisbehoeften, en de daarbij aansluitende andere activiteiten.19.

20

De Vlaamse zorgverzekering werd ingesteld om te voorzien in de behoeften van de vergrijzende bevolking in Vlaanderen.20. Zij heeft in het bijzonder tot doel, financiële bijstand te verlenen voor hulp bij de activiteiten van het dagelijkse leven voor de groeiende groep ouderen, en meer in het algemeen voor eenieder die dergelijke hulp nodig heeft, ongeacht zijn of haar leeftijd.21.

21

De Franse en de Duitstalige Gemeenschap hebben geen vergelijkbare zorgverzekering ingesteld.

22

Artikel 2, punt 1, van het decreet van 1999 definieert niet-medische hulp- en dienstverlening als:

‘de hulp en bijstand verleend door derden aan een persoon met een verminderd vermogen tot zelfzorg in residentieel, semi-residentieel of ambulant verband.’

23

Het decreet van 1999 is herhaaldelijk gewijzigd.22. Het meest relevant voor de onderhavige zaak is het decreet van 30 april 200423. (hierna: ‘decreet van 2004’), waarbij het decreet van 1999 is gewijzigd als antwoord op de aanmaningsbrief van de Commissie van 17 december 2002, waarbij de Vlaamse Gemeenschap werd verzocht om te voldoen aan verordening nr. 1408/71. De Commissie was met name van mening dat met de oorspronkelijke versie van het decreet van 1999 onder meer inbreuk werd gemaakt op de artikelen 2, 13, 18, 19, 20, 25, en 28 van verordening nr. 1408/7124. en de artikelen 39 EG en 43 EG, doordat als absolute voorwaarde voor de aansluiting bij de zorgverzekering en voor de betaling van uitkeringen gold, dat de betrokken persoon zijn woonplaats in het Nederlandse taalgebied of in het tweetalige gebied Brussel-Hoofdstad had.

24

Het decreet van 2004 wijzigde het zorgverzekeringsstelsel, door personen van de werkingssfeer ervan uit te sluiten die op grond van verordening nr. 1408/71 onder het socialezekerheidsstelsel van een andere lidstaat van de Europese Unie of van een andere staat die partij is bij de Europese Economische Ruimte vallen, en door de werkingssfeer ervan uit te breiden tot personen die in een andere lidstaat wonen maar in het Nederlandse taalgebied of in het tweetalige gebied Brussel-Hoofdstad werken.

25

Artikel 4 van het decreet van 1999, zoals gewijzigd bij het decreet van 2004, bepaalt thans:

‘§ 1. Elke persoon die binnen het Nederlandse taalgebied woont, moet aangesloten zijn bij een krachtens dit decreet erkende zorgkas. […]

§ 2. Elke persoon die binnen het tweetalige gebied Brussel-Hoofdstad woont, kan vrijwillig aansluiten bij een krachtens dit decreet erkende zorgkas.

§ 2bis. Elke persoon, bedoeld in § 1 en § 2, voor wie uit eigen recht, op grond van de aanwijzingsregels van verordening (EEG) nr. 1408/71, het socialezekerheidsstelsel van een andere lidstaat van de Europese Unie of van een andere staat die partij is bij de Europese Economische Ruimte van toepassing is, valt niet onder het toepassingsgebied van dit decreet.

§ 2ter. Elke persoon, die niet in België woont, en voor wie uit eigen recht, omwille van tewerkstelling in het Nederlandse taalgebied, op grond van de aanwijzingsregels van verordening (EEG) nr. 1408/71, het socialezekerheidsstelsel van België van toepassing is, moet aangesloten zijn bij een krachtens dit decreet erkende zorgkas. De bepalingen van dit decreet met betrekking tot de personen, bedoeld in § 1, zijn van overeenkomstige toepassing.

§ 2ter. Elke persoon, die niet in België woont, en voor wie uit eigen recht, omwille van tewerkstelling in het tweetalige gebied Brussel-Hoofdstad, op grond van de aanwijzingsregels van verordening (EEG) nr. 1408/71, het socialezekerheidsstelsel van België van toepassing is, kan vrijwillig aansluiten bij een krachtens dit decreet erkende zorgkas. De bepalingen van dit decreet met betrekking tot de personen, bedoeld in § 2, zijn van overeenkomstige toepassing.’

26

In artikel 5 van het decreet van 1999, zoals gewijzigd bij het decreet van 25 november 200525., zijn de voorwaarden voor tenlastenemingen door een zorgkas neergelegd:

‘Om aanspraak te maken op tenlastenemingen door een zorgkas van de kosten van niet-medische hulp- en dienstverlening, moet de gebruiker aan de volgende voorwaarden voldoen:

[…]

3.

op het ogenblik van de uitvoering van de tenlasteneming legaal verblijven in een lidstaat van de Europese Unie of in een staat die partij is bij de Europese Economische Ruimte;

[…]

5.

gedurende ten minste vijf jaar, voorafgaand aan de aanvraag tot tenlasteneming, ononderbroken wonen in het Nederlandse taalgebied of het tweetalige gebied Brussel-Hoofdstad of ononderbroken sociaal verzekerd zijn in de lidstaten van de Europese Unie of in de staten die partij zijn bij de Europese Economische Ruimte;

[…]’

Hoofdgeding en prejudiciële vragen

27

Het hoofdgeding is het derde beroep tot vernietiging van het decreet van 1999 dat aan het Arbitragehof is voorgelegd. De regering van de Franse Gemeenschap heeft een beroep tot vernietiging van de oorspronkelijke versie van het decreet van 1999 ingesteld (hierna: ‘eerste beroep’). Het College van de Franse Gemeenschapscommissie26. heeft een beroep tot vernietiging van een latere versie van het decreet van 1999, namelijk de versie van 18 mei 200127. ingesteld (hierna: ‘tweede beroep’).

28

Het Arbitragehof heeft het eerste beroep op de meeste punten verworpen.28. Het was van oordeel dat de zorgverzekering in het kader van het Belgische federale bestel als ‘bijstand aan personen’ moest worden beschouwd, wat een aangelegenheid is waarvoor de Vlaamse, de Franse en de Duitstalige Gemeenschap binnen hun respectieve bevoegdheidssfeer bevoegd zijn. De Vlaamse zorgverzekering maakte bijgevolg geen inbreuk op de bevoegdheden van de federale overheid op het gebied van de sociale zekerheid.

29

Het Arbitragehof heeft het tweede beroep volledig verworpen.29.

30

Het hoofdgeding in het onderhavige derde beroep betreft twee afzonderlijke beroepen tot vernietiging, die elk op 9 december 2004 zijn ingesteld en voor het Arbitragehof zijn gevoegd. In het eerste verzoekt de regering van de Franse Gemeenschap om vernietiging van artikel 4, § 2 ter van het decreet van 1999, zoals gewijzigd bij het decreet van 2004. Zij stelt onder meer dat die bepaling inbreuk maakt op het gelijkheids- en het non-discriminatiebeginsel en het vrije verkeer van personen en werknemers belemmert. In het tweede verzoekt de Waalse regering om vernietiging van het decreet van 2004 in zijn geheel. Zij voert aan dat het decreet van 2004 inbreuk maakt op nationale regels inzake bevoegdheidsverdeling en op het gelijkheids- en het non-discriminatiebeginsel.

31

Het Arbitragehof heeft de middelen inzake de onbevoegdheid van de Vlaamse Gemeenschap om de zorgverzekering in te voeren, afgewezen. Het was evenwel van oordeel dat noch de bewoordingen van het Verdrag of van verordening nr. 1408/71, noch de rechtspraak van het Hof van Justitie het mogelijk maakten de aan het gemeenschapsrecht ontleende middelen met zekerheid te beantwoorden. Derhalve verzocht het Arbitragehof om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:

‘1)

Is een stelsel van zorgverzekering dat

(a)

wordt ingesteld door een autonome gemeenschap van een federale staat, lidstaat van de Europese Gemeenschap,

(b)

dat geldt voor de personen die hun woonplaats hebben in het deel van het grondgebied van die federale staat waarbinnen die autonome gemeenschap bevoegd is,

(c)

dat recht geeft op de tenlasteneming door een zodanig stelsel van de kosten voor niet-medische hulp- en dienstverlening aan bij dat stelsel aangesloten personen met een langdurig ernstig verminderd zelfzorgvermogen, in de vorm van een forfaitaire tegemoetkoming in de kosten ervan en

(d)

dat wordt gefinancierd door, enerzijds, jaarlijkse bijdragen van de aangeslotenen en, anderzijds, door een dotatie ten laste van de uitgavenbegroting van de betrokken autonome gemeenschap, een stelsel dat onder de materiële werkingssfeer valt van de verordening (EEG) nr. 1408/71 van de Raad van 14 juni 1971 betreffende de toepassing van de socialezekerheidsregelingen op werknemers en zelfstandigen, alsmede op hun gezinsleden, die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen, zoals omschreven in artikel 4 van die verordening?

2)

Voor zover de eerste prejudiciële vraag bevestigend zou worden beantwoord: dient voormelde verordening, inzonderheid de artikelen 2, 3 en 13, en, voor zover van toepassing, de artikelen 18, 19, 20, 25 en 28 ervan, aldus te worden geïnterpreteerd dat die bepalingen eraan in de weg staan dat een autonome gemeenschap van een federale staat, lidstaat van de Europese Gemeenschap, bepalingen aanneemt die, in de uitoefening van haar bevoegdheden, de toelating tot de verzekerbaarheid en het voordeel van een socialezekerheidsregeling in de zin van die verordening beperken tot de personen die hun woonplaats hebben in het gebied waarbinnen die autonome gemeenschap bevoegd is en, wanneer het EU-burgers betreft, tot de personen die tewerkgesteld zijn in dat gebied en hun woonplaats hebben in een andere lidstaat, met uitsluiting van de personen, ongeacht hun nationaliteit, die hun woonplaats hebben in een deel van het grondgebied van de federale staat waarbinnen een andere autonome gemeenschap bevoegd is?

3)

Dienen de artikelen [18 EG, 39 EG en 43 EG] aldus te worden geïnterpreteerd dat zij eraan in de weg staan dat een autonome gemeenschap van een federale staat, lidstaat van de Europese Gemeenschap, bepalingen aanneemt die, in de uitoefening van haar bevoegdheden, de toelating tot de verzekerbaarheid en het voordeel van een socialezekerheidsregeling in de zin van voormelde verordening beperken tot de personen die hun woonplaats hebben in het gebied waarbinnen die autonome gemeenschap bevoegd is en, wanneer het EU-burgers betreft, tot de personen die tewerkgesteld zijn in dat gebied en hun woonplaats hebben in een andere lidstaat, met uitsluiting van de personen, ongeacht hun nationaliteit, die hun woonplaats hebben in een deel van het grondgebied van de federale staat waarbinnen een andere autonome gemeenschap bevoegd is?

4)

Dienen de artikelen [18 EG, 39 EG en 43 EG] aldus te worden geïnterpreteerd dat zij zich ertegen verzetten dat het toepassingsgebied van een zodanig stelsel wordt beperkt tot de personen die hun woonplaats hebben in de door dat stelsel beoogde deelgebieden van een federale staat, lidstaat van de Europese Gemeenschap?’

32

Schriftelijke opmerkingen zijn ingediend door de regering van de Franse Gemeenschap, de Waalse regering, de Vlaamse regering, de Nederlandse regering en de Commissie.

33

Ter terechtzitting op 27 maart 2007 zijn alle partijen behalve de Nederlandse regering gehoord in hun mondelinge opmerkingen.

Eerste vraag

34

Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of een stelsel van zorgverzekering zoals het stelsel dat door de Vlaamse Gemeenschap is ingesteld, binnen de materiële werkingssfeer van verordening nr. 1408/71 valt, zoals die is omschreven in artikel 4 van die verordening.

35

Alle partijen zijn het erover eens dat deze vraag bevestigend moet worden beantwoord. Zij zijn van mening dat de prestaties die in het kader van de Vlaamse zorgverzekering worden verstrekt, wel degelijk moeten worden aangemerkt als socialezekerheidsuitkeringen in de zin van verordening nr. 1408/71.

36

Zoals het Hof herhaaldelijk heeft vastgesteld, kan een uitkering als een socialezekerheidsuitkering worden beschouwd wanneer zij aan de rechthebbenden wordt toegekend zonder individuele en discretionaire beoordeling van de persoonlijke behoeften, op grond van een wettelijk omschreven situatie, en wanneer zij verband houdt met één van de in artikel 4, lid 1, van verordening nr. 1408/71 uitdrukkelijk genoemde eventualiteiten.30.

37

Prestaties die op objectieve gronden worden toegekend op basis van een bij wet vastgelegde situatie en tot doel hebben, de gezondheidstoestand en het leven van de hulpbehoevende te verbeteren, zijn in wezen erop gericht een aanvulling te geven op de prestaties van de ziektekostenverzekering en moeten dus worden beschouwd als ‘prestaties bij ziekte’ in de zin van artikel 4, lid 1, sub a, van verordening nr. 1408/71.31. De Vlaamse zorgverzekering lijkt perfect in die definitie te passen. Bijgevolg moet zij worden aangemerkt als een ‘prestatie bij ziekte’ in de zin van artikel 4, lid 1, sub a, van verordening nr. 1408/71.

38

De Waalse regering merkt terecht op dat de Vlaamse zorgverzekering niet van de werkingssfeer van verordening nr. 1408/71 kan worden uitgesloten op grond van artikel 4, lid 2 ter.32. Ten eerste wordt zij niet genoemd in bijlage II, afdeling III, van de verordening. Ten tweede lijkt er sprake te zijn van een op premie- of bijdragebetaling berustende prestatie33., aangezien zij althans gedeeltelijk34. wordt gefinancierd door de betaling van bijdragen door de aangeslotenen.35.

Tweede en derde vraag

39

De Vlaamse zorgverzekering sluit personen die in het Nederlandse taalgebied of in het tweetalige gebied Brussel-Hoofdstad werkzaam zijn, maar in een van de andere taalgebieden van België wonen, van de werkingssfeer ervan uit. De vraag rijst, of verordening nr. 1408/71 en/of de verdragsbepalingen inzake het vrije verkeer van personen en het burgerschap van de Unie in de weg staan aan een dergelijke regeling.

Ontvankelijkheid

40

Primair stelt de Vlaamse regering dat de tweede en de derde vraag niet-ontvankelijk zijn, aangezien een antwoord noodzakelijk noch dienstig is voor de beslechting van het hoofdgeding. Voor de nationale rechter zijn verzoeksters tegen de invoering van het zorgverzekeringsstelsel opgekomen met het argument dat de Vlaamse Gemeenschap daartoe niet bevoegd was. De uitlegging die verzoeksters van het gemeenschapsrecht wensen te geven, zou als pervers gevolg hebben dat de toepassing van het stelsel zou worden uitgebreid tot personen die hun woonplaats in het Franse taalgebied hebben.

41

Voorts stelt de Vlaamse regering dat de verwijzende rechter de derde vraag zelf reeds heeft beantwoord waar hij heeft vastgesteld dat het stelsel van de Vlaamse zorgverzekering de bevoegdheid van de federale wetgever voor de Belgische economische unie niet in gevaar brengt omdat er beperkte bedragen mee gemoeid zijn en de betrokken prestaties beperkte gevolgen hebben.36. Volgens de Vlaamse regering geldt hetzelfde voor eventuele gevolgen voor het vrije verkeer binnen de Gemeenschap.

42

Ik vind deze argumenten niet overtuigend.

43

Het Hof heeft herhaaldelijk geoordeeld dat de procedure van artikel 234 EG een instrument voor de samenwerking tussen het Hof van Justitie en de nationale rechterlijke instanties is, dat het Hof in staat stelt de nationale rechter de elementen voor uitlegging van het gemeenschapsrecht te verschaffen die laatstbedoelde nodig heeft om uitspraak te kunnen doen in het bij hem aanhangige geding.37.

44

In het kader van deze samenwerking is het uitsluitend een zaak van de nationale rechter aan wie het geschil is voorgelegd en die de verantwoordelijkheid draagt voor de te geven rechterlijke beslissing, om, gelet op de bijzonderheden van het geval, zowel de noodzaak van een prejudiciële beslissing voor het wijzen van zijn vonnis te beoordelen, als de relevantie van de vragen die hij aan het Hof voorlegt. Wanneer de vragen van de nationale rechter betrekking hebben op de uitlegging van het gemeenschapsrecht, is het Hof van Justitie derhalve in beginsel verplicht daarop te antwoorden.38.

45

Het is juist dat het in uitzonderlijke omstandigheden aan het Hof staat om, ter toetsing van zijn eigen bevoegdheid, een onderzoek in te stellen naar de omstandigheden waaronder de nationale rechter hem om een prejudiciële beslissing heeft verzocht. Het Hof kan evenwel slechts weigeren uitspraak te doen op een prejudiciële vraag van een nationale rechter, wanneer duidelijk blijkt dat de gevraagde uitlegging van het gemeenschapsrecht geen enkel verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, wanneer het vraagstuk van hypothetische aard is, of wanneer het Hof niet beschikt over de gegevens, feitelijk en rechtens, die voor hem noodzakelijk zijn om een nuttig antwoord te geven op de gestelde vragen.39.

46

In de onderhavige zaak kan niet worden aangenomen dat het antwoord van het Hof op de tweede en de derde vraag de verwijzende rechter niet zal helpen bij het bepalen of de thans geldende Vlaamse zorgverzekeringsregeling verenigbaar is met het gemeenschapsrecht, ook al zou (zoals de Vlaamse regering betoogt) dit eerder tot de uitbreiding van de werkingssfeer van de Vlaamse zorgverzekering kunnen leiden dan tot de afschaffing ervan.

47

Bovendien volgt uit het feit dat de verwijzende rechter een met de derde vraag vergelijkbare vraag zou hebben beantwoord vanuit het oogpunt van het nationale recht, niet dat dit antwoord zonder meer ook geldt vanuit het oogpunt van het gemeenschapsrecht.

48

Mitsdien zijn de tweede en de derde vraag ontvankelijk.

Ten gronde

Inleidende opmerking
49

De Commissie onderscheidt in haar schriftelijke opmerkingen twee categorieën personen:

(i)

onderdanen van andere lidstaten en Belgische onderdanen die gebruik hebben gemaakt van hun rechten van vrij verkeer, en

(ii)

Belgische onderdanen die geen gebruik hebben gemaakt van hun rechten van vrij verkeer.

Dit onderscheid lijkt mij nuttig en ik neem het dan ook over.

Onderdanen van andere lidstaten en Belgische onderdanen die gebruik hebben gemaakt van hun rechten van vrij verkeer
— Valt de situatie van deze categorie personen binnen de werkingssfeer van verordening nr. 1408/71 en/of de verdragsbepalingen inzake het vrije verkeer van personen?
50

Onderdanen van andere lidstaten die in het Nederlandse taalgebied of in het tweetalige gebied Brussel-Hoofdstad werken, maar in een ander taalgebied wonen, vallen binnen de werkingssfeer van artikel 39 EG of artikel 43 EG (naargelang zij in loondienst respectievelijk als zelfstandige werkzaam zijn). Zij vallen eveneens binnen de werkingssfeer van verordening nr. 1408/71 ingevolge artikel 2 ervan. Belgische onderdanen die gebruik hebben gemaakt van hun rechten van vrij verkeer, bevinden zich in een soortgelijke situatie.

51

Meer in het algemeen valt iedere gemeenschapsonderdaan die, ongeacht zijn woonplaats en zijn nationaliteit, gebruik heeft gemaakt van het recht van vrij verkeer van werknemers en een beroepswerkzaamheid in een andere lidstaat dan zijn woonstaat heeft uitgeoefend, binnen de werkingssfeer van artikel 39 EG.40.

52

Hoewel de bepalingen betreffende het vrije verkeer van werknemers volgens de bewoordingen ervan met name het voordeel van de nationale behandeling in de lidstaat van ontvangst beogen te garanderen, houden zij ook een verbod in voor de lidstaat van oorsprong, het vrije aanvaarden en verrichten van werk door een van zijn onderdanen in een andere lidstaat te bemoeilijken.41.

53

Het gemeenschapsrecht laat de bevoegdheid van de lidstaten om hun socialezekerheidsstelsels in te richten uiteraard onverlet; bij gebreke van harmonisatie op communautair niveau staat het elke lidstaat vrij, in zijn wetgeving de voorwaarden vast te stellen voor de toekenning van verstrekkingen op het gebied van sociale zekerheid.42. Dit neemt evenwel niet weg dat de lidstaten bij de uitoefening van deze bevoegdheid het gemeenschapsrecht moeten eerbiedigen.43.

— Vormt het woonplaatsvereiste van de Vlaamse zorgverzekering een belemmering van het vrije verkeer van werknemers?
54

Vaststaat dat de bepalingen van het EG-Verdrag inzake het vrije verkeer van werknemers beogen het de gemeenschapsonderdanen gemakkelijker te maken, op het gehele grondgebied van de Gemeenschap om het even welk beroep uit te oefenen, en in de weg staan aan regelingen die deze onderdanen zouden kunnen benadelen wanneer zij op het grondgebied van een andere lidstaat een economische activiteit willen verrichten.44.

55

Bepalingen die een werknemer die onderdaan van een lidstaat is, beletten of ontmoedigen zijn staat van oorsprong te verlaten om zijn recht van vrij verkeer uit te oefenen, kunnen derhalve een belemmering van die vrijheid opleveren, ook wanneer zij ongeacht de nationaliteit van de betrokken werknemers van toepassing zijn.45. Met andere woorden een nationale maatregel kan ook een verboden belemmering opleveren wanneer hij geen discriminerende werking heeft.

56

Om daadwerkelijk een belemmering te vormen, moeten die bepalingen evenwel de toegang van de werknemers tot de arbeidsmarkt nadelig beïnvloeden en mogen de gevolgen ervan voor het vrije verkeer niet te onzeker en indirect zijn.46.

57

Laten wij nu onderzoeken wat de concrete gevolgen zijn van de Vlaamse zorgverzekeringsregeling. Neem het geval van een Frans staatsburger die in Hoegaarden (in het Nederlandse taalgebied in België) wil gaan werken en thans in Givet in de Franse regio Champagne-Ardenne (ongeveer 95 km ten zuiden van Hoegaarden) woont. Niet onwaarschijnlijk zal zijn voorkeur uitgaan naar een woonplaats in een gebied waar zijn moedertaal de officiële taal is en waar zijn kinderen zonder problemen ter plaatse school kunnen lopen in die taal. Hij zou daarom kunnen besluiten om in Jodoigne (in het Franse taalgebied van België), ongeveer zeven kilometer ten zuiden van Hoegaarden, te gaan wonen. Wanneer hij dit doet, kan hij niet aansluiten bij de Vlaamse zorgverzekering. Zou hij wensen aan te sluiten bij dat stelsel en in een gebied blijven wonen waar Frans een officiële taal is, dan zou hij zich in het tweetalige gebied Brussel-Hoofdstad moeten vestigen (bijvoorbeeld in Sint-Lambrechts-Woluwe, ongeveer 44 km ten westen van Hoegaarden) dan wel in Frankrijk moeten blijven wonen.47.

58

Het vooruitzicht van een dagelijkse pendel op overvolle autosnelwegen, en ook de gevolgen voor het milieu van dit pendelverkeer, zouden hem ervan kunnen weerhouden om die betrekking aan te nemen, en dus om gebruik te maken van zijn recht van vrij verkeer. Aangezien de Franse en de Duitstalige Gemeenschap geen soortgelijk zorgverzekeringsstelsel hebben ingevoerd, zou hij het probleem niet kunnen oplossen door aan te sluiten bij een zorgverzekeringsstelsel in een woonplaats in België buiten het Nederlandse taalgebied en het tweetalige gebied Brussel-Hoofdstad.

59

In bepaalde omstandigheden kan het woonplaatsvereiste dus duidelijk een belemmering vormen van het vrije verkeer van personen.

— Zijn de gevolgen van het woonplaatsvereiste voor het vrije verkeer te onzeker en indirect?
60

De Commissie stelt dat de nationale rechter dit dient te beoordelen.

61

Daar ben ik het niet mee eens.

62

Het is voor mij onduidelijk welke criteria de verwijzende rechter, bij ontbreken van aanwijzingen van het Hof, zou hanteren om het onzeker en indirect karakter te beoordelen. Naar mijn mening beschikt het Hof over voldoende gegevens om dit punt principieel te beantwoorden.

63

De Vlaamse regering is van mening dat een vrij gering aantal mensen zal worden geraakt en dat de mogelijkheid om bij de zorgverzekering aan te sluiten waarschijnlijk slechts een marginale rol zal spelen bij de beslissing van particulieren om al dan niet gebruik te maken van de rechten van vrij verkeer. Daarbij verwijst zij naar het arrest Graf, waarin het Hof heeft geoordeeld dat nationale bepalingen, om daadwerkelijk een belemmering te vormen, de toegang van de werknemers tot de arbeidsmarkt nadelig moeten beïnvloeden en dat de gevolgen ervan voor het vrije verkeer niet te onzeker en indirect mogen zijn.48.

64

In de zaak Graf had het Hof te oordelen over een toekomstige en louter hypothetische gebeurtenis. Daarentegen is het in de onderhavige zaak duidelijk dat iedere migrerende werknemer die overweegt om een betrekking in het Nederlandse taalgebied te aanvaarden, te maken kan krijgen met het woonplaatsvereiste voor de aansluiting bij de Vlaamse zorgverzekering. Er is dus geen sprake van een hypothetische situatie.

65

Ik ben niet van mening dat het Hof moet proberen precies te bepalen in hoeverre een dergelijke maatregel de beslissing van de individuele werknemer beïnvloedt. Anders zou het feit dat bepaalde werknemers door een bepaalde maatregel niet worden ontmoedigd, steeds kunnen worden aangegrepen om te oordelen dat de eventuele invloed van die maatregel op de toegang tot de arbeidsmarkt te onzeker en indirect was. Bovendien valt moeilijk in te zien hoe het Hof een dergelijke beoordeling zou kunnen verrichten. Opdat een maatregel een belemmering zou vormen, is het volgens mij voldoende dat hij voor migrerende werknemers redelijkerwijs een belemmerende werking kan hebben.

66

Ik erken dat moeilijk valt in te schatten hoeveel personen daadwerkelijk worden getroffen door het woonplaatsvereiste van de Vlaamse zorgverzekering. Vaststaat evenwel dat een groot aantal mensen eventueel kan worden getroffen, inzonderheid in een land als België, waar een groot aantal niet-Belgische EU-onderdanen werkt.

67

De gevolgen van het woonplaatsvereiste zijn derhalve niet te onzeker en indirect.

68

De Vlaamse regering stelt voorts dat de aansluiting bij de zorgverzekering een twijfelachtig ‘voordeel’ is, gelet op de verplichte bijdragebetaling.

69

Dit argument snijdt geen hout.

70

Aangenomen moet worden dat de Vlaamse regering bij de invoering van de zorgverzekering van mening was dat zij haar onderdanen eerder een voordeel toekende dan een last oplegde. Volgt men de argumentatie van de Vlaamse regering, dan zou ook de bijdrage voor werkloosheidsuitkeringen als een last worden beschouwd. Een bepaalde persoon kan gedurende zijn hele loopbaan bijdragen betalen zonder ooit een werkloosheidsuitkering te ontvangen — hij kan zelfs hopen dat hij dit nooit zal moeten doen. Dergelijke socialezekerheidsregelingen hebben juist niet tot doel dat iedereen rechtstreeks een prestatie geniet, maar dat iedereen daarvoor in aanmerking komt, wat ten goede komt aan de maatschappij in haar geheel.

— Is het woonplaatsvereiste indirect discriminerend?
71

Zoals gezegd49., kan een nationale maatregel die het vrije verkeer van personen belemmert, niet van kracht blijven, ook al heeft hij geen discriminerende werking. Aangezien de meeste partijen het discriminatieprobleem echter in mindere of meerdere mate in hun schriftelijke opmerkingen en ook ter terechtzitting ter sprake hebben gebracht, zal ik het hier behandelen.

72

Vaststaat dat het beginsel van gelijke behandeling, zoals dit in artikel 39, lid 2, EG is neergelegd en waaraan, wat de sociale zekerheid voor migrerende werknemers betreft, uitvoering is gegeven door artikel 3, lid 1, van verordening nr. 1408/71, niet alleen openlijke discriminatie op grond van de nationaliteit van onder de socialezekerheidsregelingen vallende personen verbiedt, doch ook elke verkapte vorm van discriminatie die door toepassing van andere onderscheidingscriteria in feite tot hetzelfde resultaat leidt.50.

73

Zo moeten als indirect discriminerend worden beschouwd voorwaarden van nationaal recht die, hoewel zonder onderscheid naar nationaliteit van toepassing, hoofdzakelijk of in de meeste gevallen migrerende werknemers treffen, alsook zonder onderscheid van toepassing zijnde voorwaarden waaraan nationale werknemers gemakkelijker kunnen voldoen dan migrerende werknemers, of die in het bijzonder voor laatstgenoemde nadelig kunnen uitvallen.51.

74

Een bepaling van nationaal recht moet dus als indirect discriminerend worden beschouwd wanneer zij intrinsiek onderdanen van andere lidstaten eerder kan treffen dan eigen onderdanen en derhalve in het bijzonder onderdanen van andere lidstaten dreigt te benadelen. Een dergelijke bepaling kan slechts worden aanvaard indien zij objectief gerechtvaardigd en evenredig is.52.

75

De Vlaamse regering betoogt dat migrerende werknemers op identiek dezelfde wijze worden behandeld als Belgische werknemers in een vergelijkbare situatie.

76

De moeilijkheid bestaat er evenwel in om het juiste referentiepunt bij de vergelijking te bepalen, met andere woorden om vast te stellen wie de Belgische onderdanen zijn die zich in een ‘vergelijkbare situatie’ bevinden.

77

In de tweede en de vierde overweging van de considerans van verordening nr. 1408/71 wordt verklaard dat die verordening het verzekeren van het vrije verkeer van werknemers en zelfstandigen binnen de Gemeenschap tot doel heeft, zonder afbreuk te doen aan de eigen kenmerken van de nationale socialezekerheidswetgevingen. Daartoe beoogt verordening nr. 1408/71, zoals blijkt uit de vijfde, de zesde en de tiende overweging van de considerans ervan, de gelijke behandeling van alle werknemers en zelfstandigen die werkzaam zijn op het grondgebied van een lidstaat, zo goed mogelijk te garanderen en te vermijden dat de werknemers en zelfstandigen die hun recht van vrij verkeer uitoefenen, worden benadeeld.53.Artikel 13, lid 2, sub a, bepaalt dat in de regel de lex loci laboris moet worden toegepast.

78

De lidstaat waarin de gelijkheid moet worden verwezenlijkt, zal dus in de regel de staat zijn waarin de plaats van tewerkstelling zich bevindt.

79

Zoals de Commissie ter terechtzitting heeft gesuggereerd, is het juiste referentiepunt bij de vergelijking dus niet de woonplaats, maar de plaats van tewerkstelling. Laten we twee groepen vergelijken: een eerste groep, waarvan alle leden in het Nederlandse taalgebied of het tweetalige gebied Brussel-Hoofdstad werken en in een van die twee gebieden wonen, en een tweede groep, waarvan de leden eveneens in een van die twee gebieden werken, maar in het Franse of het Duitse taalgebied wonen. Wat gebeurt er dan?

80

Nemen we het geval van twee werknemers van eenzelfde onderneming in Hoegaarden. Zij wensen alle twee zo dicht mogelijk bij hun plaats van tewerkstelling te wonen. Werknemer A is een Nederlandstalige Belg. Hij gaat in Hoegaarden wonen. Werknemer B is een Frans onderdaan. Om de hierboven aangehaalde redenen besluit hij in Jodoigne te wonen. Zij werken in dezelfde lidstaat, in hetzelfde gewest, in dezelfde stad en voor dezelfde onderneming. Hun woningen bevinden zich op een afstand van 7 kilometer van elkaar. Werknemer A kan — en moet zelfs — aansluiten bij de Vlaamse zorgverzekering en zal de voordelen ervan kunnen genieten. Dit is niet het geval voor werknemer B. Het is duidelijk dat er in dit voorbeeld geen sprake is van een gelijke behandeling.

81

Er hoeft niet te worden aangetoond dat de betrokken bepaling in de praktijk een aanzienlijk groter percentage migrerende werknemers treft, maar slechts dat zij een dergelijk effect kan hebben.54.

82

Evenmin is relevant dat de litigieuze maatregel in voorkomend geval zowel de in andere delen van het nationale grondgebied wonende eigen onderdanen als de onderdanen van andere lidstaten treft. Opdat een maatregel discriminerend zou zijn, is het niet noodzakelijk dat hij alle eigen onderdanen begunstigt of dat alleen onderdanen van andere lidstaten, met uitsluiting van eigen onderdanen, worden benadeeld.55.

83

Een stelsel zoals in het hoofdgeding aan de orde is, voorziet dus in een verschil in behandeling ten nadele van migrerende werknemers.

— De toepassing van de lex loci laboris ter aanwijzing van het bevoegde deel van de bevoegde staat.
84

Ter terechtzitting heeft de Commissie eveneens gesuggereerd dat voor de toepassing van artikel 13 van verordening nr. 1408/71 de lex loci laboris als enig aanknopingspunt moet worden gebruikt voor de aanwijzing van zowel de lidstaat als de decentrale overheid van die lidstaat waarvan de wetgeving van toepassing is. Anders zou een migrerende werknemer ingevolge het nationale recht een voordeel kunnen verliezen dat hem op grond van het gemeenschapsrecht werd toegekend. Dit zou de bij verordening nr. 1408/71 ingestelde coördinatieregeling op de helling zetten.

85

Ik ben het eens met de Commissie.

86

Laten wij mijn eerdere voorbeeld verder uitwerken: veronderstel dat dezelfde Franse onderdaan die een betrekking in Hoegaarden aanvaardde, aanvankelijk besluit om te pendelen tussen zijn werk en zijn woning te Givet. Hij blijft dit een aantal jaren doen, waarna hij besluit dat het leven voor het hele gezin eenvoudiger zou worden indien zij in Jodoigne, dichter bij zijn plaats van tewerkstelling, zouden gaan wonen. Wanneer hij zijn woonplaats van Frankrijk naar het Franse taalgebied van België verplaatst terwijl hij in het Nederlandse taalgebied blijft werken, zal hij niet langer in aanmerking komen voor de prestaties van de Vlaamse zorgverzekering. Het is duidelijk dat dit hem ervan zou kunnen weerhouden om gebruik te maken van zijn recht van vrij verkeer en verblijf.

87

Op het eerste gezicht lijkt het bij de zojuist beschreven situatie te gaan om de situatie bedoeld in artikel 21, lid 4, van verordening nr. 1408/71: een werknemer die zijn woonplaats voordien niet in de bevoegde staat had, brengt zijn woonplaats over naar de bevoegde staat, in casu België.

88

Artikel 21, lid 4, van verordening nr. 1408/71 bepaalt dat migrerende werknemers recht hebben of blijven hebben op prestaties volgens de wettelijke regeling van de bevoegde staat. Op het eerste gezicht lijkt de situatie onder de Vlaamse zorgverzekering te voldoen aan dit vereiste, aangezien de Franse migrerende werknemer wordt behandeld overeenkomstig de wettelijke regeling van de bevoegde staat, in casu de Vlaamse wetgeving.

89

Deze redenering gaat echter mank op twee punten.

90

In de eerste plaats is de prima facie conclusie dat er geen ongelijke behandeling is, gebaseerd op een vergelijking van een Frans onderdaan die zijn woonplaats overbrengt naar het Franse taalgebied van België, met een Belg die in het Franse taalgebied van België woont.

91

Zoals gezegd, is dit niet de vergelijking die moet worden gemaakt.

92

In de tweede plaats gaat de coördinatieregeling van verordening nr. 1408/71, zoals de Commissie ter terechtzitting correct heeft opgemerkt, uit van de idee dat socialezekerheidsregelingen op het niveau van de lidstaten worden georganiseerd.

93

Wanneer artikel 13 de lex loci laboris toepasselijk verklaart, wordt ervan uitgegaan dat de territoriale eenheid waarin de plaats van tewerkstelling is gelegen, bevoegd is om de betrokken prestaties toe te kennen, én dat zij dit op gelijke wijze kan doen voor iedereen die op haar grondgebied werkt.

94

Evenzo veronderstelt artikel 21, lid 4, van verordening nr. 1408/71, waar het bepaalt dat migrerende werknemers bij de overbrenging van hun woonplaats naar de bevoegde lidstaat recht hebben of blijven hebben op prestaties volgens de wettelijke regeling van de bevoegde staat, dat die staat inderdaad bevoegdis om die werknemers elk voordeel toe te kennen dat hij aan zijn eigen onderdanen toekent. In de onderhavige zaak is de bevoegde autoriteit van de bevoegde staat echter maar voor een deel van het grondgebied van die staat bevoegd.

95

Opdat de Franse werknemer uit mijn voorbeeld de prestaties zou kunnen genieten, dient hij in Frankrijk te blijven wonen dan wel zijn woonplaats over te brengen, maar niet louter naar de bevoegde staat (België), maar naar het deel van de bevoegde staat waarvoor de bevoegde autoriteit bevoegd is (het Nederlandse taalgebied of het tweetalige gebied Brussel-Hoofdstad).

96

De oplossing bestaat in het gebruik van de lex loci laboris voor de aanwijzing van de toepasselijke socialezekerheidsregeling, en dit zowel met betrekking tot de lidstaat (België), als met betrekking tot de decentrale overheid van de lidstaat waarvan de wetgeving van toepassing is (de Vlaamse Gemeenschap). De situatie in mijn voorbeeld zou dan daadwerkelijk in overeenstemming worden gebracht met de situatie bedoeld in artikel 19, lid 1, van verordening nr. 1408/71, waarin is bepaald dat een persoon zelfs het genot heeft van prestaties wanneer hij woont ‘op het grondgebied van een andere lidstaat dan de bevoegde lidstaat’; dit betekent in casu om het even waar buiten het Nederlandse taalgebied en het tweetalige gebied Brussel-Hoofdstad.

97

Een dergelijke oplossing draagt eveneens bij tot een consistent gebruik van de term ‘staat’ in verordening nr. 1408/71. Indien de plaats van tewerkstelling de bevoegde staat aanwijst, dan moeten verwijzingen naar de bevoegde staat in verordening nr. 1408/71 (zo nodig) ook worden gelezen als verwijzingen naar de bevoegde entiteit in de bevoegde lidstaat.

— Indien het woonplaatsvereiste als een belemmering van het vrije verkeer en/of als een indirecte discriminatie ten nadele van migrerende werknemers moet worden aangemerkt, is het dan objectief gerechtvaardigd?
98

Is de betrokken belemmering of het betrokken verschil in behandeling gebaseerd op objectieve overwegingen die losstaan van de nationaliteit van de betrokken personen en evenredig zijn aan het door het nationale recht rechtmatig nagestreefde doel?56.

99

De Vlaamse regering betoogt dat het woonplaatsvereiste inherent is aan de bevoegdheidsverdeling binnen de federale Belgische Staat. Het verschil in behandeling is niet een gevolg van discriminatie, maar van het feit dat de Vlaamse Gemeenschap niet bevoegd is ten aanzien van personen die in een van de andere taalgebieden van België wonen. Naar Belgisch grondwettelijk recht zijn de Franse of de Duitstalige Gemeenschap bevoegd ten aanzien van die personen. Die gemeenschappen hebben ervoor gekozen om geen regeling zoals de Vlaamse zorgverzekering in te stellen. Zouden die verschillen in behandeling worden gelijkgesteld met discriminatie, dan zou de lidstaten het recht worden ontzegd om te opteren voor een federale structuur met autonome deelstaten die regels vaststellen die alleen gelden op het deel van het nationale grondgebied waarvoor zij bevoegd zijn.

100

Dit argument kan ik niet aanvaarden.

101

Vaststaat dat een lidstaat zich niet op nationale bepalingen, praktijken of situaties, met inbegrip van zijn federale structuur, kan beroepen ter rechtvaardiging van de niet-nakoming van door een richtlijn voorgeschreven verplichtingen of termijnen.57. Een lidstaat is weliswaar vrij de interne wetgevende bevoegdheden naar eigen goeddunken toe te delen, doch dit neemt niet weg dat alleen hij krachtens artikel 226 EG verantwoordelijk blijft voor de nakoming van zijn gemeenschapsrechtelijke verplichtingen.58. Het Hof heeft eveneens gepreciseerd dat het argument van inbreuk op de beginselen van het constitutioneel bestel van een lidstaat niet kan afdoen aan de rechtsgeldigheid van een handeling van de Gemeenschap of aan de werking van die handeling op het grondgebied van die staat.59.

102

Hetzelfde moet a fortiori gelden voor inbreuken op verdragsbepalingen60. en op uit een verordening voortvloeiende rechtstreeks toepasselijke bepalingen.

103

Bijgevolg valt het argument dat de Vlaamse Gemeenschap niet bevoegd was om wetgeving uit te vaardigen ten aanzien van personen met woonplaats buiten het Nederlandse taalgebied of het tweetalige gebied Brussel-Hoofdstad, weliswaar te begrijpen uit binnenlands oogpunt, maar is het niet relevant voor de vraag, of het woonplaatsvereiste verenigbaar is met het gemeenschapsrecht.

104

De Vlaamse regering betoogt dat een dergelijke analyse het de lidstaten de facto onmogelijk zou maken om een federale structuur aan te nemen. Daar ben ik het niet mee eens.

105

België is niet de enige lidstaat met een federale of een andere decentrale structuur. Het gemeenschapsrecht heeft het andere federale lidstaten en/of hun decentrale overheden niet onmogelijk gemaakt om hun bevoegdheden overeenkomstig het nationale recht uit te oefenen. Een lidstaat kan zich evenwel niet achter zijn decentrale structuur verschuilen om de niet-nakoming van zijn gemeenschapsrechtelijke verplichtingen te rechtvaardigen.

106

Men zou kunnen zeggen dat de decentrale overheden van een lidstaat in voorkomend geval over de mogelijkheid moeten kunnen beschikken om deel te nemen aan de totstandkoming van het gemeenschapsrecht, inzonderheid wanneer de lidstaat zelf niet bevoegd is. (Terzijde merk ik op dat soortgelijke argumenten zich aandienen betreffende het recht om krachtens artikel 230 EG rechtstreeks beroep in te stellen bij het Hof.61.)

107

Dat lijkt me redelijk. De deelneming aan de totstandkoming van normatieve communautaire handelingen kan evenwel worden verzekerd door middel van specifieke institutionele regelingen. Dit kan bijvoorbeeld gebeuren op grond van artikel 203, eerste alinea, EG, dat impliciet toestaat dat regionale ministers hun lidstaat in de Raad vertegenwoordigen. Dergelijke regelingen zijn inderdaad getroffen binnen de Belgische grondwettelijke structuur.62.

108

Bijgevolg kan de gestelde onbevoegdheid van de Vlaamse Gemeenschap om wetgeving uit te vaardigen ten aanzien van personen met woonplaats buiten het Nederlandse taalgebied of het tweetalige gebied Brussel-Hoofdstad niet worden aangevoerd als objectieve rechtvaardigingsgrond.

109

De Vlaamse regering betoogt voorts dat personen die in het Nederlandse taalgebied werken, maar in het Franse taalgebied wonen, steeds een beroep kunnen doen op het zorgstelsel van de Franse Gemeenschap.63. Blijkbaar hebben de Franse en de Duitse Gemeenschap echter geen vergelijkbare zorgverzekering ingevoerd. Dit argument kan dus niet slagen.

110

Voor zover het daarbij gaat om onderdanen van andere lidstaten die in België werken, en om Belgische onderdanen die gebruik hebben gemaakt van hun rechten van vrij verkeer, moet derhalve op de tweede en de derde vraag worden geantwoord dat de artikelen 39 EG en 43 EG en artikel 3 van verordening nr. 1408/71 eraan in de weg staan dat een autonome gemeenschap van een federale lidstaat bepalingen aanneemt die, in de uitoefening van haar bevoegdheden, de toelating tot de verzekerbaarheid en het voordeel van een socialezekerheidsregeling in de zin van die verordening beperken tot de personen die hun woonplaats hebben in het gebied waarbinnen die autonome gemeenschap bevoegd is of in een andere lidstaat, met uitsluiting van de personen, ongeacht hun nationaliteit, die hun woonplaats hebben in een deel van het grondgebied van die federale staat waarbinnen een andere autonome gemeenschap bevoegd is.

111

Gelet op deze conclusie behoeft niet te worden onderzocht of dergelijke personen eveneens rechten kunnen doen gelden op grond van artikel 18 EG, waarbij iedere burger van de Unie een algemeen recht wordt toegekend om vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven, onder voorbehoud van een aantal beperkingen. Wat het vrije verkeer van werknemers betreft, vindt die bepaling een bijzondere uitdrukking in artikel 39 EG. Met betrekking tot personen die gebruik hebben gemaakt van de traditionele economische rechten van vrij verkeer behoeft dus niet afzonderlijk uitspraak te worden gedaan over de uitlegging van artikel 18 EG.64.

Belgische onderdanen die geen gebruik hebben gemaakt van hun rechten van vrij verkeer
112

Bevindt deze categorie personen zich in een ‘louter interne situatie’ waarop het gemeenschapsrecht niet van toepassing is?

113

Het Hof heeft herhaaldelijk geoordeeld dat de verdragsbepalingen inzake het vrije verkeer van personen en de ter uitvoering van deze bepalingen vastgestelde handelingen niet kunnen worden toegepast op activiteiten die geen enkel aanknopingspunt hebben met een van de situaties waarop het gemeenschapsrecht ziet, en waarvan alle relevante elementen geheel in de interne sfeer van een enkele lidstaat liggen.65.

114

Meer in het bijzonder heeft het Hof in het arrest Petit geoordeeld dat verordening nr. 1408/71 niet van toepassing is op situaties die in alle opzichten tot één lidstaat beperkt zijn.66. De verzoeker in die zaak was een Belgisch onderdaan die steeds in België had gewoond en gewerkt.

115

Bij een analyse uit het oogpunt van de klassieke economische vrijheden lijkt de situatie van Belgen die nooit gebruik hebben gemaakt van een recht van vrij verkeer, een louter interne situatie te zijn. Betekent dit dat het gemeenschapsrecht op geen enkele wijze daarop van toepassing is?

116

Ik moet zeggen dat ik het ergens zeer paradoxaal vind dat, ondanks de inspanningen van de laatste 50 jaar om belemmeringen van het vrije verkeer tussen de lidstaten uit de weg te ruimen, decentrale overheden van lidstaten langs de achterdeur toch opnieuw belemmeringen kunnen invoeren door dit binnen lidstaten te doen. Daarbij rijst de retorische vraag met wat voor een Europese Unie men te doen heeft wanneer het vrije verkeer wel wordt gegarandeerd tussen Dunquerke (Frankrijk) en De Panne (België), maar niet tussen Jodoigne en Hoegaarden?

117

Uit mijn overwegingen betreffende de toepassing van de begrippen ‘lex loci laboris’ en ‘bevoegde staat’ zou kunnen worden geconcludeerd dat de entiteiten waartussen de belemmeringen feitelijk uit de weg moeten worden geruimd, niet noodzakelijk steeds de lidstaten zijn, maar de entiteiten die ter zakeregelgevende bevoegdheid hebben (waarbij het er niet toe doet of dit lidstaten zijn dan wel decentrale overheden binnen een enkele lidstaat).67.

118

Aan de positieve gevolgen van het opheffen van belemmeringen van het vrije verkeer tussen lidstaten kan gemakkelijk afbreuk worden gedaan indien de decentrale overheden van lidstaten bevoegd en gerechtigd zouden zijn om onderling dergelijke belemmeringen in te stellen. Gelet op de regionaliseringstendens in een aantal lidstaten kan dit een ernstig probleem vormen. Hoe positief regionalisering ook moge zijn vanuit het oogpunt van subsidiariteit68. en democratische verantwoordingsplicht, zij mag (de facto) geen gevaar vormen voor het vrije verkeer of de nuttige werking van het gemeenschapsrecht.

119

Bovendien is er in de onderhavige zaak sprake van een nogal merkwaardig soort ‘louter interne situatie’.

120

Aangezien de Belgische gemeenschappen en gewesten als autonome wetgevers handelen binnen hun eigen bevoegdheidssfeer, is hun positie op dat punt gelijkwaardig aan die van een lidstaat. Indien Vlaanderen een onafhankelijke lidstaat van de Unie zou zijn, dan zou het feit dat de zorgverzekering niet openstaat voor personen die in Wallonië wonen, maar in Vlaanderen werken, een duidelijke inbreuk op het Verdrag zijn.

121

De onderhavige zaak biedt het Hof dus de gelegenheid om na te denken over de aard en de grondslag van zijn leer inzake louter interne situaties.

122

De regering van de Franse Gemeenschap en de Waalse regering betogen dat het vrije verkeer van personen zo veel mogelijk op één lijn moet worden gebracht met het vrije verkeer van goederen. In deze context verwijzen zij naar de arresten van het Hof in de zaken Legros69., Lancry70., en Simitzi71., waarin het verbod van tariefmuren zou zijn uitgebreid tot een soortgelijk verbod van regionale grenzen binnen een lidstaat. Mutatis mutandis moet de Vlaamse zorgverzekering volgens hen worden beschouwd als het equivalent, op het gebied van het vrije verkeer van personen, van een interne tariefmuur.

123

Ter beoordeling van dat argument moeten de redenen worden onderzocht die ten grondslag liggen aan de uitbreiding tot interne situaties van het verbod van tariefmuren die het vrije verkeer van goederen ongunstig beïnvloeden. In dat verband zijn in de rechtspraak van het Hof zowel praktische als conceptuele overwegingen te vinden.

124

In het arrest Lancry wees het Hof erop dat heffingen zoals die welke in die zaak aan de orde waren, zonder onderscheid werden toegepast op alle producten. Het zou in de praktijk nagenoeg onmogelijk zijn om een onderscheid te maken tussen nationale producten en producten uit andere lidstaten. Een verificatie in elk concreet geval, of een bepaald product in werkelijkheid niet uit een andere lidstaat afkomstig is, brengt administratieve procedures en extra vertragingen mee, die op zich reeds het vrije verkeer van goederen zouden belemmeren.72.

125

Deze pragmatische rechtvaardigingsgrond voor het verbod van interne tariefmuren die het vrije verkeer van goederen ongunstig beïnvloeden kan evenwel niet mutatis mutandis worden toegepast op het vrije verkeer van personen. In de bepalingen betreffende het vrije verkeer van personen is immers geen verbod opgenomen dat gelijkwaardig is aan het verbod van tariefmuren in artikel 25 EG.

126

Het Hof heeft zijn rechtspraak inzake interne tariefmuren evenwel ook conceptueel onderbouwd.

127

In het arrest Carbonati heeft het Hof eraan herinnerd dat het verbod van douanerechten en heffingen van gelijke werking zijn rechtvaardiging vindt in de belemmeringen die geldelijke lasten die wegens een grensoverschrijding worden opgelegd, voor het goederenverkeer opleveren.73. Vervolgens verklaarde het meer in het algemeen, dat het beginsel zelf van een douane-unie, zoals vervat in artikel 23 EG, vereist dat het vrije verkeer van goederen op het volledige grondgebied van de douane-unie wordt verzekerd. Dat in de artikelen 23 EG en 25 EG alleen de handel tussen de lidstaten uitdrukkelijk wordt vermeld, heeft hiermee te maken, dat de opstellers van het Verdrag nooit hebben gedacht aan het bestaan van heffingen met de kenmerken van een douanerecht binnen de lidstaten zelf.

128

Het Hof besloot vervolgens zijn redenering met een meer algemene verklaring. Het wees erop dat artikel 14, lid 2, EG, waarin de interne markt wordt omschreven als ‘een ruimte zonder binnengrenzen waarin het vrije verkeer van goederen, personen, diensten en kapitaal is gewaarborgd’, geen onderscheid maakt tussen de grenzen tussen de lidstaten en de grenzen binnen één lidstaat. Artikel 23 EG moet in samenhang met artikel 14, lid 2, EG worden gelezen. Hieruit volgt, dat het ontbreken van heffingen zowel tussen de lidstaten als binnen één lidstaat van cruciaal belang is voor de verwezenlijking van de douane-unie en het vrije verkeer van goederen.74.

129

Mijns inziens kan dezelfde redenering — althans in aanleg — mutatis mutandis worden toegepast op het vrije verkeer van personen. Waarom zou men de voorschriften inzake het vrije verkeer van personen niet eveneens in samenhang met artikel 14, lid 2, EG lezen? Anders dan artikel 25 EG verwijst artikel 39 EG immers niet uitdrukkelijk alleen naar grensoverschrijdende situaties. Integendeel, het bepaalt dat het vrije verkeer het recht inhoudt om zich vrij te verplaatsen binnen het grondgebied van de lidstaten om in te gaan op een feitelijk aanbod tot tewerkstelling. In zijn conclusie in de zaak Saunders75. heeft advocaat-generaal Warner dit eveneens opgemerkt, waar hij stelde dat het uit artikel 39 EG voortvloeiende recht ‘klaarblijkelijk primair een recht van toegang [is] tot elk deel van het grondgebied van iedere lidstaat. Dit ligt ook voor de hand, daar het vrije verkeer van personen tot doel heeft bij te dragen tot het instellen van een gemeenschappelijke markt waarin de onderdanen van alle lidstaten zich voor het uitoefenen van hun economische activiteiten overal op het grondgebied van de Gemeenschap kunnen vestigen’.

130

Het is goed mogelijk dat de opstellers van het Verdrag met betrekking tot het vrije verkeer van personen binnen de Gemeenschap, net zoals bij de artikelen 23 EG en 25 EG, ervan zijn uitgegaan dat er geen interne belemmeringen binnen een lidstaat zelf, zoals de belemmering die in de onderhavige zaak aan de orde is, meer bestonden.76.

131

In zijn conclusie in de zaak Lancry wees advocaat-generaal Tesauro op ‘de paradox van een binnenmarkt waar handelsbelemmeringen tussen Portugal en Denemarken verboden zijn, maar waar belemmeringen van het handelsverkeer tussen Napels en Capri buiten beschouwing blijven’.77. Hij kwam tot de slotsom dat het niet aan het Hof stond om een oplossing te bieden voor deze paradox78., en waarschuwde dat wanneer het Hof dit voor interne tariefmuren zou doen, daarmee de vaste rechtspraak inzake zuiver interne situaties ter discussie zou komen te staan, niet alleen op het punt van het vrije verkeer van goederen, maar ook op dat van het dienstenverkeer en het verkeer van personen in het algemeen.

132

Hoewel het Hof advocaat-generaal Tesauro op dit punt niet heeft gevolgd, heeft het, ter zake van het vrije verkeer van personen, nog niet alle lessen getrokken uit zijn conceptuele rechtvaardiging voor de afschaffing van interne tariefmuren die het vrije verkeer van goederen ongunstig beïnvloeden.

133

Een extra drijfveer om dit te doen kan misschien in de verdragsbepalingen inzake het burgerschap van de Unie worden gevonden.

134

Het is juist dat het Hof heeft verklaard dat het burgerschap van de Unie, zoals neergelegd in artikel 17 EG, niet tot doel heeft, de materiële werkingssfeer van het Verdrag uit te breiden tot interne situaties die geen enkele aanknoping met het gemeenschapsrecht hebben.79.

135

Die verklaring verlangt echter dat eerst een antwoord wordt gegeven op de vraag die logischerwijs eerst komt, namelijk welke — al dan niet interne — situaties worden geacht geen enkele aanknoping met het gemeenschapsrecht te hebben.

136

Het antwoord op die vraag kan niet zijn dat alle zogenaamd ‘interne situaties’ automatisch geen enkele aanknoping met het gemeenschapsrecht hebben.80.Artikel 141 EG, betreffende de gelijke beloning van mannen en vrouwen, is een duidelijk voorbeeld van een bepaling die van toepassing is op situaties die normaal gesproken tot de zuiver interne sfeer van een lidstaat behoren. De vraag, of een situatie intern is, verschilt dus conceptueel van de vraag, of er een aanknopingspunt met het gemeenschapsrecht is. Voor de beantwoording van beide vragen moeten worden gekeken naar de doelstellingen van de betrokken verdragsbepalingen.

137

Het is juist dat in het arrest Uecker en Jacquet het Hof zijn conclusie dat artikel 17 EG geen gevolgen heeft voor interne situaties die geen aanknoping hebben met het gemeenschapsrecht, heeft onderbouwd door in herinnering te brengen dat artikel 47 EU ‘bepaalt […] dat geen enkele bepaling van dit Verdrag afbreuk doet aan de Verdragen tot oprichting van de Europese Gemeenschappen, behoudens bepalingen houdende uitdrukkelijke wijziging van die Verdragen’.81. Het Hof oordeelde dat ‘eventuele discriminaties die onderdanen van een lidstaat naar het recht van die staat kunnen ondervinden, binnen de werkingssfeer van dit recht [vallen], zodat zij in het kader van het interne rechtsstelsel van die staat moeten worden opgelost.’82.

138

Met alle respect, maar ik ben er niet van overtuigd dat op dit punt in artikel 47 EU een afdoend antwoord kan worden gevonden. Een andere en plausibele lezing van die bepaling is dat zij primair tot doel heeft, te voorkomen dat het acquis communautaire wordt aangetast door de bepalingen van titel V en titel VI van het EU-Verdrag, en door op grond van die bepalingen vastgestelde besluiten.83. Ik kan mij moeilijk inbeelden dat met artikel 47 EU werd beoogd, bepaalde delen van het bestaande EG-Verdrag af te schermen van andere delen, zoals de artikelen inzake het burgerschap, die in dit Verdrag werden ingevoegd bij het Verdrag van Maastricht. In dat geval zou de logica gebieden dat alle bepalingen die bij het Verdrag van Maastricht in het EG-Verdrag zijn ingevoegd, moeten worden beschouwd als een afzonderlijk soort gemeenschapsrecht dat niet kan interageren met of gevolgen kan hebben voor de rest van het gemeenschapsrecht. Dat lijkt duidelijk niet het geval te zijn.

139

Zoals het Hof voor het eerst heeft geoordeeld in het arrest Grzelczyk84. en laatst nog in het arrest Commissie/Nederland85. heeft bevestigd, dient het burgerschap van de Unie de primaire hoedanigheid van de onderdanen van de lidstaten te zijn, die degenen die zich in dezelfde situatie bevinden, ongeacht hun nationaliteit, aanspraak verleent op een gelijke behandeling rechtens.86.

140

Het Hof heeft zich onlangs bereid getoond om de passende consequenties te trekken in zaken zoals Tas-Hagen87. en Turpeinen88. en Commissie/Nederland.89. Mijns inziens zetten de bepalingen inzake burgerschap, althans in aanleg, eveneens vraagtekens bij de mogelijkheid om de leer inzake louter interne situaties in zijn huidige vorm te handhaven.90.

141

De onderhavige zaak komt zo dicht in de buurt van een klassieke grensoverschrijdende situatie als een verondersteld interne situatie maar kan komen. Zij toont dan ook aan hoe willekeurig het is, zoveel belang toe te kennen aan de overschrijding van een landsgrens.91.

142

De groep betrokken personen (Belgische onderdanen die geen gebruik hebben gemaakt van klassieke economische rechten van vrij verkeer), zijn niet alleen Belgische onderdanen, maar (precies daarom) ook burgers van de Unie (artikel 17 EG).92. Welke nationaliteit zij hebben, en of zij op grond daarvan aanspraak hebben op het burgerschap van de Unie staat niet ter discussie (dit in tegenstelling tot de situatie in de zaak Kaur).93. Zij vallen volledig binnen de personele werkingssfeer van het Verdrag.

143

Uit hoofde van dat burgerschap hebben zij op grond van het gemeenschapsrecht niet alleen het recht te reizen maar ook het recht gelijk waar op het grondgebied van de Unie te verblijven (artikel 18 EG). In de eerdere rechtspraak in verband met artikel 18 EG stond het reizen centraal. Dat artikel maakt echter ook gewag van een verblijfsrecht.

144

Zou het Hof deze analyse verder uitwerken, dan zou het derhalve moeten uitmaken of het in artikel 18 EG neergelegde ‘recht vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven’94. moet wordt uitgelegd als ‘de vrijheid om te reizen en daarna te verblijven’ (de vrijheid om te verblijven vloeit met andere woorden voort uit het voorafgaande gebruik van de vrijheid om te reizen) dan wel als ‘de vrijheid omzowel te reizenals te verblijven’ (zodat gebruik kan worden gemaakt van de vrijheid om te verblijven of om het verblijf voort te zetten zonder vooraf gebruik te hebben gemaakt van de vrijheid om te reizen tussen lidstaten).

145

Ook de prestatie waartoe de betrokken personen toegang wensen te krijgen, is een prestatie die, zoals gezegd, volledig door verordening nr. 1408/71 wordt beheerst. Zij valt dus duidelijk binnen de materiële werkingssfeer van het Verdrag. Hierbij zij eraan herinnerd, dat zelfs indien dit niet het geval zou zijn, het Hof in het arrest Tas-Hagen bereid was te verklaren dat artikel 18 een recht op een prestatie kan doen ontstaan op grond van de op de lidstaten rustende verplichting om hun bevoegdheden in overeenstemming met het gemeenschapsrecht uit te oefenen.95.

146

Vanuit conceptueel oogpunt lijkt het ongelukkig dat een prestatie, die, mijns inziens, duidelijk tot de ‘gewone’ sociale zekerheid behoort en wordt toegekend aan personen die in het Nederlandse taalgebied of het tweetalige gebied Brussel-Hoofdstad werken en in die specifieke delen van het nationale grondgebied wonen, en aan personen die in het Nederlandse taalgebied of het tweetalige gebied Brussel-Hoofdstad werken en gebruik hebben gemaakt van ‘klassieke’ economische rechten van vrij verkeer, per definitie niet zou kunnen worden toegekend aan personen die in het Nederlandse taalgebied of het tweetalige gebied Brussel-Hoofdstad werken, maar in het Franse of het Duitse taalgebied wonen.

147

Artikel 12 EG bevat een ruim geformuleerd verbod van discriminatie binnen de werkingssfeer van het Verdrag. Dit verbod is eveneens neergelegd in artikel 3, lid 1, van verordening nr. 1408/71. Verder is het non-discriminatiebeginsel uiteraard een van de fundamentele beginselen van gemeenschapsrecht. Het eist dat, behoudens objectieve rechtvaardiging, vergelijkbare situaties niet verschillend en verschillende situaties niet gelijk worden behandeld.96. Het belang van het non-discriminatiebeginsel wordt beklemtoond door het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie97. (artikel 21) en door het wetgevend initiatief van de Raad, die op grond van artikel 13 EG twee zeer belangrijke richtlijnen heeft vastgesteld, welke een verbod van verschillende specifieke vormen van discriminatie bevatten.98. Voorts is het non-discriminatiebeginsel (uiteraard) neergelegd in het Verdrag tot vaststelling van een grondwet voor Europa (de artikelen I-4, II-81, en III-123). Discriminatie wordt dus in het algemeen als verfoeilijk ervaren en als iets dat verboden moet worden.

148

In zijn arrest Kenny99. lijkt het Hof reeds te hebben gesuggereerd dat, op het gebied van het socialezekerheidsrecht, het non-discriminatiebeginsel ook in de weg kan staan aan omgekeerde discriminaties.100.

149

Meer in het algemeen heeft het Hof in het arrest Eman duidelijk verklaard dat het gemeenschapsrecht onder bepaalde omstandigheden toepassing kan vinden op discriminatie door een lidstaat van zijn eigen onderdanen. In die zaak bezat een Nederlander die ingezetene was van een derde land, het actief en passief kiesrecht bij de verkiezingen voor het Europees Parlement in Nederland, terwijl een Nederlander die ingezetene was van de Nederlandse Antillen of Aruba, dat recht niet had. Het Hof oordeelde dat bij de huidige stand van het gemeenschapsrecht de lidstaten weliswaar de voorwaarden voor de uitoefening van het actief en passief kiesrecht bij de verkiezingen voor het Europees Parlement konden omlijnen op basis van het hebben van de woonplaats op het grondgebied waarop de verkiezingen werden georganiseerd, maar dat het beginsel van gelijke behandeling eraan in de weg stond dat de gekozen criteria meebrengen dat onderdanen die zich in vergelijkbare situaties bevinden, zonder objectieve rechtvaardiging ongelijk worden behandeld. Het Hof stelde vast dat het verschil in behandeling niet objectief gerechtvaardigd was.101.

150

Indien de hierboven uiteengezette analyse juist is, brengt de toepassing van het gemeenschapsrecht mee dat de toegang tot de prestatie van de Vlaamse zorgverzekering, die reeds toekomt aan alle personen die in het Nederlandse taalgebied of het tweetalige gebied Brussel-Hoofdstad wonen, moet worden uitgebreid tot

(a)

‘klassieke’ migrerende werknemers uit de Gemeenschap (onderdanen van andere lidstaten die in het Nederlandse taalgebied of het tweetalige gebied Brussel-Hoofdstad werken maar in het Franse of het Duitse taalgebied, of in hun eigen lidstaat, wonen), en

(b)

Belgen die reeds gebruik hebben gemaakt van een recht van vrij verkeer, om een ‘afschrikkend’ effect op de uitoefening van die rechten te vermijden.102.

151

De toepassing van het nationale recht in samenhang met het gemeenschapsrecht leidt dus tot een situatie waarin de enige categorie personen met woonplaats in het Franse of het Duitse taalgebied die geen toegang tot de Vlaamse zorgverzekering kunnen krijgen, Belgen zijn die geen gebruik hebben gemaakt van een traditioneel recht van vrij verkeer, maar van een recht om in een bepaald deel van België te (blijven) wonen. Daarenboven is het verschil in behandeling tussen die personen, enerzijds, en onderdanen van andere lidstaten en Belgen die gebruik hebben gemaakt van klassieke economische rechten van vrij verkeer, anderzijds, juist een gevolg van de toepassing van het gemeenschapsrecht ter vermijding van de nadelige behandeling van die laatste categorie.103. Indien dan de test bekend uit de rechtspraak inzake discriminatie, wordt toegepast, blijkt dat ook de eerste categorie personen in aanmerking zou komen voor de prestatie, ware daar niet hun beslissing om in het Franse taalgebied te wonen terwijl zij in het Nederlandse taalgebied werken.

152

De regering van de Franse Gemeenschap voert terzijde een interessant argument aan dat is gebaseerd op de overeenkomst tussen de Europese Gemeenschap en haar lidstaten en Zwitserland over het vrije verkeer van personen (hierna: ‘Overeenkomst tussen de EG en Zwitserland’).104. Krachtens artikel 7, sub b, van die overeenkomst dienen de overeenkomstsluitende partijen ‘het recht op professionele en geografische mobiliteit, waardoor onderdanen van de overeenkomstsluitende partijen zich vrij kunnen verplaatsen op het grondgebied van de ontvangende staat en daar het beroep van hun keuze kunnen uitoefenen’, te regelen. Dat voorschrift lijkt Zwitserse onderdanen inderdaad uitdrukkelijk het recht van vrij verkeer toe te kennen, en dit niet alleen tussen Zwitserland en de verschillende lidstaten, maar ook tussen verschillende delen van het grondgebied van een bepaalde lidstaat.

153

Zou dit het geval zijn, dan zou een Zwitsers onderdaan (zoals een onderdaan van een andere lidstaat) paradoxaal genoeg het recht van vrij verkeer hebben op het gehele Belgische grondgebied, terwijl een Belgisch onderdaan in België slechts het genot zou hebben van de rechten van vrij verkeer die voor hem uit het nationale recht voortvloeien. Op dit punt doet de Overeenkomst tussen de EG en Zwitserland nog scherper uitkomen dat, indien het traditionele argument van de ‘louter interne situatie’ wordt aanvaard, Belgische onderdanen die geen gebruik hebben gemaakt van de klassieke economische rechten van vrij verkeer, uitgerekendingevolge de toepassing van het gemeenschapsrecht (in combinatie met nationaal recht) de enige categorie personen zijn die in de Unie wonen of er zich verplaatsen, die ongestraft kunnen worden gediscrimineerd op het punt van de voorwaarden om voor de Vlaamse zorgverzekering in aanmerking te komen.

154

In dergelijke omstandigheden komt het mijns inziens op het eerste gezicht gerechtvaardigd voor te oordelen, dat de groep Belgen die geen gebruik hebben gemaakt van klassieke economische rechten van vrij verkeer, niettemin in beginsel onder het gemeenschapsrecht vallen, en/of in die mate door de toepassing van het gemeenschapsrecht worden geraakt dat ook zij een beroep op dat recht zouden moeten kunnen doen.105.

155

Elke discriminatie van die groep zou uiteraard eerder indirect dan rechtstreeks zijn. Om deze reden zouden de lidstaten objectieve rechtvaardigingsgronden kunnen aanvoeren. Zonder moeite kan men zich omstandigheden voor de geest halen waarin een dergelijke objectieve rechtvaardiging zou kunnen worden aangevoerd. Men kan zich (bijvoorbeeld) gemakkelijk indenken dat een lidstaat, om een minder ontwikkeld gebied op zijn grondgebied te steunen of om het hoofd te bieden aan een probleem dat alleen in één gebied voorkomt maar zonder gevolgen blijft voor de rest van het grondgebied, de toegang tot bepaalde voordelen zou wensen voor te behouden aan personen die in een bepaald gebied wonen. Goed gefundeerde objectieve rechtvaardigingsgronden zouden de lidstaten voldoende armslag bieden om gedifferentieerde regels toe te passen in situaties die, objectief beschouwd, een dergelijke behandeling verdienen, en tegelijkertijd de burgers van de Unie beschermen tegen willekeurige discriminaties waarvoor geen dergelijke rechtvaardiging bestaat.

156

Uiteraard kunnen, op basis van de bevoegdheden die de lidstaten hebben behouden, argumenten worden aangevoerd tegen de hierboven uiteengezette analyse van de gevolgen van het burgerschap van de Unie voor louter interne situaties.106. Aangezien louter interne situaties traditioneel werden geacht buiten de werkingssfeer van het gemeenschapsrecht te vallen, is het waarschijnlijk dat lidstaten inderdaad dergelijke argumenten voor het Hof wensen aan te voeren, en deze argumenten moeten zorgvuldig worden onderzocht. Ik ben er mij zeer van bewust dat slechts één lidstaat (Nederland) in de onderhavige zaak opmerkingen heeft ingediend. Het lijkt wenselijk de hierboven behandelde elementen naar behoren te onderzoeken in omstandigheden waarin de deelname van de lidstaten groter is en de Commissie haar opmerkingen (bijgevolg) grondiger kan uitwerken. Het is mogelijk dat de conclusie waartoe ik hierboven na een eerste reflectie ben gekomen, bij nader onderzoek onjuist blijkt te zijn.

157

Vermoedelijk zal het Hof zich in de onderhavige zaak niet wensen uit te spreken over een dermate fundamenteel punt (tenzij het uiteraard zou besluiten om de mondelinge behandeling te heropenen en de lidstaten zou verzoeken om hun standpunt dienaangaande kenbaar te maken); en ik zie daartoe ook geen absolute noodzaak. Toch zou er mijns inziens een argument kunnen worden aangevoerd — een argument dat op het eerste gezicht aantrekkelijk is omdat het zou helpen willekeurige discriminaties uit de weg te ruimen —, namelijk dat burgers van de Unie zich ook ten aanzien van een decentrale overheid die onbetwistbaar de auctoritas van de staat uitoefent, op dat burgerschap in samenhang met het non-discriminatiebeginsel kunnen beroepen, om toegang te krijgen tot een prestatie waartoe het gemeenschapsrecht duidelijk ruim toegang wil verlenen aan alle werknemers, en waartoe andere groepen werknemers inderdaad toegang hebben op grond van het gemeenschapsrecht.

Kan verordening nr. 1612/68 toepassing vinden?107.
158

Ter terechtzitting werd de vraag gesteld of verordening nr. 1612/68 op het geding toepassing zou kunnen vinden.

159

Die verordening is algemeen van toepassing op het vrije verkeer van werknemers. Zij kan derhalve toepassing vinden op sociale voordelen die tegelijkertijd binnen de specifieke werkingssfeer van verordening nr. 1408/71 vallen.108. De twee verordeningen hebben niet dezelfde personele werkingssfeer.109. Het begrip ‘sociaal voordeel’ in artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1612/68 zou bovendien ruimer kunnen zijn dan het begrip ‘socialezekerheidsprestatie’ in verordening nr. 1408/71.110.

160

Wanneer verordening nr. 1408/71 en verordening nr. 1612/68 elkaar kunnen overlappen, onderzoekt het Hof vaak eerst of verordening nr. 1408/71 toepassing vindt. De zaak wordt vervolgens op basis van verordening nr. 1612/68 onderzocht, wanneer vast komt te staan dat verordening nr. 1408/71 niet van toepassing is, of wanneer de gestelde inbreuken op die verordening onbewezen blijven.111. Aangezien de werkingssfeer van verordening nr. 1408/71 het meest specifiek is, lijkt dit mij een logische modus operandi.

161

Mijns inziens is in de onderhavige zaak verordening nr. 1408/71 van toepassing en staat artikel 3, lid 1, van die verordening eraan in de weg dat onderdanen van andere lidstaten en Belgische onderdanen die gebruik hebben gemaakt van hun recht van vrij verkeer, worden uitgesloten van de prestaties van de Vlaamse zorgverzekering. Personen in die situatie worden bijgevolg voldoende beschermd op grond van verordening nr. 1408/71, zodat de situatie niet moet worden onderzocht uit het oogpunt van verordening nr. 1612/68.

162

Indien het Hof Belgische onderdanen die geen gebruik hebben gemaakt van een klassiek economisch recht van vrij verkeer, toch bescherming wenst te verlenen op grond van het gemeenschapsrecht, dan zou hun positie evenmin uit het oogpunt van verordening nr. 1612/68 moeten worden onderzocht. Zo het Hof tot de vaststelling zou komen dat die personen zich in een louter interne situatie zonder aanknoping met het gemeenschapsrecht bevinden, dan kunnen verordening nr. 1408/71 noch verordening nr. 1612/68 toepassing vinden.

Vierde vraag

163

Met zijn vierde vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen wat er zou gebeuren indien de huidige versie (uit 2004) van het decreet van 1999 onverenigbaar zou zijn met het gemeenschapsrecht. Meer in het bijzonder rijst de vraag of het gemeenschapsrecht in de weg staat aan een terugkeer naar de regeling die vóór de vaststelling van het decreet van 2004 gold, met andere woorden naar een regeling waarin als absolute voorwaarde voor de toegang tot de prestaties van de Vlaamse zorgverzekering gold, dat de betrokken persoon, ongeacht zijn hoedanigheid, zijn woonplaats in het Nederlandse taalgebied of het tweetalige gebied Brussel-Hoofdstad heeft (hierna: ‘het decreet in de versie van 2001’).

164

De Vlaamse regering voert aan dat de vierde vraag slechts moet worden beantwoord indien de huidige versie van het decreet onverenigbaar zou zijn met het gemeenschapsrecht, wat volgens haar niet het geval is.

165

Indien het Hof mijn standpunt inzake de beantwoording van de eerste drie vragen volgt, dient de vierde vraag wel degelijk te worden beantwoord.

166

De Commissie heeft de Belgische regering bij aanmaningsbrief van 17 december 2002 medegedeeld dat zij van mening was dat het decreet in de versie van 2001 inbreuk maakte op de artikelen 39 EG en 43 EG, alsmede op verordening nr. 1408/71. De Commissie had het in het bijzonder voorzien op het woonplaatsvereiste, volgens hetwelk alleen personen met woonplaats in het Nederlandse taalgebied of in het tweetalige gebied Brussel-Hoofdstad zich konden aansluiten bij de Vlaamse zorgverzekering.

167

Het Vlaams parlement nam de bezwaren van de Commissie ter harte en wijzigde het decreet met name om het in overeenstemming te brengen met het gemeenschapsrecht.112.

168

De Vlaamse regering voert aan dat verzoeksters in het hoofdgeding niet het vrije verkeer voor migrerende werknemers beogen te bevorderen, maar alleen de bescherming van de bewoners van het Franse taalgebied op het oog hebben. Derhalve is er volgens haar sprake van een louter interne situatie. Zij herhaalt eveneens haar eerdere argument dat geen inbreuk wordt gemaakt op het gemeenschapsrecht, aangezien de Belgische grondwettelijke ordening in de weg staat aan de toepassing van (om het even welke versie van) het decreet op personen met woonplaats in het Franse of het Duitse taalgebied.

169

Geen van beide argumenten kan mij overtuigen.

170

Wat het eerste argument betreft, is het evident dat verzoeksters het recht hebben de belangen te verdedigen van de entiteit die zij vertegenwoordigen. Het is echter totaal onduidelijk waarom die omstandigheid op zichzelf tot een louter interne situatie zou leiden.

171

Wat het tweede argument betreft, heb ik er reeds op gewezen dat volgens vaste rechtspraak van het Hof de interne grondwettelijke ordening van een lidstaat geen rechtvaardiging kan vormen voor een schending van het gemeenschapsrecht.

172

Indien, om de hierboven uiteengezette redenen, de huidige versie van het decreet (uit 2004) onverenigbaar is met het gemeenschapsrecht, dan moet a fortiori hetzelfde gelden voor het decreet in de versie van 2001.

Conclusie

173

Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging de vragen van het Arbitragehof, thans het Grondwettelijk hof, van België als volgt te beantwoorden:

‘—

Een stelsel van zorgverzekering zoals het stelsel dat door de Vlaamse Gemeenschap is ingesteld, valt binnen de materiële werkingssfeer van verordening (EEG) nr. 1408/71 van de Raad van 14 juni 1971 betreffende de toepassing van de socialezekerheidsregelingen op werknemers en zelfstandigen, alsmede op hun gezinsleden, die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen, zoals die is omschreven in artikel 4 van die verordening.

—

Voor zover het daarbij gaat om onderdanen van andere lidstaten die in België werken, en om Belgische onderdanen die gebruik hebben gemaakt van hun rechten van vrij verkeer, staan de artikelen 39 EG en 43 EG en artikel 3 van verordening nr. 1408/71 eraan in de weg dat een autonome gemeenschap van een federale lidstaat bepalingen aanneemt die, in de uitoefening van haar bevoegdheden, de toelating tot de verzekerbaarheid en het voordeel van een socialezekerheidsregeling in de zin van die verordening beperken tot de personen die hun woonplaats hebben in het gebied waarbinnen die autonome gemeenschap bevoegd is of in een andere lidstaat, met uitsluiting van de personen, ongeacht hun nationaliteit, die hun woonplaats hebben in een deel van het grondgebied van die federale staat waarbinnen een andere autonome gemeenschap bevoegd is.

—

Het gemeenschapsrecht staat in de weg aan een regeling waarin als absolute voorwaarde voor de toegang tot de prestaties van de Vlaamse zorgverzekering geldt, dat de betrokken persoon, ongeacht zijn hoedanigheid, zijn woonplaats in het Nederlandse taalgebied of het tweetalige gebied Brussel-Hoofdstad heeft.’

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.